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Proposition de résolution relative à l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté

 

B. LA POSTE N'A PAS ÉTÉ AUTORISÉE À SE PRÉPARER À LA CONCURRENCE

1. Une évolution spectaculaire des postes européennes, qui relativise les progrès français

Certes, La Poste a été bénéficiaire l'an dernier (1,8 milliard de francs en 1999 pour les résultats du groupe), et s'enorgueillit d'avoir, en 1999 pour la première fois, dépassé le seuil des 100 milliards de francs de chiffre d'affaires (dont 64 milliards pour le courrier, 13 milliards pour les colis et 23 milliards pour les services financiers). Certes, elle vient de signer -enfin !- un accord commercial avec FedEx, dont -le détail des termes n'ayant pas été révélé- il est toutefois prématuré d'apprécier l'équilibre.

Mais la très vive croissance des autres opérateurs postaux européens relativise singulièrement ce palmarès.

a) L'ancienne homologue allemande domine désormais l'Europe et dispose d'une puissance financière considérable

Comme le faisait remarquer Gérard Larcher, lors de la présentation au Sénat de la proposition de loi dont il est l'auteur-, ainsi que votre rapporteur-, relative à la transformation de La Poste en société anonyme, l'écart ne cesse de se creuser entre les deux " soeurs jumelles " d'hier, la poste allemande et la poste française.

Le 20 novembre 2000, la Deutsche Post World Net (DPWN), la poste publique allemande, rebaptisée d'un nom plus conforme à ses ambitions désormais sans limites, a été cotée pour la première fois à la Bourse de Francfort. Elle dispose désormais de quelque 150 milliards de francs de fonds propres -l'équivalent de Danone- pour continuer à financer son développement.

En 1999 elle a dégagé 7,2 milliards de francs de bénéfices, pour un chiffre d'affaires de 146,6 milliards, dont 22 % réalisés à l'international, contre 2 % un an plus tôt. Pour 2000, elle prévoit près de 10 milliards de bénéfices, pour un chiffre d'affaires se rapprochant des 200 milliards, dont près du tiers à l'international. A moyen terme, son Président table sur des recettes annuelles de 230 à 240 milliards de francs.

L'an dernier, le groupe français La Poste (avec les filiales) a réalisé un bénéfice près de 4 fois inférieur (1,8 milliard de francs, dont 1,2 pour La Poste seule) pour un chiffre d'affaires à peine 1,5 fois moindre (100 milliards).

Cette année, ce résultat devrait croître dans des proportions similaires à la croissance -donc beaucoup moins que celui de la DPWN- et ce bénéfice diminuer, très vraisemblablement, sous les premiers effets de l'assujettissement aux 35 heures sans compensation. La part de chiffre d'affaires obtenue à l'international devrait passer d'environ 6% à plus de 9%, soit trois fois moins qu'en Allemagne.

A la fin de l'année, ce seront environ 45 milliards de francs que Deutsche Post World Net aura consacrés, en trois ans, à l'achat d'entreprises européennes ou américaines du secteur du courrier express, du colis, du fret et de la logistique. En 2001, la poste allemande contrôlera non plus 25 % mais 75 % du capital de DHL Worlwide Express, qui détient 40 % du marché des expéditions rapides internationales et dispose du réseau de livraison par avion le plus étendu du monde (635.000 destinations dans 228 pays). Tout le secret de sa fulgurante hégémonie réside dans cette colossale croissance externe.

Sur la même période, les investissements de notre poste dans ce domaine atteignent à peine 5 milliards de francs.

b) Les postes hollandaise et anglaise ont des ambitions mondiales

La poste hollandaise, TNT Post Group, a, elle aussi, conduit, ces quinze dernières années, un changement drastique mais consensuel, incluant privatisation, changement de statut des personnels, positionnement sur les marchés en croissance et accroissement de la rentabilité. En juin 1988, elle est devenue la première entreprise postale au monde à être cotée en bourse.

Présent dans plus de 200 pays avec près de 100.000 salariés, le groupe ne cesse de publier des résultats positifs. Entre 1993 et 19997, son chiffre d'affaires a été multiplié par trois. Né du rachat de l'intégrateur TNT par la poste néerlandaise fin 1996, le groupe a poursuivi son positionnement sur les marchés en croissance (messagerie et logistique), par le rachat, fin 1998, de la société française Jet Services. Ces dernières années, ses opérations de croissance externe ont concerné plus de 25 entreprises de messagerie pour un montant supérieur à 15 milliards de francs.

Le Post Office britannique a, quant à lui, effectué nombre d'acquisitions et créé au début de l'année 2000, une " joint-venture " avec la poste néerlandaise et Singapore Post, qui aura un champ d'action mondial en se concentrant sur le traitement du courrier international des entreprises. La création d'un partenariat commercial associant deux postes européennes à un partenaire asiatique -d'ailleurs complémentaires sur le plan de leur développement- illustre les enjeux liés à la mondialisation des marchés postaux ainsi que ceux inhérents à un développement plus général du marché global des services de la logistique.

Ce partenariat commercial, s'il devait aboutir à un rapprochement plus significatif de ces deux postes, se traduirait à terme par une nouvelle configuration du paysage postal européen, à l'image de la structuration des alliances aériennes, sur une base tricontinentale.

c) La modernisation de la réglementation postale est entamée dans pratiquement tous les pays membres de l'Union européenne

Un tableau annexé au présent rapport récapitule l'évolution récente de la réglementation postale et du statut des opérateurs dans les autres Etats de l'Union européenne.

En matière de libéralisation des marchés, sept Etats membres sont, à plusieurs égards, déjà allés plus loin que ne le prévoyait la directive postale de 1997. Ainsi, il n'existe pas de monopole postal en Suède ni en Finlande. En Allemagne, aux Pays-Bas, en Espagne, en Italie et au Danemark, le domaine " réservé " à l'opérateur historique est déjà plus réduit que le maximum prévu par la directive (350 grammes). En Allemagne, la limite en vigueur actuellement est de 200 grammes pour le courrier ordinaire et de 50 grammes pour le publipostage. Aux Pays-Bas, le publipostage ne fait pas partie du domaine réservé et la limite de poids et de prix de ce dernier est de 100 grammes. En Espagne, le courrier interurbain et le publipostage sont intégralement libéralisés. En Italie, le publipostage est également ouvert à la concurrence.

Notons que la réforme du statut juridique des postes européennes est désormais largement amorcée, dix postes sur quinze ayant le statut de sociétés de capitaux. Le Gouvernement de M. Tony Blair a récemment transformé la British Post en sociétés par actions, en juillet 2000 et la poste italienne (déjà transformée en société) vient d'annoncer le principe d'une privatisation d'ici à 2002.

2. L'immobilisme français

a) L'absence de réflexion d'ensemble au travers d'une loi postale

Depuis la publication du rapport d'information précité de notre collègue Gérard Larcher " Sauver la Poste : devoir politique, impératif économique ", en octobre 1997, votre commission ne cesse de réclamer la discussion d'une grande loi d'orientation postale qui assure l'avenir de La Poste et intègre les évolutions rendues nécessaires par l'évolution du secteur, aussi bien que par le droit communautaire.

Le Gouvernement s'était, un temps, engagé à cette discussion.

Ainsi, au compte rendu des débats de l'Assemblée nationale du 2 février 1999, lors de la discussion du projet de loi d'orientation d'aménagement du territoire, figurent les propos suivants du ministre chargé de la poste, tenus au sujet de l'amendement de transposition de la directive postale déposé par le Gouvernement :

" La Commission supérieure du service public a été consultée sur ce texte (...). Nous comprenons sa préoccupation, (...) que je sais partagée sur tous ces bancs, que puisse être examiné par le Parlement un projet d'ensemble se rapportant à ces questions du service public de La Poste.

C'est pourquoi, comme je l'ai indiqué à la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, j'ai proposé au premier ministre que le Gouvernement dépose, dans les prochains mois, un projet de loi qui donnera aux activités postales un cadre juridique complet et qui confortera ainsi la lisibilité d'ensemble de notre réglementation relative au service public. Il permettra, par ailleurs, de débattre largement -je pense que nous en avons besoin- du service public, de sa modernisation, de son encouragement par les pouvoirs publics et par le Gouvernement. "

On sait bien qu'il n'en a rien été, le Gouvernement demandant au contraire au Parlement de l'habiliter à finir de transposer par voie d'ordonnance la directive postale de 1997 !

Votre rapporteur renvoie sur ce sujet aux développements du rapport pour avis23(*) de notre collègue Ladislas Poniatowski sur l'examen du projet de loi n°473 habilitant le Gouvernement à transposer des directives par ordonnances, qui expose les motifs ayant conduit le Sénat à refuser, pour la directive postale, une telle habilitation.

Votre Commission des Affaires économiques estime en effet, depuis plus de trois ans, qu'une loi d'orientation postale est nécessaire pour assurer l'avenir de La Poste.

b) Le manque de réalisme sur la compensation des charges d'intérêt général

Le constat est désormais bien connu : La Poste finance, sur ses ressources propres, des missions d'intérêt général sans compensation de la part de la collectivité.

· Le transport de la presse : une juste compensation ?

Le transport et la distribution de la presse sont pour La Poste un service obligatoire, dont son cahier des charges précise qu'il fait l'objet " d'une juste compensation financière ".

Mais le taux de couverture par des financements extérieurs des coûts assumés par La Poste avait été évalué, en 1993, à seulement 28 % ! Aussi les accords dits " Galmot ", conclus en 1996, ont-ils, notamment, permis un accroissement de ce taux de couverture.

Cette couverture (58,4 %) est-elle désormais suffisante à l'heure où le marché postal s'ouvre de plus en plus à la concurrence ?

CHARGE FINANCIÈRE LIÉE AU TRANSPORT POSTAL DE LA PRESSE

en milliers de francs

1997

1998

1999

Coût global (1)

7 387

7 424

7 461

Recettes et contribution de
l'Etat (2)

4 037

4 172

4 357

Solde à la charge de La Poste

3 350

3 252

3 104

Taux de couverture (2/1)

54,6 %

56,2 %

58,4 %

·  La fonction de bancarisation des plus démunis : un rôle enfin reconnu ?

La Poste assure, dans certains quartiers, notamment au travers de la gestion du Livret A, une fonction sociale en matière financière qui n'est ni officiellement reconnue ni réellement compensée.

Avec la perspective de la facturation du traitement des chèques, elle pourrait recueillir un nombre croissant d'exclus de fait du système bancaire.

Aussi le Sénat a-t-il récemment adopté, lors de la discussion du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques, dont votre rapporteur était rapporteur pour avis, un dispositif législatif instaurant un service de base bancaire, sur la proposition, notamment, de notre collègue Gérard Larcher et de votre rapporteur.

Mais le Sénat sera-t-il entendu ?

c) L'inexistence d'une réponse pérenne à la question de l'aménagement postal du territoire

·  La présence postale territoriale a un coût qui repose aujourd'hui sur La Poste

La présence de La Poste sur le territoire, à laquelle les élus et nombre de Français sont si attachés, a un coût.

17.071 points de contact, dans 11.000 communes, 40.245 agents de guichet : c'est une présence séculaire de La Poste dans nos villes et nos villages que résument ces quelques chiffres !

Oui, mais...10.000 bureaux sont situés dans des communes de moins de 2.000 habitants, le réseau n'ayant presque pas évolué depuis la première guerre mondiale, 57 % des bureaux ne réalisent que 10 % du chiffre d'affaires, alors que les 1.300 bureaux les plus actifs (8 % du réseau) réalisent la moitié de l'activité.

Oui, mais... 2.000 à 2.400 bureaux ont moins d'une heure d'activité par jour, 3.000 bureaux moins de 2 heures, alors que dans certaines zones urbaines, la densité postale est insuffisante.

Oui, mais... Le surcoût de cette présence, liée à l'aménagement du territoire et à la politique de la ville, est actuellement évalué à 3,8 milliards de francs par le Gouvernement, dont 527 millions au titre des zones urbaines sensibles.

Or l'abattement fiscal octroyé, en " compensation ", par la loi du 2 juillet 1990, évalué à 1,9 milliard en 1999, ne sera plus que de 1,0 milliard en 2003, compte tenu de la réforme de la taxe professionnelle, soit une baisse de 46 %.

La question du financement de cette présence ne peut donc plus être éludée, concurrence communautaire ou pas. D'autant qu'à ne rien faire, ce sont en réalité à des transferts inavoués du financement de ce réseau vers les communes auxquels on risque d'assister.

 La commission des affaires économiques a formulé des propositions pour assurer la pérennité de l'aménagement postal du territoire

RAPPEL DES PROPOSITIONS
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES24(*)

Le dispositif préconisé en 1997 repose sur une articulation simple :

La Poste supporte en tout point du territoire le coût du service universel postal ;

L'Etat assume les incidences financières des actions exigées de La Poste, quand elles correspondent aux normes d'aménagement postal des territoires établies par la loi d'orientation postale à élaborer ;

Les élus locaux peuvent fixer, sur les territoires où ils ont autorité, des normes plus ambitieuses que celles définies par le législateur, mais mobilisent les ressources nécessaires au financement des surplus de dépenses pouvant en résulter, quand ces normes excèdent les limites de la solidarité nationale instituée par le Parlement ;

Un fonds d'aide à la modernisation du réseau postal, financé par une partie de la taxe professionnelle versée par France Télécom est institué pour soutenir ces initiatives locales.

En d'autres termes, le contrat proposé aux élus territoriaux est : " davantage de prérogatives et plus d'implication ".

Ce schéma demeure celui préconisé aujourd'hui, étant observé que le fonds proposé pourrait aussi être abondé par le produit d'une hausse du prix du timbre, à l'instar de la politique suivie en Allemagne.

Au vu de ce qui se réalise dans d'autres domaines (transports ferroviaires, par exemple), paraît aussi pouvoir aujourd'hui être envisagé le développement de partenariats plus institutionnels entre La Poste et les instances locales. Ceux-ci pourraient, par exemple, prendre la forme de sociétés d'économie mixte locales ayant pour objet la distribution, par le réseau des guichets et les tournées des facteurs, de produits autres que les produits postaux. Ces partenaires pourraient également prendre part au capital de La Poste, si elle était transformée en SA publique, afin de conforter leurs engagements locaux.

Le réseau ne doit pas, en effet, rester figé dans les formes qui ont été les siennes dans le passé. Il doit évoluer pour mieux accompagner la répartition de la population sur le territoire et mieux répondre aux nouvelles contraintes économiques supportées par La Poste. Il doit également, dès lors que cela apparaît utile au plan local, ne pas rester cantonné par un principe de spécialité suranné.

A l'étranger, de tels changements ont eu lieu en associant le secteur privé et le secteur public. Ceci n'a pas à être écarté en France, mais ne correspond pas toujours à nos traditions et aux attentes que les populations placent dans les pouvoirs publics. Il peut y avoir place, dans notre pays, pour un modèle original d'évolution postale, associant plusieurs pôles d'action publique.

L'adaptation aux transformations du monde ne signifie nullement que nous devions importer des solutions forgées hors de nos frontières . Elle suppose d'abord que nous ayons le courage d'inventer des voies nouvelles nous permettant de préserver l'essentiel (nos emplois, les valeurs du service public, la force de l'économie nationale,...) en acceptant de changer l'accessoire : les formes ayant exprimé ces valeurs dans le passé. C'est sans doute le prix à payer pour ne pas perdre l'essentiel.

 La réponse du Gouvernement n'est pas à la mesure de l'enjeu et se traduit par un transfert de charges de fait vers les collectivités locales

Le dernier contrat de plan de La Poste a prévu la constitution de Commissions départementales de la présence postale territoriale, pour faire évoluer le réseau postal. Il ressort des bilans d'activité de ces commissions, élaborés par les préfets, qu'en 1999, 73 réunions ont été tenues dans 50 départements, ce qui a conduit à des adaptations d'horaires dans 175 bureaux, sur 11 départements, à 24 jumelages dans 4 départements, à la création de 4 agences postales communales et à 9 fermetures dans 4 départements.

Ces chiffres amènent à s'interroger : les Commissions départementales de la présence postale territoriale, dont nombre d'élus ont parfois pu constater les aléas de fonctionnement, sont-elles des leviers d'action à la mesure de l'enjeu ?

d) Le tabou de la sociétisation

La Poste demeure l'établissement public qu'elle est devenue suite à la réforme Quilès de 1990, qui a fait franchir une première étape à ce qui était jusqu'alors l'administration des PTT. En particulier, La Poste ne dispose pas d'un capital social.

Cette forme juridique est-elle adaptée aux impératifs du temps présent ?

Votre rapporteur pour avis rappelle que les précédents rapports d'information de la Commission des affaires économiques et du groupe d'études sur l'avenir de La Poste s'étaient, comme cela vient d'être dit, prononcés pour une transformation de La Poste en société à capitaux publics. Une proposition de loi25(*) a d'ailleurs été déposée au Sénat à cet effet.

M. Laurent Fabius, ministre de l'économie et des finances, déclarait, le 30 novembre dernier, au sujet de Gaz de France26(*), que le Gouvernement songerait à transformer en société anonyme à capitaux publics, qu'une entreprise peut " affronter sans frilosité la concurrence, même si elle est publique. Concilier compétitivité industrielle et service public à la française, ce peut être deux fois privilégier ce qui marche. C'est dans ce cadre qu'avec pour objectif un projet industriel social et ambitieux, nous serons ouverts à faire évoluer, le moment, venu le statut de GDF ".

Pourquoi un tel raisonnement -au demeurant excellent- n'est-il pas appliqué à La Poste ?

e) La politique de l'autruche pour les retraites et les 35 heures

 Le passage aux 35 heures sans aide de l'Etat

Contrairement à France Télécom27(*), l'application des 35 heures à La Poste a été effectuée sans aide publique. Cela n'a pas manqué d'avoir des conséquences négatives pour l'opérateur postal : la conflictualité sociale a été ravivée au sein de l'entreprise. A compter de la signature de l'accord-cadre sur les 35 heures, le 17 février 1999, la hausse de nombre de conflits est manifeste. La décomposition de ces conflits (suivant leur nature, locale ou nationale) montre, en effet, une montée en puissance des conflits locaux liés à la réduction du temps de travail, conflits devenus majoritaires en nombre de jours à compter de 1999. Sur les 99.920 jours totaux de grève du 1er semestre 2000, 80 % restent liés à la réduction du temps de travail et aux réorganisations qu'elle implique.

Les résultats des récentes élections professionnelles à La Poste, tenues il y a quelques semaines, montrent d'ailleurs une progression des syndicats les plus contestataires.

Ajoutons à cela que la réduction du temps de travail a parfois conduit à un rétrécissement global des plages horaires d'ouverture au public, qu'elle a sans doute bridé la croissance de la profitabilité, en coûtant, suivant les estimations, entre 2 et 3 milliards de francs en année pleine à La Poste

·  L'hypothèque des charges de retraites

Alors que la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a définitivement réglé la question du financement des retraites des agents de France Télécom, que l'entrée en bourse de la poste allemande lui a permis de résoudre une question difficile également pour elle , l'article 8 de l'actuel contrat de plan de La Poste ne prévoit qu'une solution transitoire, qui laisse entière la question du règlement définitif de ce problème.

Malgré la stabilisation à laquelle s'est engagé, jusqu'en 2001, le Gouvernement, la charge contributive de La Poste au titre du financement des pensions des retraités reste, en effet, très supérieure à celle de ses concurrents.

Compte tenu de la démographie des agents, la charge globale des retraites ne fera d'ailleurs que s'accroître dans les années à venir : l'âge moyen des personnels étant de 43,9 ans en 1999, le nombre de retraités devrait passer de 164.000 en 2000 à 245.000 en 2015 (+49 %), et le montant des prestations de retraite de 14,7 milliards de francs en 2000 à 22,2 milliards de francs en 2015.

Cette charge n'est pas soutenable à long terme.

Or, le Gouvernement ne souhaite pour l'instant pas soulever le problème, ce qui n'est pas conforme à l'exigence de vérité du dialogue à mener avec les postiers.

C'est donc compte tenu du retard d'adaptation français, et non par hostilité de principe à la concurrence, que votre commission souhaite modérer l'ouverture à la concurrence proposée par la Commission européenne.

* 23 n° 31, Sénat 2000-2001.

* 24 Rapports " Sauver La Poste " de 1997 (n° 42) et 1999 (n° 463) de M. Gérard Larcher au nom de la Commission des affaires économiques et du groupe d'études sur l'avenir de La Poste.

* 25 N° 104 (2000-2001), déposée par MM. Gérard Larcher, Pierre Hérisson, Paul Girod, François Trucy, Louis Althapé et Philippe Adnot, relative à l'entreprise nationale La Poste.

* 26 Cité par les journaux Le Monde et Le Figaro.

* 27 Entreprise qui, étant éligible auxw aides publiques, n'aurait toutefois pas demandé à en bénéficier...