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Proposition de loi relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons

 

EXAMEN DES ARTICLES

SECTION I
Dispositions relatives aux maisons d'arrêt

Article premier
(art. 714 du code de procédure pénale)
Possibilité de retenir des prévenus
en établissement pour peines

Cet article tend à modifier l'article 714 du code de procédure pénale pour permettre l'incarcération en établissements pour peines des prévenus ou accusés dont l'instruction est achevée, des appelants ou des personnes ayant formé un pourvoi en cassation.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 714 du code de procédure pénale prévoit que les prévenus et accusés soumis à la détention provisoire la subissent dans une maison d'arrêt. Cet article dispose en outre qu'il y a, sauf exception prévue par décret, une maison d'arrêt près de chaque tribunal de grande instance, de chaque cour d'appel et de chaque cour d'assises.

La possibilité de retenir en établissements pour peines des prévenus était la deuxième des mesures d'urgence préconisées par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détentions dans les établissements pénitentiaires.

La commission d'enquête a en effet constaté que certains prévenus, compte tenu de la longueur de l'instruction, des délais d'audiencement, des délais d'appel ou de cassation, pouvaient passer de nombreuses années en maison d'arrêt. Or, les conditions de détention dans les maisons d'arrêt sont beaucoup plus difficiles que dans les établissements pour peines, compte tenu notamment de la surpopulation et du nombre réduit d'activités qui y sont proposées.

Lorsque l'instruction d'une affaire est achevée et que le prévenu ne doit plus être régulièrement extrait pour certains actes de la procédure, il paraît possible d'envisager son affectation dans un établissement proposant davantage d'activités susceptibles de faciliter la réinsertion.

A propos de cette mesure, préconisée par notre éminent collègue M. Robert Badinter, la commission d'enquête du Sénat a noté dans son rapport :

Certes, il ne faudrait pas reporter sur les centres de détention le problème de surpopulation des maisons d'arrêt. Cette décision nécessitera probablement de construire, à terme, de nouveaux établissements pour peines, et non des maisons d'arrêt.

" Mais la surpopulation relative en centre de détention serait infiniment moins difficile à supporter qu'en maison d'arrêt. Les locaux et le régime des établissements pour peines, offrent des activités collectives très larges, alors que celles-ci sont aujourd'hui presque inexistantes en " régime maison d'arrêt ". Les effets d'une surpopulation seraient plus aisément supportés en centres de détention car les détenus ne sont pas soumis à l'encellulement au cours de la journée ".

La principale difficulté soulevée par l'éventuelle affectation de prévenus en établissements pour peines est celle du respect de la présomption d'innocence. Des personnes présumées innocentes peuvent-elles être affectées dans des établissements prévus pour accueillir des condamnés ?

Une telle affectation ne porterait en pratique guère atteinte à la présomption d'innocence. D'une part, cette mesure ne serait appliquée qu'à des personnes subissant pendant une longue période une détention provisoire et dans l'unique objectif d'améliorer leurs conditions de détention et de faciliter leur réinsertion.

D'autre part, il existe d'ores et déjà des centres pénitentiaires, qui comportent un quartier " maison d'arrêt " et un quartier " centre de détention ".

Il ne paraît donc pas impossible, au regard du principe de la présomption d'innocence, d'affecter en établissements pour peines certains prévenus, pourvu que leurs droits de personnes présumées innocentes soient pleinement respectés. Votre commission propose de compléter cet article premier pour préciser que l'affectation en établissements pour peines de prévenus ou d'appelants s'effectuera sans préjudice du respect de la présomption d'innocence. Une telle mesure pourrait permettre d'améliorer très nettement leurs conditions de détention.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi rédigé.

Article 2
(art. 717 du code de procédure pénale)
Interdiction de maintenir en maison d'arrêt
des condamnés

Dans sa rédaction actuelle, l'article 717 du code de procédure pénale prévoit que les condamnés purgent leur peine dans un établissement pour peines. En principe, les condamnés à une peine d'une durée inférieure ou égale à cinq ans l'exécutent dans un établissement qui leur est spécialement réservé.

L'article 717 prévoit également que les condamnés à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an ou auxquels il reste à effectuer une peine d'une durée inférieure à un an peuvent être maintenus en maison d'arrêt.

La commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires a constaté que cet article n'était pas respecté et que de nombreux condamnés, à des peines parfois très lourdes, étaient maintenus pendant des mois ou des années en maisons d'arrêt, alors que ces dernières n'ont aucune vocation à préparer à la réinsertion.

En tant que rapporteur pour avis du budget de l'administration pénitentiaire, votre rapporteur a lui aussi constaté, au cours de ses visites, que les maisons d'arrêt accueillaient de nombreuses personnes définitivement condamnées à des peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. Au cours d'une visite à la maison d'arrêt de Bois d'Arcy en novembre 2000, votre rapporteur a constaté qu'elle accueillait 700 détenus, dont 254 condamnés. Parmi ces derniers, 102 étaient condamnés à une peine égale ou supérieure à un an d'emprisonnement et 39 subissaient une peine de réclusion criminelle.

Le présent article tend donc à interdire strictement le maintien en maison d'arrêt des personnes condamnées à une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. L'administration pénitentiaire disposerait d'un délai maximal de six mois à compter de la condamnation définitive d'une personne pour l'affecter en établissement pour peines.

La commission d'enquête du Sénat a constaté que 1800 à 2000 places étaient actuellement disponibles dans les établissements pour peines, cependant que certains maisons d'arrêt connaissaient une surpopulation inacceptable. Cette mesure pourrait contribuer à désencombrer les maisons d'arrêt, tout en permettant aux condamnés de bénéficier des activités proposées en établissements pour peine, susceptibles de faciliter leur réinsertion.

Les établissements pour peine ne disposent pas actuellement d'un nombre de places suffisant pour accueillir l'ensemble des condamnés à des peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. Il conviendra peut-être, au cours de la navette parlementaire, de prévoir un délai pour l'entrée en vigueur de cette mesure.

Rappelons néanmoins qu'à compter du 15 juin 2003, les prévenus devront bénéficier d'une cellule individuelle en application de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Il deviendra donc impossible de maintenir en maison d'arrêt les condamnés et il convient d'ores et déjà de mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour que ces condamnés soient accueillis en établissements pour peines.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

SECTION 2
Disposition relative aux détenus
souffrant d'une maladie grave

Article 3
(art. 720-1 du code de procédure pénale)
Suspension de peine pour les détenus
dont le pronostic vital est en jeu

Cet article tend à compléter l'article 720-1 du code de procédure pénale pour permettre au juge de l'application des peines d'ordonner une suspension de peine, quelle que soit la nature de celle-ci ou la durée restant à subir, pour les condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 720-1 prévoit que la suspension de peine n'est possible qu'en matière correctionnelle lorsqu'il reste à subir par la personne condamnée une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an. Un motif grave d'ordre médical, familial, professionnel ou social est exigé et la durée de la suspension ne peut excéder trois ans. La possibilité de suspendre l'exécution d'une peine est donc très strictement encadrée.

Dans ces conditions, la seule possibilité pour des détenus en fin de vie de bénéficier d'une libération est l'obtention d'une mesure de grâce médicale. Or, ces mesures de grâce sont accordées de manière extrêmement parcimonieuse et après de longs délais, de telle sorte que de nombreux détenus très gravement malades sont maintenus en détention, comme l'a constaté la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Il est vrai que dans le passé, des pratiques très contestables ont pu exister en matière de grâces médicales, qui expliquent peut-être la prudence actuelle.

Pour autant, il n'est pas possible de maintenir en prison des détenus gravement malades et dont le décès est proche, détenus qui ont besoin de soins qui ne peuvent leur être apportés en détention. Ces détenus constituent une charge considérable pour l'administration pénitentiaire sans que l'on perçoive clairement le sens du maintien en détention d'un malade en phase terminale...

Le présent article tend donc à permettre au juge de l'application des peines de prononcer une mesure de suspension de peine à l'égard des condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital. Votre commission propose que la suspension de peine puisse également être prononcée en cas de maladie totalement incompatible avec le maintien en détention. Certaines pathologies, telles que la maladie d'Alzheimer, ne mettent pas nécessairement en jeu le pronostic vital. L'administration pénitentiaire n'est néanmoins pas à même de prendre en charge des personnes souffrant de ce type de maladie.

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale avait pour sa part proposé de permettre au juge de l'application des peines de prononcer des mesures de grâce à l'égard des détenus très âgés et dépendants ou souffrant d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital.

La procédure proposée est parfaitement transparente. Conformément à la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, les mesures de suspension de peine, comme celles de libérations conditionnelles doivent faire l'objet d'un débat contradictoire devant le juge d'application des peines1(*). Elles sont susceptibles d'appel. Elles peuvent être révoquées dans les mêmes conditions par le juge de l'application des peines.

L'exigence de deux expertises médicales distinctes doit permettre d'éviter tout risque éventuel d'établissement de certificats médicaux de complaisance. Le juge de l'application des peines disposerait en tout état de cause d'une marge d'appréciation.

Cette mesure a été proposée dès juin 2000 par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Elle est peut-être la plus urgente de toutes celles qui mériteraient d'être adoptées sans attendre l'établissement d'une grande loi redéfinissant le sens de la peine et l'ensemble des missions de l'administration pénitentiaire.

Afin d'éviter tout risque de fraude, votre commission vous propose de compléter cet article pour permettre au juge de l'application des peines d'ordonner une nouvelle expertise médicale à l'égard d'un condamné ayant bénéficié d'une mesure de suspension de peine. Si l'état d'un condamné venait à s'améliorer sensiblement, le juge pourrait alors éventuellement révoquer la mesure de suspension.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

SECTION 3
Dispositions relatives au Contrôle général des prisons

Articles 4 à 10
Création d'un Contrôle général des prisons

Les articles 4 à 10 de la proposition de loi prévoient la création d'un Contrôle général des prisons, autorité chargée de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.

La proposition de loi tend en fait à mettre en ouvre les conclusions de la commission sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires mise en place par le Garde des sceaux en juillet 1999 et présidée par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation.

Cette commission a rendu ses conclusions en mars 2000, proposant en particulier la création d'un " contrôle général des prisons " indépendant, confié à un contrôleur général assisté d'un corps de " contrôleurs des prisons ".

La commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires a également proposé la création d'un corps de " médiateurs des prisons " organisé dans des services régionaux de médiation pénitentiaire.

La commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires a dressé un constat sévère à propos des contrôles actuellement exercés dans les établissements pénitentiaires : " Au terme des travaux de la commission, il apparaît que les contrôles prévus sont nombreux, variés, mais qu'ils sont à peu près dépourvus d'effets, soit parce qu'ils ne sont pas exercés, soit parce qu'ils sont exercés de manière trop formelle, soit encore parce que l'habitude a été prise de faire preuve de beaucoup moins de rigueur -notamment en ce qui concerne l'hygiène et la sécurité- dans le contrôle des établissements pénitentiaires que dans celui des autres établissements recevant du public. Le bilan en matière de contrôles est clairement accablant ".

De nombreux contrôles du fonctionnement des établissements pénitentiaires sont prévus. Ainsi, des services d'inspection doivent notamment s'assurer du respect des normes d'hygiène et de sécurité, une commission de surveillance présidée par le préfet et rassemblant des élus, des magistrats, des fonctionnaires et des membres d'associations doit se réunir régulièrement, certains magistrats doivent visiter les établissements pénitentiaires de leur ressort et établir des rapports.

Ces contrôles sont peu ou mal exercés. La commission d'enquête du Sénat avait en particulier constaté que les rapports des magistrats n'étaient plus adressés au Garde des sceaux.

La commission d'enquête s'est donc prononcée, conformément aux conclusions de la commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, pour la création d'un organe de contrôle externe des établissements pénitentiaires, doté de larges pouvoirs d'investigation. Elle a également souhaité que l'exercice des contrôles des magistrats dans les établissements pénitentiaires soit relancé.

Les articles 4 à 10 de la proposition de loi tendent donc à mettre en oeuvre ces recommandations de la commission d'enquête du Sénat.

L'article 4 définit de manière très générale les missions du contrôleur général des prisons. Celui-ci serait chargé de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Une telle définition générale paraît préférable à une énumération de compétences, qui risquerait en pratique de limiter la capacité d'action du contrôleur général des prisons.

L'article 5 prévoit que le contrôleur général des prisons est nommé pour une durée de six ans non renouvelable par décret du Président de la République. Votre commission propose de prévoir la nomination du contrôleur général en Conseil des ministres. Le contrôleur serait assisté de contrôleurs des prisons, dont le statut et les conditions de nomination seraient définis par décret en Conseil d'Etat. Il est essentiel que le Contrôle général des prisons se voit affecter des moyens humains et financiers suffisants pour exercer efficacement ce contrôle sur l'ensemble des établissements pénitentiaires français.

L'article 6 énumère les pouvoirs d'investigation du contrôleur général des prisons. Le contrôleur général et ses services pourraient visiter à tout moment les établissements pénitentiaires. Votre commission vous propose de compléter cette disposition pour préciser qu'ils ont accès à l'ensemble des locaux formant l'établissement et qu'ils peuvent rencontrer au sein des établissements toute personne, le cas échéant à son initiative, dans des conditions assurant la confidentialité de l'entretien.

Le texte prévoit en outre que les autorités publiques doivent prendre toutes mesures pour faciliter la tâche du contrôleur général. Les agents publics, en particulier les dirigeants des établissements pénitentiaires, devraient communiquer au contrôleur général toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.

Enfin, le caractère secret des informations et pièces demandées par le contrôleur général ne pourrait lui être opposé, sauf en matière de secret médical.

L'article 7 tend à imposer au contrôleur général de porter sans délai à la connaissance du procureur de la République les faits laissant présumer l'existence d'une infraction pénale, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale, qui fait obligation à toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire de donner avis sans délai au procureur de la République de tout crime ou délit dont il acquiert la connaissance.

Le contrôleur général devrait également porter à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires.

Votre commission propose de compléter ces dispositions en prévoyant que le procureur de la République informe le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés lors des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires.

Par ailleurs, votre commission estime souhaitable que le procureur de la République informe le contrôleur général des prisons des poursuites engagées sur le fondement d'infractions commises au sein des établissements pénitentiaires. Un telle information revêtira pour le contrôleur général un grand intérêt dans l'exercice de sa mission.

Corrélativement, votre commission propose que le contrôleur général puisse être entendu à sa demande par la juridiction du jugement pour les infractions commises au sein des établissements pénitentiaires. Il pourrait également, sur décision du juge d'instruction, être entendu au cours de l'information.

L'article 8 permet au contrôleur général des prisons de proposer au Gouvernement toute modification de la législation ou de la réglementation dans les domaines de sa compétence. Il est fort probable en effet que l'expérience acquise par le contrôleur général des prisons lui permettra utilement de proposer des évolutions du droit en vigueur.

L'article 9 prévoit que le contrôleur général des prisons remet chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport sur les résultats de son activité. Il pourrait en outre établir des rapports spéciaux sur les thèmes de son choix. Les rapports du contrôleur général des prisons seraient rendus publics.

Votre commission propose de modifier ces dispositions pour prévoir l'élaboration d'un rapport annuel unique, qui serait publié accompagné des réponses du garde des sceaux. Elle estime qu'il est préférable que le contrôleur général informe le garde des sceaux des dysfonctionnements qu'il constate plutôt que de prévoir une multiplication de rapports.

Enfin, l'article 10 dispose que les conditions d'application des articles 4 à 9 sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. Ce décret pourrait permettre en particulier de préciser le statut administratif et financier du contrôleur général des prisons.

Votre commission vous propose d'adopter les articles 4 à 10 ainsi rédigés.

SECTION ADDITIONNELLE
Disposition relative aux sanctions disciplinaires

Votre commission vous propose d'insérer dans la proposition de loi une section additionnelle constituant la section 4 des conclusions qu'elle vous soumet.

Article additionnel
(art. 726 du code de procédure pénale)
Durée de l'enfermement en cellule disciplinaire

Votre commission propose de compléter le dispositif de la proposition de loi pour y intégrer une proposition de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, afin de réduire de quarante-cinq à vingt jours la durée du placement d'un détenu en quartier disciplinaire à la suite d'une infraction à la discipline.

Actuellement, l'ensemble des règles relatives à la discipline sont définies par décret. L'article 726 du code de procédure pénale prévoit simplement que " si quelque détenu use de menaces, injures ou violences ou commet une infraction à la discipline, il peut être enfermé seul dans une cellule aménagée à cet effet ou même être soumis à des moyens de coercition en cas de fureur ou de violence grave, sans préjudice des poursuites auxquelles il peut y avoir lieu ".

La nature des sanctions disciplinaires est définie par les articles D-251 à D-251-8 du code de procédure pénale. Parmi ces sanctions, figure le placement en cellule disciplinaire qui, aux termes de l'article D-251-3 du code de procédure pénale, peut être prononcé pour une durée maximale de quarante-cinq jours pour les fautes disciplinaires les plus graves.

Il est tout à fait anormal que des mesures aussi graves que le placement en quartier disciplinaire au sein des établissements pénitentiaires soient prévues par voie de décret.

La commission d'enquête du Sénat a constaté qu'il existait une adéquation " irrégulière " entre les infractions et les sanctions disciplinaires : " votre commission a pu être intriguée, sur des exemples précis portés à sa connaissance, par une certaine disproportion entre la sanction et la faute commise. Les établissements pénitentiaires objectaient alors que le détenu était un " récidiviste ", et qu'il avait déjà écopé de plusieurs " condamnations avec sursis.

" Elle a constaté que le nombre de punitions de quartier disciplinaire était très élevé. Il représente parfois la moitié du nombre total de sanctions.

" Par exemple, à la maison d'arrêt de Bois d'Arcy, 581 sanctions de quartier disciplinaire ont été prononcées en 1999, contre 132 pour les autres sanctions ".

Sans attendre une redéfinition complète, dans le cadre de la future loi pénitentiaire, du régime disciplinaire applicable au sein des établissements pénitentiaires, votre commission propose que la durée maximale de placement en quartier disciplinaire soit désormais fixée par la loi et qu'elle soit ramenée de quarante-cinq à vingt jours, conformément à la proposition de la commission d'enquête du Sénat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article additionnel devenu l'article 11 des conclusions qu'elle vous soumet.

Article 11
Application outre-mer

Cet article prévoit l'application de la loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11, devenu l'article 12 des conclusions qu'elle vous soumet, sans modification.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant ci-après.

* 1 L'application de cette mesure, qui devait entrer en vigueur le 1er juin 2001, a été reportée au 16 juin 2001. D'ores et déjà, les décisions du juge de l'application des peines sont rendues après que le condamné et son avocat ont pu formuler des observations.