2. Une prise en compte trop timide des conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires
Certes, le projet de budget pour 2001 prévoit la création de 530 emplois, dont 330 surveillants, mais les créations d'emplois administratifs restent notoirement insuffisantes ( 59 seulement) tandis que seulement trois emplois techniques sont créés.
Il convient de rappeler que lors de l'audition de Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire par la commission d'enquête, celle-ci avait rappelé qu'une étude réalisée par un consultant extérieur achevée début 2000 avait conclu à une insuffisance de 582 postes dans les domaines administratifs et techniques (respectivement 272 et 310).
Par ailleurs, eu égard aux sommes nécessaires pour réhabiliter le parc pénitentiaire (évaluées à 13 milliards de francs au minimum), la commission d'enquête s'était prononcée pour le lancement d'une nouvelle loi de programme qui fixerait les objectifs à atteindre, les moyens financiers à y consacrer et permettrait de contrôler la bonne exécution du plan de réhabilitation. Le gouvernement semble opposé à une telle démarche et se contente de proposer l'adoption d'une loi pénitentiaire qui définirait les missions de l'administration pénitentiaire et contiendrait les dispositions relatives au statut du détenu et aux conditions générales de détention. Votre rapporteur estime que l'adoption d'une loi de programme est prioritaire. D'ailleurs, le décalage constaté entre l'augmentation croissante des crédits votés par le Parlement afin de réhabiliter, voire de reconstruire le parc pénitentiaire français, et les retards accumulés dans l'utilisation desdits crédits confirme la nécessité de voter une telle loi.
Votre rapporteur tient à rappeler qu'en 2000, pour le programme spécial de construction de nouveaux établissements, 754,7 millions de francs de crédits de paiements étaient ouverts, dont la moitié issue de reports de crédits non utilisés. Or, au 2 novembre dernier, seuls 43,4 millions de francs ont été dépensés !
3. La conséquence de la multiplication des réformes : une augmentation du budget en trompe l'oeil
Le Garde des Sceaux se félicite du nombre de postes créés depuis 1998 : 4481 en quatre ans. Pourtant, ce gonflement des effectifs n'a eu qu'une répercussion très limitée sur la durée moyenne de traitement des affaires, tandis que la productivité des juridictions mesurée en nombre de décisions par magistrat n'a pas connu d'amélioration sensible.
Ce décalage entre l'effort budgétaire réel et le relatif blocage du fonctionnement de la justice s'explique de plusieurs manières. D'abord, les gains de productivité enregistrés par les magistrats depuis près de 20 ans atteignent leur limite, tandis qu'une grande partie des postes créés n'ont pas encore été pourvus en raison de la durée de la scolarité.
Ensuite, la multiplication des réformes ne permet pas d'utiliser les postes créés pour résorber les retards accumulés dans le traitement des contentieux, tandis que les magistrats du Parquet sont appelés à exercer de plus en plus d'activités extra-juridictionnelles.
En conséquence, il existe un mécontentement croissant de la part des magistrats et des fonctionnaires de la justice qui, malgré les engagements de leurs ministres successifs, n'observent pas une amélioration de leurs conditions de travail.
A cet égard, votre rapporteur spécial tient à rappeler la nécessité d'accompagner tout projet de loi d'une étude sur l'impact financier de la réforme proposée. Dans son rapport sur les crédits pour la justice pour 1999, il avait proposé qu'à chaque fois que le Sénat est saisi d'un texte important dans le domaine de la justice, la commission des finances confie au rapporteur spécial soit l'examen attentif de l'étude d'impact s'il en existe une, soit l'élaboration d'une étude d'impact qui puisse éclairer le Sénat sur les sommes nécessaires pour financer la réforme examinée. Cette réforme reste d'actualité.