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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006


DEUXIÈME PARTIE :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme chaque année, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de l'application, en fin d'année parlementaire (30 septembre), des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ces bilans, fort complets, donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont on trouvera le compte rendu en annexe au présent rapport (annexe n°1).

Pour 2005-2006, les observations formulées par les différentes commissions confirment, toutefois dans des proportions inégales, le sens de l'évolution générale.

I. MISE EN VALEUR DU PROGRÈS, PAR RAPPORT À L'EXERCICE PRÉCÉDENT, DU TAUX D'APPLICATION

Les lois relevant de la commission des affaires sociales votées en 2005-2006 ont bénéficié du meilleur suivi réglementaire, avec un taux d'application moyen « en forte hausse ».

La commission des affaires sociales commente ainsi cette évolution :

« Le taux d'application apparaît cette année en très forte hausse : il atteint désormais 43 %, soit la meilleure performance de la législature. Pour mémoire, la tendance sur les trois sessions précédentes était déjà à l'amélioration continue du suivi réglementaire des lois adoptées dans l'année, mais en restant toutefois à des niveaux largement inférieurs (17 % en 2004-2005, 14 % en 2003-2004 et 12 % en 2002-2003). Il est vrai que les six lois adoptées au cours de la session n'attendaient que 120 textes réglementaires - contre 267 l'année précédente et 353 en 2003-2004 - ce qui explique au moins en partie les résultats très satisfaisants enregistrés cette année.

Quoi qu'il en soit, il semble que les nombreuses déclarations d'intention gouvernementales sur la publication rapide des décrets d'application trouvent enfin leur traduction concrète dans les chiffres. Là encore, il nous faudra vérifier si cette tendance s'inscrit dans la durée et marque une véritable rupture avec les insuffisances du passé. »

La commission des affaires sociales fournit ensuite des appréciations qualitatives.

« On observera, pour s'en féliciter, le très bon suivi réglementaire de la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, dont douze des quinze mesures attendues sont désormais parues, permettant ainsi la mise en oeuvre de la prime de retour à l'emploi et des primes forfaitaires d'intéressement. Dans une moindre mesure, l'application de la loi du 23 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes peut également être jugée satisfaisante, même si n'étaient attendus que trois textes d'application (taux d'application de 67 %).

Il en va de même pour la loi du 21 avril 2006 sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise, entièrement applicable depuis la publication du décret du 14 juin 2006. Pour mémoire, cette loi a substitué au contrat première embauche (CPE) un dispositif étendant et approfondissant deux instruments existants de la politique de l'emploi : le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje) et le contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis). Il était donc logique que cette loi, tirant les conséquences de la forte mobilisation contre le CPE, reçoive rapidement ses textes d'application. »

La commission des affaires économiques souligne « une nette amélioration du taux d'application des dispositions législatives votées au cours de l'année parlementaire ».

Elle illustre ainsi son propos :

« Cinq des lois promulguées cette année parlementaire sont déjà partiellement applicables, ce qui confirme l'amélioration constatée l'an dernier. Toutefois, le taux d'application est compris, pour ces lois, entre 2 % (loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement) et 90 % (loi du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement), ce qui reflète des réalités très diverses.

Enfin, trois des textes promulgués cette année sont, à ce jour, inapplicables. Il s'agit, toutefois, pour deux des trois lois concernées, de textes promulgués au cours des quatre derniers mois. Ces lois sont les suivantes :

loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs ;

loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire ;

loi du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme. »

La commission des affaires économiques cite, en exemple de bonnes pratiques, le cas de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

Elle note :

« La loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux témoigne non seulement de la volonté politique de mettre en oeuvre les dispositions votées, mais également d'une efficacité certaine dans l'élaboration normative.

Son taux d'application est de 33 %, six mois après. Si le nombre de mesures attendues est relativement modique (à savoir 6), leur complexité aurait pu donner lieu à de nombreux retards. Or, aucun blocage significatif n'est apparu lors des diverses concertations.

La raison de cette efficacité réglementaire réside dans un processus itératif d'échanges sur les mesures législatives et réglementaires à toutes les phases du procédé normatif. En effet, l'élaboration de cette loi, ainsi que de ses mesures d'application, constitue une véritable illustration de l'impact rédactionnel des mesures législatives sur celles d'origine réglementaire.

Les acteurs intéressés par cette loi avaient été associés, lors des auditions, aux vingt-cinq propositions issues du rapport « Les parcs nationaux : une référence pour la France, une chance pour ses territoires » du député Jean-Pierre Giran, en 2003, puis au projet de loi issu de ces travaux. Dès ces étapes d'élaboration législative, certaines mesures réglementaires étaient concrètement envisagées et soumises au consensus des différents acteurs.

Cette concertation devait se poursuivre dans le cadre du comité interministériel des parcs nationaux. Elle permit en conséquence une parution plus rapide des décrets. Le ministère s'est également félicité de la permanence des interlocuteurs au niveau du Conseil d'Etat. En effet, les rapporteurs qui avaient examiné les dispositions législatives ont eu à connaître également de leurs mesures d'application, entraînant ainsi un gain de temps considérable.

Cette loi apporte donc un enseignement particulier sur la mise en oeuvre d'une élaboration législative non déconnectée de la perspective réglementaire par l'association des différents acteurs intéressés à la réforme. Leurs points de vue, exprimés au plus tôt de la rédaction du projet de loi, ont permis d'éviter un certain nombre de blocages au moment de leur application. »

La commission des affaires économiques souligne aussi, en ces termes, le bon travail en réseau réalisé par le ministère de l'écologie :

« Alors que la production réglementaire dans le secteur environnemental avait été irrégulière pendant les années précédentes, une nette amélioration se constate.

La multiplicité des sources productrices de normes a conduit le ministère à mettre en place, ces deux dernières années, une structure et des outils de suivi de l'application des lois. Il a su, en outre, promouvoir la culture de la concertation.

Ce ministère se heurte, en effet, à une double contrainte, externe et interne. D'un point de vue externe, le domaine environnemental est un secteur à forte concentration interministérielle. D'un point de vue interne, il fait participer cinq directions différentes à la production normative en raison de la technicité des compétences requises. Il s'agit de la Direction générale de l'administration, de la Direction de la prévention des pollutions et des risques, celle de l'eau, de la nature et des paysages et enfin celle des études économiques et de l'évaluation environnementale.

Plusieurs initiatives ont été prises afin de réduire les délais inhérents à cette structure. En premier lieu, le ministère a été choisi comme ministère-pilote dans la mise en oeuvre du système d'organisation en ligne des normes, dénommé SOLON (Système d'Organisation en Ligne des Opérations Normatives). Ce système de dématérialisation doit permettre un gain de temps dans le chaînage des opérations. Ses effets induits ne doivent pas être négligés, car cette dématérialisation ouvrira la possibilité d'un meilleur archivage. Celle-ci permettra la consultation à tout moment des états antérieurs, ainsi que l'établissement de tableaux de bord  et états de synthèse divers.

En outre, face à la multiplicité des sources normatives au sein du ministère de l'écologie, une « task force » a été mise en place l'année dernière. Elle réunit des représentants des cinq directions. Elle fait le point sur la publication des mesures réglementaires. Cette cellule a notamment développé 45 indicateurs de suivi. »

La commission des affaires culturelles, qui prend à son compte la loi du 18 avril 2006 pour la recherche, soumise à une commission spéciale présidée par son président, estime que :

« L'année 2005 confirme la tendance, observée l'an dernier, à une amélioration sensible de l'application des lois les plus récentes.

Ainsi, sur le total des 6 lois adoptées depuis octobre 2005 dans le secteur de compétences de la commission des affaires culturelles, 2 sont déjà applicables et 3 le sont partiellement. En outre, la loi non applicable n'a été publiée qu'en août 2006, ce qui n'est pas significatif, compte tenu des délais réduits laissés au Gouvernement.

Il convient donc de saluer ces progrès incontestables. »

Pour la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche, elle précise :

« Il faut souligner que 2 décrets simples et 2 décrets en Conseil d'Etat sont déjà parus, et que 2 autres sont en cours d'examen.

Il est vrai que ces textes sont très attendus par les professionnels concernés, la loi constituant un volet essentiel du Pacte pour la recherche adopté par le Gouvernement voilà un an. Un certain nombre d'entre eux sont soumis à des consultations, certaines obligatoires (du Comité technique paritaire du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (CTPMESR) ou du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER)), d'autres facultatives (du Conseil Supérieur de la Recherche et de la Technologie (CSRT)). »

La commission des lois juge « positif » le bilan de l'application des lois récentes.

Elle note que parmi les 13 lois promulguées qu'elle a examinées au fond, 6 sont d'application directe, 1 est devenue applicable au cours de la session, 2 sont partiellement applicables et 4 n'ont encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues.

Elle remarque que les quatre lois promulguées en 2005-2006, qui n'ont reçu aucune mesure d'application à ce jour ont été promulguées à la fin de la session, ce qui tempère le constat que l'on pourrait faire sur le nombre élevé de lois encore inapplicables :

· loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ;

· loi du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes ;

· loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives ;

· loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration