EXAMEN EN COMMISSION
La commission a tout d'abord procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2001, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que le projet de loi de finances pour 2001 était le premier du nouveau siècle, mais probablement le dernier avant la réforme annoncée de l'ordonnance organique de 1959. Il a jugé qu'il était indispensable, pour le Sénat, de l'apprécier au regard des conclusions de la récente mission de la commission des finances pour laquelle celle-ci était investie des prérogatives des commissions d'enquête.
Le rapporteur général a noté que le projet de loi de finances pour 2001 perpétuait l'exception française qui consiste à prendre acte d'une amélioration conjoncturelle, sans toutefois engager de véritables réformes structurelles. C'est ainsi que ce projet de loi de finances affiche un niveau élevé de prélèvements obligatoires, dans la continuité du taux atteint en 1999, 45,7 % du produit intérieur brut (PIB), et qu'il est marqué par un retour à une hausse des dépenses publiques, ainsi que par une progression de la dette, tant en valeur absolue qu'en valeur relative. Cette exception française a, du reste, été critiquée par la Banque de France, mais également par de nombreuses organisations internationales comme l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), le Fonds monétaire international (FMI) ou encore la Banque centrale européenne (BCE).
M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé, que la croissance économique, au cours de la période 1998-2001, s'établissait à un niveau soutenu en raison d'un contexte international favorable, d'un assainissement budgétaire acquis dès 1997, d'un desserrement de la politique monétaire rendu possible par la création de la monnaie unique européenne, qui a permis une baisse des taux d'intérêt, et par une désinflation qui s'est accentuée. Il a néanmoins estimé que des menaces pesaient sur les perspectives de croissance, qu'elles viennent de l'extérieur, comme l'évolution de la situation économique américaine, le prix du pétrole ou encore l'éventuelle reprise de l'inflation en Europe ou qu'elles aient des origines domestiques, citant un possible ralentissement de la demande interne, la saturation des capacités de production dans certaines branches ou les comportements des salariés fortement influencés par des tensions sociales nées de la mise en place des 35 heures.
Le rapporteur général a ensuite présenté l'équilibre du projet de loi de finances pour 2001. Il a indiqué que, selon les informations communiquées par le Gouvernement, les recettes fiscales et non fiscales supplémentaires devraient s'établir à 103,4 milliards de francs en 2001, réparties de la manière suivante : 48,4 milliards de francs, soit 46,8 % du total, au titre des réductions d'impôts, 25 milliards de francs, soit 34,2 %, en dépenses supplémentaires, et 30 milliards de francs, soit 29 %, affectés à la réduction du déficit.
Il a regretté le niveau toujours extrêmement élevé des prélèvements obligatoires, estimant que le pourcentage prévu pour 2000, soit 45,2 du PIB, serait très probablement dépassé. Si le projet de budget a été élaboré dans un contexte économique porteur, propice à d'importants surplus de recettes, des inquiétudes n'en demeurent pas moins pour l'avenir. Il a en effet rappelé que le collectif du printemps dernier avait procédé à une réévaluation sensible des recettes pour un montant de 40 milliards de francs, soit 20 milliards de francs sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 12 milliards de francs au titre de l'impôt sur les sociétés (IS), et 7,6 milliards de francs pour l'impôt sur le revenu, auxquels il convient d'ajouter une réserve de 15 milliards de francs au titre de recettes non fiscales reportées par le Gouvernement sur l'exercice suivant afin de " lisser " l'évolution du déficit. Il a qualifié d'" hétéroclite " le programme gouvernemental d'allégements d'impôts, de nombreux impôts étant en effet concernés : TVA, taxe d'habitation, impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, fiscalité agricole, fiscalité pétrolière et vignette automobile. Estimant qu'il s'agissait de " clientélisme fiscal ", il a manifesté sa préférence pour le choix d'un nombre limité d'impôts à réduire afin de donner plus de clarté et de lisibilité aux allégements fiscaux.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné la faible crédibilité des affirmations du Gouvernement selon lesquelles le taux de prélèvements obligatoires diminuerait en 2001, en raison des incertitudes pesant sur la croissance. Il a rappelé, en effet, qu'au cours de la période 1996-1999, lorsque le taux de croissance a progressé de façon significative, le niveau des prélèvements obligatoires a progressé jusqu'à un niveau jamais atteint. Or, maintenant que la croissance devrait plafonner dans les années à venir, le Gouvernement, paradoxalement, promet une diminution régulière des prélèvements obligatoires. Il s'est interrogé sur la possibilité de tenir ces promesses dans une période moins faste, du fait de l'incapacité de les réaliser en période de forte croissance. Il a ensuite souligné la part croissante de la sécurité sociale dans les prélèvements obligatoires, les excédents dégagés par les organismes de sécurité sociale résultant d'une augmentation continue des prélèvements sociaux. Présentant les préconisations de la commission, le rapporteur général a estimé qu'il convenait de réduire le niveau des prélèvements obligatoires de 2,9 points d'ici 2003 afin de rejoindre l'Allemagne et d'équilibrer les comptes publics, considérant que cette évolution conditionnait le succès de l'euro et de la construction européenne en général. Il a ajouté qu'il était indispensable, selon lui, de privilégier la baisse de l'ensemble des taux du barème de l'impôt sur le revenu, et celle des cotisations sociales acquittées tant par les employeurs que par les salariés. Sur la forme, il a montré en exemple les qualités de la méthode retenue par nos voisins d'outre-Rhin, pragmatisme, concertation et efficacité.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite vivement déploré l'inflexion à la hausse des dépenses publiques dans le projet de loi de finances pour 2001. Il a par ailleurs rappelé que l'objectif de progression des dépenses fixé par le Gouvernement n'avait jamais jusqu'à présent été respecté : les dépenses de l'Etat ont en effet progressé de 3 % en 1998 pour un objectif de stabilisation en volume, elles se sont accrues de 2,8 % en 1999 pour un objectif d'augmentation de un point. Les objectifs fixés pour 2000 et 2001, respectivement une stabilisation en volume et une progression de 0,3 %, ne seront, dès lors, probablement pas respectés non plus.
Il a en effet noté que la progression des dépenses était largement automatique, citant l'exemple des dépenses de fonction publique, qui expliquent près de 71 % de l'augmentation des dépenses des dix principaux postes du budget de l'Etat depuis 1997, soit 73 milliards de francs sur 103 milliards de francs. De surcroît, les choix du Gouvernement privilégient largement les dépenses de fonctionnement par rapport à celles d'investissement, dont la part relative ne cesse de diminuer. Il a souligné les incertitudes sur le financement des priorités politiques du Gouvernement qui sont, selon lui, extrêmement contestables. C'est notamment le cas de la création de 20.820 emplois budgétaires supplémentaires qui constituent un engagement de l'Etat sur une soixantaine d'années. Il s'est inquiété des conséquences des négociations salariales annoncées dans la fonction publique, rappelant qu'une augmentation de 1 % du point de la fonction publique se traduisait par des dépenses supplémentaires à hauteur de 6,7 milliards de francs hors effets induits. Il a également indiqué que le coût des emplois-jeunes s'élèverait en 2001 à 24,5 milliards de francs, et à 37 milliards de francs en année pleine. Enfin, il a regretté le manque total d'informations de la part du Gouvernement sur les conséquences budgétaires du passage de la fonction publique de l'Etat aux 35 heures.
Si le Gouvernement se targue de maîtriser les dépenses publiques, il convient de rappeler que leur niveau est toujours largement supérieur à celui de nos principaux partenaires, la France étant notamment en tête des pays de l'OCDE, de l'Union européenne comme de la zone euro en ce qui concerne la part des dépenses publiques dans le PIB. Or, il a noté que le conseil de la politique monétaire de la Banque de France avait récemment considéré qu'il était indispensable de ramener rapidement ce niveau en deçà de 50 % du PIB. Le rapporteur général a ensuite présenté les préconisations de la commission en matière de dépenses. Il a estimé indispensable de développer une approche qualitative de la dépense publique, de renforcer le contrôle et l'évaluation des politiques publiques, et, par conséquent, a exprimé l'opinion que le Sénat devait rejeter les budgets mal gérés, en particulier, au regard de la priorité donnée au fonctionnement sur l'investissement ou de l'absence de réels efforts de gestion.
M. Philippe Marini, rapporteur général, abordant l'évaluation du déficit, a rappelé que ce dernier, comme l'avait montré le récent rapport de la commission sur la transparence relative des comptes de l'Etat, faisait l'objet d'un contrôle politique très serré, à l'exemple de celui de 1999. Il a dénoncé une réduction du déficit budgétaire à " géométrie variable ". Ainsi, en 1999, le déficit a été présenté en exécution à 206 milliards de francs, 11 jours après le vote du collectif qui le fixait à 225,9 milliards de francs. En 2000, le déficit prévu est de 185 milliards de francs mais il s'agit d'une appréciation a minima, son niveau allant probablement s'établir en deçà de ce montant. Le projet de budget pour 2001 prévoit un déficit de 186 milliards de francs, soit un niveau supérieur au déficit tel qu'il s'établirait à la fin de l'année 2000. Or, le rapporteur général a rappelé que l'Etat était la seule collectivité publique déficitaire depuis 1999, la sécurité sociale comme les collectivités territoriales étant désormais excédentaires. Il a constaté que la dette de l'Etat, en effet, augmentait de façon constante en valeur absolue, son encours allant passer de 3.628 milliards de francs à la fin de l'année 1997 à 4.340 milliards de francs à la fin 2001. De surcroît, le déficit public français, représentant 1,2 point de PIB, est toujours supérieur à celui de la zone euro (0,9 point de PIB) comme à celui de l'OCDE (0,2 point de PIB). Il a dès lors considéré qu'il était fondamental de réduire de façon volontariste le déficit public afin de préparer l'avenir, et a préconisé l'affectation de la totalité du produit des licences de téléphonie mobile de troisième génération, dites UMTS, au désendettement. Il a vivement critiqué le flou dont est entouré le fonds de réserve pour les retraites mis en place par le Gouvernement, dont on ignore tout des modalités de gestion comme de la nature des produits financiers qui y seront affectés. Il a proposé de s'inspirer de l'exemple des Etats-Unis, qui affichent un excédent budgétaire de 230 milliards de dollars en 2000, et qui devraient avoir remboursé la totalité de leur dette en 2012.
Le rapporteur général a ensuite souligné le coût croissant pour le budget de l'Etat de la compensation des exonérations d'impôts locaux, passée de 30 milliards de francs en 1998 à 90 milliards de francs en 2001. Ce triplement du montant des exonérations en quatre ans traduit la perte de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, comme l'a rappelé récemment le Sénat à l'occasion du vote de la proposition de loi constitutionnelle de son président, M. Christian Poncelet, mais traduit aussi la rigidité croissante du budget de l'Etat.
M. Jacques Oudin a souhaité que le rapport écrit du rapporteur général fasse état de l'évolution de la situation des partenaires européens de la France, et notamment de l'apparition d'excédents budgétaires dans plusieurs pays et de la réduction du déficit réalisée par l'Italie. Il a également souhaité que les critiques adressées à la France par les organismes internationaux soient mentionnées.
M. Jacques Oudin a qualifié d'" abracadabrantesques " les liens financiers entre les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, qui portent sur 560 milliards de francs en 2001. Il a jugé indispensable que les sénateurs soient mieux informés sur les liens entre ces deux entités. Il a également plaidé en faveur de la poursuite des efforts entrepris par la commission des finances pour parvenir à une consolidation des comptes publics.
M. Marc Massion n'a pas partagé la volonté du rapporteur général de s'inspirer de l'exemple des Etats-Unis, observant que 42 millions d'Américains ne bénéficiaient pas d'une couverture sociale.
Il a estimé que les remarques formulées par le rapporteur général étaient plutôt moins critiques qu'à l'accoutumée à l'égard de la politique menée par le Gouvernement. Il a notamment remarqué que, pour la première fois, le rapporteur général avait reconnu que le Gouvernement procédait à des baisses d'impôts, tout en critiquant leur caractère ciblé. Il a, pour sa part, approuvé les baisses ciblées en estimant qu'elles permettaient de prévenir l'émergence de revendications catégorielles.
Il s'est interrogé sur le montant des réductions d'impôt qui seraient nécessaires pour atteindre l'objectif fixé par le rapporteur général de réduction de 2,9 points du taux de prélèvements obligatoires. Il a également demandé quels seraient les impôts qu'il faudrait réduire en priorité. S'agissant des dépenses publiques, dont il faudrait réduire le montant, il a souhaité savoir quels seraient les postes de fonctionnaire dont la suppression pourrait être envisagée.
M. Marc Massion a remarqué que les différents rapporteurs spéciaux reprochaient souvent au Gouvernement de n'avoir pas mis en oeuvre certaines mesures. Il a demandé que la commission procède au chiffrage du coût budgétaire des préconisations des rapporteurs spéciaux.
M. Maurice Blin a estimé que la dévaluation de l'euro constituait l'un des leviers principaux de la croissance en Europe. Observant que, par le passé, la dévaluation n'avait jamais été bénéfique à long terme, il s'est interrogé sur le caractère durable de la croissance actuelle. Il a regretté que l'Allemagne semble s'accommoder de la dépréciation de l'euro, mais s'est félicité de la politique budgétaire et fiscale menée par le gouvernement allemand.
Il a jugé peu raisonnable le choix du Gouvernement de procéder à l'embauche de 20.000 fonctionnaires supplémentaires en 2001. Il a considéré que le recrutement d'agents pour une durée d'une trentaine d'années ne correspondait pas aux besoins du monde d'aujourd'hui, caractérisés par des bouleversements fréquents. Il a rappelé que, pour évaluer le coût budgétaire du recrutement de fonctionnaires, il convenait de prendre aussi en compte les pensions versées pendant une durée presqu'aussi longue que la période d'activité.
S'agissant de la recherche d'économies budgétaires, M. Maurice Blin a observé que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie s'était récemment demandé s'il était raisonnable que la dotation budgétaire du ministère de l'emploi soit la même en période de baisse du chômage qu'en période de hausse du chômage.
Il a noté que, en 2000, l'Etat avait emprunté 600 milliards de francs supplémentaires et a souhaité savoir si une partie de ces sommes avait été utilisée pour financer des dépenses de fonctionnement, comme c'est arrivé par le passé.
M. Roland du Luart s'est demandé si les hypothèses économiques retenues pour l'élaboration du projet de loi de finances, en matière de taux de croissance du produit intérieur brut, d'évolution des prix, de parité entre l'euro et le dollar et de prix du baril de pétrole, n'étaient pas déjà périmées.
Il a jugé illisible les modalités du financement du passage au 35 heures et a observé que le coût en 2001, 85 milliards de francs, était supérieur à l'investissement civil de l'Etat.
Il s'est demandé si, compte tenu de la réduction du nombre d'enfants scolarisés et du fait que de nombreux professeurs ne se consacrent pas à des tâches d'enseignement, il n'était pas possible d'envisager une réduction des effectifs de l'éducation nationale.
M. Roland du Luart a relevé un écart entre la prévision d'exécution du budget 2000 annoncée par le ministre au cours de l'été 2000, fixant le déficit à 185 milliards de francs, et le solde inscrit dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000, dont on dit qu'il s'établirait aux environs de 200 milliards de francs.
M. Philippe Adnot a estimé qu'il convenait de mettre le montant des investissements civils et militaires de l'Etat prévus pour 2001 en regard du déficit prévu pour cette même année. Il a jugé fondamental que l'Etat, comme les collectivités locales en ont l'obligation, n'utilise pas l'endettement pour financer les dépenses de fonctionnement. Il a relevé que le Gouvernement espagnol envisageait d'interdire les déficits budgétaires et s'est demandé si la France pourrait encore longtemps s'exonérer de cette règle.
Il a estimé que les baisses d'impôt annoncées par le Gouvernement devaient être comparées aux augmentations de prélèvements obligatoires, notamment dans le domaine de la fiscalité écologique. Il a considéré que ces nouveaux impôts pesaient sur l'ensemble des citoyens, puisque les entreprises redevables répercutaient le poids de ces nouvelles charges dans les prix de vente. Il a observé, par ailleurs, que l'Etat transférait une part croissante de ses dépenses aux collectivités locales, notamment par le biais des contrats de plan.
M. Alain Lambert, président , a considéré que l'augmentation des prélèvements obligatoires reflétait l'absence de maîtrise des dépenses publiques. Il a observé que l'hypothèse d'augmentation de 0,3 % en volume des dépenses publiques prévue par le projet de loi de finances pour 2001 avait été élaborée à effectifs constants. Or, il a noté que le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait le recrutement de plus de 20.000 fonctionnaires. Dans ces conditions, il s'est demandé si la norme de progression des dépenses publiques prévue pour 2001 était réaliste. Il a, par ailleurs, remarqué que les Français n'avaient pas vraiment l'impression que le poids de leurs impôts se réduisait.
M. Alain Lambert, président , a fait observé à M. Marc Massion que les rapporteurs spéciaux appartenant à la majorité sénatoriale ne demandaient pas l'accroissement des moyens des départements ministériels dont ils assurent le suivi, mais préconisaient des redéploiements de crédits afin d'améliorer leur gestion. Il a cependant remarqué que ces préconisations ne pouvaient pas être traduites en amendements en raison des dispositions de l'ordonnance de janvier 1959 relative aux lois de finances.
M. Alain Lambert, président , a considéré qu'une comparaison du coût annuel de la mise en place des 35 heures et des crédits affectés au ministère de la justice permettrait de mettre en évidence les véritables priorités du Gouvernement.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a jugé qu'il était central et essentiel d'inscrire la " règle d'or ", l'interdiction du financement des dépenses de fonctionnement par l'emprunt, au centre de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Il a estimé que la dévaluation de l'euro avait constitué un puissant adjuvant de l'activité en Europe mais que, aujourd'hui, cette dévaluation avait des conséquences négatives sur la psychologie des acteurs économiques et des marchés.
Il a considéré que la convergence fiscale entre les pays européens était la clé du succès de l'euro. En l'absence de convergence, il a pronostiqué une contestation de la monnaie unique, qui pourrait intervenir au pire moment, lors de la mise en circulation des billets et des pièces de monnaie le 25 février 2002. En matière fiscale, il a jugé indispensable de modifier le système de décision à la majorité absolue au sein du Conseil européen.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a confirmé que les éléments évoqués par M. Jacques Oudin figureraient dans le rapport écrit. Il a considéré que la consolidation des comptes publics devrait constituer un autre élément essentiel de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Il a remarqué que les baisses d'impôts, ciblées et de portée réduite, auxquelles a procédé le Gouvernement n'avaient pas été efficaces et n'avaient pas emporté l'adhésion de l'opinion. Il a cité l'exemple de la baisse de la TVA qui a coûté 18 milliards de francs au budget de l'Etat mais n'a eu aucun impact sur la justice sociale ou sur la compétitivité de l'économie nationale. Il a jugé que la multiplication des mesures ciblées pouvait s'apparenter à du clientélisme.
S'agissant des économies budgétaires susceptibles de rendre possible une baisse des prélèvements obligatoires, il a indiqué qu'elles pouvaient être réalisées en revenant sur la mise en place des 35 heures, dont le coût budgétaire s'élève à 110 milliards de francs en année pleine et à 85 milliards de francs en 2001. A titre de comparaison, il a indiqué que le budget du ministère de la justice s'élevait à environ 30 milliards de francs. Il a, par ailleurs, remarqué que des économies étaient possibles puisque le Gouvernement avait prévu de financer le coût des 20.000 créations d'emplois publics en procédant à des redéploiements de crédits, notamment au sein du budget de l'emploi. Il s'est souvenu que, lorsque le Sénat avait proposé de tels redéploiements, le Gouvernement avait jugé cette orientation " anti-sociale ".
M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que la commission d'enquête sénatoriale présidée par M. Adrien Gouteyron avait établi que, au sein des effectifs du ministère de l'éducation nationale, l'équivalent d'une académie n'était pas affecté à des tâches d'enseignement.
Il a confirmé que le rapport écrit insisterait sur les incertitudes relatives à la conjoncture. Il a observé que le Gouvernement était tenté de reporter certaines recettes de 2000 sur l'exercice 2001 de manière à être en mesure de faire face à un retournement. Il a indiqué que la majorité sénatoriale entendait faire de la critique des modalités du financement des 35 heures l'un des axes majeurs des débats sur le projet de loi de finances pour 2001 et sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Observant que les 85 milliards de francs consacrés par l'Etat au financement des 35 heures avaient permis de créer 200.000 emplois, il s'est demandé si une réduction de 85 milliards de francs des prélèvements obligatoires supportés par les entreprises n'aurait pas permis de créer plus de 200.000 emplois.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que l'hypothèse d'un déficit pour 2000 évalué à 200 milliards de francs n'était pas crédible et que l'inscription d'un tel montant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 pourrait signifier que les pratiques constatées en 1999 avaient toujours cours au ministère de l'économie et des finances.
Il a estimé que M. Philippe Adnot avait raison d'insister sur la complexité du programme fiscal du Gouvernement, qui cumule de nombreuses baisses et de nombreuses hausses d'impôts. Il a jugé qu'un tel dispositif était illisible pour les contribuables et l'a opposé à l'exemple de l'Allemagne, qui préfère envoyer des messages clairs et simples à destination des petites entreprises. Il a par ailleurs observé que la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ne relevait pas de la fiscalité écologique, mais était plutôt un impôt de rendement destiné à financer les 35 heures.