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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

ANNEXES

ANNEXE N° 1 :
OBSERVATIONS DES COMMISSIONS SUR L'APPLICATION DES LOIS EN 2003-2004

(extraits du « bulletin des commissions »)

AFFAIRES CULTURELLES

Mercredi 20 octobre 2004

La commission a ensuite entendu une communication de M. Jacques Legendre, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

Rappelant que conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentaient chaque année dans leurs domaines de compétences un bilan de l'application des lois dont elles étaient saisies au fond, M. Jacques Legendre, président, a considéré que cet exercice était fondamental, même s'il pouvait paraître quelque peu austère.

Il a observé que, sur la période considérée, le taux d'application des lois s'était amélioré pour les textes les plus récents, mais que les retards persistaient pour les lois les plus anciennes et ce, dans tous les domaines.

Abordant tout d'abord le secteur de la culture, il s'est félicité que la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, modifiée par la loi du 1er août 2003, soit devenue applicable, grâce à la publication du décret du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières. Il a ajouté que la réforme de la redevance, opérée par la loi du 9 août 2004 relative au soutien de la consommation et à l'investissement, ne devrait imposer qu'une ou deux modifications minimes à ce texte. Il a cependant estimé que cet optimisme devait être nuancé au regard des difficultés vraisemblables qui résulteront de l'application concrète du nouveau dispositif et qui appelleront une réponse infra-réglementaire sous la forme d'une circulaire ministérielle dont la rédaction s'annonce délicate.

De même, la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du droit de prêt en bibliothèque est, pour l'essentiel, applicable du fait de la publication le 31 août 2004 de deux décrets : le premier dressant la liste des bibliothèques considérées comme accueillant du public et précisant les conditions de délivrance et de retrait de l'agrément des sociétés appelées à percevoir cette rémunération ; le second déterminant la contribution forfaitaire acquittée par l'Etat au regard du nombre d'usagers inscrits dans ces bibliothèques. En outre, la création de la Cité de l'architecture et du patrimoine est devenue effective grâce à la parution le 9 juillet 2004 du décret fixant le statut de l'établissement public. En revanche, le décret relatif au régime complémentaire d'assurance vieillesse applicable aux auteurs et traducteurs n'est pas encore paru.

M. Jacques Legendre, président, a ensuite déploré que la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ne soit toujours pas applicable, dans l'attente du décret en Conseil d'Etat permettant la création d'EPCC de caractère administratif. C'est la raison pour laquelle la commission vient de charger le rapporteur de la proposition de loi, M. Ivan Renar, d'une mission destinée à faire le bilan de l'application de ce texte.

Evoquant le secteur de la communication, le président a constaté que le contexte législatif relatif à l'audiovisuel avait profondément évolué du fait de l'adoption en 2004 de deux lois -« paquet télécom » et portant confiance dans l'économie numérique- qui ont bouleversé la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication que modifiait la loi du 1er août 2000. Il a regretté que le renvoi de ces textes au fond à la commission des affaires économiques prive ainsi la commission des affaires culturelles du suivi de l'application du droit de l'audiovisuel. Pour ce qui concerne les lois les plus anciennes, il a déploré qu'un nombre important de dispositions restent inappliquées, indiquant que deux décrets en Conseil d'Etat sont encore attendus pour l'application de la loi de 1986 et 7 décrets pour celle de 2000. Relevant enfin que 5 rapports devaient être déposés par le Gouvernement sur le Bureau des assemblées, il a souligné la faible portée de ce type d'obligations dans les textes législatifs.

S'agissant du secteur de l'éducation, M. Jacques Legendre, président, a rappelé que la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics, était entrée en vigueur sur l'ensemble du territoire dès la rentrée scolaire de septembre. Bien que les dispositions de cette loi soient d'application directe, le ministre chargé de l'éducation nationale a adressé aux recteurs et inspecteurs d'académie une circulaire destinée à en préciser les modalités au sein des établissements scolaires. Il a indiqué que cette circulaire, très attendue et très médiatisée, avait notamment fixé les conditions d'organisation du dialogue entre les élèves, les familles et l'équipe éducative, avant l'engagement de toute procédure disciplinaire. Cette circulaire prévoit en outre que chaque chef d'établissement devra adresser au recteur de son académie avant la fin de l'année scolaire 2004-2005 un compte rendu faisant le bilan de l'application de la loi et des éventuelles difficultés rencontrées. Le président a fait état des deux premières décisions d'exclusion prises par des conseils de discipline, en application de la loi, dans l'académie de Mulhouse.

M. Ivan Renar a, à cet égard, regretté que la commission ne soit informée des conditions d'application de ce texte important que par voie de presse et a souhaité qu'elle puisse disposer d'informations plus précises sur les difficultés rencontrées dans les établissements scolaires sur l'ensemble du territoire.

M. Yannick Bodin a estimé qu'en dépit des inquiétudes suscitées par cette loi, la rentrée s'était plutôt bien déroulée et que la volonté du législateur était respectée. Il a également souhaité que la commission puisse disposer d'un véritable tableau de bord et d'explications du ministère de l'éducation nationale sur les décisions prises dans les différents établissements scolaires.

M. Jacques Legendre, président, s'est enfin réjoui de l'application de la loi du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire. Est en effet paru le 19 février 2004 un décret en Conseil d'Etat relatif au contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaire et aux sanctions que comportent, au regard du versement des prestations familiales et en matière pénale -jusqu'à 750 euros d'amende- les manquements à l'obligation scolaire. Ce décret s'est accompagné d'une circulaire instituant dans chaque département une commission de suivi de l'assiduité scolaire et encadrant l'organisation et le fonctionnement des modules de soutien à la responsabilité parentale.

M. Ivan Renar a de nouveau formulé le souhait d'une meilleure information de la commission sur la réalité de l'absentéisme scolaire, particulièrement important le samedi matin en région parisienne.

M. Yannick Bodin a confirmé cet absentéisme dont l'augmentation en Ile-de-France est à mettre en relation avec la croissance du nombre de familles recomposées. Il a estimé indispensable que l'éducation nationale puisse prendre en compte ce phénomène de société.

Mme Annie David a souhaité savoir si la loi relative à l'obligation scolaire des moins de seize ans concernait l'enseignement dispensé par les familles en dehors des établissements scolaires.

Mme Muguette Dini lui a précisé que des contrôles très approfondis étaient effectués par les inspecteurs d'académie dans ce domaine, dont la préoccupation était notamment de veiller à protéger les enfants d'influences sectaires.

Mme Christiane Hummel a indiqué qu'elle avait été sollicitée en sa qualité de maire pour effectuer ces contrôles relevant de l'éducation nationale.

M. Jacques Legendre, président, a considéré que les inspecteurs d'académie ne devaient pas se décharger de leurs responsabilités en ce domaine sur les responsables locaux qui ne disposent pas des moyens nécessaires à ce contrôle.

Il a indiqué qu'il ferait part au ministre chargé de l'éducation nationale des préoccupations de la commission concernant ces dossiers.

Le président a enfin constaté que de nombreux textes importants et anciens demeuraient encore inapplicables dans le domaine de l'éducation -une quinzaine de décrets et arrêtés sont encore attendus dans ce secteur- ce qu'il a estimé extrêmement regrettable à l'heure où la commission du débat national sur l'avenir de l'école, présidée par M. Claude Thélot, vient de rendre son rapport en vue de la préparation d'une nouvelle loi d'orientation.

Abordant le secteur de la recherche, M. Jacques Legendre, président, a relevé que la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche était pour l'essentiel applicable grâce à l'opiniâtreté de son rapporteur, M. Pierre Laffitte, qui, par le dépôt d'un amendement, a permis d'accélérer la parution d'un décret et la transmission par le Gouvernement du rapport triennal prévu par le texte. Le rapporteur a, en outre, par le biais d'une question orale posée le 5 novembre 2003, proposé, dans le cadre de la réforme de l'Etat, que les décrets soient préparés en même temps que les projets de loi et suggéré que la rémunération des fonctionnaires au mérite trouve une application dans ce domaine.

Le président a enfin salué l'effort du ministère de la jeunesse et des sports pour l'application de la loi du 1er août 2003, adoptée avec la procédure d'urgence : son entrée en vigueur supposait la parution de 5 décrets en Conseil d'Etat, dont 4 ont été publiés au Journal officiel depuis le début de l'année 2004. Il a cependant déploré que le retard subsiste pour les lois les plus anciennes et notamment pour la loi du 6 juillet 2000 relative aux activités physiques et sportives, dite « loi Buffet », pour laquelle une dizaine de décrets sont encore attendus.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mercredi 27 octobre 2004

M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite présenté à la commission une communication sur l'application des lois suivies par la commission des affaires économiques du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

Après avoir souligné que, pour la première fois depuis longtemps, le président de la commission des affaires économiques était en situation de dresser un bilan positif de l'application des lois, il a exposé un double motif de satisfaction : en premier lieu, les ministères semblaient avoir pris la mesure du travail à accomplir et s'être donné les moyens d'atteindre cet objectif ; en second lieu, la commission avait joué un rôle peut-être discret, mais certainement déterminant, dans cette évolution.

Examinant, pour commencer, l'évolution quantitative des décrets attendus, il a estimé que l'évolution du travail réglementaire se caractérisait cette année par une spectaculaire remontée : avec 95 textes d'application publiés (soit 82 décrets, 6 arrêtés et 7 ordonnances, ces dernières ayant été recensées par la commission), contre 50 l'an dernier, cet indicateur retrouvait ainsi le niveau qui était le sien au début des années 1990 ; il a rappelé, en effet, que l'an dernier avait vu enregistrer le chiffre le plus faible depuis 1990, alors même qu'il se maintenait déjà, depuis six ans, à un niveau relativement bas.

Cette augmentation de la production réglementaire, a-t-il précisé, s'accompagne d'une production législative soutenue puisque, dans les secteurs suivis par la commission, 9 lois ont été examinées par le Parlement et promulguées au cours de l'année parlementaire, contre 11 lois l'an dernier ; ces lois récentes appellent la publication de 81 décrets.

Considérant que le chiffre des décrets publiés était, cette année, supérieur à celui des nouveaux décrets attendus, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que, pour la première fois depuis de nombreuses années, le Gouvernement n'accumulait pas de retard, mais amorçait un début de rattrapage.

Il a cependant relevé que cette évolution, globalement très positive, laissait quelques points noirs, notamment dans les secteurs de l'agriculture et de l'environnement, où le rythme de publication des décrets ne semble pas s'être accéléré.

Il a ensuite salué l'évolution positive des délais de publication. Ainsi, 61,8 % des décrets publiés au cours de la période considérée ont suivi la parution de la loi dans un délai inférieur à un an (contre 10 % l'an dernier) ; et pour la première fois depuis longtemps, plus d'un cinquième des décrets publiés (soit le double de l'an dernier) remplissent l'objectif fixé par les circulaires du 1er juin 1990, du 2 janvier 1993 et du 30 janvier 1997 : que les décrets paraissent dans un délai maximum de six mois à compter de la publication de la loi.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est ensuite félicité de la fin d'une discrimination à l'encontre des mesures introduites par le Sénat, qui avait fait l'objet de l'indignation des sénateurs sous la XIe législature, et l'an dernier encore. Or, pour la XIIe législature, le taux d'application des mesures sénatoriales atteint cette année 44 % (et dépasse même celui des mesures prévues par le projet de loi initial qui n'est que de 32 %).

Evoquant ensuite l'application des lois adoptées après déclaration d'urgence, M. Jean-Paul Emorine, président, a regretté que malgré un léger progrès, elle reste, cette année encore, plutôt inférieure à la moyenne des autres lois, puisque 70 % seulement des lois adoptées après déclaration d'urgence avaient reçu tous leurs textes d'application (contre 74 % pour l'ensemble des lois).

Abordant ensuite le dépôt des rapports prévus par des dispositions législatives, il a également regretté qu'aucune amélioration n'ait été observée cette année pour ce volet, traditionnellement le plus mal traité, de l'application des lois, puisqu'aucun rapport n'a été enregistré en application des lois suivies par la commission des affaires économiques.

Quant aux lois promulguées cette année, a-t-il précisé, elles appellent la publication de 6 rapports supplémentaires, de sorte que, sur les 108 rapports attendus depuis 1988, 44 seulement ont été effectivement déposés, soit 40,7 %. La majorité de ces rapports reste donc en attente.

M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite salué une seconde évolution, non moins importante que l'évolution quantitative : celle des états d'esprit.

Il a estimé, en effet, qu'avec la circulaire du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation, les prémices d'un nouvel état d'esprit semblaient se dessiner au sein des ministères, rétablissant l'application des lois à la place qui lui est due.

Cette circulaire prévoit notamment :

- la désignation de hauts fonctionnaires responsables de la qualité de la réglementation ;

- l'adoption, par chaque ministère, d'une charte de la qualité de la réglementation ;

- l'élaboration d'un tableau prévisionnel des décrets en Conseil d'Etat pour les six mois à venir ;

- l'élaboration, pour chaque loi promulguée, d'un échéancier prévisionnel des décrets nécessaires, et sa transmission au Parlement.

Un an après la publication de cette circulaire, il a réalisé un premier bilan de son application :

- des responsables de la qualité de la réglementation ont été désignés au ministère de l'équipement, au ministère de l'agriculture, au ministère de l'emploi et au ministère de l'écologie et du développement durable ;

- la charte relative à la qualité de la réglementation, ainsi que les tableaux prévisionnels, ont été élaborés par le ministère de l'équipement, par celui de l'agriculture et par celui de l'emploi ;

- les services contactés au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'ont pas été en mesure de donner des renseignements sur l'état d'avancement de l'application de la circulaire ;

- quant aux échéanciers de publication des décrets, ils sont établis régulièrement, dans les semaines suivant la publication de la loi. Ces tableaux ne sont pas transmis aux parlementaires, comme le prévoyait la circulaire, mais ils sont diffusés sur Internet.

Ainsi, même si sa mise en oeuvre, progressive, n'est pas encore totalement achevée, M. Jean-Pierre Emorine, président, a considéré que la circulaire du Premier ministre avait donné un cadre à la volonté politique affirmée par le Gouvernement et fixé les règles d'une meilleure information du Parlement.

Il a ensuite rappelé le panel de mesures destinées à faire pression sur les ministères en vue d'une plus rapide application des lois, adopté par la commission lors de sa réunion du 17 décembre dernier, sur proposition de son Bureau :

- En réponse à l'initiative de M. Jean-Pierre Raffarin de désigner, dans chaque ministère, un responsable de l'application des lois, la commission a procédé à la désignation, en son sein, de rapporteurs pour l'application de chaque loi en attente de décrets, qui ont animé le contrôle de leur application ;

- la commission a décidé d'organiser des auditions de ministres sur la question. La première, celle de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, s'est tenue le 12 février dernier, au cours de laquelle le ministre a accepté le principe d'une communication des projets de décrets aux rapporteurs de l'application des lois ;

- il a été rappelé aux rapporteurs la possibilité d'inscrire dans la loi un délai-limite pour la publication d'un décret.

A ces décisions, il convient d'ajouter deux initiatives du président Gérard Larcher en matière de communication : une lettre au Premier ministre pour le sensibiliser aux problèmes d'application des lois et lui adresser la note de synthèse de la commission ; un article publié dans la revue « Droit administratif ».

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé, par ailleurs, que l'Assemblée nationale avait quant à elle modifié son Règlement, reprenant en l'institutionnalisant la méthode adoptée de façon plus souple et informelle par la commission.

Il a estimé que par-delà les résultats pratiques qui étaient déjà sensibles, comme l'atteste l'évolution des chiffres, il était clair que le Parlement, longtemps tenu à l'écart des questions relevant du domaine réglementaire au nom du principe de la séparation des pouvoirs législatif et réglementaire, avait connu cette année un tournant historique vers un nouvel équilibre institutionnel en créant le précédent d'une sorte de « droit d'ingérence » dans le domaine réglementaire.

Il a ainsi considéré que sur de nombreux plans -les auditions de ministres, les différents contacts entre parlementaires et représentants des ministères et les courriers échangés à différents niveaux- un dialogue et une collaboration constructifs s'étaient instaurés entre les pouvoirs législatif et réglementaire.

Estimant que ce rôle de suivi de l'application des lois, que la commission s'était « inventé », un peu expérimentalement, l'an dernier par réaction à l'atonie réglementaire, semblait aujourd'hui avoir fait la preuve à la fois de sa légitimité et de son utilité, M. Jean-Paul Emorine, président, a conclu qu'il convenait de le pérenniser, de le renforcer si possible, de façon à ce que ce droit de regard et de pression du Parlement sur l'action réglementaire continue à s'exercer, dans les mêmes conditions.

Pour ce faire, il a proposé de continuer dans la voie que la commission s'était tracée l'an dernier ; notamment en poursuivant son programme d'auditions, avec M. Hervé Gaymard le 23 novembre prochain, et, en interrogeant également sur l'application des lois M. Serge Lepeltier, qui sera reçu sur les questions budgétaires le 3 novembre prochain.

Il s'est proposé d'essayer d'obtenir de leur part les mêmes avancées et la même collaboration que celles obtenues avec M. Gilles de Robien.

Quant aux rapporteurs de l'application des lois, ils ont été invités à maintenir la pression sur les ministères, par tous les moyens qu'ils jugeraient efficaces (courriers, rencontres, questions, interventions...) et à rendre compte en commission des informations obtenues chaque fois qu'ils estimeraient qu'un bilan d'étape pouvait être utile à l'information des commissaires.

A l'issue de cet exposé, M. Gérard César a regretté que les délais d'application des lois votées après déclaration d'urgence n'aient pas été améliorés. Il a souhaité que l'attention du Premier ministre soit attirée sur ce point et émis des doutes sur l'utilité du recours à une telle procédure dès lors que la mise en oeuvre des lois concernées ne bénéficiait d'aucune accélération.

Après avoir stigmatisé l'inflation législative, M. François Fortassin a suggéré que le Parlement fasse figurer dans les textes de lois une clause prévoyant l'abrogation, à l'issue d'un délai d'un an, des dispositions n'ayant pas reçu leurs textes d'application.

MM. Jean-Marc Pastor, Jean-Paul Emorine, président, et Dominique Mortemousque ont, quant à eux, insisté sur la nécessité de mieux faire connaître à l'opinion publique les apports du Sénat et de valoriser ses travaux.

Regrettant lui aussi l'inflation législative et ses effets bloquants sur les ouvrages en cours, M. Roland Ries a enfin appelé de ses voeux un toilettage du droit en vigueur de façon à en éliminer les dispositions non applicables.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Mercredi 27 octobre 2004

M. Serge Vinçon, président, a ensuite présenté un bilan du contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2004. Il a rappelé que l'essentiel de l'activité législative de la commission est consacré à l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux qui n'entraînent pas, la plupart du temps, de textes d'application, sauf lorsqu'ils impliquent une modification, simultanée ou consécutive, de la législation interne. Au cours de l'année parlementaire écoulée, le Sénat a ainsi adopté en séance publique 35 accords internationaux, relevant de la compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Durant l'année parlementaire 2003-2004, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé, en tant que commission saisie au fond, à l'examen d'un seul projet de loi distinct de ceux autorisant la ratification ou l'approbation d'accords et traités internationaux, il s'agit du texte relatif au contrat de volontariat civil de solidarité internationale, encore en navette entre les deux assemblées.

Deux textes de loi adoptés lors de sessions antérieures étaient encore en attente de textes d'application. Tout d'abord la loi portant diverses dispositions relatives à certains personnels de DCN et GIAT Industries. Le décret du 10 février 2004 a fait application de l'article 2 de la loi concernant le bénéfice, par les personnels ouvriers de GIAT, recrutés par les collectivités publiques ou les établissements publics, des dispositions réglementaires régissant les agents de même catégorie.

Enfin, la loi du 22 octobre 1999, portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, reste encore dans l'attente de deux dispositions réglementaires d'application concernant la possibilité d'une prime de fidélité pour les réservistes exerçant une activité dans la réserve opérationnelle (article 22 de la loi) et la définition des catégories d'activités du service de défense (article 32).

La commission a pris acte de la communication de son président sur le contrôle d'application des lois pour l'année parlementaire 2003-2004.

AFFAIRES SOCIALES

Jeudi 28 octobre 2004

La commission a entendu une communication de son président sur le contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

M. Nicolas About, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de l'application des lois intervenues dans leur domaine de compétences, dont la synthèse fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions. Cet exercice est fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique d'application de la législation et donner une vision panoramique de la réalité de l'entrée en vigueur des lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions.

Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004, montre que, sur les quarante lois adoptées par le Parlement, neuf ont relevé, au fond, de la compétence de la commission.

L'une d'entre elles résulte d'une initiative parlementaire : la proposition de loi déposée par M. Alain Gournac relative à la relance de la négociation collective en matière de licenciements collectifs ; le texte adopté étant d'application directe, la loi est pleinement entrée en vigueur. Parmi les huit autres lois votées, seule celle relative à la réforme du RMI et à la création du RMA est intégralement applicable et ce, quatre mois seulement après sa promulgation. En revanche, quatre textes ne sont que partiellement applicables et trois n'avaient reçu, au 30 septembre 2004, aucun texte d'application : les lois relatives à la caisse de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, à la politique de santé publique et à la réforme de l'assurance maladie.

M. Nicolas About, président, a considéré que cette dernière situation n'est pas anormale et qu'elle s'explique par le caractère très récent de l'adoption de ces textes. Elle est toutefois préoccupante car certaines de leurs dispositions doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2005 et il devient donc urgent de publier les mesures d'application qui s'y rapportent. Plusieurs décrets ont d'ailleurs été publiés depuis le 1er octobre dernier dans cet objectif.

Abordant ensuite les quatre textes qui ne sont que partiellement applicables (loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, protection de l'enfance, formation professionnelle et dialogue social, bioéthique), il a observé que leur taux d'applicabilité est très faible puisqu'ils n'ont reçu, suivant les cas, que 2 % à 50 % de leurs mesures d'accompagnement.

Il a précisé d'ailleurs, comme l'an dernier déjà, que l'urgence demandée par le Gouvernement sur un texte ne constitue pas un gage de rapidité de publication des décrets. En témoignent les lois « caisse de solidarité pour l'autonomie » ou « réforme de l'assurance maladie ».

M. Nicolas About, président, a ensuite évoqué le cas des lois promulguées lors des précédentes sessions, pour déplorer la dégradation de la situation observée cette année. Certes, trois textes de la session 2002-2003 sont désormais totalement applicables, mais si l'on expertise les 47 lois adoptées entre 1997 et 2003, on constate que 23 seulement sont en vigueur, soit moins de la moitié, alors que ce taux était de 55,3 %, l'an dernier. Il a ajouté toutefois que 22 autres lois sont désormais partiellement applicables, ce qui signifie, par élimination, que deux textes, adoptés l'un et l'autre en 1999, demeurent totalement inapplicables, en l'absence de tout dispositif d'accompagnement (la loi créant le Conseil national des communes « Compagnons de la Libération » et celle portant création des chèques-vacances).

En revanche, et c'est un point plus positif, il a observé que le délai moyen de parution des mesures réglementaires s'établit, cette année, à une durée comprise entre six mois et un an à compter de la promulgation du texte de loi auquel elles se rapportent. Ce délai s'est considérablement raccourci par rapport à l'an dernier, grâce à la publication rapide de certains des décrets requis par la loi portant réforme des retraites, conformément aux engagements du Gouvernement.

Sa dernière observation a porté sur l'activité législative intense en matière sociale, qui conduit à introduire des mesures parallèles, voire concurrentes, simultanément dans plusieurs textes en discussion. Si la plus grande vigilance n'est pas portée au suivi de ces textes, ils peuvent aboutir à des dispositifs contradictoires qui rendent forcément impossible leur application ultérieure.

La commission a donné acte au président de sa communication.

FINANCES

Mercredi 27 octobre 2004

La commission a ensuite entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé qu'il s'agissait d'un autre aspect du devoir de contrôle parlementaire de l'exécutif qui permettait de mesurer les difficultés pratiques d'application de certains dispositifs législatifs.

Il a souligné que le rapport du Sénat sur le contrôle de l'application des lois mettait, chaque année, en évidence la longueur excessive des délais de parution des mesures réglementaires d'application des textes législatifs.

M. Jean Arthuis, président, a alors présenté ses principales observations.

Il a constaté, dans un premier temps, une amélioration certaine pour les lois récentes, particulièrement pour ce qui concerne les textes votés au cours des douze derniers mois, pour lesquels les améliorations constatées lors du précédent rapport semblaient se confirmer.

Il a attribué ce mouvement aux effets conjugués d'un effort de l'exécutif et d'un suivi particulier de la part des parlementaires.

Il a rappelé, à cet effet, la demande du Premier ministre, lors du Conseil des ministres du 31 décembre 2003, préconisant que soient annoncées, dès la préparation de la loi, les principales mesures qu'elle exigera et d'établir au moment de sa promulgation un échéancier précis de son application réglementaire.

Par ailleurs, M. Jean Arthuis, président, a souligné l'effet positif du travail effectué par le rapporteur général, M. Philippe Marini, dont la publication du rapport d'information sur l'application de la loi de sécurité financière du 1er août 2003, permettait de mieux appréhender les difficultés rencontrées par l'exécutif et de proposer rapidement des solutions.

Il a encouragé les commissaires présents à recourir dès que possible à ce type d'analyse dans le cadre du contrôle de leurs domaines respectifs.

Dans un deuxième temps, M. Jean Arthuis, président, a déploré que le « stock ancien » ne soit toujours pas en voie de résorption.

Se satisfaisant, tout d'abord, de l'applicabilité complète de trois lois anciennes, il a immédiatement constaté que ce « stock ancien » enflait légèrement du fait de la prise en compte dans ce total de lois particulièrement « lourdes » nécessitant de nombreux textes réglementaires (dont la loi de sécurité financière précitée).

Il a relevé une autre piste d'explication au travers de situations qui paraissaient aujourd'hui sans issue, en citant le cas exemplaire de l'article 5 de la loi du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, pour lequel une convention fiscale devait régler les problèmes liés aux cas de doubles impositions. Il est apparu que la signature d'une telle convention amènerait pour les contribuables à une augmentation significative de leur imposition, ce qu'ils refusaient évidemment. Ainsi, malgré les négociations régulières entre l'Etat et le territoire, la situation restait figée.

Dans un troisième et dernier temps, M. Jean Arthuis, président, a noté la progression significative, 14 en 2004 contre 6 en 2003, des demandes législatives d'encadrement réglementaire qui devenaient sans objet, soit que le dispositif était rapidement remplacé par de nouvelles dispositions, soit que l'application de la mesure au regard de la pratique ne posait pas de problème particulier.

A titre d'exemple, il a cité l'article 85 de la loi de finances pour 2002, adoptée en décembre 2001, qui tendait à la modernisation et à la transparence des opérations de développement des entreprises, et dont un décret devait définir le type et les moyens de l'information des autorités fiscales en matière de transfert de créances, la gestion du recouvrement de l'impôt sur les sociétés devant être transférée à la Direction générale des impôts en novembre prochain, celle-ci disposant déjà des informations nécessaires au suivi de ces transferts de créances. Par voie de conséquence, ledit décret n'était donc plus utile.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré qu'il était possible d'y voir là la traduction d'un manque de préparation des projets qui étaient soumis au Parlement, ou alors était-ce simplement la versatilité de la matière législative qui était en cause ?

M. Jean Arthuis, président, a estimé, en conclusion, qu'il apparaissait que le contrôle parlementaire portait ses fruits et, qu'à terme, de nouvelles pratiques pouvaient se mettre en place. Ainsi, une préparation plus en amont des textes soumis au Parlement, une visibilité meilleure du calendrier de leur mise en oeuvre, associées à un contrôle plus présent, devaient permettre une plus grande efficacité de l'action gouvernementale et un plus grand respect du travail législatif.

La commission lui a alors donné acte de sa communication.

LOIS

Mercredi 27 octobre 2004

La commission a tout d'abord entendu M. Jean-Jacques Hyest, président, sur l'application des lois du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait été saisie au fond de 16 lois au cours de la session parlementaire 2003-2004, soit 40 % du total des lois votées, exclusion faite de celles portant approbation de conventions, traités et accords internationaux, contre 33 % lors de la session 2002-2003 et 50 % lors de la session 2001-2002. Il a déploré que seules trois d'entre elles, toutes trois d'origine sénatoriale, fussent le fruit d'une initiative parlementaire : la loi du 24 février 2004 permettant l'inscription sur la liste d'aptitude des élèves administrateurs du Centre national de la fonction publique territoriale, la loi du 10 mai 2004 actualisant le tableau de répartition des sièges de sénateurs et certaines modalités de l'organisation de l'élection des sénateurs et la loi du 9 août 2004 tendant à modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que 5 de ces 16 lois étaient d'application directe, 1 était devenue entièrement applicable au cours de la session, 4 étaient partiellement applicables, 6 n'avaient encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues, 4 d'entre elles ayant toutefois été adoptées au cours de la session extraordinaire. Il a ajouté que, du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004, 26 des 183 mesures prévues avaient été prises pour l'application des lois votées au cours de cette même période, soit un très faible taux de 11,5 %, contre 12 % pour la session 2002-2003, 14 % pour la session 2001-2002 et 30 % pour la session 2000-2001.

En revanche, il a observé que 4 lois adoptées au cours des précédentes sessions et ayant fait l'objet d'un examen au fond par la commission étaient devenues applicables en raison de la parution de l'ensemble des mesures réglementaires requises : la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, la loi du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce, la loi constitutionnelle du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen et la loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.

Il a indiqué qu'au total, 17 lois adoptées lors de la onzième législature et 16 lois examinées au fond par la commission depuis le début de la douzième législature demeuraient partiellement applicables ou non applicables.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que les lois habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures législatives, étaient d'application directe, l'utilisation de l'habilitation étant facultative et non pas obligatoire. Il a observé que les ordonnances prévues par la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit avaient pratiquement toutes été prises et qu'elles acquerraient une valeur législative après leur ratification par la deuxième loi de simplification du droit en cours d'examen au Parlement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé un bilan plus précis de la mise en oeuvre des dispositions relatives au droit d'asile, au référendum local, au traitement automatisé des empreintes digitales et photographies des étrangers sollicitant un visa ou encore à la sécurité intérieure.

Il s'est par ailleurs félicité que le Gouvernement, conformément à un engagement pris au cours des débats parlementaires, ait mis fin, par un décret du 4 mai 2004, à l'incompatibilité entre les activités d'avocat et celles de collaborateur d'un député ou d'un sénateur.

En conclusion, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que ce bilan annuel permettait non seulement de vérifier le respect de la lettre, de l'esprit et des délais d'application de la loi, mais aussi de mettre en exergue la nécessité de la modifier ou de la compléter, citant en exemple un amendement au projet de loi de simplification du droit présenté par M. Jean-René Lecerf afin de rendre applicable à certaines collectivités d'outre-mer la lutte contre le blanchiment de capitaux.

Se félicitant du rôle de précurseur joué par le Sénat, il a indiqué, d'une part, que l'Assemblée nationale avait modifié son Règlement en 2004 afin de confier à chaque rapporteur d'un projet ou d'une proposition de loi le soin de faire à intervalle régulier un contrôle de son application et d'interpeller le Gouvernement lorsque des difficultés ou des retards apparaîtraient, d'autre part, qu'à la suite d'une circulaire du Premier ministre relative à la qualité de la réglementation, le site Internet Légifrance, sous l'autorité du Secrétariat Général du Gouvernement, présentait désormais des échéanciers des décrets d'application des lois.

La commission a donné acte au président de sa communication.