D. L'EXECUTION DES BUDGETS PRÉCÉDENTS
1. Les observations de la Cour des Comptes sur l'exécution des budgets 1990-1999
Dans le cadre de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des Comptes à réalisé une monographie relative à l'exécution du budget de l'enseignement scolaire sur la période 1990-1999.
S'agissant des emplois, les analyses de la Cour des Comptes confirment les conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels du ministère de l'Education nationale. En effet, la Cour des Comptes souligne que le nombre d'emplois budgétaire ne rend pas compte de la situation réelle, en raison notamment :
- du nombre de personnels payés sur crédits, notamment les maîtres auxiliaires, même si le nombre de ces derniers diminué de 44 708 en 1991 à 17 122 en 1999 ;
- des surnombres , " dont une part seulement a fait l'objet d'autorisations en cours de gestion " ;
- enfin, des dysfonctionnements des systèmes d'information du ministère.
S'agissant de la gestion budgétaire proprement dite, ce rapport souligne notamment les points suivants :
- les dotations initiales de rémunérations d'activité, indemnités et allocations diverses ont été parfois insuffisantes . Au cours de la période 1990-1999, le budget voté n'a permis de couvrir les dépenses de rémunération de la première partie du titre III que pour les années 1991,1996, 1998 et 1999 ;
- à l'exception des années 1995 et 1996, les dotations initiales affectées aux charges sociales (crédits évaluatifs des chapitres 33-90 et 33-91) se sont toujours révélées insuffisantes ;
- s'agissant de la participation de l'Etat aux rémunérations des personnels d'internat et de demi-pension, des rémunérations des emplois-jeunes exerçant dans les écoles et les établissements scolaires, ainsi que des dépenses de rémunération relatives à l'insertion professionnelle, le montant imputé annuellement sur le budget de l'Etat ne rend pas compte du montant réel de la dépense, dans la mesure où ces dotations sont imputées sur les sixième et septième partie du titre III, et sont intégrées aux budgets des établissements locaux d'enseignement, de sorte que les reliquats de crédits demeurent dans la trésorerie des établissements concernés ;
- au cours de la période sous revue, la régulation budgétaire des moyens de fonctionnement des services déconcentrés et la sous dotation des chapitres concernés ont généré des reports de charges d'un exercice sur l'autre (les reports de crédits étant nettement inférieurs aux restes à payer en fin de gestion). Selon les calculs de la Cour des Comptes, les reports de charges ont ainsi atteint 130 millions de francs à la fin de l'exercice 1998, soit plus de 10 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ;
- les dotations du chapitre 37-91 pour frais de justice et réparations civiles ont été, selon la Cour des Comptes, " volontairement " sous-estimés , et ont été toujours inférieurs aux dépenses réelles, sauf en 1996 et en 1999. Des crédits ont donc du être inscrits en lois de finances rectificative au titre des années 1994, 1995, 1997 et 1998, pour un montant cumulé de 393 millions de francs ;
- enfin, à l'exception des années 1993 à 1995, caractérisées par des annulations importantes, le taux de consommation des crédits de paiement est toujours inférieur à 80 %.
Ces divers phénomènes ainsi que la pratique des emplois en " surnombre " étaient de nature à vider de son sens l'autorisation budgétaire du Parlement.
2. L'exécution du budget pour 1999
Il semble que les phénomènes précédents, dont l'origine peut sans doute être trouvée dans les difficultés de gestion budgétaire des années 1992-1998, tendent à se réduire : en 1999, à l'exception notable des dotations aux charges sociales, la plupart des crédits évaluatifs ont été suffisants.
Par ailleurs, dans le cadre du contrat de gestion, les reports de crédits ont connu une importante diminution, cependant que le taux d'utilisation des crédits se redressait de 99,37 % en 1998 à 99,60 % en 1999.
De plus, lorsque le taux de consommation des crédits est faible en 1999, cette situation se justifie le plus souvent par des envois tardifs de factures de la part des créanciers (pour les chapitres 34-96, 34-98 et 37-83), ou par le rattachement tardif des crédits du fonds social européen (pour les chapitres 36-80 et 37-84).
Seules les dotations du chapitre 31-91, relatif aux indemnités et allocations diverses pour les personnels d'administration, se sont révélées significativement surévaluées en 1999, avec un taux de consommation de 93 %, les personnels concernés ayant recouru dans une proportion bien moindre qu'anticipé aux dispositif de la cessation progressive d'activité.
Ces efforts d'amélioration de la transparence budgétaire devront toutefois être consolidés et poursuivis : 1335 emplois en surnombre étaient encore gagés par des crédits d'heures supplémentaires et de rompus de temps partiels en 1999.
3. Les mouvements de crédits pour l'exercice 2000
Au 23 novembre 2000, le budget de l'enseignement scolaire n'avait fait l'objet d'aucune mesure d'annulation .
Par ailleurs, les mouvements de reports, de transferts et de virements ne présentent à ce jour aucune spécificité particulière. Le taux de consommation des crédits est cependant un peu plus faible que l'an passé à la même date, et le montant des reports s'inscrit en nette augmentation, mais ces évolutions s'expliquent par l'ampleur des annulations de reports des crédits de l'exercice 1998 sur l'exercice 1999, dans le cadre du contrat de gestion, ainsi que par l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2000 (cf. infra).
On notera toutefois que le montant des sommes rattachées au titre des 23 fonds de concours du budget pourrait connaître une forte progression, à hauteur de 234 millions de francs prévus en l'an 2000, contre 133,15 millions de francs en 1999, et 129,46 millions de francs en 1998 (les sommes rattachées provenant pour l'essentiel de l'union européenne, ainsi que des remboursements effectués par les organismes mutualistes de l'Education nationale - notamment la MGEN - par les collectivités territoriales et par les établissements publics au titre de la rémunération des personnels mis à disposition par le ministère).
Cette progression s'explique par le fait que certains fonds de concours n'ont pas été recouvrés en totalité en 1999, par la participation attendue du fonds social européen à la professionnalisation des aides éducateurs (à hauteur de 37 millions de francs), et par l'accélération du rythme des contributions des différents organismes
Enfin, on peut rappeler que la loi de finances rectificative pour l'an 2000 a ouvert des crédits supplémentaires à hauteur de 1 milliard de francs , que l'on peut détailler ainsi :
- pour la réforme de l'enseignement professionnel : 72.500 heures supplémentaires années (HSA) du fait de l'alignement des obligations de service des PLP d'enseignement pratique sur celles des disciplines théoriques (181,62 MF) ; recrutement de 405 agents non titulaires pour exercer la fonction de chef des travaux (25,23 MF) ; rénovation des équipements aux standards utilisés par les entreprises (150 MF) ;
- pour l'amélioration de l'environnement social des établissements et la lutte contre la violence : recrutement de 1.000 maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI/SE) supplémentaires (39,7 MF) ; augmentation des moyens de suppléance des personnels ATOS en congé de maladie (20,83 MF) ; 290 vacations supplémentaires de personnels médico-sociaux (10 MF) ; augmentation des crédits de frais de déplacement en faveur des personnels médico-sociaux (15 MF) ;
- pour le premier degré : aides à la conclusion des contrats éducatifs locaux (50 MF) ; apprentissage des langues vivantes (30MF) ; développement des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication -NTIC- (105 MF) ;
- pour le second degré : acquisition de logiciels et d'équipements pédagogiques, notamment au profit des CDI (171,12 MF) ; formation continue des enseignants (50 MF) ; gratuité des carnets de correspondance au collège (73 MF) ;
- pour les opérations conjointes ministère de la Ville - ministère de l'Education nationale : aide à la réhabilitation des écoles (50 MF) ;
- en application des décisions du Comité interministériel des villes, transformation de 1919 emplois afin d'accélérer la promotion des personnels ATOSS exerçant dans des établissements difficiles en milieu urbain (20 MF ) ;
- enfin, création de 5.000 bourses de mérite supplémentaires pour les élèves entrant en classe de seconde (8,5MF).