B. LA STABILISATION DE LA DETTE DE RFF
1. La situation financière de RFF
L'exécution du budget de RFF pour 1999 a conduit aux résultats suivants pour l'exercice :
- un excédent brut d'exploitation de 3,7 milliards de francs ;
- un résultat d'exploitation de - 1,2 milliard de francs ;
- un résultat net négatif de - 10,4 milliards de francs, à comparer à une prévision de -11,7 milliards de francs et à un résultat net de - 13,7 milliards de francs en 1998 (-14,1 milliards de francs en 1997).
Le budget prévisionnel pour 2001 devrait se traduire par une amélioration du résultat net de RFF, en raison de l'amélioration du résultat d'exploitation due à l'augmentation des redevances liées notamment à la mise en service du TGV Méditerranée.
Le budget prévisionnel de RFF pour 2001 sera adopté par le conseil d'administration de l'établissement en décembre 2000.
C. DES RELATIONS FINANCIERES COMPLEXES
1. La réforme de 1997
La réforme de l'organisation du transport ferroviaire est principalement issue de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire. Ce texte comportait deux volets : la mise en place d'un établissement public propriétaire des infrastructures ferroviaires et responsable de leur financement (passé et à venir), ainsi que l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux des services régionaux de voyageurs.
Le troisième volet de la réforme relève de la SNCF : c'est son projet industriel, destiné à accomplir la partie du redressement qui incombe à l'entreprise.
La loi du 13 février 1997 et les trois décrets d'application du 5 mai 1997 explicitent les rôles respectifs de l'Etat, de RFF et de la SNCF dans la nouvelle organisation du système ferroviaire.
L'Etat fixe la consistance et les caractéristiques du réseau ferroviaire : il définit le schéma ferroviaire, décide de la création de nouvelles lignes ou sections de ligne et détermine les caractéristiques principales du réseau.
L'Etat verse par ailleurs au titre du budget des transports :
- à RFF : une contribution aux charges d'infrastructures (12,6 milliards de francs en 2001) à laquelle on peut ajouter la dotation en capital (12 milliards de francs en 2001) ;
- pour la SNCF : une contribution aux charges de désendettement allouée au service annexe d'amortissement de la dette (4,4 milliards de francs en 2001) + une contribution à l'exploitation des services régionaux de voyageurs, allouée pour partie aux régions (6,3 milliards de francs au total en 2001) + une compensation pour tarifs sociaux (1,9 milliard de francs en 2001) + une dotation aux charges de retraites (14,5 milliards de francs en 2001).
RFF, propriétaire des infrastructures, est responsable de la programmation, du financement et de la réalisation des investissements sur le réseau ferré national ainsi que de son entretien et de son exploitation.
RFF définit les objectifs (niveau de service, de qualité et de productivité) et les principes de gestion relatifs à l'exploitation et à l'entretien des installations techniques et de sécurité, ainsi que ceux relatifs à la gestion du trafic et des circulations sur ce réseau.
RFF propose, à partir des besoins qu'il identifie en concertation avec la SNCF, les adaptations qu'il apparaît nécessaire d'apporter à la consistance et aux caractéristiques du réseau. Il définit les modalités de réalisation et les plans de financement correspondants.
Afin de prévenir toute dérive non maîtrisée de l'endettement du gestionnaire de l'infrastructure, l'article 4 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997, précise que " RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national, inscrit à un programme à la demande de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un organisme public local ou national que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement ".
Cet article formalise un impératif de rentabilité . Il apporte donc sur ce point une réponse très claire à la question posée par le rapport Rouvillois sur la participation des collectivités publiques au financement des infrastructures ferroviaires. Cette règle signifie, en effet, que RFF ne financera les nouvelles infrastructures ferroviaires que dans la mesure où elles auront une rentabilité financière suffisante pour permettre un autofinancement des travaux envisagés, le reste du financement devant être assuré par les collectivités publiques.
RFF exerce lui-même la maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissement ou confie à la SNCF des mandats de maîtrise d'ouvrage, portant soit sur un ensemble d'opérations, soit sur une opération particulière.
La SNCF a un triple rôle :
- la SNCF entretient et gère le réseau pour le compte de RFF, selon les objectifs et principes définis par RFF . La SNCF assure à ce titre l'établissement du graphique de circulation, la gestion du trafic, ainsi que la surveillance, l'entretien, la réparation et le dépassage des installations techniques et de sécurité. La SNCF est rémunérée par RFF pour l'exécution de ces missions, à hauteur de 17,2 milliards de francs pour 2000 ;
- la SNCF utilise le réseau ferré en tant que transporteur , en acquittant pour ce faire des redevances d'utilisation des infrastructures, à hauteur de 6,1 milliards de francs pour 1998 et de 10,3 milliards pour 1999 ;
- enfin, la SNCF exerce également pour RFF des missions de maîtrise d'ouvrage déléguée et de maîtrise d'ouvrage, pour lesquelles elle peut être mise en concurrence : la SNCF est ainsi actuellement en concurrence avec d'autres entreprises pour la partie strictement génie civil du TGV-Est. La SNCF est toutefois obligatoirement maître d'ouvrage pour ceux des travaux qui sont réalisés sur le réseau existant.
2. Les relations financières entre le budget des transports terrestres, Réseau ferré de France et la SNCF
Les principaux transferts financiers entre l'Etat, la SNCF et RFF s'établiraient donc comme suit en 2001 :
Relations financières entre l'Etat, RFF et la
SNCF en 2001
(hors Ile-de-France et ministère de la Défense)
(en milliards de francs)
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Contributeur Bénéficiaire |
Etat |
SNCF |
RFF |
||
|
SNCF |
Contribution au désen-dettement : |
|
Rémunération du gestionnaire d'in-frastructures |
|
|
|
Dotation aux services régionaux |
|
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Compensations tarifaires |
1,9 |
||||
|
Dotation charges de retraites |
14,5 |
||||
|
Sous-total SNCF |
28,7 |
||||
|
RFF |
Contribution au désen-dettement |
|
|
||
|
Dotation en capital |
12,0 |
||||
|
Sous-total RFF |
24,6 |
||||
|
TOTAL |
53,3 |
||||
* chiffres 2000
3. L'épineuse question des redevances
De 1997 à 1998, le montant des redevances d'utilisation de l'infrastructures versées par la SNCF à RFF a été plafonné par le décret n°97-446 du 5 mai 1997 à 5,85 milliards de francs puis 6 milliards de francs, à volume constant et consistance du réseau inchangé.
Pour 1999, le barème des redevances a été sensiblement revalorisé, pour atteindre 9,8 milliards de francs. Les barèmes des redevances d'infrastructures versées par la SNCF à RFF ont été relevés par l'arrêté du 8 juillet 1999. Compte tenu du volume de circulation prévu par la SNCF en 1999, le nouveau barème a conduit à un montant prévisionnel de redevances de 9.870 millions de francs (+ 61,7%) contre 6.105 millions de francs en 1998 et 5.908 millions de francs en 1997. Pour 2000-2001, le barème devrait rester inchangé, mais les redevances progresseraient grâce au trafic.
Les péages versés par la SNCF à RFF
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 (e) |
|
|
redevances d'infrastructures |
5.908 |
6.105 |
9.856 |
10.138 |
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facturations complémentaires |
100 |
103 |
106 |
107 |
|
total |
6.008 |
6.208 |
9.962 |
10.245 |
Le ministère de l'équipement, des transports et du logement faisait savoir l'an dernier que " l'Etat s'est engagé à garantir à la SNCF des concours supplémentaires pour l'aider à faire face à ces augmentations sans compromettre son équilibre ".
Faute de précisions sur cette compensation, votre rapporteur s'était interrogé sur la réalité de la compensation et sa nature. En réponse au questionnaire pour le budget 2001, le ministère de l'équipement, des transports et du logement a bien voulu détailler le montant de la compensation.
La hausse des redevances d'infrastructure fait en effet l'objet de compensations à la SNCF. En 1999, la hausse s'est élevée à 3,75 milliards de francs, résultant pour 3,5 milliards de francs de la revalorisation du barème et pour 200 millions de francs de l'évolution des trafics.
Au total, la compensation a représenté 3,158 milliards de francs, ce qui a laissé à la charge de la SNCF un coût net de 600 millions de francs, dont 400 millions de francs pour la revalorisation du barème et 200 millions de francs pour la hausse des trafics.
Mesure de compensation à la SNCF de la hausse des redevances à RFF
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Montant |
|
|
Rémunération versée par RFF à la SNCF |
600 |
|
Augmentation de la contribution de l'Etat à la SNCF au titre des services régionaux de voyageurs (hors régions expérimentatrices) |
958 |
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Transfert de dette au service annexe d'amortissement de la dette et transfert de taux par la création d'une franchise de soulte entre la SNCF et le SAAD |
800 |
|
compensation transitoire de la hausse des redevances |
800 |
(en millions de francs)
4. La mise en place du conseil supérieur du service public ferroviaire
Le Conseil supérieur du service public ferroviaire, institué par décret du 19 mars 1999, a été mis en place le 29 juin 1999 par le ministre de l'équipement, des transports et du logement, après que les nominations de ses membres soient intervenues selon les procédures prévues par décret.
Le Conseil est composé de 37 membres, dont dix élus (trois députés, trois sénateurs, deux conseillers régionaux, un conseiller général, et un maire), cinq représentants de l'Etat, quatre personnalités qualifiées, les deux présidents de la SNCF et RFF, onze représentants des salariés de la SNCF et un de RFF, des représentants des usagers et consommateurs et un représentant des chambres de commerce et d'industrie. M. Jean-Jacques FILLEUL, député d'Indre et Loire, est le président du Conseil.
La durée du mandat des membres est de trois ans renouvelable.
Le Conseil supérieur du service public ferroviaire est chargé de veiller " au développement et à l'évolution équilibrée du secteur ferroviaire, à l'unicité du secteur public ferroviaire, à la cohérence dans la mise en oeuvre de ces orientations par les établissements publics RFF et SNCF, et au respect des missions de service public de ces deux établissements ".
Le Conseil peut être consulté par le ministre chargé des transports pour toute question relative à l'organisation et au fonctionnement du secteur public ferroviaire et à l'accomplissement des missions respectives des deux établissements publics, ainsi que sur les projets de textes législatifs et réglementaires et les projets de textes communautaires relatifs au transport ferroviaire.
Le Conseil effectuera, dans un délai de trois ans à compter de sa création, une évaluation de la réforme du secteur du transport ferroviaire, notamment en ce qui concerne la situation économique et financière du secteur, l'unicité du service public et les rapports sociaux.
Le Conseil peut également s'autosaisir de certaines questions entrant dans le champ de sa compétence et rendre publics des avis, observations et recommandations.
Enfin, il établit un rapport annuel, remis au Premier ministre, aux présidents des deux assemblées, et rendu public.
Plutôt que de créer un nouvel organisme dont il n'est pas encore prouvé qu'il apportera véritablement une valeur ajoutée dans le débat public relatif au transport ferroviaire, la priorité du gouvernement devrait être de trouver une solution à l'épineux problème, évoqué plus haut, de la dette ferroviaire.