3. La complexité des affectations de recettes
a) Le principe d'affectation budgétaire
Contrairement aux finances de l'Etat, le principe d'universalité budgétaire 26 ( * ) n'existe pas en matière de finances sociales. C'est même rigoureusement l'inverse : toute recette doit être affectée à une dépense . Les cotisations, prélèvements sur les salaires, sont justifiés, puisqu'ils vont alimenter une forme de salaire différé. La contribution sociale généralisée a trois destinataires différents : la famille, le financement des avantages non contributifs de la branche vieillesse (FSV) et les régimes d'assurance maladie.
b) Le mécanisme de la CSG
Un article faussement " technique " de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, l'article 9, a modifié le circuit complexe de répartition de la CSG maladie imaginé par la loi de financement pour 1997. Désormais, une commission de répartition de la CSG, " composée notamment de représentants des régimes concernés et présidée par le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale " , est consultée avant la parution d'un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, fixant les montants et les modalités de versement de la contribution sociale généralisée et des droits sur les alcools.
Cette commission s'est réunie les 8 décembre 1999 27 ( * ) et le 11 janvier 2000. L'arrêté est paru au Journal officiel du 31 janvier 2000.
Certes, le nouveau mécanisme, par rapport à l'ancien système, évite les opérations de régularisation complexes. Mais il pose un problème de principe : le supplément de recettes de CSG est affecté intégralement à la CNAMTS ; en aucun cas, la CANAM ou le régime des exploitants agricoles ne bénéficie d'une évolution plus favorable de leurs recettes.
c) Le mécanisme de la C3S
Les régimes des non-salariés non agricoles, en dehors de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales, sont structurellement déficitaires.
En conséquence, ils bénéficient depuis 1970 d'une impôt affecté, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S). Cette C3S est répartie entre la CANAM, l'ORGANIC et la CANCAVA au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, mesurés en encaissements-décaissements. Les excédents de C3S sont ensuite affectés pour partie, à titre dérogatoire en 1999, 2000 et 2001 au BAPSA, sous la forme d'un versement forfaitaire, et pour partie au fonds de solidarité vieillesse. Des arrêtés des ministres chargés de la Sécurité sociale et du Budget, publiés au Journal officiel, procèdent à ces répartitions.
Ce mécanisme atteint aujourd'hui ses limites :
- il oblige à des régularisations complexes au titre de l'année antérieure ;
- il ne responsabilise pas les régimes des non-salariés, ceux-ci disposant d'un financement automatique de leurs déficits ;
- il fait dépendre l'affectation des excédents de C3S au fonds de solidarité vieillesse (et par là-même au fonds de réserve des retraites) de l'évolution des dépenses des régimes des non salariés.
Affectation de la C3S entre les différents régimes de non-salariés
(en millions de francs)
|
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
CANAM |
1.770 |
8.410 |
5.856 |
|
ORGANIC |
6.753 |
2.863 |
4.927 |
|
Régime complémentaire du bâtiment |
295 |
261 |
298 |
|
CANCAVA |
4.108 |
1.886 |
1.760 |
|
BAPSA |
1.000 |
1.000 |
1.250 |
|
Total des transferts aux régimes |
13.926 |
14.421 |
14.091 |
|
Total des recettes de C3S |
17.302 |
18.330 |
19.180 |
Source : rapport CCSS septembre 2000
Les excédents de C3S sont versés au fonds de solidarité vieillesse : 2 milliards de francs en 1999, 4 milliards de francs en 2000 et 3,8 milliards de francs en 2001.
* 26 Cf. article 18 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances : " l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé budget général ".
* 27 Une réunion par anticipation, en quelque sorte... la loi étant parue au Journal officiel du 29 décembre 1999.