EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 51
Conditions d'attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Algérie
Le principe de l'attribution de la carte du combattant aux anciens d'Algérie a été introduit par la loi de finances initiale pour 1998 .
Initialement établi à 18 mois, le temps minimal de séjour a été ramené à 15 mois par la loi de finances initiale pour 1999 , puis à 12 mois par la loi de finances initiale pour 2000 .
Le présent article, qui modifie l' article L.253 bis du Code des pensions militaires d'invalidité , assouplit à nouveau les conditions d'attribution de la carte du combattant en l'étendant aux appelés qui, ayant déjà effectué leur période de service militaire obligatoire, ont été " rappelés " par le Gouvernement en 1956 pour accomplir une nouvelle période de service de cinq à six mois en Algérie.
Cette disposition, qui pourrait concerner 44.000 bénéficiaires potentiels, représente un coût budgétaire évalué pour 2001 à 118 millions de francs.
Il faut espérer que cette évaluation a été mieux ajustée que les précédentes, s'agissant des conséquences de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant. On rappellera que, en 1999, l'inscription d'une dotation supplémentaire de 223 millions de francs a été nécessaire en cours d'exercice, les conséquences de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant ayant été très insuffisamment prises en compte.
Il s'agit, en tout état de cause, d'une mesure attendue depuis longtemps, dont on peut éventuellement regretter que la loi ne l'étende pas, de façon explicite, aux rappelés -beaucoup plus rares - en Tunisie et au Maroc.
On soulignera que le présent article limite aux seuls rappelés en Algérie la réduction à quatre mois de la durée de séjour minimale. L'exposé des motifs souligne d'ailleurs que " la condition générale de 12 mois de temps de séjour n'est pas remise en cause ".
Ceci répond à la volonté exprimée à plusieurs reprises par M. Jean-Pierre Masseret de " ne pas porter atteinte au principe d'exposition aux risques d'une durée de douze mois " 8 ( * ) .
Sous réserve de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 52
Poursuite de la revalorisation du point de pension militaire d'invalidité pour les grands invalides
Le présent article, qui modifie l' article L.114 bis du Code des pensions militaires d'invalidité , poursuit le rattrapage de la valeur du point de pension des grands invalides gelée entre 1991 et 1995.
Le blocage des pensions d'invalidité supérieures à 360.000 francs par an 9 ( * ) entre 1991 et 1995, s'est traduit par un décalage important entre la valeur du point de pension militaire d'invalidité des grands invalides et celle des autres pensions militaires.
La loi de finances pour 1995 a autorisé les personnes titulaires de pensions supérieures à 360.000 francs, à condition que celles-ci aient été concédées avant 1995, à bénéficier à nouveau des revalorisations accordées à partir du 1 er janvier 1995, mais appliquées à la valeur fictive du point de pension bloquée, sans rattrapage. Cette mesure s'est traduite par des différences d'indemnisation entre pensionnés atteints d'une invalidité globale à taux identique, selon que le dépassement du plafond soit intervenu avant 1994, entre 1991 et 1995, ou après 1995.
Par amendement introduit en cours de première lecture à l'Assemblée nationale, la loi de finances initiale pour 2000 a effectué une première étape vers le comblement progressif de ce décalage. Une première mesure de 15 millions de francs a ainsi été inscrite au budget 2000. Lors de la discussion au Sénat 10 ( * ) , le ministre avait indiqué : " J'aurais préféré moi-même aller plus loin, mais l'important était d'initier le règlement de ce contentieux dans le projet de budget pour 2000. La suite viendra très naturellement dans le prochain, voire les deux prochains projets de budget ; l'objectif est d'avancer le plus vite possible ".
De fait, le coût de la remise à niveau complète est évalué à 70 millions de francs.
Le présent projet de budget prévoit une mesure nouvelle de 21 millions de francs, ce qui correspond à une amélioration par rapport à 2000 (15 millions), mais encore laisse un " solde " de 35 millions de francs à financer.
La plaquette de présentation du budget des anciens combattants, publiée sous le timbre du ministère de la Défense, indique que " cette mesure se renouvellera en 2002 ".
Votre commission estime regrettable, pour ne pas dire un peu " mesquin ", que ce dossier n'ait pas été définitivement réglé dans le cadre de l'actuel projet de budget, compte tenu de l'ampleur des économies de constatation liées à la diminution du nombre de bénéficiaires.
Sous réserve de cette observation, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 53
Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant
Le présent article, qui modifie l' article L.321-9 du Code de la mutualité , poursuit lentement le mouvement de revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste.
Les rentes constituées par les anciens combattants, après constitution d'un capital auprès d'une caisse autonome mutualiste, donnent droit à une majoration spécifique de l'Etat, laquelle s'ajoute à la majoration légale, dans la limite d'un plafond. Le nombre de bénéficiaires est estimé à 320.000.
Depuis la loi de finances initiale pour 1998 , le plafond (rente plus majoration spécifique), est exprimé par un indice défini en points de pension militaire d'invalidité, indexé sur l'évolution des traitements bruts de la fonction publique.
Fixé initialement à 95 par la loi de finances initiale pour 1998, ce plafond a été porté à 105 par la loi de finances initiale pour 2000.
Le présent article propose de le majorer à nouveau en le portant à 110 (soit 8.960 francs), ce qui représente une augmentation de plus de 400 francs (+4,8 %) du seuil actuel, et une dépense budgétaire évaluée à 13 millions de francs.
On rappellera que l'augmentation de 95 à 100, intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1999 , représentait une dépense budgétaire évaluée à 6,3 millions de francs, tandis que l'augmentation de 100 à 105, intervenue dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2000 , représentait une dépense budgétaire évaluée à 10 millions de francs.
Il convient à nouveau d'espérer que les crédits inscrits à ce titre ont fait l'objet d'une évaluation appropriée. On rappellera en effet que, au cours de l'exercice 1999, une ouverture supplémentaire de 50,5 millions de francs a été nécessaire pour abonder ces crédits, nettement sous-évalués en loi de finances initiale, les conséquences de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant n'ayant vraisemblablement pas été prises en compte.
Dans ses recommandations émises dans le cadre du Rapport particulier de juin 2000, la Cour des comptes préconisait de " reconsidérer le non-assujettissement de ces rentes à l'impôt, notamment à la CSG et à la CRDS 11 ( * ) ".
Dans sa réponse à la Cour des comptes, le Gouvernement a indiqué qu'il était " fermement opposé " à l'une et l'autre de ces deux mesures. Il a, à plusieurs reprises, confirmé formellement cette position, dans le cadre de réponses à des questions parlementaires 12 ( * ) :
-" le régime d'exonération fiscale attaché tant aux pensions militaires d'anciens combattants qu'à la retraite du combattant et à la retraite mutualiste a été fixé par le législateur, pour lequel il en est indissociable, en raison du témoignage de reconnaissance et de solidarité dû par l'ensemble du peuple français à ceux qui ont souvent fait plus que leur devoir au service de la Nation .
C'est d'ailleurs l'engagement qu'a pris le secrétaire d'Etat devant les associations, lors de l'élaboration de la réforme des services du département ministériel, de ne pas remettre en cause les droits acquis ".
Votre rapporteur ne peut lui-même mieux dire.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 53 bis (nouveau )
Organismes habilités à délivrer la rente mutualiste du combattant
Cet article additionnel, issu d'un amendement déposé par les membres du groupe socialiste, a été adopté en première lecture à l'Assemblée nationale.
Il propose une nouvelle rédaction pour le premier alinéa de l' article L.321-9 du Code de la mutualité , qui vise à " sauvegarder " la spécificité des organismes mutualistes chargés de la gestion de la rente mutualiste du combattant, alors même que le projet de loi habilitant le Gouvernement à réformer le code de la mutualité par ordonnance est encore en navette.
De fait, le texte proposé anticipe la future refonte du Code de la mutualité, en excluant a priori les " entreprises d'assurance " de la gestion de la rente mutualiste.
Il s'agit donc d'une rédaction un peu " aléatoire ", dans la mesure où elle se réfère à un texte non encore adopté et pas nécessairement compatible avec le droit européen. Mais elle a au moins le mérite de poser le principe de la spécificité de la retraite mutualiste du combattant.
Sous réserve de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 53 ter (nouveau)
Levée de la forclusion pour l'attribution de la retraite du combattant aux anciens combattants d'outre-mer
Cet article additionnel, issu d'un amendement déposé par le Gouvernement, a été adopté en première lecture à l'Assemblée nationale.
Tel que présenté par le Gouvernement, il vise à lever la forclusion pesant sur toute nouvelle attribution de retraite au bénéfice des anciens combattants des territoires d'outre-mer, étant entendu que les anciens combattants originaires de l'ex-Indochine ont été " oubliés " par le texte de l'amendement.
Par coordination, le Gouvernement a majoré de 6,5 millions de francs en seconde délibération le chapitre 46-21 sur lequel figurent les crédits de la retraite du combattant (soit 3.048 millions de francs). On relèvera une erreur rédactionnelle visant à tort l' article 20 , inexistant, et non l' article 10.
Contrairement à l'intention affichée par le Gouvernement, cet article ne constitue en rien " une première étape " vers la " décristallisation " des pensions des anciens combattants.
Il se fonde, en effet, en la reprenant, sur la jurisprudence établie par le Conseil d'Etat dans son avis n° 207388 du 26 novembre 1999 (JO du 1 er janvier 2000), rappelant que les différentes mesures législatives de décristallisation 13 ( * ) se bornent à fixer des règles de revalorisation des pensions, rentes ou allocations viagères, et ne portent pas sur les conditions d'attribution de la retraite du combattant.
De fait, il n'ajoute donc rien.
En revanche, en ne levant la forclusion que pour les demandes nouvelles d'attribution de la retraite du combattant, il peut risquer -a contrario- de la graver dans le marbre, s'agissant précisément de la revalorisation des dites retraites ou des pensions militaires d'invalidité.
Votre commission, craignant donc qu'il s'agisse là d'une " fausse bonne idée ", pas nécessairement exempte, à l'usage, d'effets pervers, a donné mandat à son rapporteur de donner un avis définitif, au nom de la commission, après avoir demandé au Gouvernement des explications supplémentaires sur ses intentions.
Article 53 quater (nouveau)
Institution d'une commission d'étude sur la " décristallisation " des retraites et pensions des anciens combattants d'outre-mer.
Cet article additionnel, issu d'un amendement déposé par MM. Gremetz, Colombier et Gengenwin, qui s'inspire lui-même d'une proposition de M. Rochebloine, prévoit la mise en place d'une " commission d'étude de la revalorisation des pensions, chargée de proposer les mesures d'ordre législatif et réglementaire permettant la revalorisation des rentes, des retraites et des pensions des anciens combattants de l'outre-mer ".
Cette commission, qui devra remettre son rapport six mois après sa mise en place, prévue selon l'engagement du Gouvernement, " pour la Saint-Nicolas ", sera composée de représentants des associations d'anciens combattants, de représentants de l'administration, et de deux députés et deux sénateurs.
A vrai dire, votre Commission considère que l'essentiel du travail, c'est-à-dire le chiffrage financier des pertes par catégorie et par pays, et donc le chiffrage budgétaire des mesures de compensation nécessaires pour assurer ce que la Cour des comptes elle-même qualifie de " mesure d'équité ", a déjà été fait, et bien fait.
Elle rappelle notamment que le chiffrage global actualisé, établi à sa demande, du seul rattrapage, en termes de niveau de vie, du montant des pensions et retraites servies aux anciens combattants originaires des pays du Maghreb s'élève à 66 millions de francs seulement.
Reste à prendre la décision politique, qui ne va pas toujours de pair, loin s'en faut, avec la mise en place d'une commission ad hoc.
Votre commission rappelle également que l'argumentation, souvent évoquée, selon laquelle cette demande ne figure pas parmi les demandes prioritaires des Etats partenaires, est pour le moins inadéquate. Cette affaire, en effet, concerne uniquement la France, et le devoir qui est le sien à l'égard de ceux qui ont combattu pour elle.
Sous réserve de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
* 8 " Si la mesure afférente aux rappelés mène à une revendication générale en faveur de l'abaissement du seuil de douze mois, j'aurai alors le sentiment d'avoir été trompé sur ce dossier " (J.O. Débats Sénat - séance du 11 décembre 1999 - p. 7412).
* 9 Sont concernés les grands invalides, gravement handicapés et nécessitant généralement les soins continus d'une tierce personne.
* 10 J.O. Sénat - séance du 11 décembre 1999 - p. 7411 et 7418.
* 11 On rappellera que le coût des déductions fiscales afférent aux seules rentes mutualistes a été estimée pour 1999 à 420 millions de francs.
* 12 Cf. notamment :
JO - Questions Sénat - 28 septembre 2000 - p.3321
JO - Questions Assemblée nationale - 14 août 2000 - p. 4804 et suivantes
JO - Questions Assemblée nationale - 21 août 2000 - p. 4924
* 13 telles que définies par l'article 71 de la loi de finances pour 1960, l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1981, et l'article 170 de la loi de finances pour 1959.