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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

III. STOCK : PRIORITÉ À L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SOUS LA XIIE LÉGISLATURE

La commission des affaires sociales relève que sur les 68 lois dont elle a été saisie de 1997-1998 à 2004-2005, 29 se trouvent désormais applicables, ce qui représente 43 % du total ; 37, sur les 68, sont partiellement applicables ; 2, votées en 1999, sont encore non applicables.

La commission des affaires sociales commente ainsi le cas de ces 2 lois encore non applicables :

« S'agissant de la loi du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », il nous faut cependant préciser que l'absence du décret d'application attendu est logique et justifiée dans la mesure où cette loi n'entrera en vigueur que lorsque le Conseil de l'Ordre de la Libération ne pourra plus réunir quinze membres, personnes physiques33(*). Un décret du Président de la République devra alors intervenir afin d'attribuer au Chancelier de l'Ordre en exercice le titre de « délégué national du Conseil national des communes «Compagnon de la Libération» ».

Quant à la loi du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances, elle attend toujours la parution d'un décret fixant les conditions dans lesquelles des prestataires d'Etats membres de la Communauté européenne signent des conventions avec l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) afin que les chèques-vacances puissent également être remis en paiement des dépenses effectuées auprès de ceux-ci. En réponse à une question adressée par la commission sur cette situation, les services du ministère du tourisme nous ont indiqué que le décret portant création de l'ANCV est en cours de réécriture, mais qu'il n'inclurait sans doute pas davantage les dispositions attendues par la loi, qui demeure en l'état toujours inapplicable sur ce point particulier. »

La commission des affaires sociales indique aussi que certaines lois anciennes, au gré des alternances politiques, ne constituent plus une priorité aux yeux du Gouvernement, et risquent de ne jamais recevoir la totalité de leurs mesures réglementaires. Deux lois peuvent ici être citées pour illustrer son propos.

Il s'agit d'abord de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, qui n'est encore que très imparfaitement applicable, avec un taux d'application de 49 %, pour 66 mesures en attente.

De la même façon, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale reste encore, quatre ans après sa publication, largement inapplicable. Alors que la circulaire du 10 janvier 2002, qui fixe les dates et modalités d'application de la loi, en distinguant les dispositions selon leur degré d'urgence, avait prévu que l'intégralité du texte devrait être applicable avant la fin de l'année 2003, le taux d'application est de 52 %, pour 31 mesures en attente.

La commission des affaires économiques constate une amélioration beaucoup plus notable sur les lois votées depuis 2003 que sur les lois plus anciennes.

Elle commente ainsi cette évolution :

« Le stock des textes restant à prendre, depuis 1986, s'élève à 393, contre 592 l'année précédente, et 285 d'entre eux relèvent de la XIIe législature.

La commission des affaires économiques salue la diminution globale du stock. Cependant, cette appréciation varie selon les strates concernées.

La ligne de rupture constatée à compter de 2003 appelle quelques commentaires. L'effet « boule de neige » observé par la commission l'an passé se trouve amorti par l'effort réglementaire entrepris depuis trois ans pour les lois promulguées après 2003. En revanche, cet effort s'est peu porté sur les lois promulguées antérieurement à 2003.

Ainsi, seules deux lois promulguées antérieurement à 2003 ont vu leur taux d'application progresser depuis le 30 septembre 2005. Il s'agit de la loi du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages (qui est désormais totalement applicable) et de la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt (pour laquelle un décret a été pris, mais dont seize mesures sont encore inapplicables). Aucun texte d'application n'a été pris cette année pour les 22 autres lois antérieures à 2003, qui demeurent donc partiellement inapplicables.

Sur les treize lois adoptées entre 2003 et 2005, onze ont vu leur taux d'application progresser, parfois de façon significative. Seules, les lois du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et l'habitat et du 21 avril 2004 portant transposition de la directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, n'ont reçu aucun nouveau texte d'application sur la période considérée. »

La commission des affaires culturelles observe peu de progrès :

« force est de constater que peu de progrès ont été enregistrés concernant le stock de lois plus anciennes. La seule loi devenue applicable depuis octobre 2005 est en effet une loi de 2003, ce qui correspond à la mobilisation renouvelée du Gouvernement pour obtenir de meilleurs résultats. Mais il est bien compréhensible que les ministres s'attachent à appliquer les lois qu'ils ont eux-mêmes proposées et défendues au Parlement et déploient peu d'énergie à appliquer l'héritage de leurs prédécesseurs ! »

Elle précise :

· « Une seule loi est devenue applicable sur le stock de 16 lois relevant des compétences de la commission : la loi du 1er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités sportives.

· Une loi est devenue applicable du fait de l'abrogation de ses dispositions inappliquées par la nouvelle loi relative à la lutte contre le dopage : il s'agit de la loi du 23 mars 1999.

· 13 lois sont partiellement applicables.

· Une loi est toujours non applicable : la loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection de mauvais traitement à enfants. »

La commission des affaires culturelles note, dans le secteur de la communication :

« ...aucune loi n'a été promulguée dans ce secteur en 2005 et aucun décret d'application n'a été pris pour des lois antérieures (lois du 30 septembre 1986 et du 1er août 2000 relatives à la liberté de communication). Les observations formulées l'an dernier restent donc valables : force est de constater que le stock de dispositions non applicables reste important, ce qui est d'autant plus regrettable que le Parlement s'apprête à légiférer dans ce secteur avec le dépôt d'un projet de loi relatif à la télévision du futur, qui modifie les dispositions de ces textes. »

Pour la commission des affaires étrangères, la loi du 18 avril 2006 modifiant la loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense n'est encore que très partiellement applicable, puisque, sur les quatre décrets, dont deux en Conseil d'Etat, auxquels elle renvoie, aucun n'a été pris. Le calendrier prévisionnel du ministère de la Défense envisage, pour les quatre textes, une adoption au quatrième trimestre 2006.

« La principale mesure d'application attendue est un décret relatif aux conditions de recrutement, d'exercice d'activités, d'avancement, d'accès à l'honorariat et de radiation du personnel militaire. Le ministère a choisi de rattacher à ce texte un des décrets simples. Les consultations nécessaires ont été réalisées par le ministère de la Défense, mais les consultations interministérielles se poursuivent ; la saisine du Conseil d'Etat n'est donc pas encore intervenue. L'objectif fixé du quatrième trimestre 2006 pour la parution du texte paraît difficile à atteindre. »

Par ailleurs, au cours de la précédente session (2004-2005), le Sénat avait adopté la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires. Les mesures d'application de ce texte sont à ce jour encore incomplètes : en effet, sur les 34 décrets d'application auxquels la loi renvoie, seuls 18 ont été publiés.

A ces dispositions réglementaires d'application, auxquelles la loi renvoie, s'ajoutent les 34 décrets pour statuts particuliers prévus à l'article 2 de la loi : 2 sont publiés ; 9 ont été examinés par le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) en juin 2006 ; 13 seront examinés par le CSFM en décembre 2006 et les 10 derniers seront examinés par le CSFM au printemps de l'année 2007.

La commission des finances brosse le bilan de 17 lois dites « anciennes », sur une période de 11 années (1994-2005). Elle mentionne, en termes cumulés, un taux d'application proche de 90 %, en assimilant, toutefois, à des mesures prises, des mesures prévues devenues « sans objet » à la suite de décisions émanant de l'exécutif, concluant à l'inutilité de toute publication pour assurer, en pratique, l'entrée en vigueur de la disposition législative. En fait, la notion de « mesure prévue devenue sans objet » doit exclusivement correspondre à toute expression formelle de la volonté du Parlement de revenir, sous une forme ou sous une autre (modification ou abrogation) sur une prescription antérieure d'édiction de texte d'application. Mais l'influence de ce traitement des données, sur le résultat global, qui est bon, reste, somme toute, marginale (le taux d'application, net de toutes les mesures sans objet, revient de près de 90 % à plus de 80 %).

La commission des finances fournit aussi l'état de la répartition des 42 mesures restant à prendre, sur la période 1994-2005, selon le gouvernement en fonctions lors du vote de la loi.

Commission des finances : répartition des mesures restant à prendre selon les lois votées depuis 1994

Gouvernement

Mesures du texte initial

Mesures introduites par le Sénat

Mesures introduites par l'AN

Total

Balladur

   

1

1

Jospin

7

3

1

11

Raffarin

14

2

7

23

de Villepin

4

1

2

7

Total

25

6

11

42



La commission des finances en conclut :

« Cette répartition permet de montrer qu'en l'absence de publication rapide des textes d'application de mesures votées, les gouvernements suivants ne font pas forcément preuve de « zèle » pour qu'elles puissent être appliquées. C'est ainsi qu'un quart des mesures, toujours en souffrance, concernent des textes votés sous les gouvernements « Jospin » et la moitié sous les gouvernements « Raffarin ». »

La commission des lois note que 22 lois, dont certaines très anciennes, ne sont toujours pas applicables.

Il s'agit des textes suivants :

- loi du 21 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

- loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ;

- loi du 10 novembre 1999 portant réforme du code de justice militaire et du code de procédure pénale ;

- loi du 6 mars 2000 instituant un défenseur des enfants ;

- loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer ;

- loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte ;

- loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ;

- loi du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes ;

- loi du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales ;

- loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;

- loi du 28 février 2002 portant création d'une fondation pour les études comparatives ;

- loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale ;

- loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice ;

- loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ;

- loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière ;

- loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, modifiée par la loi du 26 juillet 2004 relative aux conditions permettant l'expulsion des personnes visées à l'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;

- loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ;

- loi du 6 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ;

- loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;

- loi du 9 août 2004 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger ;

- loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ;

- loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Certaines de ces lois ont d'ailleurs fait l'objet d'une modification substantielle avant même d'avoir produit pleinement leurs effets.

* 33 Il compte encore actuellement dix-sept membres.