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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

II. PERSISTANCE DE DIFFICULTÉS, CONCERNANT NOTAMMENT LES DÉLAIS DE PUBLICATION DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES ÉDICTÉS

La commission des affaires sociales note que « quelques motifs d'insatisfaction subsistent ».

Il s'agit, d'abord, de la longueur excessive des délais de publication des textes réglementaires d'application.

La commission des affaires sociales relève ainsi :

« La tendance à l'allongement des délais de publication, déjà observée lors de la session 2004-2005, se confirme malheureusement cette année. Seules, 4 % des mesures ont été publiées dans un délai inférieur à un mois, contre 1 % l'année dernière et 36 % en 2003-2004 - session qui avait été marquée par la mise en oeuvre rapide de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).

Au total, 68 % des mesures publiées l'ont été dans un délai inférieur à six mois, contre 78 % en 2004-2005, 100 % en 2003-2004 et 86 % en 2002-2003. Sur ce point, la circulaire du 1er juillet 2004, qui réaffirmait le délai maximum de six mois pour l'intervention des textes d'application, n'a donc pas eu de véritable effet d'accélération. »

Elle constate aussi que...

« Pour ce qui concerne le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2005-2006, on observe également une légère dégradation des délais de publication après la nette amélioration constatée lors des deux sessions précédentes : ainsi, 45 % des textes parus l'ont été en moins d'un an (contre 60 % en 2004-2005 et 66 % en 2003-2004). »

Il s'agit, ensuite, de l'insuffisance du taux d'application de 2 lois promulguées en 2005-2006, qui n'ont reçu qu'un peu plus du tiers de leur suivi réglementaire, à savoir la loi du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006, votée, de droit, en urgence, et la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, votée après déclaration d'urgence par le gouvernement.

La commission des affaires sociales apprécie ainsi cette situation :

« Ceci est d'autant plus dommageable que la loi pour l'égalité des chances se veut être une réponse aux graves émeutes des banlieues du mois de novembre 2005 et qu'elle traite de sujets aussi importants que la formation et l'emploi des jeunes, la lutte contre les discriminations et les actions en faveur de l'insertion, le développement économique des territoires en difficulté ou encore le renforcement de l'exercice de l'autorité parentale et du pouvoir des maires en matière de lutte contre les incivilités. Or, certaines de ses dispositions sont encore inapplicables : citons en particulier les conditions d'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires, la mise en place du CV anonyme dans les entreprises de cinquante salariés et plus - deux dispositions issues d'initiatives sénatoriales, ce qui rend plus regrettable encore l'absence de texte d'application - ou encore certaines modalités relatives aux dispositifs d'exonération fiscale ou d'incitation fiscale à l'investissement pour les entreprises implantées en zones franches urbaines. »

Il s'agit, enfin, de l'existence de blocages administratifs, dus à la complexité de certaines lois, exigeant un nombre très important de textes réglementaires d'application ; il en va ainsi des lois du 6 août 2004 relative à la bioéthique et 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, aux taux d'application respectifs de seulement 39 % et 48 %, et ce, malgré les initiatives prises par la commission des affaires sociales pour accélérer la publication des mesures.

On retrouve, dans les observations de la commission des affaires économiques, l'expression d'un regret sur l'absence d'améliorations significatives du nombre de mesures prévues et non prévues prises dans un délai inférieur à 6 mois.

« Cette évolution peut en partie être expliquée par la multiplication par deux du nombre total des mesures prévues ou non, prises au cours de l'année parlementaire, soit 46 contre 20 l'année dernière. L'amélioration du taux d'application s'est corrélativement et mécaniquement accompagnée d'un fléchissement des délais. »

La commission des affaires économiques reconnaît volontiers que :

« Les statistiques ne prennent pas en compte la complexité d'élaboration des décrets. En conséquence, les chiffres sont à interpréter avec une très grande prudence. S'agissant de la performance des ministères, « un n'est pas égal à un en matière d'application des lois. ». La complexité technique et le contexte politique difficile affectent l'élaboration de certains décrets. Chaque décret ainsi publié n'a pas nécessité le même effort en termes de rédaction et concertation qu'un autre décret qui aura été publié plus rapidement.

En l'espèce, la stabilité des décrets pris dans le délai des 6 mois témoigne de la poursuite de l'effort entrepris il y a trois ans environ. La commission des affaires économiques espère néanmoins assister à une véritable amélioration de ce délai grâce à la rationalisation des procédures entreprises par le Secrétariat général du Gouvernement et à l'action du Pôle de la qualité de la réglementation nouvellement créé. »

La commission des affaires économiques évoque l'existence de « difficultés récurrentes », en qualifiant l'élaboration réglementaire de « parcours semé d'obstacles ».

Comme à l'accoutumée, elle procède ainsi à une analyse approfondie des causes de retard, qui mérite de faire une large part à ses appréciations.

« 1. La loi relative au développement des territoires ruraux (« DTR ») : une synthèse des difficultés

La commission des affaires économiques est consciente des obstacles auxquels se heurtent les autorités réglementaires. La loi sur le développement des territoires ruraux du 25 février 2005 (loi DTR) en constitue une illustration.

L'amélioration importante du taux d'application ne saurait effacer néanmoins les interrogations soulevées lors de la question orale avec débat relative à l'application de cette loi, posée par M. Jean-Paul Emorine, président de la commission, quant au retard qui avait été accumulé lors de la première année suivant sa promulgation.

En effet, à la date anniversaire de sa promulgation, plus d'une soixantaine de décrets restaient à prendre. Le taux d'application atteignait à peine 20 %. Sur 240 articles, 67 articles nécessitaient l'édiction de 76 décrets d'application.

Ni la forte volonté politique qui avait présidé à la naissance de la loi, ni la mission conjointe des inspections générales de l'administration, des affaires sociales, des finances, de l'agriculture et de l'environnement pour le suivi de la mise en oeuvre des mesures d'application, n'ont permis la première année de sa promulgation de surmonter les obstacles à la parution rapide des décrets d'application. L'objet de la loi, résolument pragmatique, ainsi que le relatif consensus sur certaines dispositions, n'ont pas été également un facteur d'accélération.

La remontée spectaculaire du taux d'application de 19 % en février 2006 à 59 % en septembre 2006 appelle, en conséquence, quelques explications. Cette loi est, en matière d'application des lois, la parfaite illustration d'un effet cumulatif des différents handicaps qui ralentissent l'élaboration réglementaire.

a) Les concertations interministérielles : des délais supplémentaires

En admettant que l'élaboration concomitante de certaines mesures réglementaires et législatives aux fins d'accélérer la publication des décrets d'application ait pu, en partie, être mise en échec par l'adoption de nouvelles mesures par voie d'amendements, il convient néanmoins de rechercher les causes du retard accumulé la première année.

Face à cette apparente inertie, la commission des affaires économiques constate que le cheminement réglementaire de la loi DTR a été semé d'obstacles de toutes natures, ce qui explique en partie le rattrapage partiel du retard accumulé dès juin 2005.

La concertation interministérielle demeure le principal handicap à une élaboration rapide des décrets dans les six mois requis. Neuf ministères ont été une source normative majeure dans le cadre de l'application de la loi DTR.

Ce périmètre interministériel, sans cesse élargi, semble, à bien des égards, être la cause des retards constatés. A titre d'illustration, la commission reste perplexe sur le long cheminement du décret d'application de l'article 190 relatif aux unités touristiques nouvelles pour enfin être examiné par le Conseil d'Etat. Ainsi que l'a rappelé son président, lors de la discussion de la question orale avec débat précitée, le projet de ce décret avait pourtant été transmis aux parlementaires dès janvier 2005, soit bien avant l'adoption de la loi. Il semblerait que le temps de la concertation ait été allongé en raison d'avis contradictoires sur de nombreux points, tels que la définition d'un domaine skiable.

b) Le caractère hétérogène des dispositions législatives, source d'arbitrages interministériels

La forte interministérialité constatée dans le cadre de la DTR est une conséquence directe du second facteur dilatoire, à savoir la nature hétérogène et complexe des dispositions législatives en cause. En effet, la loi DTR traite à la fois de sujets aussi divers et techniques que l'encouragement à l'emploi, la relance du logement, l'amélioration des services au public, mais aussi la chasse ou la préservation et la mise en valeur d'espaces spécifiques : zones de montagne, forêts, zones humides, espaces périurbains. Ainsi, s'agissant des dispositions relatives aux zones humides, la commission des affaires économiques déplore que le décret prévu à l'article 235 de la loi, relatif à la construction le long des rus et des étiers, soit toujours en cours de consultation en raison de problèmes intervenant dans le cadre des arbitrages interministériels.

Au-delà des problèmes soulevés par le caractère interministériel de cette loi, la commission salue néanmoins la performance des deux ministères principalement concernés par l'application de cette loi. En effet, la commission relève le bilan positif du ministère de l'agriculture et de la pêche. Le taux d'application de ce ministère s'élève à 81 % en septembre 2006. En outre, la commission souligne l'effort de rattrapage réalisé par le ministère de l'écologie, qui a notamment préparé cinq décrets et publié deux autres pendant l'été 2006.

c) Les consultations obligatoires : une garantie de qualité au détriment de la célérité

L'apparition de délais dans la chaîne d'élaboration des décrets DTR ne saurait être imputable à la seule concertation interministérielle. Les procédés consultatifs participent à ces retards. Il convient de distinguer deux types de consultations et avis. Les examens et avis donnés par le Conseil d'Etat ou la Commission européenne, selon les cas, peuvent être qualifiés d'institutionnels. Ils font partie intégrante du processus d'élaboration et sont garants de la légalité des dispositifs ainsi élaborés.

En outre, s'ajoutent à ces avis ceux d'organismes tels que le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, dont le rôle est de veiller à assurer l'égalité d'accès à la formation au plus près des besoins exprimés par les branches. Si de tels avis participent à la qualité rédactionnelle des décrets, ils ralentissent la procédure d'élaboration des décrets.

Ces facteurs dilatoires s'avèrent jouer de manière cumulative. A titre d'illustration, la commission ne peut que regretter qu'un décret en Conseil d'Etat, comme celui prévu à l'article 166 I de la loi, qui est nécessaire à la création d'un fichier central à caractère national des permis délivrés et autorisation de chasse, n'en soit qu'au stade de la rédaction. Il doit, en effet, recueillir l'accord de trois ministères et de deux organismes consultatifs.

d) L'évolution parallèle du cadre législatif : un effet d'« opportunité dilatoire supplémentaire »

Une autre source de ralentissement réside dans l'évolution du cadre législatif. En effet, une autorité réglementaire peut être confrontée au dilemme d'avoir à attendre, pour raisons juridiques ou d'opportunité, la promulgation d'une autre loi, dont certaines dispositions peuvent éventuellement modifier le cadre juridique auquel elle est soumise.

A titre d'illustration, le ministère de l'écologie a été ainsi confronté à cet épineux problème lors de l'examen du projet de loi sur l'eau, dont certaines dispositions, notamment sur les zones humides, donnaient lieu à des textes d'application communs avec la loi DTR.

e) Une nécessaire poursuite des efforts

Si la commission des affaires économiques reconnaît les efforts qui ont été accomplis ces six derniers mois de production réglementaire en matière d'application de la loi DTR, une trentaine de mesures restent encore à prendre d'ici à la fin de l'année.

En effet, le ministre à l'aménagement du territoire a rappelé dans sa réponse à la question écrite de M. François Vendasi sur l'état d'avancement de l'application de la loi, que le Gouvernement mettait « tout en oeuvre pour que la totalité des textes d'application de la loi relative au développement des territoires (soit) publiée avant la fin de l'année 2006. »32(*)

2. Des facteurs dilatoires récurrents

Les facteurs dilatoires ainsi identifiés dans le cadre de la mise en oeuvre des mesures d'application de la loi DTR interviennent malheureusement de façon si récurrente que l'on peut les qualifier de structurels.

a) La loi pour la confiance dans l'économie numérique, marquée par un fort travail interministériel

La loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, dont le taux d'application n'est que de 23 %, deux ans après sa promulgation, est toujours en attente de la publication de dix décrets. Seuls, deux textes prévus pour l'application de la loi ont été pris depuis l'année dernière.

Une des raisons du retard pris dans la parution des mesures semble résider dans la participation de six entités différentes au processus d'élaboration réglementaire.

En conséquence, si le ministère de l'industrie paraît globalement, pour sa part, avoir été diligent dans sa production normative, cet effort devrait être identique pour les autres ministères.

b) Mise en oeuvre de la loi relative aux communications électroniques, victime du procédé consultatif

Alors que la commission des affaires économiques salue l'effort entrepris par le Gouvernement relativement à la mise en oeuvre des mesures d'application de la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, puisque son taux d'application est de 84 % en raison des 27 mesures prises sur les 32 attendues, elle déplore que parmi les cinq décrets restants, la publication de certains d'entre eux soit retardée en raison des nombreux et divers processus consultatifs. »

La commission des affaires culturelles évoque le « paradoxe » de l'application de la loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information :

« La loi prévoit 14 mesures d'application et le dépôt de 3 rapports.

La loi n'a encore fait l'objet d'aucun texte d'application, mais le ministre s'est engagé lors de sa récente audition devant la commission à ce que tous les décrets paraissent d'ici au début de l'année 2007.

Un point mérite cependant d être souligné quant à l'application de cette loi : le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le nouveau dispositif de contraventions dont sont passibles les internautes pour les échanges illicites d'oeuvres sur les réseaux de peer to peer, qui substituait des peines d'amendes à celles prévues dans la législation actuelle pour des actes assimilés à de la contrefaçon (soit des peines de prison et de lourdes amendes pouvant aller jusqu'à 300 000 euros).

S'agissant d'une disposition-phare du texte, qui tendait à alléger les sanctions contre les internautes habitués à la gratuité sur Internet, le ministre chargé de la communication a déclaré qu'il allait saisir le Garde des Sceaux pour que « les poursuites soient orientées vers les cas les plus graves ».

Encore un paradoxe dans cette loi très controversée ayant donné lieu à des débats houleux et qui laisse présager une non application d'une disposition pourtant d'application directe.... ».

La commission des lois insiste sur l'insuffisance du nombre de mesures prises pour appliquer les dispositions législatives, votées en 2005-2006, prescrivant un suivi réglementaire.

Elle indique :

« Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006,  9 mesures d'application, toutes expressément prévues (décret en Conseil d'Etat, décret), ont été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, soit un taux d'application de 18 % par rapport aux 49 mesures attendues (21 % pour la session 2004-2005, 11,5 % pour la session 2003-2004, 12% pour la session 2002-2003, et 14% pour la session 2001-2002). »

Ce taux de 18 % reste inférieur à la moyenne, toutes commissions confondues, qui est de 30 %. »

La commission des lois relève, ce qui est plutôt rare, que plus des trois quarts des 9 mesures d'application publiées cette année ont été prises à l'intérieur du délai de 6 mois imparti par le Premier ministre.

Cette même commission présente ainsi, par rapport aux autres commissions, un profil atypique : suivi réglementaire faible, mais délais de publication convenables.

* 32 Question écrite de M. François Vendasi ; réponse du ministère délégué à l'aménagement du territoire (JO, Sénat, du 25 mai 2006, p. 1449).