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Rapport annuel de contrôle de l'application des lois 2010

11 janvier 2011 : Contrôle de l'application des lois 2010 ( rapport annuel de contrôle de l'application des lois )

D. NOUVELLE AUGMENTATION DU NOMBRE DE MESURES RÉGLEMENTAIRES PRESCRITES PAR LE LÉGISLATEUR ; NETTE DÉGRADATION DE LEUR TAUX DE PUBLICATION

La publication d'un texte d'application d'une loi peut être réalisée :

- soit en exécution d'une prescription expressément formulée par la loi (« Un décret fixera les conditions... ») ;

- soit à l'initiative du Gouvernement, en l'absence de toute prescription législative explicite.

Dans le premier cas, il s'agit de « mesures prévues », dans le second cas, de « mesures non prévues ».

1) L'année parlementaire 2009-2010 a été caractérisée par une double évolution par rapport à l'année précédente :

- une augmentation du nombre des lois promulguées appelant des mesures d'application, à savoir 35 (31 à 37 lois de ce type chaque année depuis 2003-2004 et 27 en 2008-2009) ;

- une augmentation importante dans ces lois du nombre de dispositions prescrivant un suivi réglementaire, à savoir 670 (615 en 2008-2009, 395 en 2007-2008) retrouvant ainsi un seuil proche de celui de l'année 2003-2004 (699).

Il s'ensuit que le nombre moyen, par loi, de dispositions prescrivant un suivi réglementaire qui était passé de 11, en 2007-2008, à 24, en 2008-2009, est redescendu à 19 en 2009-2010.

Le tableau suivant fait apparaître que ce nombre augmente par rapport à l'année précédente pour les lois relevant de la commission de l'économie mais également pour celles examinées par la commission des finances. Ce nombre diminue pour les autres commissions permanentes. Il est de 28 en moyenne pour les trois commissions spéciales constituées en 2009-2010.

Nombre moyen (arrondi), par loi
de dispositions prescrivant un texte réglementaire
(évolution de 2000-2001 à 2009-2010)

 

Culture

Économie

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commissions spéciales

Moyenne

2000-2001

11

22

-

18

13

12

-

16

2001-2002

6

18

-

45

25

12

8

23

2002-2003

5

10

1

25

21

10

22

14

2003-2004

1

11

-

44

26

17

-

23

2004-2005

9

29

23

27

23

6

-

20

2005-2006

8

21

3

20

16

7

12

14

2006-2007

6

29

0

24

22

14

1

18

2007-2008

2

7

5

10

20

6

105

11

2008-2009

8

22

24

68

11

11

-

24

2009-2010

4
(6 lois)

48
(7 lois)

5
(3 lois)

20
(3 lois)

16
(5 lois)

9
(8 lois)

28
(3 lois)

19
(35 lois)

2) D'une année parlementaire à l'autre, le taux de publication au 30 septembre des mesures réglementaires prescrites s'est nettement dégradé pour atteindre 20,1 % en 2009-2010 (27 % en 2008-2009).

Etat de mise en application des dispositions législatives
prescrivant un texte réglementaire de 1997-1998 à 2009-2010
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

 

Nombre de lois prescrivant un suivi réglementaire

Nombre de mesures réglementaires prévues

Nombre de mesures réglementaires prises

Nombre de mesures réglementaires encore à prendre

1997-1998

33

358

76

21,2 %

282

78,8 %

1998-1999

32

392

74

18,9 %

318

81,1 %

1999-2000

32

331

115

34,7 %

216

65,3 %

2000-2001

27

425

95

22,4 %

330

77,6 %

2001-2002

27

617

141

22,9 %

476

77,1 %

2002-2003

41

559

54

9,7 %

505

90,3 %

2003-2004

31

699

101

14,4 %

598

85,6 %

2004-2005

33

670

110

16,4 %

560

83,6 %

2005-2006

32

454

138

30,4 %

316

69,6 %

2006-2007

31

548

176

32,1 %

372

67,9 %

2007-2008

37

395

97

24,6 %

298

75,4 %

2008-2009

27

615

165

27 %

450

73 %

2009-2010

35

670

135

20,1 %

535

79,8 %

Comme déjà souligné, le recul constaté en 2009-2010 intervient dans un contexte d'augmentation encore accrue du nombre des dispositions réglementaires prévues (670 cette année contre 615 l'an passé et 395 en 2007-2008).

Visualisations graphiques du tableau précédent

1. Mesures réglementaires prises par rapport aux mesures prévues

2. Mesures réglementaires encore à prendre par rapport aux mesures prévues

3) Le taux de mise en application de 20 % des dispositions législatives prescrivant un texte réglementaire recouvre, selon la commission considérée, des performances très contrastées allant de 7 % à 64 %.

Lois promulguées en 2009-2010
Mise en application des dispositions législatives prescrivant un texte règlementaire
(au 30 septembre 2010)

 

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Dispositions législatives prescrivant un texte réglementaire

15

61

26

338

78

68

84

670

- entrées en application

5

11

15

22

50

5

27

135

- restant à appliquer

10

50

11

316

28

63

57

535

Taux de mise en application (arrondi)

33 %

18 %

58 %

7 %

64 %

7 %

32 %

20 %

Source : Sénat, base APLEG, M.1, 1°, page 6.

Une des principales causes des fortes différences constatées entre les commissions, très variables d'une année sur l'autre, tient à la fois à l'échelonnement dans le temps de la promulgation des lois entrant dans leur champ de compétence respectif et à quelques lois nécessitant de très nombreuses mesures d'application. Par exemple, quatre lois relevant de la commission de l'économie et prescrivant un nombre important de mesures réglementaires ont été adoptées en juillet 2010.

4) Le vote tardif, durant la session extraordinaire de juillet 2010, de lois à forte densité de suivi réglementaire, encore quasiment inapplicables au 30 septembre, a pesé sur le nombre de textes d'application publiés avant la fin de l'année.

En effet, le Parlement ayant été convoqué en session extraordinaire du 1er au 13 juillet 2010 et du 7 au 30 septembre 2010, ses travaux ont abouti à la promulgation supplémentaire de 16 lois dont 6 d'application directe et 10 prescrivant des textes d'application : au nombre de 360, ces mesures réglementaires ont représenté 53,7 % du total requis pendant toute l'année parlementaire, pourcentage porté à ce haut niveau par la densité du suivi réglementaire requis notamment par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement pour laquelle plus de 170 mesures d'application sont prévues.

Session extraordinaire du 1er au 13 juillet 2010 :
14 lois promulguées

Lois

Etat de mise en application

- Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

5 mesures prises sur 33 mesures prévues

- Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

3 mesures prises sur 26 mesures prévues

- Loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale

0 mesure prise sur 3 mesures prévues

- Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants

Application directe

- Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

2 mesures prises sur 172 mesures prévues

- Loi n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions

0 mesure prise sur 3 mesures prévues

- Loi n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution

Application directe

- Loi n° 2010-832 du 22 juillet 2010 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

Application directe

- Loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

Application directe

- Loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

Application directe

- Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

2 mesures prises sur 49 mesures prévues

- Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat

0 mesure prise sur 7 mesures prévues

- Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

2 mesures prises sur 65 mesures prévues

- Loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale

Application directe

Session extraordinaire du 7 au 30 septembre 2010 :
2 lois promulguées

Lois

Etat de mise en application

- Loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

0 mesure prise sur 1 mesure prévue

- Loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques

0 mesure prise sur 1 mesure prévue

Ainsi, la dégradation du niveau de publication des mesures réglementaires, passé de 27 % à 20,1 %, ne donne pas une juste mesure de l'effort réalisé par le Gouvernement, qu'il faut apprécier au regard de l'abondance des mesures réglementaires prévues par les lois adoptées définitivement moins de trois mois avant la fin de l'année parlementaire.

C'est ainsi que la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, avec 172 mesures prévues, représente plus du quart du total des mesures prévues par l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

Si l'on ne retient pas les 14 mesures prises sur les 360 mesures d'application résultant des lois votées définitivement au cours des sessions extraordinaires de juillet et de septembre 2010, le taux moyen de publication des mesures réglementaires prévues pour l'année parlementaire 2009-2010 s'élève à 39 %, et non à 20,1 %.

Rappelons que ces taux concernent la mise en application des dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire.

5) En outre, 15 mesures réglementaires d'application non explicitement prévues par le législateur ont été prises par le Gouvernement.

Nombre total de mesures réglementaires prises (prévues et non prévues)
(lois votées pendant l'année parlementaire 2009-2010, hors lois d'application directe)

 

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

- mesures réglementaires prévues par la loi et prises

5

11

15

22

50

5

27

135

- mesures réglementaires prises mais non prévues par la loi

-

4

2

3

-

5

1

15

TOTAL

5

15

17

25

50

10

28

150

Source : Sénat, base APLEG, M.1, 2°, page 6.

Dans le total des mesures d'application prises, la proportion de mesures réglementaires qui n'étaient pas prévues par la loi n'est que de 10 % en 2009-2010 (contre 21 % en 2008-2009, 13 % en 2007-2008, 18 % en 2006-2007 et 19 % en 2005-2006, 27 % en 2004-2005), ce qui vient renouer avec la tendance à la diminution de cette proportion constatée depuis 2005-2006.

Proportion des mesures réglementaires publiées, non prévues par la loi, dans le total des mesures réglementaires publiées, non prévues et prévues

Evolution de 2000-2001à 2009-2010

(au 30 septembre de chaque année)

(% arrondis)

Si l'on prend en compte les mesures non prévues prises par le Gouvernement, le taux de mise en application des lois promulguées en 2009-2010 passe de 20,1 % (135 mesures sur 670) à 21,9 % (150 mesures sur 685).