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Projet de loi relatif au règlement définitif du budget de 1999.

 

ANNEXE 1

PRINCIPALES DÉCISIONS DE LA REVUE DES PROGRAMMES

Programmes inchangés

Programmes aménagés

Programmes arrêtés ou dont la France se retire

- Satellite Hélios II

- ASMP A

- Char Leclerc

- Hélicoptère Tigre

- Hélicoptère NH 90

- Véhicule blindé de combat

d'infanterie

- Système de commandement et de

conduite des opérations aériennes

- Sous-marin nucléaire d'attaque futur

- Système de protection sol-air SAMP/T

- Frégate Horizon

- Missile MICA

- Missile de croisière Scalp-EG

- Missile de croisière Scalp-EG

- Missile de croisière Apache-AP

- Prolongation du satellite Syracuse II et

aménagement du calendrier du satellite

Syracuse III

- Décalage de six mois du SNLE-NG n°3

- Construction du SNLE-NG n°4 au

standard M51 et accélération du

programme M 51

- Retrait anticipé du système ASTARTE

- Diminution des études nucléaires de

20 %

- Retrait anticipé du porte-avions Foch

- Avion de guet Hawkeye

- Définition d'un coût-objectif pour le

Nouveau transport de chalands de

débarquement (NTCD)

- Décalage dans la livraison des Rafale

- Diminution de la cible des missiles

Mistral

- Modification du nombre d'engins porte-

blindés

- Diminution des études amont

- Réduction des financements dévolus

aux programmes d'entretien des

matériels et aux infrastructures

- Abandon du satellite radar Horus

- Pause dans la réalisation du Système

de surveillance de l'espace (SSE)

- Retrait à l'issue du développement

du missile antichar AC3G-LP

- Renoncement définitif à la mine

antichar MACPED

- Abandon du missile de croisière

Apache-IZ (interdiciton de zone)

- Abandon du missile porte-torpille

MILAS

- Abandon du développement de la

future torpille lourde

QUESTION 2

Quels sont, selon la Cour des comptes, les facteurs explicatifs de l'évolution du solde du compte d'avance aux collectivités locales au cours des trois derniers exercices ?

Réponse

I. FONCTIONNEMENT DU COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR N° 903-54 " AVANCES SUR LE MONTANT DES IMPOSITIONS REVENANT AUX DÉPARTEMENTS, COMMUNES, ÉTABLISSEMENTS ET DIVERS ORGANISMES "

Le compte spécial du Trésor n° 903-54 " avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes " retrace les avances (qui sont en fait des acomptes) consenties par l'État sur le montant des impôts directs revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes.

En dépenses, figure le montant des émissions d'impôts locaux et en recettes les encaissements effectifs complétés par des recettes d'ordre représentatives de frais de dégrèvements et non-valeur pris en charge par l'État sur le chapitre 15-01 des charges communes; les admissions en non-valeur et les dégrèvements sont enregistrés dans les comptes du comptable en classe 4 puis ensuite inscrits au compte n° 903-54.

Le compte fonctionne en déficit en raison de deux effets :

- un " effet de profil " en cours d'année, dû au décalage entre le versement des avances mensuelles et le recouvrement effectif de l'impôt, qui se réalise encore essentiellement en fin d'année ;

- un " effet de solde " en fin d'année, dû au non-recouvrement d'une fraction des montants émis au cours de l'exercice. L'accumulation des soldes en fin d'année se traduit par l'augmentation du " culot " du compte. Ce solde qui s'élevait, à la fin 1999, à 106 410 millions de francs, correspond aux restes à recouvrer sur impôts locaux. Sur ce total, 56,5 % correspondent aux émissions de l'année 1999, 7,2 % au titre des émissions de 1998 et 36,3 % aux exercices antérieurs à 1998.

II. ÉVOLUTION DU SOLDE DU COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR N° 903-54

Le compte n° 903-54 a connu une évolution notable puisqu'il est passé d'un solde annuel qui était systématiquement négatif à un solde positif à compter de l'année 1996 comme l'indique le tableau n° 1 :

Tableau 1: avances et recettes du compte n° 903-54

(en millions de F et %)

 

AVANCES

Variation des avances

RECETTES

Variation des recettes

SOLDE

Variation du solde

Solde cumulé (" Culot ")

Variation du " culot "

1990

208 703

 

203 061

 

-5 642

 

-60 618

 

1991

228 790

9,6%

221 376

9,0%

-7 414

31,4%

-68 032

12,2%

1992

243 167

6,3%

233 216

5,3%

-9 951

34,2%

-77 983

14,6%

1993

266 367

9,5%

256 602

10,0%

-9 765

-1,9%

-87 748

12,5%

1994

288 287

8,2%

278 058

8,4%

-10 229

4,8%

-97 977

11,7%

1995

303 498

5,3%

288 190

3,6%

-15 308

49,7%

-113 285

15,6%

1996

324 951

7,1%

326 888

13,4%

1 937

-112,7%

-111 348

-1,7%

1997

340 566

4,8%

340 718

4,2%

152

-92,2%

-111 196

-0,1%

1998

354 716

9,2%

355 271

8,7%

555

265,1%

-110 641

-0,5%

1999

359 306

5,5%

363 537

6,7%

4 231

662,3%

-106 410

-3,8%

L'étude menée par la Cour auprès de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts permet d'avancer deux raisons principales pour expliquer cette évolution :

·  la progression continue des taux de recouvrement.

·  le changement de méthode de détermination des recettes d'impôt sur rôles intervenu à compter de 1995 (pour l'exercice courant),

A. LE RECOUVREMENT

L'évolution du taux de recouvrement par exercice sur impôts locaux depuis 1996 a été la suivante :

Tableau 2: évolution du taux de recouvrement sur impôts locaux

(en %)

 

Exercice courant

Exercice précédent

Exercices antérieurs

1995

80,46

(2)

68,75

(1)

21,24

(1)

1996

82,01

(2)

80,20

(2)

23,79

(1)

1997

82,68

(2)

81,08

(2)

22,16

(2)

1998

83,28

(3)

81,58

(2)

22,49

(2)

1999

83,26

(3)

87,12

(3)

24,79

(2)

(1) Répartition forfaitaire

(2) Répartition à partir du fichier de ventilation (FVENT)

(3) Ventilation comptable

Le taux de recouvrement sur l'exercice courant est obtenu en effectuant le rapport des recettes d'impôts locaux issues de la répartition (exercice courant) des impôts directs par le montant des prises en charge d'impôts locaux nets (émissions hors frais d'assiette et de recouvrement, hors frais de dégrèvement et d'admission en non-valeur).

Sur l'exercice précédent, le taux de recouvrement est calculé à partir des recettes d'impôts locaux au titre de l'exercice précédent par rapport aux restes à recouvrer d'impôts locaux (émissions de N-1) au 1er janvier de l'année considérée.

Pour les exercices antérieurs, le taux est calculé comme pour celui de l'exercice précédent.

Le solde de 106 410 millions de francs (indiqué au tableau n° 1) correspond aux restes à recouvrer sur impôts locaux qui se décomposent de la façon suivante:

Tableau 3: évolution de la structure du solde cumulé du compte

(en millions de F)

 

1995

1996

1997

1998

1999

 

Exercice courant

59 305

58 474

58 978

59 300

60 161

 

Exercice précédent

15 250

14 153

11 044

10 863

7 636

(1)

Exercices antérieurs

38 729

38 722

41 174

40 477

38 613

(1)

Total (culot)

-113 284

-111 348

-111 196

-110 641

-106 410

 

(1) résultats déterminés directement par la CGE

·  Après avoir marqué le pas en 1997 et 1998, le taux d'apurement sur les exercices antérieurs a sensiblement progressé en 1999 conduisant à une diminution des restes à recouvrer.

·  L'exercice précédent voit également ses restes diminuer régulièrement sous l'effet de l'amélioration des taux de recouvrement du fait de l'accélération de l'ordonnancement des dégrèvements de taxe professionnelle.

·  Les restes à recouvrer de l'exercice courant sont assez stables malgré l'augmentation régulière des émissions. C'est la conséquence de l'amélioration des méthodes de recouvrement notamment par l'accélération de l'envoi des lettres de rappel et l'extension de la mensualisation pour les impôts locaux. L'évolution du taux de mensualisation est le suivant :

Tableau 4: taux de mensualisation

 

1996

1997

1998

1999

Var.97/96

Var.98/97

Var.99/98

Taxe d'habitation

21,3%

23,2%

24,4%

25,0%

8,6%

5,5%

2,5%

Taxes foncières

12,7%

14,8%

16,3%

17,4%

16,2%

10,5%

6,6%

Taxe professionnelle

 

1,7%

2,2%

2,4%

 

25,4%

11,5%

B. LA MÉTHODE DE DÉTERMINATION DES RECETTES

Les recouvrements opérés sur les rôles d'impôts locaux pris en charge dans l'année et sur les restes à recouvrer au titre des exercices précédent et antérieurs sont inscrits au crédit du compte d'avances. Cependant le montant des recouvrements par type d'impôt était évalué forfaitairement jusqu'en 1995 date à laquelle les méthodes ont changé. De 1995 à 1997 les calculs ont été réalisés en utilisant des méthodes statistiques de répartition et à partir de 1998 les chiffres reflètent les données comptables.

Avant 1995, ces recettes étaient évaluées selon la méthode de la répartition forfaitaire : les recettes globales de la loi de finances étaient exactes mais la ventilation entre les différents impôts était estimée. La mise en oeuvre de la nouvelle répartition a été réellement effective en 1995, pour l'exercice courant, sur la base des informations issues des fichiers informatiques du recouvrement. La nouvelle méthode de répartition a révélé que la répartition forfaitaire conduisait à majorer les recettes d'impôts locaux de l'exercice courant. Au titre de 1995, cette majoration est évaluée à environ 5 milliards de francs ; la ventilation réelle a conduit en conséquence à majorer d'un montant identique les recettes d'impôt sur le revenu et d'autres impôts d'État, le changement de méthode de répartition n'ayant aucune incidence sur le solde budgétaire.

Ainsi, pour l'année 1995, une dégradation du solde du compte d'avances aux collectivités locales a été enregistrée, à hauteur d'environ 5 milliards de francs.

1996: la ventilation réelle des recettes a concerné à la fois l'exercice courant et l'exercice précédent. L'extension de cette méthode a eu un impact positif sur le solde du compte d'avances d'environ 4,5 milliards de francs.

En effet, si sur l'exercice courant, la nouvelle méthode de répartition contribue à attribuer moins de recettes sur impôts locaux que la répartition forfaitaire, sur l'exercice précédent, au contraire, la ventilation des recettes à partir des recouvrements réellement effectués favorise les impôts locaux. Les recettes d'impôts locaux de l'exercice précédent, déterminées à partir de la ventilation réelle, sont supérieures à celles déterminées suivant la méthode forfaitaire. Dans cette dernière méthode, les recettes d'impôts locaux étaient calculées en deux étapes :

·  calcul des recettes d'impôts locaux à 2 ans en appliquant un taux de recouvrement sur impôts locaux, peu différencié de celui des autres impôts de l'exercice, aux prises en charge ;

·  calcul des recettes de l'exercice précédent par différence entre les recettes obtenues lors de la première étape et celles attribuées la première année.

La nouvelle méthode de répartition a révélé que les taux de recouvrement à 2 ans réalisés sur les impôts locaux sont supérieurs à ceux qui étaient appliqués en méthode forfaitaire, en raison notamment de l'importance des dégrèvements relatifs au plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée.

Il convient de souligner que les recettes du début de l'année 1996 ont été majorées en raison du décalage calendaire lié aux grèves de décembre 1995, accentuant les phénomènes liés à la nouvelle méthode de comptabilisation des impôts.

La conjonction des deux causes provoque une forte progression des recettes par rapport à l'année précédente (+ 13,4 %) qui dépassent les émissions de l'année et inversent le signe du solde annuel 20(*)

En 1997 les problèmes liés au " choc " intervenu sur l'exercice précédent en 1996 sont stabilisés et la progression des recettes du compte reprend un cours plus normal. Les recettes progressent moins rapidement que les émissions mais le solde annuel reste positif.

Les taux de recouvrement progressent sur les exercices courant et précédant mais ils baissent sur les exercices antérieurs comme pour l'ensemble des impôts sur rôles.

En 1998 une nouvelle progression des taux de recouvrement est constatée pour les exercices courant et précédent. La répartition comptable des impôts sur rôles est réalisée pour la première fois en ce qui concerne l'exercice courant; elle confirme la ventilation opérée depuis 1995 sur la base des données issues des applications informatiques du recouvrement (fichier de ventilation "FVENT"). Par ailleurs, le taux d'apurement sur les exercices antérieurs s'améliore.

En 1999 le taux de recouvrement sur l'exercice courant s'infléchit légèrement par rapport à celui de l'année précédente. Le phénomène marquant est la progression du taux de recouvrement sur l'exercice précédent en raison de l'accélération de l'ordonnancement des dégrèvements de taxe professionnelle. La mise en place, pour l'exercice précédent, de la comptabilisation par impôt a eu pour effet de corriger de nouveau à la hausse les attributions effectuées sur la base des informations issues des applications informatiques, mais dans des proportions largement inférieures à ce qui était intervenu en 1996.

III. LES ÉMISSIONS

En 1999, par rapport aux deux années précédentes, la progression des produits des quatre taxes locales se ralentit. Cette situation résulte d'une part de la croissance moins prononcée des impositions émises en 1999 qui s'élève à 3,4 % en taxe d'habitation et en taxes foncières (contre respectivement 3,9 % et 6,2 % en 1998) et d'autre part, de la réforme de la taxe professionnelle qui consiste à supprimer progressivement la part salariale dans l'assiette de la taxe. Les produits de la taxe professionnelle ont en effet diminué d'environ 3 % alors qu'en 1998 ils progressaient de 8,4 %. Pour l'ensemble des taxes, les taux d'imposition augmentent moins vite que l'année précédente.

IV. REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS

L'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts peut être appréciée selon deux points de vue qui utilisent des méthodes différentes:

- celui de la date d'émission de l'impôt à laquelle se réfère la direction générale des impôts (tableau 5),

- ou celui du moment où la dépense est constatée par le comptable du Trésor (tableau 6).

L'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôt depuis 1996 est récapitulée dans le tableau suivant:

Tableau 5

(en millions de F)

 

1996

1997

1998

1999

Taxe professionnelle

       

. Allégement transitoire

40

25

12

9

. Plafonnement en fonction de la valeur

33 390

36 993

38 337

38 620

ajoutée

       

. Autres dégrèvements

9 572

9 762

10 247

9 475

Total

43 002

46 780

48 596

48 104

Taxe d'habitation

       

. Personnes de condition modeste

956

1 127

1263

1 421

. Dégrèvements partiels y compris le

6 040

6 119

7 267

7 256

plafonnement en fonction du revenu

       

. Autres dégrèvements

2 966

3 079

3 272

2 929

Total

9 962

10 325

11 802

11 606

Taxes foncières

       

. Personnes de condition modeste

152

133

148

150

. Pertes de récolte

193

308

112

52

. Dégrèvement partiel des prés

0

0

0

0

. Autres dégrèvements

2 176

2 512

2 305

2 465

Total

2 521

2 953

2 565

2 667

Total général

55 485

60 058

62 963

62 377

Source : DGI

Le ralentissement des dégrèvements enregistré entre 1998 et 1999 s'explique par :

- le fléchissement de l'augmentation des dégrèvements de taxe professionnelle, qui représentent plus des deux tiers de l'ensemble des dégrèvements prononcés pendant l'année 1999, soit une diminution de 1 % en 1999 contre des augmentations respectives de 3,9 % en 1998 et 8,8 % en 1997. Le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée qui constitue le principal poste des dégrèvements de taxe professionnelle progresse seulement de 1 % en 1999 contre 3,5 % en 1998 et 10,8 % en 1997;

- une très légère augmentation des dégrèvements de taxes foncières d'environ 4 % (contre une diminution de 13,2 % en 1998 et une augmentation de + 17,1 % en 1997). La diminution de 1998 s'explique par le fait que les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties des locaux professionnels situés dans les zones franches urbaines ont été pris en charge comme des compensations, alors qu'en 1997, à titre exceptionnel, elles avaient été traitées comme des dégrèvements.

- une diminution des dégrèvements de taxe d'habitation en 1999 après une augmentation forte en 1998, passant de 3,6 % en 1997 à 14,3 % en 1998.

Les évolutions enregistrées par les comptables du Trésor sont résumées dans le tableau ci-après:

Tableau 6

(en millions de F et %)

 

1995

1996

1997

1998

1999

 

Montant

%

95/94

Montant

%

96/95

Montant

%

97/96

Montant

%

98/97

Montant

% 99/98

10.16 TP

39 971

15,3

41 073

2,8

44 389

8,1

45 433

2,4

46 045

1,4

10.17 TH

8 377

1,2

9 592

14,5

9 721

1,3

11 177

14,9

11 022

-1,4

10.18 TF

2 107

15,1

2 233

5,9

2 324

4,1

2 278

-2,0

2 095

-8,0

Total

50 455

12,7

52 898

4,8

56 434

6,7

58 888

4,4

59 162

0,5

Part des

dégrèvements

dans les recettes

17,51

16,18

16,56

16,58

16,27

Source: DGCP

Globalement, la part des dégrèvements et remboursements dans les recettes portées au solde du compte d'avances varie sans qu'une véritable tendance à la hausse ou à la baisse puisse se dégager sur les deux dernières années. Il faut rappeler que, pour l'essentiel, les dégrèvements de taxe d'habitation et de taxes foncières sont comptabilisés au cours de l'année d'émission alors que ceux de la taxe professionnelle le sont au cours de l'année suivante.

* *

L'ensemble de ces éléments permet d'éclairer la rupture qui s'est opérée en 1996. L'évolution du solde du compte n° 903-24 est marquée en grande partie par la méthode de répartition forfaitaire qui sous-estimait les recettes d'impôts locaux, particulièrement pour l'exercice précédent et surestimait, pour des montants équivalents les recettes d'impôts d'État. Il convient d'indiquer que le solde budgétaire n'était pas affecté.

Désormais, le solde cumulé du compte diminue assez régulièrement mais il ne saurait être entièrement résorbé à moyen terme. Ce phénomène reste notamment subordonné à une croissance des recettes plus rapide que celle des émissions, découlant soit d'une amélioration continue des taux de recouvrement sur impôts locaux et des recettes d'ordre soit d'une diminution significative et régulière des émissions. Dans cette hypothèse, les recouvrements intervenant au cours des années ultérieures peuvent également conduire à un solde annuel excédentaire.

Enfin on peut estimer qu'en 2000, le recul de la date limite de paiement de la taxe d'habitation du 15 novembre au 15 décembre aura un effet mécanique de dégradation des recouvrements constatés sur l'exercice courant et donc du solde du compte.

QUESTION 3

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La Cour pourrait-elle fournir une définition des prélèvements sur recettes ayant un caractère de subventions, ainsi que des prélèvements sur recettes ayant pour objet la compensation aux collectivités locales d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts ?

Est-il possible de répartir les prélèvements sur recettes existant en 2000 entre ces deux catégories ?

Quelle appréciation porte la Cour sur la sincérité budgétaire du jaune " effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " ?

Réponse

I) La Cour pourrait-elle fournir une définition des prélèvements sur recettes ayant un caractère de subventions, ainsi que des prélèvements sur recettes ayant pour objet la compensation aux collectivités locales d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts ?

La question du classement des prélèvements sur recettes entre compensations et subventions a été ravivée en 1999 à l'occasion de l'institution d'une nouvelle compensation de la part salariale de la taxe professionnelle.

La présente note rappelle les aspects juridiques de la question, avant de retracer l'historique de la notion de prélèvements, et de détailler les compensations, subventions et affectations.

1 - Aspects juridiques.

1.1 - Une notion complexe.

Les prélèvements sur recettes s'analysent comme une " rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou de l'Union européenne en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat ".

Cette définition est extraite d'un ensemble de deux décisions du Conseil constitutionnel. La première ( n° 82-154 DC ) considérait que "  le mécanisme n'introduit dans la présentation budgétaire aucune contraction contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique, ... ne conduit pas à dissimuler une recette non plus qu'à occulter une charge, ... n'est pas constitutif d'une affectation de recettes au sens de l'ordonnance du 2 janvier 1959, puisqu'il ne comporte pas l'établissement d'une corrélation entre une recette de l'Etat et une dépense incombant à celui-ci, ... qu'il satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances et assortis de justifications appropriées ... ".

La seconde décision ( n° 98-405 DC ), intervenue le 29 décembre 1998, précise que " si, en principe, les concours apportés par l'Etat aux collectivités locales en compensation d'exonérations ou de plafonnement d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'Etat, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ".

Dans ses attendus, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la régularité juridique du dispositif du prélèvement sur recettes au regard des grands prinicpes et de la loi organique.

Il convient de noter que la notion de prélèvement recouvre, depuis sa création, des modalités de financement assez hétérogènes, qui concernent soit des dotations censées compenser des charges couvertes jusqu'alors par une fiscalité locale, soit des subventions pures et simples.

Les prélèvements à caractère compensatoire peuvent donc être définis comme la contrepartie, adossée à une recette d'ordre fiscal, de diminutions de ressources fiscales, imposées aux collectivités territoriales par diverses mesures législatives à vocations économique ou sociale, ou comme la contrepartie de charges fiscales supplémentaires imposées aux collectivités.

En revanche, les subventions peuvent être définies, non comme des contreparties associées à des ressources fiscales, mais comme des aides dont la base évolue sans aucun lien avec le produit d'un impôt ou d'accises.

1.2 - Une notion évolutive.

Les questions relatives à la notion de prélèvements sur recettes peuvent être étudiées avec l'aide de deux exemples :

- la réforme de la taxe sur les salaires par la loi du 29 novembre 1968, à l'occasion de laquelle la notion de prélèvement sur recettes a été créée ;

- les évolutions du statut de la dotation globale de fonctionnement (DGF) depuis vingt ans.

A - La compensation ( ou le versement représentatif ).

La taxe sur les salaires, n'ayant pas d'équivalent dans la fiscalité de la plupart des autres Etats et n'étant pas déductible à l'exportation, les entreprises françaises s'en trouvaient défavorisées. Aussi une loi supprima-t-elle, dans la plupart des cas, la taxe sur les salaires à compter du 1° décembre 1968. Pour compenser la perte en résultant pour les collectivités locales, la dite loi a prévu que celles-ci recevraient, à compter du 1° janvier 1969, un versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS) leur garantissant chaque année des recettes égales à celles qu'elles auraient perçues sous le régime antérieur.

Pour éviter de donner le sentiment de vouloir affaiblir l'autonomie et l'indépendance des collectivités territoriales et de vouloir régler leurs ressources " par la simple description d'une ligne supplémentaire ", deux solutions pouvaient être envisagées :

1 - affecter aux collectivités locales, en remplacement de la taxe supprimée, une autre taxe d'un rendement et d'une " élasticité " comparables, par exemple une fraction de la TVA ;

2 - trouver une formule qui garantisse des ressources équivalentes et qui ne puisse apparaître, à aucun égard, comme une subvention.

C'est la seconde solution qui a été retenue : déterminer le montant de la compensation de la suppression de la taxe sur les salaires sur la base des déclarations de salaires que les employeurs durent continuer de souscrire. Il s'agissait bien, par conséquent, d'un versement représentatif.

Si les règles classiques du droit budgétaire avaient été appliquées, la charge supportée par l'Etat aurait dû être portée en dépense au budget général, sur un chapitre nouveau doté de crédits évaluatifs. Mais une telle procédure aurait fait apparaître les sommes comme des subventions. Telle est la véritable raison pour laquelle la solution normale de l'ouverture de crédits n'a pas été retenue et a été conçue la formule nouvelle, non prévue par la loi organique, du prélèvement opéré sur l'ensemble des recettes du budget général.

B - De la compensation à la subvention.

Le caractère initial de compensation d'un prélèvement peut prendre celui d'une affectation puis d'une subvention, sous l'effet notamment des difficultés croissantes de son calcul. Les évolutions du statut de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui remplaça en 1979 le VRTS, en fournissent un exemple.

- Le calcul des sommes versées aux collectivités locales au titre du VRTS était rendu de plus en plus complexe par la difficulté d'en déterminer les bases. La Cour avait critiqué cette situation dans la partie de son rapport publié en 1979 intitulée " Complexité et anomalies dans l'assiette et la répartition du VRTS ". Le VRTS ainsi que deux autres prélèvements ont été remplacés par la DGF.

- La moindre progression de la croissance économique, ainsi que la stabilisation de la proportion des salariés dans la population active, faisaient attendre un ralentissement de l'évolution des ressources des collectivités territoriales. L'institution de la DGF visait aussi à le prévenir.

- Il fut envisagé de déterminer le montant de la DGF en appliquant au montant initial de l'exercice précédent le taux de progression du produit net de la TVA à législation constante. En définitive, il a été créé un lien visible pour tous  entre le prélèvement et la TVA : un pourcentage fixe (16,45 %) de son produit net prévisionnel ( ajusté en fin de gestion en fonction de son rendement réel ). Le texte final traduisit donc une véritable affectation de recettes.

- Ce mécanisme conduisit, cependant, à retenir une référence de plus en plus fictive au fur et à mesure des baisses de taux et donna une garantie importante de recettes aux collectivités territoriales qui n'aient pas à subir les conséquences d'éventuels allégements de la fiscalité indirecte, dont le poids pouvait devenir très lourd pour le budget général. Aussi, dix ans plus tard, la loi de finances initiale pour 1990 modifia-t-elle à nouveau de façon profonde les modalités d'indexation de la DGF.

- Un nouveau système d'indexation fut voté, assis sur l'évolution du prix à la consommation des ménages et sur celle du produit intérieur brut. Ce changement modifia la nature du prélèvement correspondant, lequel ne s'apparenta plus à une affectation de recettes fiscales. Il traduisait désormais l'octroi d'une subvention indexée

Cet exemple montre comment en 1969, un prélèvement à caractère compensatoire ( VRTS) peut prendre, en 1980, la forme d'une véritable affectation de recettes ( de 16,45 % de la TVA ) puis, en 1990, d'une subvention indexée ( sur les prix et le PIB ) dissociée de toute fiscalité.

2 - Historique des différentes catégories de prélèvements.

Les masses concernées par les prélèvements sur recettes ont été très fortement accrues depuis trente ans. Lors de leur institution en 1969, les prélèvements représentaient un peu moins de 8 milliards de francs alors qu'ils ont été de près de 177 milliards en 1999. par ailleurs, si la part des prélèvements à caractère de subvention était restée quasi nulle jusqu'en 1990, elle est désormais supérieure à 70 %.

2.1 - Les compensations.

Historiquement, les prélèvements compensatoires ont été institués :

- en 1969, pour remplacer la taxe sur les salaires ( VRTS : versement représentatif de la part locale ) ; en 1970 et 1971, pour compenser deux taxes sur les spectacles ;

- en 1978, au profit du fonds d'équipement des collectivités locales, abondé jusqu'en 1983 par les sommes recouvrées au titre du dépassement du " plafond légal de densité ", et remplacé depuis par le FCTVA, fonds de compensation pour la TVA ;

- en 1986, au profit de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, instituée en 1983 et adjointe alors au montant de la DGF, mais ensuite dissociée ;

- en 1992, pour intégrer des dégrèvements totaux de foncier bâti et non bâti et de taxe d'habitation, puis diverses exonérations liées à l'aménagement du territoire, à la relance pour la ville, à la Corse, aux fonds de commerce, aux spectacles sportifs, etc.

- de 1995 à 1997, en contrepartie d'une réduction de 35 % des droits de mutation.

Les prélèvements compensatoires ont été développés par ailleurs pour compenser l'effet sur les finances locales de plusieurs modifications de la taxe professionnelle. En effet,

- en janvier 1980, un plafonnement des taux communaux a été institué et la compensation, par la technique du prélèvement sur recettes, a été appliquée en 1983 ;

- en 1982, une réduction de la part des salaires dans le calcul de la taxe professionnelle a été instaurée et la compensation correspondante évolue en fonction des recettes fiscales nettes de l'Etat ;

- en 1985, un abattement général de 10 % a été appliqué aux bases nettes d'imposition de chaque établissement, mais par voie de dégrèvement d'office, donc par dépense en atténuation de recettes et non par prélèvement ; la loi 86-1317 du 30 décembre 1986 a élevé cet allégement à 16 % par réduction des bases, cette fois compensée par une " dotation de compensation de la taxe professionnelle " (DCTP), alimentée par un prélèvement nouveau ; depuis 1995, les communes peuvent moduler la compensation en fonction de l'évolution de son produit depuis 1987 ;

- en 2000, la réduction pour embauche et investissement, REI, prévue par l'article 1469 A bis du CGI, sera supprimée et seule subsistera la réduction relative aux créations d'établissement (article 1478-II); le prélèvement au profit de la DCTP, dotation de compensation de la taxe professionnelle, sera donc diminué d'autant.

Sept ans de prélèvements à caractère compensatoire : 1993 - 1999

(en milliards de francs et en pourcentage)

Source : Cour des comptes, rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1998 et 1999 

La dernière ligne de ce tableau fait ressortir que les compensations représentent un pourcentage toujours moindre du total des prélèvements opérés au profit des collectivités territoriales : près de 37 % en 1993 et de 27 % en 1999.

2 .2 - Les subventions

En contrepartie, les subventions représentent un pourcentage toujours croissant des prélèvement opérés au profit des collectivités territoriales : près de 63 % en 1993 et de 72 % en 1999, comme l'indique la quatrième ligne (" % subventions) du tableau ci-après.

Sept ans de prélèvements à caractère de subventions 1993 - 1999

(en milliards de francs et en pourcentage)

Source : Cour des comptes, rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1998 et 1999 

La dotation globale de fonctionnement est indexée, depuis 1994, sur la somme de deux taux d'évolution sans rapport avec la fiscalité :

- celui, prévisionnel, de la moyenne des prix à la consommation des ménages ;

- plus la moitié de celui du PIB en volume de l'année précédente.

La nouvelle compensation de la part salariale de la taxe professionnelle ( 13 milliards en 1999, près de 23 milliards prévus pour 2000 ) bénéficie du même processus d'indexation, au point qu'il est envisagé de l'intégrer, en 2004, dans la DGF. Elle doit donc figurer, à ce titre, parmi les subventions.

Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle était à l'origine spécialement destiné à compenser des allégements de la taxe professionnelle visant à encourager l'emploi et l'investissement. L'article 20 de la loi du 28 juin 1982 disposait que sa dotation devait évoluer comme la progression prévisionnelle du PIB total en valeur. C'est pourquoi la Cour l'a classée dans le cadre des subventions.

Ce choix était d'autant plus justifié qu'en 1986 les 5,8 milliards de ressources du FNPTP provenaient de la dotation versée par l'Etat à concurrence de 4,4 milliards et de la cotisation imposée à certains établissements à hauteur de seulement 1,4 milliard.

Il est vrai que depuis la situation a changé, et qu'à partir de 1992 la première dotation au FNPTP ( article 1648 A bis du CGI, 2° ) évolue comme les recettes fiscales de l'Etat nettes des remboursements et dégrèvements et des prélèvements sur recettes. Celle-ci a représenté près d'un milliard en 1999. La dotation de développement rural (DDR ) évolue de la même façon et dépassé 0,7 milliard.

Mais la contribution de France Télécom et de La Poste, supérieure à 1,7 milliard pour 1999, est indexée sur l'indice de variation du prix à la consommation des ménages, tel qu'il ressort des hypothèses économiques associées au projet de loi de finances. C'est pourquoi la Cour a maintenu l'ensemble du prélèvement au profit du FNPTP parmi les subventions, alors qu'une stricte application des définitions conduirait à en affecter à peu près la moitié parmi les compensations et l'autre moitié parmi les subventions.

2 - 3 - Les affectations.

Compensations et subventions ne représentent pas l'exhausitivité des prélèvements sur recettes dont bénéficient les collectivités territoriales. En effet, doit être classé à part le mécanisme d'affectation de recettes que constituent le reversement du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation inscrit en recettes non fiscales du budget général, ( près de 2 milliards ), ainsi que le prélèvement égal à 13 % du produit de la TIPP affecté à la région Corse ( un peu plus de 100 millions en 1999 ).

Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation : 1993 -1999

Sources :

produit des amendes : DGCP

montant réparti : direction générale des collectivités locales, ministère de l'intérieur

*

En conclusion, pour la Cour des comptes, les prélèvements sur recettes à caractère de subvention devraient figurer en dépense du budget général, en particulier la dotation globale de fonctionnement et la nouvelle compensation de la part salariale de la taxe professionnelle, soit un total de plus de 130 milliards pour 2000.

II. Est-il possible de répartir les prélèvements sur recettes existant en 2000 entre ces deux catégories ?

Le tableau ci-dessous répartit les prélèvements sur recettes existant en 2000 entre les différentes catégories développées précédemment.

PLF 2000, en milliards de francs : les prélèvements sur recettes

COMPENSATIONS

48, 33

25, 7 %

relatives à la fiscalité locale : bâti, non bâti, habitation, aménagement, etc.

12, 26

 

relatives à la taxe professionnelle ( DCTP )

11, 90

 

relatives à la TVA ( FCTVA )

21, 82

 

au logement des instituteurs

2, 35

 

SUBVENTIONS

137, 99

73, 2 %

dotation globale de fonctionnement

111, 39

 

part des salaires dans les base de la taxe professionnelle

22, 60

 

fonds national de péréquation de la taxe professionnelle21(*)

3, 72

 

dotation élu local

0, 28

 

AFFECTATIONS

2, 15

1, 1 %

amendes forfaitaires de la police

2, 04

 

reversement de TIPP à la Corse

0, 11

 

TOTAL GENERAL

188, 47

100 %

Source : direction du budget, projet de loi de finances pour 2000, fascicule jaune intitulé " effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " (page 17)

III. Quelle appréciation porte la Cour sur la sincérité budgétaire du jaune " effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " ?

La Cour a eu l'occasion de donner une appréciation d'ensemble sur la qualité des documents adressés au Parlement en annexe à la loi de finances sous une couverture jaune, notamment dans sa réponse du 20 juin 1997 à une question du Sénat (règlement du budget pour 1995, question n°2).

Les annexes jaunes font partie des documents que le Parlement demande au Gouvernement de produire, exerçant ainsi le droit général à l'information et au contrôle que lui reconnaissent la Constitution et l'ordonnance organique de 1959. La Cour avait signalé le caractère très variable de la qualité des informations contenues dans ces documents, notamment s'agissant de données très fines, de listes qui se veulent exhaustives ou plus généralement de chiffres tirés de sources ministérielles non directement accessibles à la direction du budget chargée d'en vérifier l'exactitude. En effet, le propre des annexes jaunes est de tenter le recollement de données composites et qui ne ressortent pas nécessairement des budgets ministériels, selon des périmètres et avec des critères qui prêtent à discussion.

Le jaune consacré à l'" effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " fait partie des documents transversaux destinés à présenter l'action de l'Etat dans des domaines d'interventions délimités, proposant une vue complémentaire de celle apportée par les annexes budgétaires de couverture bleue où sont plus particulièrement retracées les ouvertures de crédits par département ministériel ; mais le domaine en question est considérable, et particulièrement hétérogène, puisqu'il recouvre des prélèvements sur recettes, des dotations forfaitaires, et des subventions affectées, imputées sur différents départements ministériels22(*).

La notion d'effort financier en faveur des collectivités locales est nécessairement contingente, particulièrement s'agissant des compensations fiscales. Elle renvoie à chaque fois à une interprétation sur ce qu'est le pouvoir local de lever l'impôt, et elle varie dans le temps. Plus généralement, le terme d' " effort "  est ambigu, et celui d'effort " financier " est imprécis : que recouvre-t-il, au delà d'une approche budgétaire, de dépenses et de recettes dédiées ?

Comme le rappelle la note préliminaire à ce jaune, c'est l'article 101 de la loi de finances pour 1987 qui donne au Gouvernement l'obligation de présenter cette annexe budgétaire au Parlement :

" Art. 101 - Le Gouvernement présentera, en annexe au projet de loi de finances de l'année, un document récapitulant pour les deux derniers exercices connus, le montant définitif constaté :

- des crédits inscrits au budget général, par titre et par chapitre, et les dépenses effectives ;

- des prélèvements sur recettes du budget général ;

- des dépenses des comptes spéciaux du Trésor ;

constituant l'effort budgétaire de l'Etat en faveur des collectivités territoriales de la métropole.

Il présentera également dans ce document les montants prévisionnels des mêmes crédits et prélèvements pour l'exercice budgétaire en cours d'exécution et pour le projet de loi de finances.

Ce document sera fourni en temps voulu pour la discussion budgétaire ".

Une discordance est d'entrée de jeu à noter : l'article 101 de la loi de finances pour 1987 indique que le Gouvernement doit présenter un document récapitulant l'effort budgétaire de l'Etat en faveur des collectivités locales, alors que le titre du jaune est "  effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales ".

Ce document est élaboré par la direction du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en collaboration principalement avec la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, la direction générale des impôts, la direction de la prévision et les directions financières des ministères dont les budgets comprennent des subventions ou dotations aux collectivités locales. Les délais dont disposent les services pour le finaliser sont très courts, mais il est produit (au mois d'octobre) dans la continuité d'autres documents qui participent déjà du débat budgétaire :

- le rapport sur l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales présenté par la direction du budget au comité des finances locales23(*) qui est obligatoirement consulté avant que ne se tienne le conseil des ministres où est adopté le projet de loi de finances de l'année ;

- la synthèse des mêmes éléments figurant au rapport économique, social et financier qui accompagne le projet de loi de finances ;

- la synthèse effectuée quelques jours plus tard (fin septembre en 2000) en annexe au " bleu " relatif au budget du ministère de l'intérieur et de la décentralisation.

Le jaune qui accompagnait la loi de finances pour 2000 comprenait cinq parties :

- " effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " à proprement parler, où sont comparés les concours de l'Etat " sous enveloppe "24(*), en " compensation de réformes fiscales " et " hors enveloppe " entre la loi de finances 1999 et le projet de loi de finances 2000, puis entre les crédits ouverts en 1999 et le projet de loi de finances 2000, et enfin les crédits ouverts et consommés sur quatre ans (depuis 1997) par nature de crédit ;

- " budget général " où sont récapitulés sur quatre ans (ouvertures et consommations) les prélèvements sur les recettes de l'Etat, les crédits inscrits au budget de chaque ministère au titre des subventions et dotations de fonctionnement et d'équipement hors transferts de compétence, suivis de ceux qui sont liés aux transferts de compétence, et enfin les crédits inscrits au titre des compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs ;

- " comptes spéciaux du Trésor " où sont retracés, toujours sur quatre ans, les crédits ouverts et consommés sur les comptes spéciaux concernés (agriculture et pêche, jeunesse et sport) ;

- " fiscalité transférée " pour les montants reversés par nature de taxe depuis quatre ans ;

- " collectivité territoriale de Corse " pour les crédits inscrits au budget général au titre des dotations de fonctionnement liées aux transferts de compétences.

*
* *

L'appréciation de la sincérité budgétaire de ce jaune " effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " soulève plusieurs questions : celle de l'exhaustivité des données, celle de leur exactitude, celle enfin de la présentation qui en est faite.

1. Exhaustivité

Evaluer l'exhaustivité des données contenues dans le " jaune " revient à vérifier qu'il retrace l'ensemble des concours financiers de l'Etat pour l'ensemble des collectivités locales.

Sur cette question, il a déjà relevé dans le passé des anomalies dans le traitement de certains flux financiers : le produit d'impôts perçus par l'Etat au bénéfice de collectivités locales (fiscalité transférée) ne peut être qualifié de concours financier de l'Etat ; des contreparties d'engagements de l'Etat envers les collectivités locales ont été abusivement comptabilisées parmi les concours de l'Etat ; certains ministères comptabilisaient au sein des concours de l'Etat les engagements de l'Etat au titre des contrats de plan, d'autres pas.

Le rapport au Premier ministre du groupe de travail sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales (publié en mai 1994) a préconisé de transformer le " jaune ", dont l'intitulé n'est pas dépourvu d'ambiguïtés, en une "  synthèse des données financières des collectivités locales ".

Ceci aurait notamment permis d'inclure un état des fonds de concours versés par les collectivités locales ainsi que des flux de trésorerie entre l'Etat et les collectivités locales, et surtout de valoriser les concours indirects de l'Etat en faveur de celles-ci, qu'il s'agisse des charges de gestion et de recouvrement des impôts locaux, des incidences sur la trésorerie de l'Etat des comptes d'avance, ou encore des comptes des collectivités ou de l'effort d'équipement sous la forme de procédures de financement à des taux privilégiés. La valorisation de ces concours indirects de l'Etat aux collectivités locales demanderait de mettre en place une comptabilité analytique adaptée et de négocier les critères de répartition de ces coûts avec les collectivités locales.

Toutes les collectivités locales ne sont pas non plus concernées par cette annexe budgétaire. Le législateur a notamment préféré isoler les participations financières de l'Etat au profit des collectivités d'outre-mer dans deux jaunes distincts, le premier étant consacré aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer, et le second aux territoires d'outre-mer. Il faut cependant s'interroger sur la mention, dans le jaune consacré à l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales pour 2000, de certaines subventions destinées à l'outre-mer et à ses collectivités locales inscrites au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer25(*).

Enfin, le concept retenu de " collectivités locales " ne recouvre pas celui d'administrations publiques locales utilisés par l'INSEE dans les comptes nationaux ainsi que dans les comparaisons entre pays membres de l'Union européenne, ce qui peut être source de difficultés d'interprétation26(*).

2. Exactitude

Evaluer l'exactitude des données contenues dans l'annexe jaune revient à vérifier la cohérence des chiffres présentés entre eux, à s'assurer qu'ils reprennent fidèlement les montants des crédits effectivement votés et consommés et que ces crédits résultent bien de l'application des règles de liquidation en vigueur.

Ces différentes dimensions de l'exactitude des chiffres de l'annexe jaune sont difficiles à apprécier dans la mesure où, hormis les quelques indications de la note préliminaire ou de notes de bas de page, la façon dont sont établis ces chiffres n'est pas explicitée. Il serait très souhaitable que de telles indications méthodologiques y figurent à l'avenir, et que tout changement dans le temps soit signalé explicitement.

En particulier, dans les tableaux de la première partie " effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales " du " jaune ", les montants indiqués pour la dotation générale de fonctionnement ne permettent pas de calculer des évolutions d'une année sur l'autre, dans la mesure où les chiffres indiqués sont soit provisoires soit prévisionnels. Le tableau ci-dessous montre que, sur les six données indispensables à la détermination du montant de la dotation globale de fonctionnement inscrit en loi de finances initiale pour 2000, seuls trois sont explicités dans le " jaune ". Manquent en particulier les montants des régulations à opérer en fonction des résultats des exercices précédents :

(montants en millions de francs)

Données

Règle de calcul

Montant

Mention dans le jaune

DGF versée en 1998

Non explicitée

-

non

DGF ouverte en LFI en 1999 compte tenu des indicateurs économiques connus à l'époque

id

-

non

Montant de la DGF révisée en tenant compte des derniers indicateurs économiques connus au moment de la rédaction du jaune

id

108 882

oui

Majorations exceptionnelles pour 1999

id

500

oui

Montant de la régulation de la DGF 1997

id

256

non

Majorations exceptionnelles au PLF 2000

id

1200

oui

Montant de la régulation de la DGF 1998

id

679

non

Taux officiel d'évolution de la DGF en 2000 (prov.)

id

2,05%

non

Montant de la DGF en LFI 2000

(108 882 - 500 + 256) x (2,05%) + 1200 - 679

111 386

oui, sans mode de calcul

DGF versée en 1999

   

non

Le jaune budgétaire ne retraçant pour ce type de dotations que des données provisoires sans indiquer les dates auxquelles les indicateurs économiques (taux d'évolution du produit intérieur brut et des prix à la consommation hors tabac pour l'essentiel) ont été arrêtés, il n'est pas surprenant de constater, comme le faisait déjà le rapport précité du groupe de travail sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales en mai 1994, des écarts entre les données disponibles en la matière.

De légères variations peuvent ainsi apparaître, à quelques jours ou quelques semaines d'intervalle, entre les synthèses produites par la direction du budget pour le comité des finances locales, le rapport économique, social et financier, l'annexe bleue du ministère de l'intérieur et de la décentralisation et le jaune, sans parler des écarts avec des documents issus de travaux parlementaires.

Il peut être relevé, à titre d'exemple, que le montant total des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités locales indiqué en annexe du rapport économique, social et financier s'élève à 283 573 millions de francs pour la colonne " 1999 LFI révisée ", chiffre repris dans le tableau du rapport général de la commission des finances pour la loi de finances 2000 (Sénat n°89, page 12), alors qu'il est de 283 135 millions de francs dans le jaune budgétaire.

Autre exemple de ces divergences, les crédits qualifiés d'ouverts pour les années passées correspondent normalement à un montant définitivement arrêté, une fois pris en compte tous les mouvements législatifs ou réglementaires intervenus en cours de gestion, alors que les crédits du même nom donnés pour l'année en cours ne prennent en compte que des mouvements intervenus à la date - non spécifiée - où sont publiées ces données. Il en résulte un écart, troublant pour la bonne compréhension des tableaux, entre les données d'une même année dans deux jaunes successifs.

On peut par exemple comparer les colonnes " 1998 - crédits ouverts " dans l'état récapitulatif des concours de l'Etat figurant dans les jaunes 1999 et 2000 : le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle s'élève à 2 892 370 milliers de francs dans le jaune 1999 contre 3 045 843 milliers de francs dans le jaune 2000 ; la dotation de compensation de la taxe professionnelle s'élève à 16 893 461 milliers de francs dans le jaune 1999 contre 16 993 461 milliers de francs dans le jaune 2000.

Quant aux règles de liquidation en vigueur, leur complexité et le fait qu'il n'y soit à aucun moment fait référence dans l'annexe budgétaire jaune rendent très délicate une lecture critique des résultats affichés dans ce document. A défaut d'une simplification des règles actuellement en vigueur pour le calcul des dotations - dont la complexité accrue a fait l'objet de critiques de la Cour dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999 - l'indication dans un glossaire des principaux choix méthodologiques effectués, des règles suivies et des mouvements de crédits retenus lors de l'élaboration de ces tableaux de synthèse pourrait ici aussi, utilement améliorer la compréhension du document.

3. Présentation

Le " jaune " opère implicitement des choix dans la présentation des concours financiers de l'Etat : choix des données de référence (ouverts en loi de finances, ouverts après mouvements de crédits, consommés...), choix des agrégats (par nature de concours, par dotation, par ministère, par dotations sous enveloppe, compensation de réformes fiscales, dotations hors enveloppe...).

La présentation de ce document a très peu évolué depuis qu'il existe, à l'exception de la rubrique " collectivité territoriale de Corse ", apparue pour la première fois dans l'annexe jaune accompagnant la loi de finances pour 1993, tirant les conséquences de la loi du 13 mai 1991 sur le statut de la Corse. Or la présentation de ces documents, depuis douze ans, aurait mérité d'évoluer à la mesure des nouveaux rapports financiers entre l'Etat et les collectivités locales et pourrait être redéfinie pour permettre une synthèse plus complète et mieux ordonnée.

Les données brutes retenues sont soit les ouvertures de crédits initiales, soit les ouvertures " révisées ", soit des prévisions d'exécution, soit encore des consommations de crédits. Les données " révisées " tiennent comptent de la révision des indicateurs économiques intervenue depuis le vote de la loi de finances initiale, notamment pour la dotation globale de fonctionnement. Cette intention, louable, de présenter dans le jaune les données les plus récentes a pour inconvénient de s'appuyer sur des considérations non budgétaires et provisoires, pour lesquelles les indicateurs retenus ne sont pas explicités.

Dans ces conditions, où les chiffres présentés sont souvent provisoires ou prévisionnels, le jaune ne fait pas apparaître de taux d'évolution d'une année sur l'autre : il serait pourtant très utile pour le législateur que les données retranscrites permettent de retracer certaines évolutions, notamment celles sur lesquelles portent les débats budgétaires.

Ainsi, le " jaune " ne fait pas même apparaître l'évolution globale des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités locales, or le rapport de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999 a mis en évidence la forte progression de ces concours financiers en 1999 (+ 13,2 % contre + 0,9 % en 1998 de loi de finances initiale à loi de finances initiale), conséquence non seulement des effets de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement, mais aussi des majorations exceptionnelles intervenues en 1999 et de la prise en compte d'une fraction de la croissance du produit intérieur brut dans le calcul de l'évolution de l'enveloppe normée.

La multiplicité des phénomènes intervenant dans l'évolution de ces concours financiers d'une année sur l'autre plaide également pour la confection, dans le jaune, d'un tableau récapitulant les conséquences budgétaires des mesures nouvelles introduites depuis la dernière loi de finances et qui modifient le périmètre de ces concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités locales : réformes fiscales donnant lieu à compensation, majorations exceptionnelles, modification des règles de calcul des dotations...

S'agissant du choix des agrégats, il y a lieu de noter que l'objectif d'évolution d'une enveloppe normée, au coeur des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, voit son sens brouillé par la multiplication d'abondements exceptionnels de dotations sous enveloppes, comme la dotation de solidarité urbaine, non pris en compte dans l'assiette soumise à contrainte d'évolution. A ce titre, la présentation des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités locales dans le jaune budgétaire est ambiguë : il faut en effet déduire les majorations exceptionnelles de la rubrique " dotations sous enveloppe " pour connaître le montant et l'évolution de " l'enveloppe normée " à proprement parler. Le même raisonnement peut être tenu pour le calcul de l'évolution de la dotation générale de fonctionnement, qui ne prend pas en compte ces majorations exceptionnelles.

Autre ambiguïté des agrégats retenus, les éléments retracés sous le vocable " compensation de réformes fiscales " ne comptent en réalité que les seules compensations liées à des réformes intervenues depuis la dernière loi de finances : plutôt que soustraire ces quelques mouvements du reste des évolutions des dotations correspondantes, il serait préférable, comme indiqué plus haut, de reconstituer un véritable tableau des changements de périmètre de loi de finances initiale à loi de finances initiale intégrant l'ensemble des modifications intervenues, y compris majorations exceptionnelles.

Par ailleurs, comme le signale le rapport de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999, les prélèvements sur recettes retracés dans le jaune budgétaire agrègent, sans les distinguer, des prélèvements à caractère compensatoire, contreparties de charges imposées par la loi aux collectivités territoriales, et des subventions.

Le rapport précité du groupe de travail sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales de mai 1994 a préconisé une clarification en retenant les agrégats suivants : prise en charge de la fiscalité directe locale, accompagnement de la décentralisation, dotation globale de fonctionnement, FCTVA, subventions d'équipement, dotations diverses, remboursements divers.

En tout état de cause, des agrégats de dépense en fonction des objectifs poursuivis pourraient être exploités. Il pourrait s'agir des quatre agrégats suivants :

- " dotations de fonctionnement ", ensemble qui regrouperait la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation particulière élu local, le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le fonds national de péréquation, les subventions de fonctionnement de divers ministères ;

- " dotations d'investissement ", comprenant le fonds de compensation pour la TVA, les prélèvements au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, la dotation globale d'équipement des communes, la dotation globale d'équipement des départements, les subventions d'équipement de divers ministères et les comptes spéciaux du Trésor ;

- " dotations de compensation d'exonération et de dégrèvements législatifs ", comprenant la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la contrepartie de l'exonération de taxes foncières, la contrepartie des exonérations relatives à la fiscalité locale (notamment les compensations de la suppression de la part régionale et de la nouvelle diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux), la contrepartie de divers dégrèvements législatifs ;

- et " dotations de compensation d'accroissement de charges résultant de transferts de compétences ", comprenant la dotation générale de décentralisation, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges.

Enfin, des agrégats géographiques pourraient se révéler utiles pour le législateur pour la mise en oeuvre de politiques d'aménagement : flux financiers par région et le cas échéant par strates démographiques de commune.

De telles évolutions dans la présentation de l'annexe jaune demanderaient une concertation étroite entre les services concernés (directions du budget, et générale des collectivités locales principalement) dans la mesure où elles supposeraient de revoir le dispositif de collecte de l'information et où l'exercice devrait rester compatible avec les moyens de ces administrations pour produire cette annexe budgétaire en temps utile.

* 20 Voir tableau n° 1.

* 21 Selon l'article 1648 A bis du CGI, la première ( 939 millions ) et la seconde ( 711 millions ) dotations de l'Etat au FNPTP évoluent, depuis 1992, en fonction des recettes fiscales nettes de l'Etat ( + 6 % en 1999 ). Elles seraient donc à placer parmi les compensations et non plus parmi les subventions.

Cependant, cette correction portant sur 1,65 milliard au total, ne réduirait que de 1% la part des subventions (à 72,3 %) et n'augmenterait que de 1 % la part des compensations (à 26,6 %).

* 22 L'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales est estimé à 332.918 MF en projet de loi de finances 2000.

* 23 Le comité des finances locales, créé à l'article L.1211-1 du code général des collectivités territoriales, présidé et composé majoritairement d'élus nationaux et locaux, dispose d'un pouvoir d'expertise et de contrôle des concours financiers de l'Etat. Une formation spécifique du comité est constituée en " observatoire des finances locales " (art. L.1211.4).

* 24 L'article 57 de la loi de finances pour 1999 a défini, pour la période 1999-2001, le nouveau cadre pluriannuel des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, sous le nom de " contrat de croissance et de solidarité ". Ce contrat maintient une distinction entre des dotations " sous enveloppe " et " hors enveloppe ", les premières étant soumises à contrainte d'évolution de loi de finances initiale à loi de finances initiale, cependant la norme de progression a été modifiée : l'évolution globale des dotations sous enveloppe normée est désormais égale " à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et d'une fraction du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement. Cette fraction est égale à 20% en 1999, à 25% en 2000 et à 33% en 2001 ".

* 25 Chapitres 41-51, 41-52 et 41-91 mentionnés page 20 du " jaune " pour les crédits de fonctionnement ; chapitres 65-01, 67-51, 67-54, 68-03 et 68-92 mentionnés page 24 pour les crédits d'équipement.

* 26 Le champ des administrations publiques locales est à la fois plus large et plus étroit que celui des collectivités locales stricto sensu. Il comprend des organismes divers d'administration locale, c'est-à-dire les chambres consulaires et d'autres organismes (SAFER)... A l'inverse, il ne comprend pas les départements d'outre-mer.