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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

Rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain LAMBERT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 mai 2001

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N° 343

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 mai 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative aux lois de finances,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2540, 2908 et T.A. 640

Sénat : 226 (2000-2001)

Lois de finances.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

INTRODUCTION

Depuis longtemps, votre commission des finances appelle de ses voeux une réforme de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Votre rapporteur en exprima souvent le souhait à l'époque où il était rapporteur général, de juin 1995 à octobre 1998. Ayant rapporté trois lois de finances initiales, et investi d'une compétence générale sur le budget de l'État, il a rapidement éprouvé les limites de cette ordonnance, tant dans son maniement pour le Parlement que dans sa pertinence pour la connaissance de la situation des finances publiques, et pour la gestion de l'État. A plusieurs reprises, à la tribune du Sénat, et dès avant les utiles initiatives de Laurent Fabius et de Didier Migaud, votre rapporteur a demandé cette réforme. Le moment est venu de franchir le pas.

Obsolète comme instrument de gestion publique (elle n'a pas empêché dette et déficit publics de se creuser) et comme norme de relations entre le Parlement et le Gouvernement (le consentement à l'impôt est aujourd'hui aveugle), l'ordonnance de 1959 apparaît toutefois aux yeux de certains observateurs comme un « totem » normatif de la cinquième République. Or les vertus qu'on lui prête à ce titre -le vote du budget en temps et en heure, le maintien de la cohérence des politiques budgétaires par restriction du droit d'amendement parlementaire- ne sont pas les siennes, mais celles de la Constitution. A la demande du Président de la République et du Premier ministre, l'Assemblée nationale et le Sénat n'entendent pas modifier cette dernière. La présente proposition de loi organique, déférée automatiquement au Conseil constitutionnel, sera nécessairement astreinte au respect de la Constitution.

Considérée par le Conseil d'État comme une proposition de loi organique relative au Sénat1(*), le présent texte place notre assemblée face à ses responsabilités.

Elle a la possibilité de prendre la réforme en main, de la faire réussir comme de la faire échouer. Votre rapporteur ne recommande pas cette dernière voie. D'abord, il rappelle que le Président de la République, Jacques Chirac, le Premier ministre, Lionel Jospin et son prédécesseur Alain Juppé, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat ensemble, Raymond Forni et Christian Poncelet, ont apporté leur soutien à cette entreprise. Au surplus, un échec risquerait de dégrader l'image du Sénat en considérant notre assemblée comme incapable d'aller de l'avant ; en outre, elle rendrait au gouvernement une initiative prise par le Parlement. Enfin, la présente proposition de réforme rapprocherait la France des pays ayant adopté les pratiques budgétaires et comptables les plus modernes.

Vouloir la réussite de l'entreprise ne signifie naturellement pas accepter n'importe quelle réforme. Notre assemblée a le devoir de marquer cette proposition de l'empreinte profonde de sa longue expérience. C'est, avec le dépôt de plus de 168 amendements, ce que vous propose votre commission des finances.

L'enjeu est en effet considérable. Voulons-nous que le produit de l'impôt prélevé sur les Français soit employé dans leur intérêt exclusif ? Voulons-nous que pour le même impôt payé, le service rendu puisse être le meilleur possible ?

Tels sont les enjeux de cette réforme, telles sont les questions que se pose le Sénat.

I. RÉFORMER L'ORDONNANCE DE 1959 : UNE NÉCESSITÉ AVÉRÉE

A. UNE REVENDICATION ANCIENNE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Les sept piliers de la sagesse budgétaire

Votre rapporteur, rapporteur général de 1995 à 1998, avait perçu les limites de l'ordonnance de 1959. Dès juillet 1997, à l'occasion de l'audit des finances publiques demandé par le nouveau gouvernement, il en a demandé la modification. En novembre de la même année, à l'occasion du débat sur le projet de loi de finances pour 1998, il a rendu publics quelques principes pouvant servir à cette réflexion. A l'époque, celle-ci n'était pas engagée. L'encadré ci-après est extrait du tome I du rapport général publié en novembre 1997.

Les sept piliers de la sagesse budgétaire2(*)

Rétablir la « sincérité » de la loi de finances

Au fil des années, la loi de finances est devenue un document à rendre perplexe un commissaire aux comptes. Le projet présenté au Parlement est incomplet (les fonds de concours n'y figurent pas), contracté (près de 250 milliards de francs de prélèvements sur recettes sont des charges n'apparaissant pas), hétérogène (des dépenses identiques sont traitées différemment selon qu'elles figurent au budget de l'État ou dans des comptes spéciaux du Trésor).

Ainsi, le budget voté pour 1995 prévoyait 1.616 milliards de dépenses à caractère définitif. En loi de règlement3(*), le montant des charges s'est en définitive établi à 3.757 milliards de francs, soit une différence de 2.141 milliards de francs. Il est nécessaire de faire apparaître la réalité : le budget de l'État atteint 2.369 milliards en total net des crédits ouverts, et dépasse le budget social (2.300 milliards).

Institutionnaliser la distinction entre l'investissement et le fonctionnement.

Depuis 1992, une part du déficit budgétaire (115 milliards de francs en 1997) finance des dépenses courantes : l'État s'endette pour vivre au jour le jour. Sans en avoir conscience, nous laissons ainsi à nos enfants le soin et la charge de régler demain nos consommations d'aujourd'hui. Cette atteinte aux droits des générations futures n'est pas admissible. Par analogie avec la « règle d'or » inscrite dans la Constitution allemande, elle appelle une réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, identifiant la section de fonctionnement de l'État et les conditions de son équilibre obligatoire, seul l'investissement étant dorénavant financé par l'emprunt.

Certifier les méthodes comptables

L'évolution rapide des phénomènes économiques ne permet pas de comparer des projets de loi de finances à « structure constante ». Cette instabilité inévitable -mais irritante- doit être corrigée par la présentation au Parlement, sous le contrôle de la Cour des comptes, d'une annexe au projet de loi de finances recensant les modifications de présentation budgétaire. Inspirée du principe comptable de « permanence des méthodes », cette réforme préviendra les polémiques sur les « débudgétisations ».

Instaurer une procédure de suivi des dépenses sociales

Le vote de la loi de financement de la Sécurité sociale implique que le Parlement puisse en contrôler l'exécution en cours d'année. Cela suppose la création d'indicateurs mensuels rendus d'autant plus nécessaires que les comptes sociaux se caractérisent par leur extrême émiettement et que les chiffres de l'ACOSS ne sont pas rendus publics.

Accélérer la mise en oeuvre de la comptabilité patrimoniale

L'appréciation de la fidélité des documents budgétaires implique une amélioration de la comptabilité patrimoniale de l'État, dans le sens des travaux initiés par Jean Arthuis. En effet, les déclassements d'opérations budgétaires en opérations de trésorerie, la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire de l'État et les systèmes de vases communicants entre le budget général et les comptes des entreprises publiques ne sont finalement retranscrits que dans le compte de la dette et non dans les lois de finances. Les pertes en capital n'apparaissent pas, et pas davantage les charges de retraite non provisionnées.

Moderniser les procédures de régulation budgétaire

Les rapports de la Cour des comptes fournissent, chaque année, les exemples d'une « comptabilité créatrice » visant tant à lisser sur plusieurs exercices, qu'à réguler en cours d'année les flux de dépenses et de recettes. L'ordonnance de 1959 n'est plus respectée : les conditions mises à la publication de décrets d'avance, d'arrêtés d'annulation et de textes créant des dépenses nouvelles4(*) ne sont plus appliquées. Elles doivent être adaptées.

En revanche, et malgré quelques améliorations récentes, le Parlement ne peut accepter d'être mis en permanence devant des faits accomplis, d'apprendre que des correctifs sont apportés à la loi de finances dont l'encre est à peine sèche, voire de constater que des crédits annulés au printemps sont rétablis à l'automne. Deux pistes méritent d'être explorées. La Cour des comptes pourrait être saisie pour avis du projet de loi de finances -à l'image du Conseil d'Etat- et porter un jugement sur l'adéquation du niveau des dotations inscrites. Les commissions des finances devraient être appelées à débattre des régulations mises en oeuvre.

Fixer un nouveau rendez-vous budgétaire

Les grandes entreprises arrêtent des comptes semestriels. L'État ne s'impose pas cette discipline. Il convient donc que le Parlement soit saisi, en fin de premier semestre, d'un état commenté de l'exécution des comptes publics, analogue au travail commandé aux deux magistrats de la Cour des comptes5(*) -dont l'élaboration pourrait être confiée à la Cour dans l'esprit de l'article 47 de la Constitution. Un jugement politique pourra alors être porté sur la pertinence de l'exécution de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.

Dans les grandes lignes, ces réflexions, essentiellement comptables ou relatives à l'exécution du budget, restent valables aujourd'hui.

La pensée de votre rapporteur s'est cependant approfondie sur certains sujets, en particulier sur la « Règle d'or ». Votre commission considère toujours qu'il s'agit d'une saine pratique budgétaire, recommandée d'ailleurs par la Cour des comptes et par l'Union européenne. Elle ne recommande plus toutefois que cette règle soit inscrite dans la loi organique, car elle viendrait inévitablement, un jour ou l'autre, à être transgressée ou détournée. En outre, cette règle serait difficilement compatible, du fait de sa rigidité, avec la fongibilité des crédits inscrite dans la nouvelle loi (cf. infra).

Votre commission demande en revanche que les pouvoirs publics, Gouvernement et Parlement, soient dotés d'un instrument comptable leur permettant de savoir si le fonctionnement sera probablement financé par emprunt, ou s'il l'a effectivement été, de manière à être contraints de décider clairement et à assumer les mesures correctrices nécessaires.

Le pouvoir politique doutant légitimement de sa vertu est souvent tenté de l'écrire dans la loi. Votre rapporteur considère aujourd'hui que la vertu sera mieux garantie par un éclairage comptable fiable obligeant ainsi Gouvernement et Parlement à assumer pleinement leur responsabilité à l'égard des générations futures.

2. Les budgets « alternatifs » du Sénat, et leurs limites

Le Sénat est parfois dans l'opposition, et le Gouvernement n'est pas responsable devant lui. Il est donc fondé à présenter, s'il le souhaite, des propositions de budget différentes de celle du Gouvernement. C'est ce qu'il fit pour 1998 à l'initiative de votre rapporteur, et pour 1999 à celle de l'actuel rapporteur général, Philippe Marini. Il s'est agi, dans ces deux cas, de réduire quelque peu les dépenses (environ 25 milliards de francs) -non dans l'absolu, mais par rapport au projet gouvernemental- pour pouvoir réduire les impôts à due concurrence pour 1998, et pour pouvoir réduire le déficit et stabiliser la dette publique pour 1999.

L'exercice s'est révélé difficile, en raison de deux obstacles tenant à l'actuelle ordonnance, et qui seront levés dans la prochaine loi organique :

- le fait de ne pouvoir agir que sur les « mesures nouvelles », c'est-à-dire les crédits supplémentaires nouveaux demandés par les ministres, qui ne représentent que 7 % du budget général de l'État. Or pour certains ministères, les mesures nouvelles pouvaient être négatives dans le projet gouvernemental, ce qui rendait peu compréhensible toute diminution supplémentaire ;

- le fait de ne pas pouvoir proposer de redéploiement de dépenses, mais uniquement des diminutions « sèches » de crédits.

Le Sénat avait, en ces deux occurrences, voulu assumer ses responsabilités politiques, mais les budgets votés par lui auraient en pratique difficilement été applicables en l'état. Le gouvernement lui en avait d'ailleurs fait reproche avec malice : il n'était pas possible de s'affranchir des règles de l'ordonnance.

3. Les travaux récents

Plus récemment, votre commission a intensifié ses travaux en vue d'une réforme. Notre rapporteur général, Philippe Marini, alimente la réflexion depuis le budget de l'an 2000, à l'occasion de la rédaction du tome I du rapport général. Surtout, une série de travaux importants ont été entrepris à compter de l'année 2000 :

- A l'initiative de votre rapporteur général et de votre président, la commission des finances a obtenu les pouvoirs des commissions d'enquête afin de faire la lumière sur les conditions concrètes d'élaboration et d'exécution des lois de finances. Un rapport d'information a été publié en septembre 20006(*) ;

- Mandaté par le bureau de votre commission au début de 1999, votre président a entrepris une étude en vue de réformer l'ordonnance de 1959. Au printemps 1999, il a demandé une contribution à la Cour des comptes sur ce qu'il convenait de changer dans l'ordonnance. Son rapport a été rendu public en octobre 20007(*) ;

- Sur l'initiative conjointe de votre président et de l'organisation de coopération et de développement économique, un groupe des présidents et hauts responsables des commissions budgétaires du Parlement des 30 Etats membres de l'OCDE a été mis en place. Il a tenu une première réunion les 24 et 25 janvier dernier au Sénat sur le thème du « renforcement des pouvoirs des parlements nationaux dans le processus budgétaire ». Les actes de cette réunion seront prochainement publiés ;

- Dans la perspective de la réforme, notre collègue Joël Bourdin, président de la délégation du Sénat pour la planification, a effectué au cours de ce printemps deux travaux importants ; l'un relatif à l'information économique sur les administrations publiques en France8(*) ; l'autre sur l'information économique aux États-Unis9(*), faisant en particulier le point sur les pouvoirs budgétaires du Congrès ;

- Enfin, notre collègue Gérard Braun, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'État, a effectué une étude comparative sur la réforme de l'État à l'étranger, dont les conclusions seront prochainement rendues publiques10(*).

B. DES TRAVAUX CONVERGENTS AVEC CEUX DES AUTRES INSTITUTIONS PUBLIQUES

Votre rapporteur souhaite souligner que le mouvement en faveur d'une modernisation des procédures budgétaires est aujourd'hui généralisé, aussi bien en France qu'à l'étranger.

1. Les travaux de l'Assemblée nationale

Votre rapporteur ne s'étendra pas sur les démarches entreprises à l'Assemblée nationale, qui sont désormais bien connues. Il souhaite simplement rappeler pour mémoire :

- les travaux menés à l'initiative du président Philippe Séguin sur l'évaluation des politiques publiques en 1996 ;

- ceux menés à l'initiative du président Laurent Fabius en 1998, ayant abouti fin 1999 à créer la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) ;

- enfin, ceux du rapporteur général Didier Migaud en 2000, débouchant sur la présente proposition de loi organique.

Votre rapporteur salue l'initiative ainsi prise par l'Assemblée nationale, qui montre la capacité du Parlement à prendre en charge une réforme essentielle.

2. Les travaux menés au sein du gouvernement

Les initiatives en vue d'aboutir à une réforme législative s'accompagnent d'une réflexion intense au sein des administrations centrales, qui mérite d'être soulignée car elle est moins connue. Cette réflexion est copilotée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'État.

D'une part, sous la pression de votre commission notamment, et des exigences de transparence financière qu'elle a formulées, le gouvernement tente d'ores et déjà d'améliorer la présentation des comptes publics. Il a ainsi rebudgétisé en crédits de personnel 40 milliards de francs de « faux » fonds de concours depuis 1999. Depuis 2000, il s'efforce également de présenter la dette publique en droits constatés, d'établir progressivement un hors bilan de l'Etat11(*), et a réalisé un compte simplifié du régime vieillesse des fonctionnaires de l'Etat. Les travaux relatifs à la comptabilité patrimoniale, entamés à l'initiative du ministre Jean Arthuis, ont été réactivés. Depuis juillet 1999, votre président et votre rapporteur général sont destinataires de la situation hebdomadaire budgétaire et financière de l'Etat.

D'autre part, sous l'impulsion du Premier ministre, les administrations ont formé plusieurs groupes de travail interministériels chargés de réfléchir aux conséquences sur la gestion publique et sur la réforme de l'Etat de la volonté de réforme exprimée par les parlementaires. Ces groupes de travail sont actuellement en phase de réflexion. Cette réflexion ne pourra d'ailleurs porter sur les conséquences pratiques de la réforme qu'après l'adoption de la présente proposition de loi organique.

Les sept groupes de travail interministériel

Groupe de travail n° 1 « Gestion des emplois et du personnel »

Groupe de travail n° 2 « Définition des programmes, mesure des résultats et démarches de performance »

Groupe de travail n° 3 « Déconcentration, délégation et gestion des crédits »

Groupe de travail n° 4 « Contrôles a priori et a posteriori »

Groupe de travail n° 5 « Organisation des services et des métiers »

Groupe de travail n° 6 « Gestion pluriannuelle des autorisations budgétaires »

Groupe de travail n° 7 « Gestion du changement et suivi des expérimentations ».

Enfin, l'administration travaille depuis 1996 à mettre au point un vaste projet informatique et comptable, dénommé ACCORD, destiné à établir une chaîne comptable interministérielle et une comptabilité d'exécution en droits constatés, aujourd'hui en phase d'expérimentation par l'administration centrale du ministère de l'intérieur.

Lorsqu'il a débuté ses travaux fin 1999 et au début de l'année 2000, votre rapporteur se souvient que l'enthousiasme des hauts fonctionnaires à l'idée d'une réforme de l'ordonnance de 1959 était au moins modéré, ce dont témoignent certains compte rendus des auditions qu'il a menées, et qui sont publiés en annexe de son rapport d'information n° 37.

Après les travaux du rapporteur général Didier Migaud, et ceux de votre commission dotée des pouvoirs des commissions d'enquête, l'approche des hauts fonctionnaires concernés a changé ; entre le début de ses travaux et leur achèvement en octobre 2000, votre rapporteur a perçu une évolution très sensible : les administrations centrales travaillent désormais ardemment à la mise en oeuvre de la réforme.

3. Les réflexions internationales engagées au sein de l'Organisation de coopération et de développement économique

Les liens établis par votre commission avec ses homologues des grands pays industrialisés (les 30 États membres de l'OCDE) lui ont permis de placer le mouvement de réforme français dans une perspective internationale. Lors de la réunion des 24 et 25 janvier au Sénat, il est clairement apparu qu'un vent de réforme soufflait sur la gestion publique des pays industriels.

Deux interventions de synthèse, n'émanant pas de parlementaires, mais l'une d'un professeur américain de finances publiques, M. Allen Schick, professeur à l'université du Maryland, et l'autre du secrétaire général du ministère des finances des Pays-Bas, président du groupe des hauts responsables du budget de l'OCDE, M. Gert Van Maanen, ont conforté votre rapporteur dans l'idée que la France ne devait pas rester à l'écart du mouvement.

Deux sujets abordés au cours de la réunion des présidents de commission des finances de l'OCDE

1. Le professeur Allen Schick : les parlements nationaux peuvent-ils retrouver un rôle effectif dans la politique budgétaire ?

Au cours de cette réunion, le professeur Schick a produit une démonstration très éclairante sur l'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire. Il a montré comment les Parlements des pays démocratiques, dont le pouvoir s'était initialement fondé sur le consentement à l'impôt et l'autorisation budgétaire, avaient été peu à peu dépossédés de ce pouvoir au profit des exécutifs, du fait notamment de la complexité croissante des budgets ainsi que de la place des États, devenue prépondérante, dans l'économie des nations développées.

Lors de la réunion des hauts responsables du budget des 21 et 22 mai dernier, le professeur a ainsi décrit l'évolution récente des relations entre le Gouvernement et le Parlement en matière budgétaire :

- La relation avec le Gouvernement détermine le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire.

- L'ancienne relation avait trois caractéristiques :

* Gouvernement et Parlement étaient rivaux dans l'élaboration du budget,

* L'ascendant pris par le Gouvernement a signifié le déclin du Parlement,

* Dans de nombreux pays, le Parlement a manqué d'un véritable rôle budgétaire.

- La relation qui émerge a quatre caractéristiques :

* le Parlement participe à la définition de la politique budgétaire,

* le Parlement amende le projet de budget du Gouvernement,

* le Parlement spécifie les objectifs de performance,

* le Parlement contrôle les résultats.

Puis il a esquissé quatre scénarios possibles pour l'évolution future de ces relations :

1. Le Parlement est mieux informé mais il n'a pas d'influence sur le budget.

2. Les efforts du Parlement pour élaborer la politique budgétaire conduisent à un conflit avec le Gouvernement.

3. Le Parlement utilise de nouveaux moyens pour responsabiliser le Gouvernement aux résultats.

4. Le Parlement et le Gouvernement sont partenaires dans l'élaboration de la politique budgétaire.

Le quatrième scénario, correspondant à des pouvoirs budgétaires rénovés pour le Parlement, a sa préférence.

2. Le président Van Maanen : les pratiques budgétaires modernes dans les Etats-membres de l'OCDE

L'intervention du président Gert Van Maanen a consisté à faire le point des réformes budgétaires en cours dans les États membres de l'OCDE.

Le président Van Maanen a insisté sur trois éléments de cette modernisation que les États membres se sont attachés à mettre en oeuvre :

- La prise en compte de la pluriannualité ;

- Une budgétisation permettant d'établir les performances des administrations ;

- L'établissement d'une comptabilité d'exercice se substituant à la comptabilité de caisse.

S'agissant de la pluriannualité, les États membres s'efforcent d'introduire dans leur budgétisation une vision à moyen terme, plus rarement à long terme. L'introduction du moyen terme permet de fournir au Parlement les cibles de la politique budgétaire, le coût de la continuité des programmes existants, et l'évaluation sur la durée des conséquences des décisions prises à un instant donné.

S'agissant de la performance, l'un des principaux objectifs des réformes en cours est d'établir une budgétisation des actions de l'Etat orientée vers leurs résultats.

Enfin, s'agissant de la comptabilité, les réformes en cours consistent à s'engager sur la voie de la comptabilité d'exercice en exécution, plus rarement en prévision. Le principal intérêt de la comptabilité d'exercice est d'accorder davantage d'attention au patrimoine de l'Etat, qui n'est souvent ni bien connu, ni vraiment géré.

Votre rapporteur a reconnu dans les trois thèmes développés par Gert Van Maanen trois des changements méthodologiques importants contenus dans la proposition de loi qui vous est soumise. Quant à la démonstration du professeur Schick, elle correspond bien à l'innovation représentée par la prise en charge de la réforme en France par l'Assemblée nationale et le Sénat.

II. UN ENJEU PARTAGÉ, DEUX OBJECTIFS CONSENSUELS

A. UN ENJEU PARTAGÉ

Dans la période récente, il est apparu nécessaire d'en finir avec une conception archaïque de la pratique budgétaire. Cette conception tient en deux affirmations :

 Aux yeux des gestionnaires et des parlementaires, le « bon budget » ministériel, la bonne enveloppe de crédits pour un ministre, sont ceux qui augmentent davantage que l'ensemble du budget de l'Etat. Peu importe que cette augmentation soit réellement nécessaire au vue des finalités d'intérêt général servies par ces crédits.

 De la même manière, le budget bien exécuté est celui qui a épuisé ses crédits. Peu importe qu'ils aient été employés à bon escient, ou gaspillés : la culture du « taux de consommation » fait de ce critère l'un des plus essentiels dans le jugement porté sur une gestion. Le mauvais gestionnaire serait donc celui qui n'a pas tout dépensé sur l'exercice !

Or, dans une situation de déficit et de dette publics encore élevés, l'enjeu d'utiliser de façon optimale toute ressource prélevée sur le contribuable apparaît fondamental aux yeux de tous. C'est cet enjeu partagé qui est à l'origine de la réforme. Il n'est pas nécessaire de dépenser moins dans l'absolu, mais d'optimiser l'utilisation de tout crédit public pour atteindre le meilleur rapport coût/efficacité.

Votre commission considère que pour y parvenir, il faut réformer l'Etat et que pour ce faire, il faut enclencher un cercle vertueux qui passe par la réforme des procédures budgétaires.

Cette rénovation a pour objet de mettre le meilleur instrument possible entre les mains des majorités politiques. Le budget est sans doute l'outil le plus important. Sa rénovation ne présume cependant en rien de l'utilisation qui peut en être faite. Il peut servir une politique de droite comme de gauche.

Pour gagner cet enjeu partagé, la réforme doit atteindre deux objectifs :

 Moderniser la gestion publique pour réformer l'Etat ;

 Rénover le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire.

B. DEUX OBJECTIFS CONSENSUELS DANS LE RESPECT DES INSTITUTIONS DE LA CINQUIÈME RÉPUBLIQUE

Votre rapporteur est particulièrement attaché à l'esprit des institutions de la cinquième République. A ses yeux, les objectifs de la réforme ne se conçoivent que dans cette perspective.

La réforme est ainsi souvent présentée comme une sorte d'échange de bons procédés entre le Gouvernement et le Parlement : le Gouvernement bénéficierait de libertés supplémentaires dans l'exécution du budget ; en contrepartie, le Parlement verrait son influence s'accroître sur l'élaboration du budget et son information serait de meilleure qualité.

1. Deux objectifs consensuels

Pour votre commission, la réforme se présente moins comme un échange entre le Parlement et le Gouvernement que comme un tout cohérent :

 C'est bien parce que les comptes de l'Etat ne sont pas convenablement présentés en prévision, comme en exécution, que l'autorisation parlementaire a peu de portée et que le Parlement est mal informé. Ainsi, on raisonne encore en comparant le budget de l'année n + 1 au budget de l'année n. Or, le budget de l'année n ne s'est jamais exécuté comme il était prévu, et celui de l'année n + 1 ne le sera pas davantage.

Votre rapporteur cite souvent l'exemple des crédits de construction de logements sociaux : nos collègues sont amenés à juger ces crédits en observant par exemple que le budget de l'année n est meilleur que celui de l'année n - 1 parce que pour n, on inscrit les crédits de 85.000 logements alors qu'en n - 1 on en avait prévu 80.000. Or, en exécution -c'est-à-dire dans la réalité- on ne dépasse pas 50.000 depuis plusieurs années, mais au moment du débat budgétaire, cette information, qui remonte à l'année n - 2, n'est pas suffisamment prise en considération.

 C'est aussi parce que le regard du Parlement a perdu de son acuité que les administrations n'ont pas été encouragées à se réformer. Ce n'est pas la première fois que la France tente d'introduire de la modernité dans la gestion budgétaire. Mais, la première fois, dans les années 60 et 70, elle l'a tenté sans impulsion ni regard parlementaire. Or, dans les pays démocratiques, la décision politique est irremplaçable par nature, et il ne peut en être autrement. En outre, la gestion publique doit être jugée et évaluée pour progresser : qui peut le faire de façon pertinente si ce n'est la représentation des Français, c'est-à-dire le Parlement ?

2. Des rôles délimités pour le Parlement et le Gouvernement

En revanche, ce n'est pas parce que les deux objectifs de la réforme sont un tout cohérent que désormais les rôles respectifs du Parlement et du Gouvernement viendraient à se mélanger. Soucieuse du respect de nos institutions, votre commission considère au contraire qu'il s'agit d'un strict partage :

 Au Gouvernement reviennent l'initiative et la gestion, c'est-à-dire la construction du budget et son exécution.

 Au Parlement, reviennent l'autorisation et le contrôle, c'est-à-dire le consentement à l'impôt éclairé par une bonne connaissance et le jugement de ce qui est fait du produit de cet impôt.

Dans le débat sur la réforme en France, la tentation est souvent grande de vouloir « restaurer » le pouvoir du Parlement par un rôle plus affirmé dans la construction même du budget et par le contrôle a priori de son exécution, donc par une certaine immixtion dans la gestion. C'est notamment pourquoi nous sommes parfois tentés par le modèle américain, celui des offices du Congrès, en particulier le Congressional Budget Office et le General Accounting Office. Il serait sans doute utile que le Parlement français développe ses moyens. Il ne peut toutefois pas complètement s'inspirer d'un modèle institutionnel différent du sien sur deux plans : aux Etats-Unis, le Parlement reconstruit le budget sur la base du projet du Président et l'Administration ( le « Gouvernement ») n'est pas responsable devant le Parlement.

Le Parlement français ne reconstruit pas le budget, pour des raisons de logique politique et institutionnelle : la majorité de l'Assemblée nationale doit soutenir le Gouvernement, et accepter le budget sans modification substantielle. Vouloir le modifier profondément revient à exprimer une défiance à l'égard du Gouvernement.

Le modèle français est marqué par le phénomène majoritaire et par le principe de responsabilité politique : l'exécutif doit rendre des comptes au législatif sur sa gestion. Le législatif peut changer l'exécutif, il l'autorise donc à agir et le contrôle, mais il ne gère pas lui-même les affaires de l'Etat, ni ne construit le budget.

La réforme en cours n'obéira pas complètement à cette logique, car si son aspect fondamental est bien d'établir une budgétisation orientée vers les résultats, elle laissera une marge d'initiative aux parlementaires qui pourront créer des programmes dotés de crédit, diminuer ou augmenter les crédits de certains programmes, pourvu que la charge de chacune des missions, qui seront des ensembles de programmes (cf. infra) ne soit pas augmentée.12(*)

C. LA CONCEPTION DE VOTRE COMMISSION : DEUX OBJECTIFS ÉTROITEMENT LIÉS

Votre rapporteur souhaite rappeler brièvement les principes défendus dans son rapport d'information n° 37 précité.

1. Placer la loi de finances au coeur de la modernisation budgétaire

La loi de finances annuelle est en quelque sorte l'alpha et l'oméga de la conception du budget en France. C'est pourquoi, aux yeux de votre rapporteur, la modernisation du budget passe nécessairement par un changement de conception de la loi de finances.

C'est donc bien dans la loi de finances de l'année que se trouveront, au terme de la réforme, les éléments d'une gestion moderne, et en particulier, quatre éléments principaux :

 La budgétisation orientée vers les résultats. Désormais, au lieu de voter sur des crédits conçus comme de purs moyens, le Parlement votera sur des programmes, regroupés en missions, ensembles de crédits orientés vers les finalités de l'action publique, auxquels seront associés des indicateurs de performance.

 Une meilleure prise en compte de la pluriannualité. L'autorisation de dépenses stricto sensu restera annuelle, mais votre commission insiste pour que la dimension pluriannuelle soit prise en compte du point de vue des projections comme de la gestion. Du point de vue des projections, nos engagements européens, comme certains phénomènes lourds (la dette publique, le statut de la fonction publique, les perspectives démographiques) militent absolument pour que les décideurs publics sachent où ils vont à moyen terme lorsqu'ils prennent des décisions aujourd'hui. Du point de vue de la gestion, il est certain que contrairement à l'adage traditionnel, il vaut souvent mieux dépenser demain ce que l'on pourrait dépenser aujourd'hui. Les gestionnaires doivent certes bien calibrer leurs besoins, mais ils doivent être encouragés à se soucier au mieux de la trésorerie de l'Etat.

 Le passage à une comptabilité moderne. Le budget de l'Etat restera établi en comptabilité de caisse, mais il sera exécuté en caisse et en droits constatés, de façon à ce que la comptabilité prenne en considération tous les aspects des finances de l'Etat : les flux (recettes, dépenses), mais aussi les dettes, les créances, leur évolution, et le patrimoine. En outre, pour satisfaire à la mesure de leurs performances et donc de leurs coûts, les administrations seront progressivement amenées à établir leur comptabilité analytique.

 Une meilleure information du Parlement. Ces prévisions et cette gestion doivent être retranscrites en termes exhaustifs et clairs -sinon simples, la matière budgétaire restera un domaine aride et complexe- pour le Parlement. Bien entendu, c'est une exigence démocratique, mais le maintien d'une information lacunaire pour le Parlement signifierait très probablement que l'exécutif lui-même n'a pas forgé tous les outils nécessaires à son propre pilotage de l'Etat.

2. Placer la modernisation de la gestion publique au coeur du rééquilibrage des pouvoirs budgétaires

De la même façon, selon votre commission, la modernisation n'est pas un simple donnant-donnant entre le Gouvernement, doté de davantage de liberté dans la gestion et le Parlement, doté de davantage d'influence dans la définition des objectifs. La modernisation de la gestion de l'Etat est étroitement liée à une meilleure information et à une plus grande vigilance du Parlement, bref à un contrôle parlementaire rénové.

Six éléments se placent sous cette rubrique :

 La fongibilité des crédits. Il convient de simplifier la nomenclature budgétaire et de rendre les crédits fongibles à l'intérieur des programmes, afin de favoriser l'autonomie et la responsabilité des gestionnaires, qui ne doivent plus être contrôlés au jour le jour, mais rendre compte, à terme, de leurs résultats, et de leur performance.

 L'universalité des lois de finances. Du côté du Parlement, il est essentiel que tout ce qui est financé par prélèvement obligatoire d'Etat soit porté à sa connaissance et autorisé par lui. Aux yeux de votre commission, l'existence de comptes particuliers au sein de la loi de finances est moins dommageable que l'existence de circuits financiers alimentés par des affectations d'impôts, qui échappent de fait à l'autorisation démocratique. Un des objectifs importants de la réforme sera de rétablir le consentement éclairé à l'impôt, même si le bénéficiaire de cet impôt n'est pas directement l'Etat mais un de ses démembrements. Les circuits « extra-budgétaires » (au sens de « hors lois de finances ») devront disparaître. De la même manière, les grandes lignes des opérations de trésorerie de l'Etat devront être autorisées.

 De façon connexe, un principe de sincérité budgétaire devra être solennellement affirmé, et la Cour des comptes devra certifier les comptes exécutés. La sincérité signifiera que le Gouvernement établira un budget juste compte tenu des éléments en sa possession, et que sa comptabilité reflétera une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'Etat.

 Le respect des autorisations parlementaires. La budgétisation orientée vers les résultats doit donner davantage de liberté aux gestionnaires dans la gestion de leurs moyens. En revanche, dans ce cadre, il doit être interdit à l'exécutif de redéfinir seul les objectifs de politique publique sans autorisation parlementaire.

 La rénovation du contrôle parlementaire. Il est indispensable de rénover le contrôle parlementaire pour parvenir à mettre en oeuvre la réforme de façon effective. En effet, affirmer un principe de gestion fondée sur la performance et les résultats restera lettre morte si aucun regard extérieur ne vient juger de ces performances et de ces résultats. La Cour des comptes le fera pour ce qui concerne la régularité de la gestion. Mais seul le Parlement est habilité à mener l'évaluation des politiques publiques, qui est une action politique par essence.

 Enfin, cette rénovation des relations entre l'exécutif et le législatif passe par une modernisation des rendez-vous parlementaires en matière budgétaire. Il conviendra ainsi de débattre des orientations budgétaires de l'année n + 1 en examinant les comptes de l'année n - 1 -la loi de règlement- afin de confronter la définition des objectifs futurs aux derniers résultats connus. S'agissant de l'examen de la loi de finances de l'année suivante, il conviendra de mettre en place un débat et un vote pour chacune des missions, et non pour chaque ministère, le ministère étant un regroupement de moyens et non un programme de politique publique.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale est conforme sur certains points à la conception de votre commission ainsi exposée. Elle en est plus éloignée sur d'autres.

III. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION SUR LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Votre commission partage les principes fondamentaux de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée. Elle considère que celle-ci peut faciliter une gestion des dépenses exclusivement soucieuse des intérêts des contribuables, alors que l'actuelle ordonnance, dépourvue de mécanismes d'amélioration de l'efficacité de la dépense publique, ne peut avoir cette vertu.

Votre commission vous propose toutefois des modifications nombreuses et importantes, dont la philosophie est de garantir que les objectifs de la réforme, en particulier le consentement éclairé à l'impôt de la part des représentants du peuple, seront bien atteints.

A. APPORTS ET LIMITES DU TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le détail des dispositifs proposés par l'Assemblée nationale est retracé dans le rapport du rapporteur général Didier Migaud, relatif à la présente proposition de loi13(*). Votre rapporteur se contentera donc d'évoquer brièvement les principaux apports et les limites de ce texte.

1. Les apports

a) Les apports pour le Gouvernement

Votre rapporteur discerne trois apports principaux, en vue de moderniser la gestion de l'Etat :

 la fongibilité des crédits

 la rénovation de la comptabilité publique

 la modernisation de l'emploi public.

Le Gouvernement disposera de crédits fongibles au sein des programmes, à la limite près -qui est évidemment essentielle- qu'il ne pourra pas augmenter les dépenses de personnel au-delà du plafond fixé par le Parlement. C'est pourquoi cette fongibilité est dite « asymétrique ». Sous cette réserve, la nomenclature des natures de dépense deviendra donc indicative. La fongibilité permettra de responsabiliser les gestionnaires publics et de les faire bénéficier directement des fruits d'une bonne gestion.

Le texte renouvelle la comptabilité de l'Etat en imposant une comptabilité d'engagement au stade de l'exécution, en prévoyant explicitement le bilan de l'Etat et en permettant de connaître ses engagements hors bilan.

Enfin, la proposition de loi desserre certaines contraintes de gestion de l'emploi public en mettant fin à la fiction de l'emploi budgétaire et aux très complexes transformations d'emplois. Désormais, l'emploi public sera géré souplement sous réserve d'un double plafond : un plafond en nombre et un plafond en masse salariale.

b) Les apports pour le Parlement

Au regard des prérogatives des Assemblées, la proposition de loi organique contient six principaux apports :

* elle énonce une obligation de sincérité des lois de finances, que le juge constitutionnel pourra ainsi mieux faire respecter ;

* elle assure, par une série de dispositifs, une information continue du Parlement sur l'exécution budgétaire ; de plus, elle institutionnalise le débat d'orientation budgétaire ;

* elle regroupe les crédits dans des missions et des programmes organisés autour d'objectifs précis et dont la performance est mesurée par des indicateurs ;

* elle permet aux parlementaires d'amender et de créer des programmes, au sein des missions définies par le Gouvernement ;

* elle limite assez fortement les possibilités de remise en cause des objectifs votés à moins de revenir devant le Parlement ou de l'en informer ;

* elle propose une présentation obligatoire, annexée aux lois de finances, du budget de l'Etat en une section de fonctionnement et une section d'investissement.

2. Les limites

Cependant, plusieurs limites apparaissent sur lesquelles le Sénat doit apporter sa contribution.

Il s'agit d'abord de l'universalité. Le texte n'en garantit pas le respect. Il laisse la porte ouverte aux débudgétisations, ou aux affectations directes de recettes à des tiers dont le Parlement ne connaît plus, ensuite, ni la véritable ampleur, ni l'exact emploi.

La suppression des comptes d'affectation spéciale et des budgets annexes n'est pas une bonne réponse à ce sujet. En effet, le Gouvernement serait privé d'un moyen d'identification interne à la loi de finances et n'aurait plus d'autre ressource que la débudgétisation (création d'un établissement public) ou la confusion (en reversant au budget général des ressources dont la nature -recettes financières, recettes issues de cessions d'actifs, remboursements d'emprunt etc. - justifie une comptabilisation particulière).

De même, le texte est insuffisant en matière de pluriannualité tant en gestion qu'en prévision.

Il interdit toute présentation interministérielle des crédits, ce qui peut bloquer des réformes au sein de l'Etat, et nuire à la logique de la gestion orientée vers les résultats.

Il ne dit rien des principes et des moyens du contrôle parlementaire, alors que non seulement la loi organique est le support logique de telles dispositions, mais qu'en outre le contrôle est indispensable pour atteindre les objectifs de la réforme.

B. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission considère que la proposition de loi ne va pas toujours assez loin pour garantir la mise en oeuvre effective des principes qu'elle défend.

Votre commission insiste plus particulièrement sur deux nécessités :

 celle de l'exhaustivité et de la lisibilité des comptes publics

 celle de la mise en place de mécanismes de nature à engager la réforme de l'Etat.

1. L'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics

Pour rétablir le consentement éclairé à l'impôt, il est indispensable que le législateur dispose de comptes de l'Etat clairs et complets, aussi bien en prévision qu'en exécution, et de leur articulation avec les autres comptes publics (collectivités locales et sécurité sociale en particulier).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale fait un pas important en ce sens, mais n'apporte pas toutes les garanties nécessaires.

Votre commission des finances vous propose à ce titre :

 de maintenir les comptes spéciaux et les budgets annexes. Leur définition permettra à l'avenir d'éviter que ne soient créés des comptes particuliers destinés en fait à financer les actions des administrations centrales. Les affectations de ressources ne sont pas en elles-mêmes condamnables, mais il ne faut pas que le législateur financier en perde la trace. C'est pourquoi la proposition de loi met fin au régime de la parafiscalité : les impôts affectés demeureront, mais ils ne pourront plus être créés que par le Parlement. Le maintien des comptes spéciaux et budgets annexes permettra à l'Etat de faire figurer en loi de finances des recettes qui, en raison de leur nature, doivent faire l'objet d'une comptabilisation particulière (recettes financières, ou d'actifs, recettes commerciales etc...).

de détailler davantage la nomenclature des titres, tout en maintenant leur caractère indicatif, car fongibilité ne doit pas signifier confusion.

 d'évaluer les fonds de concours en loi de finances initiale. Ces ressources ne sont pas entachées d'une plus grande incertitude que les recettes fiscales. Or elles financent des dépenses qui doivent être autorisées par le Parlement.

 d'insérer dans la loi organique un chapitre relatif aux comptes de l'Etat, consacrant notamment la mise en place d'une comptabilité d'exécution en droits constatés, et l'obligation pour les administrations de mettre en oeuvre une comptabilité analytique.

Votre commission vous proposera également de prévoir le principe de la mise en place d'une procédure d'établissement du référentiel comptable de l'Etat, dont le détail sera renvoyé à une loi de finances. Il est en effet important que toutes les parties intéressées -administrations, Parlement, professionnels du chiffre- participent à cette élaboration.

 de reconnaître l'existence des prélèvements sur recettes.

L'Etat n'est en effet pas le bénéficiaire ultime de l'ensemble des impositions de toutes natures. Mais cette situation a deux causes distinctes. D'une part, certaines de ces impositions sont par nature des recettes de l'Etat mais sont directement affectées à des personnes autres que lui. C'est pourquoi il est important de maintenir l'autorisation universelle de perception des impôts en loi de finances, en l'assortissant d'un état informatif recensant la totalité de ces impositions, même si l'Etat n'en est pas bénéficiaire. Cet état donnera un contenu à cette autorisation, et rendra possible d'éventuels amendements, mais sans contrevenir à l'autonomie des lois de financement de la sécurité sociale, ni à celle des collectivités locales.

D'autre part, d'autres impositions transitent par le budget de l'Etat, alors qu'elles sont dues à d'autres personnes. Il en est ainsi d'une grande partie des ressources des collectivités locales et de l'Union européenne que l'Etat recouvre dans la masse indifférenciée des impôts qui lui sont dus, mais qu'il doit ensuite rétrocéder.

La notion de prélèvement sur recettes doit venir confirmer l'existence de ces recettes perçues pour compte d'autrui. Leur existence n'est pas liée à une quelconque volonté de contracter les recettes et les dépenses, mais simplement au fait qu'il est parfois techniquement difficile de transférer directement des éléments de fiscalité de l'Etat à d'autres organismes.

 de demander la traduction de l'équilibre budgétaire selon les conventions de la comptabilité nationale. Celle-ci est en effet le langage comptable des engagements européens de la France au titre du pacte de stabilité et de croissance. Si la Constitution ne permet pas de subordonner le programme de stabilité à la loi de finances, ou inversement, il est néanmoins indispensable que le législateur sache comment l'un et l'autre s'articulent. La comptabilité nationale est également le langage commun au budget de l'Etat et aux comptes sociaux. Des informations relatives aux liens entre loi de finances et loi de financement seront donc demandées en ces termes.

 De créer un compte des pensions de l'Etat, qui fasse l'objet d'un vote au sein de la loi de finances. Il ne serait en effet pas équitable d'imputer au coût des actions administratives le poids d'un passé sans lien avec leur performance présente. Cette présentation, purement comptable, ne dissoudrait en rien le lien entre les pensionnés et leur corps ou administration d'origine, mais apporterait une information utile sur le coût des pensions versées par l'Etat.

 De créer un compte de la dette de l'Etat retraçant les flux de charges et de remboursement. Ce compte devrait être établi en deux sections, l'une relative à l'émission, l'autre à la gestion. Ce compte viendra compléter l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie, et celle du financement de l'Etat. En outre, votre commission vous proposera d'intégrer à la loi de finances un vote sur la variation nette de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année. Ce vote viendra compléter celui portant sur l'équilibre du budget. En outre, des votes devront intervenir pour autoriser les reprises de dette et les engagements en garantie.

 Cette volonté de parfaire l'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics trouvera sa consécration dans la réhabilitation de la loi de règlement, qui doit devenir le moment fort de l'examen des comptes de l'Etat et de ses performances, comme la publication des résultats annuels l'est de ceux d'une entreprise. Votre commission vous propose à ce titre de prévoir que la loi de règlement de l'année n - 1 devra être examinée avant la loi de finances de l'année n + 1, (et éventuellement lors du débat d'orientation budgétaire).

 Enfin, votre commission vous propose d'affirmer plus solennellement les nécessités de la prise en compte de la pluriannualité. Cette pluriannualité doit être admise en gestion, ce qui relève de la logique de la fongibilité et de la responsabilisation des gestionnaires : les reports de crédits doivent être encadrés mais assouplis, à l'exception des crédits de personnel. Cette pluriannualité doit aussi être admise en termes de projections : il est indispensable que le Gouvernement associe à ses propositions des projections à moyen terme de leurs effets, et qu'il anticipe les variations à moyen terme des dépenses les plus lourdes, les plus rigides et les plus inertes (dette publique, retraites, salaires de la fonction publique).

2. Créer des mécanismes tendant à enclencher la réforme de l'Etat

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale contient des principes de nature à accroître l'efficacité de la dépense publique : budgétisation orientée vers les résultats, comptabilité en droits constatés, sincérité des lois de finances.

Toutefois, la proposition de loi ne garantit pas que ces principes seront effectivement mis en oeuvre. Si les programmes de demain sont les agrégats d'aujourd'hui, lesquels correspondent le plus souvent aux structures administratives existantes, aucun progrès véritable n'aura été accompli : la nomenclature des chapitres, unités de moyens, sera réapparue sous un autre nom, et les structures existantes seront pérennisées. De la même manière, sans un regard extérieur présent, sinon pressant, les gestionnaires publics ne seront pas incités à améliorer leur efficacité.

Il ne s'agit pas d'imposer la réforme de l'Etat par décret, ce qui ne fonctionne jamais car on ne peut réformer les administrations contre leur volonté, mais de créer les mécanismes permettant aux décideurs publics d'identifier les évolutions souhaitables, et aux administrations elles-mêmes de vouloir évoluer.

Votre commission vous fait une série de propositions dans ce domaine :

 Les missions, unités de vote des crédits, qui regroupent les programmes, unités de spécialité (et d'amendements parlementaires) pourront être interministérielles. Ce n'est pas une contrainte, ce choix restera à la discrétion du Gouvernement.

Votre commission considère en effet que de nombreux objectifs de politique publique sont interministériels, et que le passage d'une budgétisation de moyens à une budgétisation orientée vers les résultats ne se produira réellement qu'en tenant compte de ce fait. Cette condition est indispensable à une éventuelle évolution des structures administratives en vue de les adapter aux missions de l'Etat.

 Afin que les programmes créés correspondent bien à la définition qui leur sera donnée par la loi (crédits destinés à mettre en oeuvre des actions, associés à des objectifs précis et évalués par des indicateurs de performance), votre commission vous propose de créer une autre unité de spécialité, celle de dotation, regroupant des crédits ne pouvant faire l'objet d'un véritable programme, tels que les crédits pour dépenses accidentelles14(*), ceux des pouvoirs publics, ou la provision pour majoration des salaires de la fonction publique. Les crédits pouvant faire l'objet d'une dotation seront limitativement énumérés dans la loi organique. Mais il est indispensable de protéger la notion de programme, pour que les lois de finances ne créent pas de faux programmes qui ne seraient que des réserves de crédit auxquelles des finalités et des résultats ne pourraient être associés.

  L'architecture des missions et des programmes pourrait faire l'objet du débat d'orientation budgétaire, afin que le Parlement soit consulté, en amont, sur la future nomenclature de la loi de finances.

 La comptabilité analytique sera rendue obligatoire dans les administrations, afin d'établir le coût complet des missions de l'Etat.

 La deuxième partie de la loi de finances (les dépenses de l'année) donnera lieu à un débat et à un vote pour chaque mission. Votre commission vous propose d'éviter les votes par ministère, lesquels sont des unités de moyens et non des objectifs de politiques publiques. Il est absolument indispensable que le débat budgétaire change de nature et que les crédits soient votés en fonction de leurs finalités et de leurs résultats, et non plus en présupposant l'équivalence entre l'augmentation des moyens et la poursuite des finalités.

 De la même façon, il vous est proposé de voter en une seule fois le plafond du nombre d'emplois publics, détaillé par ministère. Aujourd'hui, le débat sur la fonction publique est contradictoire avec les débats par ministères : on juge en effet qu'il faut réduire l'emploi public en général, et qu'il faut l'augmenter en particulier. Cette contradiction sera résolue par un débat de synthèse nécessitant la mise en évidence des arbitrages rendus.

 Enfin, votre commission propose l'insertion dans la loi organique d'un titre relatif à l'information et au contrôle. L'information associée au débat d'orientation budgétaire et aux différents projets de loi de finances serait complétée notamment en termes de comptabilité nationale, sur la comptabilité analytique des services, et sur les projections à moyen terme. Le chapitre relatif au contrôle reprendrait pour l'essentiel le droit existant en l'érigeant au niveau organique, et en le complétant de dispositions portant sur les relations entre le Parlement et la Cour des comptes. Il s'agirait de donner un contenu à la mission d'assistance de la Cour au Parlement. Les administrations seraient quant à elles, tenues de répondre aux observations des contrôles parlementaires. Ces dispositifs sont indispensables au « bouclage » de la réforme. En effet, la budgétisation orientée vers les résultats ne sera pas mise en oeuvre si un véritable contrôle et une véritable évaluation des politiques publiques et des administrations chargées de les servir n'est pas effectuée. La mise en place de trois étages de contrôle est indispensable : les contrôles internes (un groupe de travail interministériel y réfléchit) ; ceux de la Cour des comptes ; enfin ceux du Parlement.

Telles sont les propositions de votre commission des finances, et tel est l'esprit dans lequel elle aborde ce texte, qu'elle vous propose de bien vouloir adopter.

EXAMEN DES ARTICLES
DIVISION ADDITIONNELLE AVANT LE TITRE PREMIER :

DES LOIS DE FINANCES

Commentaire : il s'agit d'insérer une division additionnelle dans laquelle sont décrits l'objet et les principales caractéristiques des lois de finances.

La présente disposition vise à faire figurer dès le début de la loi organique la définition des lois de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'insérer par amendement cette division additionnelle.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE PREMIER

L'objet des lois de finances

Commentaire : le présent article additionnel vise à introduire, dès le début de la loi organique relative aux lois de finances, les éléments essentiels de leur définition.

Votre rapporteur vous propose d'énoncer dès le premier article de la loi organique les éléments principaux de la définition des lois de finances qui, dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, sont reportés plus loin et peuvent apparaître dispersés.

Seules quelques nuances sont apportées par rapport aux dispositions correspondantes prévues dans la proposition de loi organique transmise à votre Haute Assemblée.

I. RAPPELER L'OBJET DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

La loi organique relative aux lois de finances repose sur deux articles constitutionnels :

- l'article 34 de la Constitution, alinéa 17, dispose : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

- l'article 47 de la Constitution, alinéa 1, prévoit quant à lui que : « le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ».

De ces deux articles au caractère laconique, il convenait de tirer une interprétation pour tenter de déterminer le champ d'intervention de la loi organique en matière de lois de finances.

Votre rapporteur voit dans le texte de la Constitution une contrainte mais également de nombreuses possibilités.

A. UNE CONTRAINTE : L'ORDONNANCE ORGANIQUE SUR LES LOIS DE FINANCES NE PEUT CONCERNER QUE LA DETERMINATION DES CHARGES ET DES RESSOURCES DE L'ÉTAT

La contrainte est la suivante : la loi organique relative aux lois de finances ne peut pas comporter de dispositions qui ne concerneraient pas la détermination des ressources et des charges de l'Etat.

Il apparaît ainsi que l'Etat est la seule entité dont les ressources et les charges doivent et peuvent être déterminées dans les lois de finances. Cependant, comme il n'existe pas de définition juridique incontestable de l'Etat, il faut bien admettre qu'il existe quelques marges pour préciser le contenu de cette contrainte.

Une définition trop restrictive des ressources et des charges de l'Etat qu'amènerait une définition trop restrictive de l'Etat lui-même en tant qu'acteur financier serait décevante. Faire de l'Etat un résidu, c'est à dire l'entité réunissant toutes les structures chargées de missions de services publics et non dotées de la personnalité morale, laisserait la porte ouverte à toutes les débudgétisations, l'Etat pouvant aisément se démembrer et faire ainsi échapper les opérations confiées à ses démembrements à toute détermination dans une loi de finances.

Au fil des commentaires du présent rapport, il sera proposé des solutions et des analyses interprétatives que votre rapporteur souhaite voir contribuer à une réhabilitation des lois de finances.

B. DE NOMBREUSES POSSIBILITÉS

Au terme de la Constitution, il appartient au législateur organique de prévoir les conditions dans lesquelles les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat, et sous quelles réserves elles les déterminent. Cette habilitation constitutionnelle semble à votre rapporteur devoir être interprétée très largement.

1. C'est à la loi organique de prévoir comment les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.

La question du champ de cette habilitation doit être abordée. Elle implique un choix sur le sens à donner au mot « déterminent » dans l'article 46 de la Constitution. Se pose la question de savoir si la Constitution comporte, du fait de son usage, une norme stricte qui, s'imposant au législateur organique, viendrait encadrer les conditions et les réserves qu'il lui appartient de prévoir.

Votre rapporteur pense qu'il n'en va pas ainsi étant donné la pluralité des sens du terme, « détermination » et le mécanisme même instauré par le texte constitutionnel.

Le verbe « déterminer » comporte en effet une pluralité de sens.

Selon les dictionnaires, déterminer c'est préciser les termes ou les limites. Mais l'on peut préciser avec ... plus ou moins de précision et en conférant à la précision donnée une plus ou moins grande portée.

C'est d'ailleurs tout le sens de la démarche du texte constitutionnel qui, reconnaissant lui-même la variété des possibles, a précisément renvoyé à la loi organique le soin de prévoir les conditions, et les réserves, dans lesquelles la loi de finances est appelée à déterminer les ressources et les charges de l'Etat. Le mécanisme même du texte constitutionnel consiste donc à déléguer au législateur organique le soin de préciser ce qu'il faut entendre concrètement par la détermination dans les lois de finances des ressources et des charges de l'Etat, ce qui lui confère une marge d'appréciation considérable.

2. Les habilitations dont bénéficie le législateur organique lui donnent une compétence très étendue.

a) Le domaine du législateur organique en matière de lois de finances n'est borné que par le sens de la compétence qui lui est attribuée.

Dans le système juridique issu de la Constitution de 1958, le champ du règlement est de droit commun et le champ législatif est limitativement défini (articles 34 et 37 de la Constitution). Le domaine de la loi est doublement circonscrit, par l'énoncé des matières où la compétence législative est reconnue et par le niveau de précision (les règles dans certains cas, les principes fondamentaux dans les autres) que le législateur peut atteindre lorsqu'il exerce sa compétence.

Il ne paraît pas en aller ainsi pour le législateur organique en matière de lois de finances. Les habilitations qui lui sont attribuées par le texte constitutionnel ne sont assorties d'aucune condition de cette nature. Il semble donc que le législateur organique puisse aborder tous les sujets et avec tous les détails qu'il souhaite.

Il doit cependant respecter le sens des habilitations qui lui sont consenties. Dans l'exercice de sa compétence, il ne doit pas dépasser les limites de la fixation des conditions et des réserves, dans et sous lesquelles la loi de finances détermine les ressources et les charges de l'Etat et le Parlement vote les projets de loi de finances.

b) Qu'est-ce que « prévoir les conditions et les réserves selon lesquelles sont déterminées les ressources et les charges de l'Etat » ?

Il appartient d'abord au législateur organique de « prévoir » les « conditions » dans lesquelles les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat. Il lui appartient aussi de « prévoir » les « réserves » sous lesquelles les lois de finances déterminent ces mêmes éléments. Ces énoncés invitent là encore à un effort de définition.

« Prévoir les conditions » dans lesquelles on détermine quelque chose c'est, compte tenu de la diversité des façons de déterminer -voir supra- préciser la nature de la détermination entreprise. Votre rapporteur propose de considérer que « prévoir les conditions » c'est, pour la loi organique, faire deux choses : d'abord, préciser la portée générale de la détermination des ressources et des charges de l'Etat par la loi de finances, qui peut aller de leur fixation à leur autorisation ; c'est également préciser les modalités pratiques selon lesquelles les lois de finances fixent ou autorisent lesdits éléments.

« Prévoir les réserves » sous lesquelles les ressources et les charges de l'Etat sont déterminées par les lois de finances, c'est d'abord préciser la portée générale de la détermination opérée par la loi de finances, c'est ensuite énoncer les conditions auxquelles cette détermination est suspendue.

L'un des prolongements de la première acception de l'expression est le principe de l'annualité budgétaire accompagné de ses amodiations.

L'un des importants prolongements de la seconde acception se trouve dans les dispositions organisant le contrôle du Parlement sur les ressources et les charges de l'Etat.

Votre rapporteur propose donc de conférer à l'habilitation donnée par la Constitution au législateur organique le sens le plus large.

Il considère en particulier que, sous certaines réserves, cette habilitation autorise le législateur organique à déléguer au législateur ordinaire le soin d'apporter des précisions et des prolongements aux règles organiques. Il observe d'ailleurs que, par exemple, l'alinéa 2 de l'article premier de l'ordonnance organique de 1959 a conféré au « législateur financier » la possibilité d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

Il souligne incidemment que, par cette formule visant les finances publiques, l'ordonnance organique a mentionné, à très bon droit, un concept plus large, par son objet, que celui dévolu par la Constitution aux lois de finances. Il remarque enfin qu'en réservant ainsi la possibilité au « législateur financier » de pénétrer le champ du contrôle et de l'information du Parlement, le législateur organique, qui est lui-même habilité à agir en la matière, n'a pas mésestimé la répartition des compétences fixée par la Constitution. Il a simplement souhaité dire que, du fait de son objet, il est naturel que la loi de finances puisse, à côté de la loi organique, poser des règles en matière d'information et de contrôle sur les finances publiques, ces deux éléments étant indissociables de la détermination des ressources et des moyens de l'Etat par elle.

Dans ces conditions, votre rapporteur vous propose, non seulement de prévoir que les lois de finances peuvent comporter toutes dispositions relatives au contrôle et à l'information du Parlement sur la gestion des finances publiques, solution que comporte le texte de l'Assemblée nationale, mais encore d'ouvrir à leur compétence les règles relatives à la comptabilité de l'Etat.

Dans l'esprit de votre rapporteur, ces matières relèveraient de compétences partagées.

La loi organique n'aurait pas le monopole des dispositions relatives à l'information et au contrôle, la loi de finances et la loi ordinaire, solution nouvelle, pouvant désormais intervenir dans ce champ.

La loi de finances n'aurait nul monopole en matière de règles comptables, le pouvoir réglementaire étant qualifié pour les fixer, sous réserve des hypothèses où la loi de finances ou la loi ordinaire auraient seules qualité pour cela. Ces hypothèses se rencontreraient, soit du fait de dispositions constitutionnelles générales, soit de l'intervention du législateur dans le champ des règles comptables.

II. CONFÉRER LA MÊME DIGNITÉ À L'ÉQUILIBRE FINANCIER ET À L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

Les opérations financières de l'Etat que déterminent les lois de finances sont appelées à être articulées dans deux paradigmes comptables, le premier, budgétaire, correspondant aux ressources, aux charges et à l'équilibre budgétaire, le second, financier, correspondant à la prise en compte des droits et charges constatées au cours d'une année et de l'équilibre financier qui en découle.

Si ce deuxième équilibre n'a pas vocation, en l'état actuel des choses, à figurer dans les lois de finances de l'année, il sera un élément déterminant des lois de règlement, et compte tenu de la nécessaire revalorisation du rôle de ces dernières, deviendra un critère d'appréciation de l'équilibre budgétaire prévisionnel proposé par les lois de finances de l'année.

C'est dans ce contexte que votre rapporteur souhaite consacrer l'équilibre financier en le mettant sur un plan d'égale dignité avec l'équilibre budgétaire.

III. MENTIONNER EXPRESSÉMENT LE LIEN ENTRE LA DÉTERMINATION DES CHARGES DE L'ÉTAT ET LES OBJECTIFS DES ACTIONS PUBLIQUES

Si votre rapporteur vous proposera par souci de réalisme de conserver, à titre limité, une unité de spécialisation des crédits - la dotation - pour les crédits insusceptibles d'être directement mis en relation avec des finalités précises de l'action publique, l'une des grandes innovations de la réforme n'en est pas moins l'introduction d'une « budgétisation de la performance ». Celle-ci passe en particulier par le regroupement des crédits budgétaires finançant les moyens consacrés à des actions particulières poursuivant des objectifs précis, dont les résultats devront faire l'objet d'un suivi rigoureux et d'un compte-rendu fidèle.

Le regroupement des crédits dans les nouvelles unités de spécialité budgétaire que formeront les programmes sera ainsi la manifestation la plus essentielle de détermination des charges de l'Etat par les lois de finances.

Votre rapporteur souhaite que le présent article l'énonce avec solennité en rappelant que l'un des objets fondamentaux de la réforme est que dorénavant, plutôt que de déboucher sur l'addition de moyens sans justification, la détermination des ressources de l'Etat et de ses dépenses par les lois de finances provienne d'une fixation des dépenses de l'Etat au terme d'un processus d'examen des objectifs poursuivis et des résultats obtenus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

TITRE PREMIER :

DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ÉTAT

ARTICLE PREMIER

Les ressources et les charges de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser le sens qu'il convient de donner aux notions de « ressources » et de « charges » de l'Etat.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, classiquement, précisé que les ressources et les charges de l'Etat comprennent :

- des ressources et des charges budgétaires ;

- et des ressources et des charges de trésorerie qui ne sont pas budgétées mais ne doivent pas pour autant échapper aux lois de finances.

Les termes utilisés sont un peu différents de ceux de l'ordonnance en vigueur, la distinction entre opérations permanentes et opérations de trésorerie pouvant à juste titre paraître manquer de rigueur.

Votre rapporteur se rallie bien volontiers à une amélioration qui reste rédactionnelle.

Ce n'est que par coordination avec l'article additionnel précédemment commenté qu'il vous propose de supprimer la deuxième phrase du présent article.

II. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous propose une modification plus substantielle visant à affirmer le principe que les impositions de toute nature, à l'exception de celles établies directement au profit des collectivités territoriales, sont la manifestation d'une « violence fiscale » que seul l'Etat a la légitimité d'exercer.

La réserve faite des impôts des collectivités territoriales se fonde sur la transposition, par analogie, de l'analyse mettant en exergue la légitimité démocratique et la responsabilité politique des organes de l'Etat qui fonde la conception susmentionnée.

De celle-ci votre rapporteur tire une première conséquence : seul l'exercice de missions d'intérêt général peut justifier l'affectation directe d'un impôt à un tiers. C'est au demeurant le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Il en tire une seconde, c'est qu'à défaut de faire figurer le produit de ces impositions en recettes du budget de l'Etat, puis d'en verser la contrepartie aux affectataires finaux, selon des modalités qu'il eût été aisé de déterminer parmi les différentes possibilités (prélèvements sur recettes, dotations budgétaires), il est légitime que la loi organique entoure les impôts directement affectés de conditions propres à permettre aux lois de finances de conserver, à leur égard, une compétence minimale.

C'est ainsi qu'il est prévu que la loi de finances :

- autorise chaque année leur perception sur la base d'une annexe comportant toutes informations utiles sur leur régime et leur montant ;

- soit seule compétente pour affecter à des tiers, partiellement ou en totalité, des impôts dont le produit revient à l'Etat ;

- et puisse légiférer sur de tels impôts comme peut le faire la loi ordinaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE PREMIER :

DES RESSOURCES ET DES CHARGES BUDGÉTAIRES

INTITULE DU CHAPITRE PREMIER DU TITRE PREMIER

Des ressources et des charges budgétaires

Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux recettes et aux dépenses budgétaires.

L'Assemblée nationale a souhaité créer un chapitre relatif aux ressources et aux charges budgétaires, qui détaille leur périmètre, fixe les principes qui y sont applicables et en prévoit les modalités de comptabilisation.

Votre rapporteur approuve cette structure, et vous proposera seulement de modifier l'intitulé du chapitre en le dénommant « des recettes et des dépenses budgétaires » afin d'en préciser le contenu exact : il apparaîtra ainsi clairement que les opérations budgétaires portent sur des recettes et des dépenses.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.

ARTICLE 2

Les ressources budgétaires

Commentaire : le présent article énumère l'ensemble des ressources budgétaires de l'Etat.

De même que l'article 3 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 énumère les différentes ressources permanentes de l'Etat, cet article s'essaye à une énumération des ressources budgétaires de l'Etat.

L'Assemblée nationale n'a pas souhaité reprendre les termes de ressources permanentes. Ils permettaient en théorie de définir a contrario les ressources de trésorerie, celles-ci n'étant pas « permanentes » et servant donc à couvrir les besoins de financement de l'Etat selon les voies décrites à l'article 15 de l'ordonnance (et précisées à l'article 113 du décret de 1962). Cette distinction n'apparaît plus claire aujourd'hui. Elle a été brouillée par le fait que les remboursements de prêts et avances ont été considérés comme des « ressources permanentes à caractère temporaire » (opérations dites du dessous de la ligne). A la place de cette distinction, source de confusion et propice à une conception large des ressources de trésorerie, les députés ont cherché à définir chacune des catégories de ressources, en distinguant les ressources budgétaires, au présent article, des ressources de trésorerie énumérées à l'article 25.

Votre rapporteur partage ce souci de clarifier les distinctions. De ce point de vue, l'adjectif « budgétaires » lui paraît offrir une précision utile puisque les ressources dont il s'agit ont bien vocation à couvrir les charges inscrites au budget, à être évaluées dans le budget initial, et constatées en loi de règlement comme constitutives de ressources budgétaires. Cependant, afin de parfaire ce souci de précision et de bien distinguer chacun des types de ressources (et de charges) de l'Etat, votre rapporteur vous proposera de les qualifier de « recettes », ce terme lui paraissant aussi mieux adapté au mode de comptabilisation (en encaissements / décaissements) de ces ressources.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, plusieurs députés ont proposé d'intégrer parmi les ressources budgétaires de l'Etat les ressources d'emprunt. Le raisonnement, partagé d'ailleurs par une partie de la doctrine, est que les produits tirés des emprunts de l'Etat participent au financement des charges budgétaires et donc, à ce titre, constituent bien des ressources budgétaires. Par ailleurs, les défenseurs de cette solution font remarquer que les budgets des collectivités locales incluent les ressources liées à l'emprunt et qu'il est difficile de comprendre pourquoi ce qui s'impose aux unes ne s'imposerait pas à l'autre.

Votre rapporteur a souhaité aborder ce sujet avec un souci de pragmatisme et de respect des grands principes des finances publiques. S'il reconnaît le caractère a priori séduisant de l'inclusion des ressources d'emprunt dans les ressources budgétaires, il considère que cette solution présente de trop nombreux inconvénients et qu'une solution différente peut être trouvée pour permettre au Parlement de se prononcer complètement sur les ressources de l'Etat et, en particulier sur le volume de l'endettement de l'année, ainsi qu'il le souhaitait dans son rapport d'information préliminaire à la discussion de la présente proposition de loi organique15(*).

Le principal inconvénient d'une inclusion des emprunts dans les recettes budgétaires réside dans le brouillage qu'elle introduirait dans les comptes budgétaires : la variation très importante des volumes d'émissions, comme des remboursements d'emprunts, d'une année sur l'autre ôterait toute signification à des comparaisons pluriannuelles (ou contraindrait à raisonner hors emprunt...). Par ailleurs, il serait alors logique d'inclure l'ensemble des autres ressources assurant la couverture des besoins de financement de l'Etat, parmi lesquelles les sommes déposées par les correspondants du Trésor, solution pratiquement complexe. Ensuite, il faudrait en retrancher les emprunts servant uniquement à couvrir des déficits ponctuels de trésorerie. En bref, la budgétisation des ressources d'emprunt masquerait le déficit budgétaire.

Ne pas inclure les ressources d'emprunts parmi les ressources budgétaires ne signifie cependant pas, bien au contraire, qu'il ne faille pas que le Parlement se prononce à leur sujet. Votre rapporteur aura l'occasion d'expliquer par le commentaire aux articles 25 (ressources de trésorerie), 31 (tableau de financement de l'article d'équilibre) et 43 (conditions de vote) comment les dispositions prévues par le texte adopté par l'Assemblée nationale lui paraissent de nature à assurer une décision consciente et éclairée du Parlement sur les emprunts, la dette, les modes de financement de l'Etat, la soutenabilité de la politique budgétaire, sans rencontrer les inconvénients qu'apporterait une inclusion des ressources d'emprunts parmi les ressources budgétaires (et le remboursement des emprunts parmi les charges budgétaires).

Le présent article propose donc une énumération des différentes catégories de ressources budgétaires. L'Assemblée nationale a cherché à en dresser la liste à la lumière du « classicisme »16(*). Elle a simplifié les catégories en remplaçant le terme d' « impôts » contenu dans l'ordonnance organique par ceux d' « impositions de toutes natures » contenu dans la Constitution, en regroupant en un alinéa les ressources non fiscales, et en regroupant les fonds de concours et les dons et legs qui sont régis par des dispositions particulières dérogeant au principe de non affectation. Elle a aussi repris la catégorie des « remboursements des prêts et avances » et prévu une catégorie « produits divers »

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a souhaité prendre acte par l'article « des » apposé aux impositions de toutes natures de ce que des impositions de toutes natures sont affectées à d'autres personnes morales que l'Etat, au premier rang desquelles figurent les collectivités locales.

Enfin, elle a entrepris un travail de rénovation de la nomenclature des ressources non fiscales pour faire coïncider les dénominations retenues avec celles utilisées dans le fascicule « voies et moyens ».

Votre rapporteur salue cet effort de simplification et d'éclaircissement et approuve le principe d'une énumération des différents types de ressources, même si toute énumération reste imparfaite.

Tout en étant conscient de la difficulté de l'exercice, votre rapporteur vous propose cependant de modifier sur quelques points cette nomenclature dans un souci de clarté et de meilleure connaissance des ressources budgétaires de l'Etat aux fins, notamment, d'en analyser la nature économique. Il vous proposera ainsi de distinguer les revenus courants des participations financières et autres actifs et droits de l'Etat du produit de leur cession. Il convient en effet de ne pas traiter sur le même plan des opérations exceptionnelles non susceptibles de se reproduire (la vente) et les revenus tirés de la propriété qui peut avoir un caractère récurrent (comme les dividendes tirés des actions détenues par l'Etat). Parmi ces revenus figurent notamment les intérêts des prêts, avances et dotations assimilées consentis par lui. Cette distinction présente aussi l'avantage de proposer une classification plus proche de la substance économique de ces ressources. Dans la même logique, et tout en regrettant de devoir garder de telles catégories « réservoirs », votre rapporteur vous proposera d'éclater les produits divers entre revenus courants divers et produits exceptionnels divers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3

La rémunération des services rendus par l'Etat

Commentaire : le présent article définit le régime des rémunérations des services rendus par l'Etat.

A côté des impôts, il apparaît naturel que l'Etat trouve dans l'établissement de rémunérations des services rendus par lui un mode de financement de son activité. A ce titre, ces rémunérations figurent, ainsi qu'il est indiqué à l'article 2 de la présente proposition de loi organique, parmi les ressources de l'Etat. Il revient donc, en vertu de l'article 34 de la Constitution, au législateur organique de fixer le régime de l'établissement de ces rémunérations.

L'article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 a procédé à une délégation complète, du Parlement vers le gouvernement, du pouvoir d'établissement et d'autorisation de perception des rémunérations de services rendus. Celles-ci sont établies et perçues sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. Le Parlement se contente d'en évaluer le produit parmi les ressources de l'Etat17(*).

Pour remédier à cet état de fait peu satisfaisant, l'Assemblée nationale a souhaité mettre en place un double mécanisme. Il s'agit d'abord de permettre au pouvoir réglementaire de créer et d'autoriser la perception de telles rémunérations, par la voie de décrets en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Cette procédure réglementaire se justifie, selon le rapporteur de la proposition de loi, notre collègue député M. Didier Migaud, « pour des raisons tenant à la souplesse de la gestion de l'administration »18(*). Le législateur n'entend d'ailleurs pas remettre en cause les fondements de ces rémunérations, qui sont la stricte équivalence entre la rémunération et le service rendu et l'affectation du produit de la rémunération au prestataire du service.

Cependant, cette facilité pratique laissée à l'administration doit se concilier avec le souci, partagé par votre rapporteur, ainsi qu'il l'a rappelé dans le rapport fait au nom de la commission des finances19(*), d'assurer l'exhaustivité de la loi de finances. Pour cela, l'Assemblée nationale a repris sa proposition de demander au plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée - celle de l'établissement de la rémunération - de ratifier les décrets, faute de quoi ils deviennent caducs. Cette caducité deviendrait effective dès la publication de la loi de finances en question. Une fois ratifiés, les décrets demeurent valables sans limitation de durée, jusqu'à leur abrogation ou leur modification ; il n'est pas besoin de renouveler annuellement une ratification. En revanche, il paraît évident et naturel que leur modification nécessite aussi une disposition de loi de finances.

Un autre argument plaide en faveur de la ratification des décrets instituant les rémunérations pour service rendu : la distinction est parfois très ténue entre redevance et taxe, et certaines redevances ont ainsi été progressivement modifiées quitte à devenir des « quasi taxes » tout en conservant leur régime. Afin de remédier à cette situation source de confusion mais aussi d'incertitudes juridiques, l'intervention du législateur semble nécessaire. Celle-ci ne sera pas suffisante en soi. En effet, la capacité du Parlement à prévenir les dérives des redevances vers des taxes, en bref, sa capacité à défendre les intérêts de ceux à qui l'on impose de rémunérer les services rendus par l'Etat, suppose que le Parlement puisse connaître le « prix » imposé aux usagers de l'administration. Or, ce prix continuera, vraisemblablement, à être fixé par les arrêtés d'application des décrets constituant les rémunérations pour services rendus. Il conviendra donc que le Parlement qui, avantage décisif du nouveau dispositif, sera désormais informé des bases juridiques desdits arrêtés, suive avec beaucoup de soin leur contenu.

Bien entendu, comme toutes les autres ressources de l'Etat, le produit des rémunérations pour services rendus déjà établies continuerait à être évalué dans l'état mentionné à l'article 31.

Votre rapporteur estime que cette rédaction représente un juste équilibre, conforme à la fois à la prise en compte des contraintes qui pèsent sur l'administration et au souhait du Parlement d'autoriser, en étant pleinement informé, la perception de l'ensemble des ressources de l'Etat. La demande d'une ratification obligatoire lui semble normale dans la mesure où il ne faudrait pas que des ressources de l'Etat puissent être établies et autorisées hors du Parlement. Celui-ci ne peut plus se contenter de seulement « bénir » l'évaluation du produit de ressources dont il n'aurait pas eu à connaître, d'autant que la limite entre rémunération pour services rendus et taxe est parfois ténue. Dans l'esprit de votre rapporteur, l'évaluation et l'autorisation vont de pair.

Par ailleurs, la caducité automatique constitue une simple garantie que le gouvernement n'oubliera pas de demander la ratification des décrets, qui devrait prendre la forme d'un article de loi de finances listant les décrets dont la ratification est demandée. Afin que l'incitation soit plus forte, il aurait pu être envisagé de remplacer la caducité par la nullité des actes, ce qui entraînerait des effets rétroactifs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

La définition des charges budgétaires de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à définir les charges budgétaires de l'Etat.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, la définition des charges budgétaires de l'Etat, à laquelle il est procédé par énumération, est singulièrement « ramassée » par rapport au texte en vigueur.

Ainsi, alors que l'ordonnance répartit les charges budgétaires de l'Etat en trois catégories et onze titres, il est proposé de s'en tenir à une nomenclature en six titres de dépenses.

Votre rapporteur rappelle que l'article 6 de l'ordonnance n° 59-2 distingue, pour ce qu'il dénomme les charges permanentes de l'Etat, trois catégories de dépenses, réparties par titre :

- les dépenses ordinaires, ventilées en quatre titres (respectivement, relatifs à la dette publique, aux pouvoirs publics, aux moyens des ministères et aux dépenses d'intervention) ;

- les dépenses en capital, réparties en trois titres (respectivement, relatifs aux dépenses d'investissement, aux subventions d'investissement et aux réparations des dommages de guerre, lequel, depuis 1988, n'est plus doté de crédits en loi de finances initiale) ;

- les dépenses liées aux prêts et avances de l'Etat, ventilées en quatre titres (respectivement, relatifs aux prêts du fonds de développement économique et sociale -FDES-, aux prêts intéressant le logement, aux prêts divers consentis par l'Etat et aux avances de l'Etat).

Face à cette taxinomie, le texte de l'Assemblée nationale distingue, quant à lui, six catégories de charges budgétaires :

- les dotations des pouvoirs publics, isolées afin de respecter le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et celui d'autonomie financière des assemblées parlementaires qui en constitue une traduction ;

- les dépenses de personnel ;

- les dépenses de fonctionnement, hors personnel ;

- les dépenses d'intervention ;

- les dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte ;

- les prêts et avances.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. OBSERVATIONS INTRODUCTIVES

1. De l'importance de la définition des dépenses budgétaires de l'Etat

Votre rapporteur souhaite souligner combien la notion de dépenses budgétaires de l'Etat mérite d'être précisée. Notre histoire budgétaire récente est marquée par la perte de substance du principe d'unité budgétaire qui suppose, en particulier, que les dépenses de l'Etat sont toutes déterminées par la loi de finances et, sauf pour celles à qui est reconnu le statut d'emplois de trésorerie, portées au budget de l'Etat.

La multiplication des transferts de charges à des organismes tiers, avec pour corollaire les affectations directes d'impositions destinées à en assurer le financement, combinée avec une conception purement organique, voire existentialiste, des charges de l'Etat, ont provoqué cet affadissement regrettable.

Sans doute est-il heureux que le Conseil constitutionnel ait pu réagir devant certains détournements caractérisés, comme par exemple dans l'affaire des majorations de pension20(*) considérées par lui comme des charges permanentes de l'Etat devant ainsi être budgétées. Cependant, malgré l'énonciation explicite, dans sa décision relative à la loi de finances initiale pour 2000, des « inconvénients inhérents à toute débudgétisation », ces réactions sont restées relativement sporadiques.

Dans ces conditions, votre rapporteur a réfléchi à une formule permettant de définir les dépenses budgétaires par référence à une conception essentialiste. Cependant, la complexification des structures d'administration, la consécration des comptes de certaines d'entre elles dans des textes organiques, l'imbrication étroite de dépenses qu'il aurait été possible de faire entrer dans les contenus d'une telle définition avec d'autres, appelées à y échapper, offrent, en l'état, trop de résistances à une telle démarche.

Pour autant, votre rapporteur est conduit à souligner l'importance qu'il y a à restaurer le principe d'unité budgétaire dont le respect suppose l'inscription de crédits budgétaires dans le budget général, les budgets annexes ou les comptes spéciaux dès lors que, du fait de l'exercice par l'Etat de ses compétences propres, une charge publique doit être constatée quelqu'en soit son gestionnaire.

2. Du caractère nécessairement contestable des choix de nomenclature

Votre rapporteur relève les critiques exprimées à l'encontre de la nomenclature prévue par l'ordonnance organique dans le rapport de l'Assemblée nationale précité. Elles sont formulées ainsi : « Outre son caractère discrétionnaire -les subventions d'investissement sont-elles des dépenses d'investissement ou des dépenses d'intervention économique ?- cette nomenclature pèche par son manque de cohérence et de lisibilité ».

Votre rapporteur considère que toute nomenclature peut paraître contestable sur tel ou tel point.

Ainsi, le choix de ne budgéter que certaines opérations financières ne peut-il être défendu qu'au nom de certaines considérations pratiques assez éloignées de fondements théoriques susceptibles de déboucher sur d'autres solutions come, par exemple, pour les remboursements d'emprunts.

De la même manière, le classement des subventions d'investissement en dépenses de fonctionnement des collectivités locales, justifié au regard de l'absence de contrepartie patrimoniale, l'est moins sous l'angle d'une analyse du coût de fonctionnement des collectivités locales.

B. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION

Dans un contexte où la nomenclature des dépenses budgétaires est appelée à être profondément modifiée, votre rapporteur vous propose un classement destiné à conserver à l'énoncé des moyens de l'Etat un caractère aussi informatif que possible.

1. Une nomenclature profondément modifiée

La nomenclature budgétaire sortira profondément modifiée du texte de la future loi organique. A une nomenclature de moyens, spécialisée par chapitres regroupés dans des titres, se substituera une nomenclature de performances axée sur les programmes et tempérée, si les propositions de votre rapporteur sont adoptées, par l'existence de quelques dotations limitativement énumérés.

Dans ce contexte, le regroupement des dépenses budgétaires dans les titres visés au présent article a principalement pour vocation d'assurer une bonne lisibilité des moyens.

Si le débat budgétaire doit être renouvelé en se centrant sur les performances des acteurs, la considération des moyens n'en deviendra pas pour autant indifférente.

Même s'il souscrit sans réserve au principe de globalisation des crédits dont l'expression la plus achevée est celle de la « fongibilité asymétrique des crédits »21(*), votre rapporteur n'en tire pas la conséquence d'une insignifiance de la nature des moyens de l'action publique. Il observe d'ailleurs que telle n'est pas non plus l'approche de l'Assemblée nationale qui n'a pas poussé la nouvelle logique de globalisation des crédits jusqu'à ne prévoir que deux catégories de dépenses, celles de personnel et les autres.

2. La nomenclature proposée

Sans écorner le moins du monde le principe de « fongibilité asymétrique des crédits » rappelé ci-avant, votre rapporteur vous propose donc une nomenclature des dépenses que devront présenter, à titre informatif, les documents budgétaires. Elle repose sur le souci de rendre compte de la nature économique et des modalités des moyens de l'action publique.

Sans prétendre que cette nomenclature doive échapper à toute critique, votre rapporteur souhaite qu'elle satisfasse les besoins de première analyse de ceux qui auront à se pencher sur les affaires budgétaires, que ce soit au stade de la prévision ou, à travers la « traçabilité » qu'elle doit favoriser, au stade de l'exécution du budget.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5

Le budget et les principes budgétaires

Commentaire : Le présent article définit la notion de budget, ainsi que les principes budgétaires fondamentaux qui lui sont liés.

L'Assemblée nationale a souhaité mentionner, dans le présent article, les principes fondamentaux qui régissent le budget de l'Etat. Votre rapporteur vous proposera de supprimer cet article en faisant figurer ses dispositions à d'autres endroits du texte.

Le premier alinéa de cet article indique que le budget retrace sous forme de recettes et de dépenses, les ressources et les charges budgétaires de l'Etat. Il diffère ainsi de la rédaction de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui assimilait le budget à un ensemble de comptes prévisionnels qui décrivent les ressources et les charges permanentes de l'Etat. Votre rapporteur considère que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale limite la confusion entre les aspects budgétaires et comptables, et abandonne pertinemment la notion de permanence dont l'ambiguïté ne contribue pas à la bonne compréhension de la frontière entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie.

Le deuxième alinéa du présent article précise le contenu de l'article 47 de la Constitution selon lequel la loi de finances fixe « les ressources et les charges d'un exercice ».

Le troisième alinéa du présent article explicite le principe de l'universalité budgétaire, en affirmant une obligation d'exhaustivité du budget de l'Etat et en prohibant la contraction entre recettes et dépenses.

La quatrième alinéa du présent article affirme le principe d'unité budgétaire en reprenant les dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Enfin, le cinquième alinéa liste les dérogations autorisées au principe de l'annualité budgétaire mentionné dans le second alinéa en reprenant, pour l'essentiel, les dispositions du cinquième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Votre rapporteur ne se montre pas en désaccord avec les dispositions du présent article. Cependant, il considère qu'il est plus opportun de scinder celui-ci dans le cadre de la structuration du texte de la loi organique qu'il vous propose. Ainsi, il vous propose d'insérer un article additionnel avant l'article premier afin de préciser l'objet des lois de finances. Il est en effet logique que la loi organique relative aux lois de finances commence par définir ce qu'est une loi de finances, avant de traiter des ressources et des charges de l'Etat. Par conséquent, votre rapporteur vous propose d'insérer les dispositions du premier et du deuxième alinéa du présent article dans son article additionnel avant l'article premier.

Le deuxième alinéa de l'article additionnel que votre rapporteur vous propose d'insérer avant l'article premier dispose ainsi que « [les lois de finances] approuvent le budget de l'Etat qui décrit l'ensemble de ses recettes et de ses dépenses budgétaires pour un exercice ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. L'exercice s'étend sur une année civile ». Compte tenu de la rédaction de la première phrase de l'article 1er proposée par votre rapporteur, qui dispose que « les ressources et les charges de l'Etat comprennent les recettes et les dépenses budgétaires et les ressources et les emplois de trésorerie », il apparaît que le contenu des deux premier alinéas ainsi que la première phrase du troisième alinéa du présent article sont pleinement affirmés dans ce texte.

Votre rapporteur vous propose par ailleurs de faire figurer la deuxième phrase du troisième alinéa ainsi que le quatrième alinéa du présent article, à l'article 17 de la proposition de loi organique, qui ouvre le chapitre consacré aux affectations de recettes. Votre rapporteur a en effet jugé préférable de mentionner ces obligations dans le cadre des dispositions réglementant les affectations de recettes, afin que les exceptions au principe d'universalité budgétaire figurent dans le même article que l'énoncé de ce principe.

Enfin, votre rapporteur n'a pas souhaité reprendre l'intégralité des principes mentionnés au cinquième alinéa du présent article. En effet, les dispositions relatives aux engagements de crédits par anticipation sont reprises à l'article 8 : « Sauf dispositions spéciales d'une loi de finances prévoyant un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante, nulle dépense ne peut être engagée sur les crédits d'une année ultérieure », votre rapporteur considère qu'il n'est pas indispensable dès lors, de mentionner les autres exceptions au principe de l'annualité budgétaire.

Par ailleurs, votre rapporteur estime que l'énumération des dispositions susceptibles d'engager l'équilibre financier des années ultérieures n'est pas satisfaisante :

- d'une part, cet alinéa mélange les supports juridiques dérogeant au principe de l'annualité des crédits (soit les autorisations d'engagement et les engagements par anticipation) et les opérations dont la nature même conduit à engager l'équilibre financier des années ultérieures (celles relatives à la gestion de la dette, ainsi que les garanties accordées par l'Etat et les conventions financières). Cette énumération, dont l'ordre ne semble pas résulter d'une logique particulière, créé donc une confusion qui nuit à la bonne compréhension du texte ;

- d'autre part, certaines opérations qui ne figurent pas dans cette liste sont susceptibles d'engager lourdement l'équilibre financier des années ultérieures. C'est le cas, à l'évidence, des dépenses relatives à la fonction publique : l'embauche d'un fonctionnaire, par exemple, engage les finances de l'Etat pour plusieurs décennies.

Telles sont les raisons qui conduisent votre rapporteur à supprimer les dispositions figurant au dernier alinéa du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 6

La comptabilisation des recettes et des dépenses

Commentaire : Le présent article tend à définir les règles applicables en matière de comptabilisation des recettes et des dépenses.

Le présent article pose les principes qui régissent la comptabilité de l'Etat. Il reprend le système actuel de comptabilité « de caisse » où les recettes et les dépenses sont comptabilisées au moment de leur décaissement ou de leur encaissement.

I. LE MAINTIEN DE LA COMPTABILITÉ DE CAISSE

Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, justifie le choix d'un système « de caisse » par le fait qu'il permet d'assurer un meilleur suivi de l'autorisation budgétaire, et est cohérent avec la dimension prévisionnelle associée au budget de l'Etat. Il souligne en revanche que ce système soumet la détermination du résultat budgétaire de l'année à un éventuel décalage de certains encaissements ou décaissements. Lors de la première lecture de la présente proposition de loi à l'Assemblée nationale, le rapporteur a donné son avis sur un amendement de notre collègue député Jean-Jacques Jégou, visant à établir un système de comptabilisation des opérations budgétaires en droits constatés. Il a ainsi fait remarquer que « le système de caisse est plus cohérent avec la notion d'autorisation budgétaire préalable. En effet, lorsque le Parlement vote une évaluation de recettes, qui concourt à l'équilibre financier, le vote ne porte pas sur une évaluation du montant qui sera mis en recouvrement - et qui constitue une recette seulement virtuelle -, mais sur une évaluation du montant qui ira effectivement dans les caisses de l'Etat. Le Parlement ne peut voter qu'une vraie recette. Par voie de symétrie, les dépenses qui déterminent, avec ces recettes, l'équilibre financier, ne peuvent être comptabilisées qu'en caisse. »

Votre rapporteur a souhaité regrouper dans un chapitre spécifique intitulé « Des comptes de l'Etat », les dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat, considérant qu'un tel aménagement contribuait à améliorer la lisibilité du texte de la loi organique et à donner toute sa place au système comptable de l'Etat. Il considère en effet que les dispositions relatives à la comptabilité publique revêtent une grande importance, car leur qualité conditionne pour une grande part la réussite des actions menées par ailleurs afin d'améliorer la gestion des services de l'Etat ainsi que la transparence et le contrôle sur le budget de l'Etat. C'est pour ce motif et non pour des raisons de fond qu'il vous propose de supprimer le présent article. En effet, le texte qui vous sera proposé reprend pour l'essentiel la rédaction retenue par l'Assemblée nationale sous réserve de quelques modifications allant dans le sens d'une clarification.

Votre rapporteur considère que le maintien d'un système de comptabilité « en caisse » est nécessaire afin de suivre précisément l'exécution des lois de finances. En effet, ce système permet à tout moment de connaître avec précision ce qui a été dépensé et ce qui reste dans les caisses de l'Etat. Dans son rapport intitulé « Doter la France de sa nouvelle constitution financière »22(*), votre rapporteur avait insisté sur les difficultés de mise en oeuvre d'un budget en droits constatés, compte tenu des difficultés techniques que cela pose au regard de la comptabilisation des créances fiscales d'une part, et de la définition du fait générateur de l'enregistrement comptable, d'autre part. Le responsable de l'Agence comptable centrale du Trésor, M. Jean-Jacques François, souligne d'ailleurs que si la comptabilité en droits constatés constitue une forme élaborée de suivi, un budget en droits constatés est, à l'expérience, difficile à interpréter.

Par ailleurs, l'unification des processus budgétaires et comptables qui résulterait de la présentation du budget en droits constatés, conduirait à transformer l'autorisation parlementaire en approbation de comptes prévisionnels. Par conséquent, le Parlement aurait alors à se prononcer sur des « charges calculées » ayant pour objet de réaliser des corrections de valeurs du type amortissement ou provisions, qui reposent sur des conventions comptables et ne donnent pas lieu à de véritables décaissements. L'inclusion dans le projet de loi de finances initiale de charges calculées présenterait des inconvénients importants :

- d'une part, le vote d'une charge calculée n'aurait pas la même portée que le vote d'une autorisation d'engagement : le Parlement serait amené à constater les évaluations fournies par le Gouvernement et à les ratifier par un vote d'approbation. Les amendements porteraient alors sur les méthodes de calcul des charges retenues par convention, et n'auraient pas la même portée politique que dans une budgétisation « en caisse » ;

- d'autre part, l'introduction de charges calculées dans le budget de l'Etat poserait un problème d'affichage : dès lors que des provisions importantes seraient introduites, la dégradation du solde budgétaire qui en résulterait ne pourrait être équilibrée que par une augmentation de la fiscalité, sauf à considérer que cette dégradation n'est que la conséquence « optique » d'un changement de méthodologie comptable.

Si une telle comptabilité prévisionnelle paraît donc difficile, il n'en va pas de même pour l'exécution des opérations budgétaires. Ainsi, le projet informatique ACCORD, qui vise à moderniser les conditions d'enregistrement de la dépense au niveau central, devra permettre de nourrir simultanément en informations les différents systèmes comptables que la présente loi organique souhaite voir mis en oeuvre, dont il convient de souligner qu'ils répondent chacun à des besoins spécifiques.

Votre rapporteur a donc considéré que le maintien de la dualité comptabilité générale / comptabilité de caisse était une nécessité. Il a estimé en revanche qu'un rapprochement était nécessaire entre les différentes comptabilités, et, en particulier, entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale.

Votre rapporteur vous propose de conserver la rédaction retenue pour le premier et le deuxième alinéa (1°) du présent article. Dans le troisième alinéa (2°) du présent article, il vous propose de supprimer la distinction entre les dépenses payables après ordonnancement et les dépenses payables sans ordonnancement. En effet, ainsi que l'indique le rapport de l'Assemblée nationale23(*), le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique a complété les dispositions de l'ordonnance organique sur ce point. Un décalage existe entre le moment ou les ordonnances ou mandats sont visés par les comptables assignataires et le paiement de la dépense correspondante. Lors de son audition par la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, le 2 mai 2000, le directeur général de la comptabilité publique, M. Jean Bassères, indiquait que « 8 jours et demi sont effectivement les délais du comptable entre le moment où le mandat a été élaboré par le service ordonnateur et le moment où il est payé par le comptable »24(*). Cependant, le décalage qui est visé par les dispositions du présent alinéa n'est pas celui-là, mais celui entre le moment ou le mandat est visé par le comptable et le moment où la dépense est payée. Ce délai a été considérablement réduit avec les moyens de transmission des informations par réseau informatique, et est, en pratique, quasiment nul aujourd'hui. En effet, le comptable assignataire procède au paiement de la dépense immédiatement après le visa de cette dernière. Concrètement, l'opération de paiement est une transaction qui déclenche l'envoi à la Banque de France des données nécessaires au « créditement » des comptes bancaires des différents créanciers concernés par l'opération. Le délai entre les opérations de visa et le paiement de la dépense est donc généralement inférieur à la journée, les dépassements de ce délai résultant pour l'essentiel des paiements en numéraire et du traitement des oppositions reçues.

Votre rapporteur vous propose donc d'indiquer que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par un comptable publics. » Cette simplification de la rédaction permet, outre qu'elle ne pose pas de problèmes techniques, d'affirmer la cohérence du système de comptabilisation des opérations budgétaires « en caisse », qui suppose que le décaissement et l'encaissement constituent le fait générateur de l'enregistrement comptable.

II. LES COMPTES D'IMPUTATION PROVISOIRE

Le quatrième alinéa du présent article (3°) porte sur les comptes d'imputation provisoire. Votre rapporteur se félicite de l'introduction d'une disposition relative à ces comptes, dès lors qu'ils sont susceptibles de constituer une atteinte importante au principe de sincérité de l'exécution budgétaire. Lors de son audition par la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête, M. François Logerot, alors président de la première chambre de la Cour des comptes, indiquait25(*) que « en comptabilité générale, un compte d'imputation provisoire doit être soldé au 31 décembre. Dans le cas de l'Etat, l'imprécision des règles fait que ces comptes d'imputation provisoire non seulement existent, mais ne sont pas vidés au 31 décembre. Nous avons constaté qu'en 1999 les imputations provisoires de recettes fiscales ont grossi dans des proportions importantes alors que les comptes d'imputation provisoire de dépenses étaient à un niveau plus bas. Ce qui fait que, par hypothèse, au 31 décembre, tous ces comptes avaient pu être vidés et les recettes et dépenses réaffectées dans les comptes budgétaires, puisque pour l'instant elles sont dans des comptes de bilan, le déficit budgétaire se serait trouvé mécaniquement réduit par rapport à ce qu'il était en définitive. »

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999, la Cour des comptes soulignait l'utilisation condamnable des comptes d'imputation provisoire, en insistant sur le fait que la variation du solde des comptes d'imputation provisoire détermine leur impact sur le solde budgétaire. La Cour formulait les conclusions suivantes sur l'utilisation des comptes d'imputation provisoire :

- d'une part, elle indiquait que le fait de ne pas solder les comptes d'imputation provisoire n'était pas conforme à l'article 16 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

- d'autre part, elle soulignait que « pour remédier aux inexactitudes affectant aussi bien les recettes que les dépenses de l'Etat du fait du jeu des comptes d'imputation provisoire, il est nécessaire que ces comptes soient soldés pendant la période d'inventaire, c'est-à-dire entre le 31 décembre et la signature du compte général de l'administration des finances par le ministre. »

Les comptes d'imputation provisoires apparaissent donc comme un facteur d'opacité et de maquillage du pilotage peut-être vertueux du solde budgétaire, qui s'oppose tant à la bonne information du Parlement qu'au respect des autorisations annuelles qu'il délivre à l'occasion du vote de lois de finances. Il apparaît indispensable de prévoir dans la loi organique relative aux lois de finances, des dispositions pour encadrer les pratiques budgétaires de fin de gestion, de manière à permettre la mise en oeuvre d'un code de bonne conduite de la fin de gestion. Un des enjeux de la réforme de la loi organique relative aux lois de finances consiste en effet à réduire au maximum la marge d'arbitraire dont dispose le gouvernement lorsqu'il procède à l'arrêté définitif des comptes de l'Etat.

En dépit de ce souhait, votre rapporteur concède qu'il est nécessaire de tenir compte des contraintes techniques qui s'appliquent aux comptes d'imputation provisoire, la direction générale de la comptabilité publique n'étant pas en mesure de solder l'ensemble des comptes à l'issue de la période complémentaire. On rappellera que l'Etat utilise les comptes d'imputation provisoire plus fréquemment que ne le font les entreprises (qui disposent de comptes équivalents, dénommés « comptes d'attente »), puisque la nomenclature de la comptabilité de l'Etat recense près de 250 comptes d'imputation provisoire de recettes et de dépenses. Ce nombre s'explique par la nécessité pour l'Etat de centraliser les écritures de plus de 5.000 comptables, et par la multiplicité de ses partenaires financiers. Au cours de l'année 2000, d'après les informations recueillies auprès de la direction générale de la comptabilité publique par votre rapporteur, les opérations de l'ensemble des comptes d'imputation provisoire ont représenté une masse de recettes de 11.873 milliards de francs et une masse de dépenses de 11.866 milliards de francs, soit 7 fois le montant du budget de l'Etat. Il convient cependant de noter que seule une part mineure de ces opérations ont une incidence sur le solde budgétaire de l'Etat, la plupart d'entre elles concernant les opérations effectuées pour le compte de tiers. Enfin, il faut prendre en considération le fait que, si le paiement des dépenses est toujours réalisé par un comptable public, après vérification de leur imputation, il n'en va pas de même pour les opérations de recettes qui peuvent résulter du versement par un tiers de sommes pour lesquelles le comptable ne dispose pas toujours des éléments d'information suffisants pour permettre leur imputation définitive, et, en particulier, l'indication de la partie versante.

Votre rapporteur vous propose donc de reprendre, sous réserve de modifications mineures, le dispositif relatif aux comptes d'imputation provisoires contenu dans le présent article. Ainsi, dans la première phrase du quatrième alinéa (3°) du présent article, il vous propose de remplacer la référence à « la date de l'arrêté du résultat budgétaire » par « la date d'expiration de la période complémentaire ». Le rapport de l'Assemblée nationale indique que « la fin de la période complémentaire marquant la possibilité pour le Gouvernement d'arrêter le résultat budgétaire définitif de l'année précédente, il paraît logique de s'y référer. ». Votre rapporteur estime que, un délai supplémentaire pouvant exister entre la fin de la période complémentaire et la date de l'arrêté du résultat budgétaire définitif de l'exercice précédent, il apparaît préférable de mentionner la fin de la période complémentaire comme date butoir pour l'enregistrement aux comptes définitifs des recettes et des dépenses portées aux comptes d'imputation provisoires.

Reprenant à son compte les observations formulées par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, votre rapporteur a souhaité conserver les dispositions de cet alinéa relatives aux opérations de recettes qui n'auraient pu être imputées définitivement à la fin de la période complémentaire. En effet, ces opérations ne pouvant être imputées à des comptes définitifs pour des raisons techniques, votre rapporteur considère qu'il n'est pas anormal de laisser au comptable public des délais suffisants pour déterminer l'origine des recettes enregistrées dans les comptes d'imputation provisoire, dès lors que celles-ci font l'objet d'une information spécifique et détaillée dans une annexe au projet de loi de règlement afférent à l'exercice concerné. En dépit de sa volonté initiale d'édicter des dispositions plus contraignantes en matière de solde de ces comptes, votre rapporteur considère que les contraintes fixées par le présent alinéa devraient éviter les utilisations abusives des comptes d'imputation provisoire à des fins de pilotage du solde budgétaire.

Par ailleurs, votre rapporteur se félicite de ce que la résorption des comptes d'imputation provisoire fasse l'objet d'une attention accrue de la part de la direction générale de la comptabilité publique, qui achève un plan d'actions destiné à réduire leur nombre de manière significative. Cette direction a ainsi indiqué à votre rapporteur qu'il avait été décidé de réexaminer les calendriers de clôture des opérations en fin d'exercice et de modifier les réglementations et les pratiques qui facilitent le recours aux comptes d'imputation provisoire. Par ailleurs, la direction générale de la comptabilité publique envisage de sensibiliser les ordonnateurs sur la nécessité d'émettre les titres, ordonnances et mandats dans les meilleurs délais et, à défaut, d'étudier la possibilité d'autoriser les comptables assignataires, dès lors qu'ils disposent des informations le permettant, à régulariser les recettes et les dépenses portées dans des comptes d'imputation provisoire, en procédant à leur enregistrement dans les comptes budgétaires.

Enfin, votre rapporteur insiste sur le fait que l'obligation pour l'Etat de tenir et de présenter une comptabilité générale, qui implique que les opérations soient imputées au bon exercice, limitera considérablement les hypothèses de manipulation du solde budgétaire du fait de l'utilisation des comptes d'imputation provisoire.

III. LA PÉRIODE COMPLÉMENTAIRE

Le cinquième alinéa du présent article porte sur l'existence d'une période complémentaire à l'année civile, qui déroge au principe de l'annualité budgétaire. Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'une suppression de la période complémentaire, compte tenu des manipulations de fin d'exercice qui y ont parfois cours, et de la forte dérogation que cette période constitue au regard du principe de l'annualité budgétaire. S'agissant des opérations pouvant être effectuées au cours de la période complémentaire, plusieurs distinctions doivent être effectuées. Ainsi, lors de son audition par la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, le 2 mai 2000, le directeur général de la comptabilité publique, Jean Bassères, indiquait que « en matière de choix d'imputation sur les exercices, Monsieur le rapporteur général, vous avez distingué les recettes fiscales et les recettes non fiscales. Les recettes fiscales ne sont pas impliquées, compte tenu qu'il n'existe pas de comptabilisation de recettes fiscales en périodes complémentaires, sauf cas exceptionnel de grève où les imputations se font alors sur la base d'un décret, ainsi qu'en 1989 et 1995.

Pour les recettes fiscales, nous constatons ce qui a été passé dans les écritures au 31 décembre.

Pour les recettes non fiscales, traditionnellement une appréciation est effectuée sur le choix de l'exercice d'imputation. Concernant les exercices 1999 et 2000 les ministres ont eu l'occasion de s'expliquer devant la représentation nationale sur le fait que des recettes non fiscales à hauteur de 15 milliards de francs -CADES, Caisses d'épargne et COFACE- avaient été encaissées en période complémentaire et imputées sur 2000. C'est un choix explicité par les ministres et qui, de ce point de vue, ne regarde pas les techniques comptables. » 27(*)

Par ailleurs, dans le cadre de son audition par la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, le 9 mai 2000, Christophe Blanchard-Dignac, alors directeur du budget, indiquait : « nous avons proposé de réduire la période complémentaire. Celle-ci permettait pour les recettes non fiscales, correspondant à des opérations réciproques en liaison avec d'autres administrations publiques, de continuer à percevoir des sommes jusqu'au 8 mars de l'année suivante. Aujourd'hui, c'est le 31 janvier.

Nous avons une période complémentaire d'un mois, et dans les travaux que nous menons sur la comptabilité en droits constatés, nous nous efforçons de créer les conditions, techniquement compliquées (sur lesquelles nous pourrions donner notre sentiment, si le Sénat le souhaitait) pour supprimer totalement la période complémentaire pour les ordonnateurs, c'est-à-dire qu'il n'y ait que des écritures comptables, et plus de flux financiers passés le 31 décembre. »28(*)

Votre commission a envisagé dans un premier temps, la limitation de la période complémentaire à l'enregistrement comptable des opérations de recette et de dépense, en excluant ainsi toute possibilité d'encaisser des recettes ou encore d'ordonnancer des dépenses. Cette hypothèse posait cependant un problème significatif au regard des crédits qui seraient ouverts par une loi de finances rectificative promulguée au mois de décembre, qui seraient, dans ce cas, largement reportés ou inutilisés. Or, un tel report massif de crédits constituerait une atteinte majeure au principe d'annualité budgétaire, en dénaturant totalement l'objet des lois de finances rectificatives de fin d'année. Dès lors qu'une loi de finances intervient dans les derniers jours de l'année, empêcher tout acte d'engagement et de paiement au titre des crédits ouverts par elle reviendrait à la vider de toute signification. A titre d'exemple, afin de répondre à cette nécessité, les engagements de dépense portant sur les crédits de l'année 2000 ont été autorisés jusqu'au 9 janvier 2001.

La solution envisagée par votre rapporteur aurait donc contraint à modifier le calendrier législatif, en avançant la date d'examen de la loi de finances rectificative de fin d'année, traditionnellement promulguée après le 15 décembre. Or, d'une part, les dates d'examen de la loi de finances rectificative sont largement contraintes par les délais fixés par la Constitution à la discussion des projets de loi de finances initiale et, d'autre part, il convient de souligner l'intérêt des lois de finances rectificative de fin d'année. Lors de son audition par la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, le 26 avril 2000, notre collègue Jean Arthuis, ancien ministre de l'économie et des finances, rappelait : « le processus de la discussion de la loi de finances est assez étonnant. Cinq semaines à l'Assemblée nationale, trois semaines au Sénat, pour une loi de finances qui est devenue quelque peu virtuelle. Comment se fait-il que nous ne parvenions pas à avoir une appréciation rigoureuse sur les effectifs ? C'est presque indicatif. C'est presque un plan média. Oui, j'ai le sentiment que le projet de loi de finances est aujourd'hui un plan de communication ! Une sorte d'image virtuelle !

Le document de vérité, je me permets d'insister sur ce point, c'est la loi de finances rectificative parce qu'elle est fondée sur des constatations en cours d'exercice. Or, elle viendra en discussion à l'Assemblée nationale juste avant Noël. Le débat va durer deux ou trois heures et au Sénat peut-être autant ! Mais c'est le document vérité. »29(*).

Votre rapporteur a considéré qu'il n'était pas souhaitable d'empêcher l'ordonnancement des crédits ouverts par une loi de finances rectificative de fin d'année en période complémentaire. Il convient donc de permettre l'engagement de ces crédits sur l'exercice pour lequel ils ont été ouverts. En revanche, il a souhaité limiter l'ordonnancement des dépenses en période complémentaire à ces seuls crédits. Par conséquent, les seules opérations permises aux ordonnateurs pendant la période complémentaire seront celles relatives aux crédits ouverts par une loi de finances rectificative promulguée au cours du mois de décembre de l'année précédente.

Il a été indiqué à votre rapporteur que cette solution pourrait poser problème lorsque des crédits ouverts en loi de finances rectificative visent à abonder la dotation d'un programme afin de permettre de financer une opération lourde pour lesquels les crédits disponibles seraient insuffisants. Par ailleurs, il serait difficile de distinguer les crédits selon qu'ils relèvent de la loi de finances initiale ou du « collectif » de fin d'année.

Ces objections ne semblent que partiellement recevables, des solutions techniques étant disponibles. Dans le cas où un collectif viendrait abonder des crédits afférents à des actions déjà autorisées par une loi de finances antérieure, l'ordonnancement des dépenses en période complémentaire serait limité au montant des crédits ouverts par la loi de finances rectificative de fin d'année. Par conséquent, deux possibilités existent : soit l'opération devant être financée est prête à l'être, sous la seule réserve de la disponibilité des crédits. Dans ce cas, il semble possible techniquement soit d'ordonnancer la dépense avant la fin de l'année civile, soit de procéder à un ordonnancement séquencé, l'un intervenant avant la fin de la fin de l'année civile, l'autre en période complémentaire, la comptabilisation de ces opérations pouvant en tout état de cause avoir lieu au cours de la période complémentaire. Soit les dépenses afférentes à l'opération ne peuvent être ordonnancées avant la fin de l'année civile. Dans ce cas, il convient de reporter les crédits nécessaires à son financement sur l'exercice suivant, ainsi que le permet la rédaction proposée par votre rapporteur pour l'article 9 de la présente proposition de loi organique. Enfin, s'agissant de la distinction entre les crédits qui résultent du vote du collectif de fin d'année et ceux qui relèvent du vote des autres lois de finances afférentes à la même année, celle-ci ne semble pas poser de difficulté, ni pour les gestionnaires, ni pour le Parlement dans le cadre de sa mission de contrôle de l'exécution budgétaire. Il suffira en effet aux contrôleurs financier de restreindre la dépense, sur chaque programme, au montant des crédits ouverts par la loi de finances rectificative de fin d'année. Aucun virement ou transfert de crédits n'étant possible au cours de la période complémentaire, une simple comparaison entre le montant des crédits ouverts sur chaque programme et le montant des ordonnancements permettra de vérifier le respect de la norme ainsi fixée par la loi organique.

Au total, votre rapporteur vous propose de retenir un dispositif qui tout à la fois assure le respect de l'autorisation parlementaire, limite les marges laissées à l'arbitraire et tient compte des contraintes pratiques d'imputation et d'exécution.

Il vous proposera de supprimer ce dispositif pour le reprendre dans un chapitre spécialement dédié à la comptabilité de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE II : DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES

INTITULE DU CHAPITRE II DU TITRE PREMIER

Des autorisations budgétaires

Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux autorisations budgétaires.

L'Assemblée nationale a souhaité créer un chapitre relatif aux autorisations budgétaires, qui décrit le régime d'autorisation des crédits et des emplois, ainsi que les exceptions qui peuvent être apportées au respect du vote du Parlement

Votre rapporteur approuve cette structure, et vous proposera seulement de modifier l'intitulé du chapitre en le dénommant « de la nature et de la portée des autorisations budgétaires » afin d'en préciser le contenu exact.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.

ARTICLE 7

La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes

Commentaire : le présent article pose le principe de la budgétisation par objectifs, définit les règles de répartition et de spécialité des crédits comme des emplois, et en précise le régime et les exceptions.

L'article 7 de la proposition de loi organique est au coeur de la réforme budgétaire proposée. Il offre les nouveaux leviers qui permettent d'espérer qu'en même temps que seront modifiées les procédures budgétaires et comptables, l'Etat lui-même s'engagera dans sa propre réforme. Ces leviers s'organisent autour du passage de l'actuelle budgétisation des moyens » à une « budgétisation orientée vers les résultats. Le présent article tire les conséquences de ce choix essentiel pour les crédits comme pour les emplois.

Votre rapporteur adhérant pleinement à la démarche de réforme ainsi entamée partage en tous points le choix de ce nouveau mode de budgétisation. Il vous proposera donc d'y souscrire, sous réserve de modifications qui, sans le remettre en cause, touchent à ses modalités pratiques : interministérialité, nouvelle unité de spécialité, définition plus précise des programmes.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE RÉGIME DE RÉPARTITION DES CRÉDITS

Le I du présent article énonce les nouvelles règles de répartition des crédits en introduisant et en définissant la mission et le programme, avant de prévoir le cas particulier des pouvoirs publics et les règles de présentation des crédits.

La proposition de loi organique organise un regroupement des crédits par missions d'un ministère. La mission constitue, avec le ministère, l'unité de vote des crédits, ainsi que le prévoit l'article 43. Le texte de l'Assemblée nationale reproduit donc le système à double niveau actuellement en vigueur, qui distingue l'unité de vote de l'unité de spécialité et autorise ainsi, à l'intérieur de la première, des amendements portant sur la seconde. Cette structure a été conçue pour satisfaire le souhait de notre collègue député, le président Henri Emmanuelli, d'assurer le maintien en l'état de l'application du droit d'amendement.

Le deuxième alinéa définit la mission comme un « ensemble cohérent de programmes » pouvant être constitué, à titre exceptionnel, d'un seul programme. Le texte limite à l'initiative gouvernementale la possibilité de créer une mission, celle-ci étant considérée, par l'article 48 de la proposition de loi organique, comme la charge publique au sens de l'article 40 de la Constitution.

Le troisième alinéa, « la concrétisation du triptyque objectifs, résultats, contrôle » selon Didier Migaud30(*), définit le programme comme comprenant les « crédits concourant à la réalisation d'un ensemble cohérent d'objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général et de résultats attendus ». Il s'agit donc de budgéter les crédits selon des objectifs à atteindre, qui se définissent, d'une part, par leur caractère de finalités d'intérêt général31(*) et d'autre part, par les prévisions de résultats formulées au moment de leur élaboration. Il ne s'agit donc pas, selon le rapporteur de la proposition de loi organique à l'Assemblée nationale, de rebaptiser programmes les agrégats actuels, mais bien de mettre en place une nouvelle unité de spécialité fondée sur une logique fonctionnelle et non plus organique.

Au delà du changement conceptuel, cette structure sous-tend une modification substantielle du pouvoir d'amendement des parlementaires. Par le jeu combiné de la mission, du programme et de l'assimilation de la mission à la charge publique au sens de l'article 40 de la Constitution, serait reconnue la possibilité pour des parlementaires de créer des programmes sous le plafond des crédits d'une mission. Les parlementaires pourraient, soit modifier la répartition des crédits entre les programmes d'une même mission, soit créer un nouveau programme au sein d'une mission et y affecter des crédits prélevés sur un ou plusieurs programmes de ladite mission32(*).

Le quatrième alinéa prévoit le cas particulier des crédits des pouvoirs publics. L'Assemblée nationale propose de constituer une mission particulière pour les pouvoirs publics, chacun d'entre eux pouvant faire l'objet d'un ou plusieurs programmes spécifiques. Ce système a pour objectif de faire respecter le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs33(*), qui s'exprime notamment dans l'autonomie financière des assemblées34(*). Ce mécanisme permet de maintenir les règles existantes d'élaboration, de discussion, de vote et de contrôle des crédits des assemblées parlementaires, mais aussi celles des crédits des autres pouvoirs publics35(*).

Enfin, le dernier alinéa du I précise que les crédits des programmes sont aussi présentés par titre, soit, selon l'article 4 de la proposition de loi organique, entre les titres pour : dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement, dépenses d'intervention et dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte, les crédits pour dépenses des pouvoirs publics faisant l'objet d'un titre spécifique, ainsi que ceux pour concours financiers36(*).

B. LE RÉGIME DE SPÉCIALITÉ DES CRÉDITS

Le II fixe les règles de spécialité des crédits et les exceptions qui y sont apportées.

Le premier alinéa pose le principe selon lequel le programme constitue l'unité de spécialité des crédits. Il remplace ainsi le chapitre budgétaire qui regroupe les crédits selon leur nature ou leur destination. Il s'agit ici de rassembler les crédits selon des objectifs, mais aussi d'opérer une globalisation des crédits puisque le budget passerait d'une spécialisation en environ 850 chapitres à une spécialisation en 150 à 200 programmes.

Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas prévoient une exception à cette spécialisation par le biais de programmes spécifiques dotés de crédits globaux : l'un pour dépenses accidentelles (destiné à faire face à des dépenses liées à des calamités ou à des dépenses imprévues), l'autre pour mesures générales en matière de rémunérations. Il s'agit là de la provision salariale de la fonction publique, qui ne peut être répartie entre les programmes au moment du vote de la loi de finances en raison du non achèvement des négociations salariales. Les crédits globaux seraient donc définis de manière plus restrictive que dans l'ordonnance organique actuelle, afin d'éviter que ne se reproduise une utilisation de ces crédits contraires à leur objet même. Le cinquième alinéa renvoie à l'article 12 les modalités de répartition entre les autres programmes des crédits globaux.

Le dernier alinéa du II pose le principe de la « fongibilité asymétrique des crédits », qui constitue, avec la définition de l'unité de spécialité, le coeur du système de budgétisation par objectifs. La première phrase précise en effet que la répartition entre les titres est indicative (donc, sans caractère contraignant pour le gestionnaire en exécution). La seconde sanctuarise cependant les crédits inscrits au titre des dépenses de personnel, qui peuvent venir abonder les autres titres, mais ne sauraient être augmentés de crédits en provenance desdits autres titres : les crédits votés pour le titre des dépenses de personnel sur un programme constituent donc le plafond de ces dépenses.

Cet alinéa introduit donc une révolution dans le droit budgétaire français en confiant aux gestionnaires une enveloppe fongible de crédits, en lui fixant des objectifs et en prévoyant une information sur la manière dont il a atteint, ou non, ces derniers.

C. LA GESTION DES EMPLOIS PUBLICS

Le III rassemble les dispositions relatives aux emplois.

Il prévoit que les crédits pour dépenses de personnel seront accompagnés des « plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat », spécialisés par ministère. Ces plafonds ne peuvent être modifiés que par une disposition de loi de finances ou en conséquence de transferts de crédits. Parallèlement, les dispositions relatives à l'information sur les programmes (articles 38 et 46) prévoient que le projet annuel de performances contiendra des développements, pour la loi de finances de l'année, sur « l'utilisation prévisionnelle, par catégorie et par corps ou par type de contrat, du plafond des autorisations d'emplois » et, le rapport annuel de performances, pour la loi de règlement, « la gestion des autorisations d'emplois, en précisant, d'une part, la répartition des emplois effectifs par catégorie et par corps ou par type de contrat, ainsi que les coûts correspondants et, d'autre part, les mesures justifiant la variation du nombre d'emplois par catégorie et par corps ou par type de contrat, ainsi que les coûts associés à ces mesures ».

Le texte du III introduit donc deux nouveautés : une autorisation globalisée sous forme de plafond, par ministère, (sans autres précisions de catégorie, de corps ou de grade, renvoyées en annexes) ; une autorisation étendue aux « emplois rémunérés par l'Etat ».

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. L'ACCORD DE PRINCIPE EN FAVEUR DE LA BUDGÉTISATION PAR OBJECTIFS

Votre rapporteur partage la voie ouverte par l'Assemblée nationale de passer d'un budget de moyens à un budget orienté vers les résultats. Il souhaite néanmoins formuler quelques éclairages sur ce que recouvre la réforme, ce qui la motive et ce qui pourrait la limiter.

Le choix d'une budgétisation orientée vers les résultats constitue une préférence donnée pour un mécanisme qui entend formuler un lien itératif entre l'allocation et les résultats recherchés par les politiques menées et financées.

Cette solution conduit à s'interroger sur l'efficacité et l'efficience des dépenses réalisées et sur l'expression de choix par le gouvernement. Les deux dimensions ne se confondent pas : un gouvernement peut ainsi choisir, au nom d'un intérêt supérieur à l'efficience, de privilégier certaines dépenses. Il reviendra au Parlement de sanctionner les choix du gouvernement.

Quatre raisons militent pour l'adoption d'une budgétisation orientée vers les résultats. La première tient à la nécessité pour l'Etat, mis en concurrence, au sein de son propre espace géographique, avec d'autres Etats et avec d'autres acteurs (organisations internationales, secteur privé, organisations infra-nationales) de faire la preuve de son efficacité. La deuxième a trait au besoin croissant d'information de la population qui finance ces politiques et souffre du caractère opaque et peu démocratique de l'utilisation des prélèvements qu'elle consent. La troisième raison tient au besoin qu'a l'Etat de disposer de système d'informations pertinents pour constituer des aides à la décision. Force est de constater que le mécanisme actuel d'allocation des moyens ne le lui fournit pas. Enfin, il est possible d'attendre d'une telle réforme des changements que l'on peut qualifier de « réforme de l'Etat » : évolution des comportements des gestionnaires publics, évolution des structures, évolution des modes de pensée. Cet objectif ambitieux prendra bien entendu des années.

Il s'agit ainsi d'énoncer des politiques, de les doter de moyens, puis de les exécuter et de les évaluer. Votre rapporteur souhaite insister sur ce dernier aspect : le contrôle. La budgétisation orientée vers les résultats ayant pour effet de donner une plus grande liberté aux gestionnaires, mais aussi le lien établi entre chaque augmentation de budget et l'accroissement attendu de performance ou de services qui pourrait en résulter, nécessitent un système d'information efficace sur les performances, l'efficacité et les coûts associés. Ce système d'information devra être global (replacer les programmes et les performances dans une perspective comparative et de moyen terme), et précis (mise en oeuvre d'une comptabilité analytique).

Votre rapporteur a conscience des limites de l'exercice. La budgétisation orientée vers les résultats n'est ainsi pas nécessairement synonyme de vertu : on continuera probablement longtemps à établir des budgets à partir de la reconduction de l'existant. De même, votre rapporteur sait bien que les décisions d'allocation de ressources ne se prendront pas sur le seul critère de la performance et du résultat. Il ne sous-estime pas non plus les changements que cela représentera et donc, les obstacles qu'il conviendra de lever, à commencer par ceux des habitudes. Il sera difficile d'évaluer des résultats et de faire la part entre la qualité de la gestion, la pertinence de la décision politique et le contexte extérieur. Le délai nécessaire peut, lui aussi, sembler à ce point lointain qu'il éveille des doutes sur l'utilité de la démarche. Il ne faut pas non plus oublier que la clarification des situations budgétaires facilitée par le nouveau système risque de faire préférer ici ou là que les résultats ne soient ni mesurés ni évalués.

Il est donc évident que la mise en oeuvre de cette réforme sera progressive. En ce sens, le délai donné par le législateur organique - quatre ans - apparaît à la fois comme assez ambitieux pour tenir compte des bouleversements occasionnés et constituer une incitation à l'action.

De ce point de vue, votre rapporteur considère que le fait que la réforme soit initiée par le Parlement constitue un gage de succès plus qu'un frein à sa réussite. Ceux qui seront appelés à la mettre en oeuvre devront tirer de cette origine parlementaire de la réforme - exemple unique qu'il conviendrait, si elle réussissait, de méditer - un signe fort de sa légitimité, de son caractère démocratique et de ce qu'elle apparaît comme voulue non pas par quelques esprits audacieux mais par la Nation s'exprimant par le biais de ses représentants.

Les agents de l'Etat ne doivent pas non plus se méprendre sur le sens de la responsabilité nouvelle que sous-tend la réforme. Le Parlement ne connaissant que les ministres, il ne saurait être question pour lui de se substituer à eux dans l'appréciation de la responsabilité. En revanche, cette réforme, par le réinvestissement du champ budgétaire par les parlementaires, se traduira nécessairement par des relations plus suivies avec les administrations qui devront y voir davantage un signe de démocratie que la preuve d'une attention inquisitoriale.

Les trois grands défis de la budgétisation orientée vers les résultats seront donc ceux de l'utilisation des résultats pour la prise de décision, du suivi de la budgétisation, et des nouvelles procédures d'évaluation et de contrôle. Votre rapporteur s'est attaché à essayer de leur donner, dans le corps de la proposition de loi organique, leur juste place.

B. DES PROPOSITIONS DE MODIFICATIONS DE LA TRADUCTION DE CE NOUVEAU MODE DE BUDGÉTISATION DES CRÉDITS

1. Consacrer et préserver la notion de programme

a) Une définition plus conforme au concept

Votre rapporteur a souhaité apporter un soin tout particulier à la définition du programme : il s'agit d'une notion fondatrice, qui sera opposable au Parlement et au gouvernement, qui servira à la construction de la structure budgétaire. Cette définition est donc constitutive de la réforme.

L'Assemblée nationale a eu raison dans son énumération des volets du triptyque du programme objectifs, réalisation et contrôle. Cependant, la définition forgée à partir de ces termes a semblé à votre rapporteur de nature à présenter un risque de confusion. En effet, en liant trop directement les crédits regroupés aux objectifs, elle risquait de laisser entendre que les crédits finançaient lesdits objectifs alors qu'ils en financent la réalisation. De même, en définissant l'objectif comme fonction de ses finalités d'intérêt général et des résultats attendus, cela rendait les résultats constitutifs des objectifs, alors qu'ils en sont le reflet, qu'ils en forment éventuellement un élément, mais qu'ils ne peuvent s'y résumer.

Votre rapporteur vous proposera donc de définir le programme comme regroupant les « crédits ouverts pour mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions, auquel sont associés des objectifs précis et des indicateurs en mesurant les résultats ».

Les crédits serviront en effet à mettre en oeuvre une politique. Pour éviter les débats sur le sens à donner à ce terme, votre rapporteur a préféré le décliner en parlant d'une action ou d'un ensemble cohérent d'actions. Deux éléments servent à appréhender le caractère plus ou moins artificiel du regroupement de crédits : la cohérence des actions et le fait que les objectifs soient associés non pas à chaque action - ce qui signifierait un découpage du programme en tranches autonomes - mais à leur ensemble. Le programme a des objectifs en tant que tel ; il n'est pas un ensemble de crédits déclinés en sous-programmes ayant chacun ses objectifs et ses indicateurs. Ces notions de cohérence des actions et d'objectifs associés à l'ensemble de celles-ci (ou à la politique correspondante) constituent aux yeux de votre rapporteur les deux éléments qui permettront, dans l'avenir, d'apprécier si un programme correspond bien à l'intention du législateur organique.

Pour donner également un statut organique aux indicateurs, votre rapporteur a souhaité les mentionner dans la définition même du programme. Ils devront rendre possible une mesure de la performance, et non des aspects quantitatifs d'une politique. Parfois, bien entendu, l'aspect quantitatif suffira (par exemple pour savoir si la demande d'accueil d'urgence a pu être satisfaite, le nombre de places constitue un indicateur satisfaisant) ; souvent, il sera trop réducteur. Il ne faudra d'ailleurs pas sous-estimer la difficulté de la tâche que représente cette mise au point. L'expérience réalisée à la direction des relations économiques extérieures du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, évaluée par l'inspection générale des finances, offre un bon exemple de la complexité de l'exercice.

Outre le choix des indicateurs et des objectifs, plusieurs questions devront faire l'objet d'examens attentifs dans l'avenir. Le nombre des programmes sera déterminant. Votre rapporteur considère, comme son homologue de l'Assemblée nationale, qu'un nombre compris entre 150 et 200 constitue une bonne approximation. Il faudra bien entendu que les programmes aient une réalité et donc, une certaine stabilité. Il ne serait pas conforme à l'intention du législateur organique et à l'esprit de la réforme de transformer le programme en outil de communication d'un gouvernement, dont le statut varierait au gré de l'air du temps, ne serait-ce que pour pouvoir disposer d'une continuité dans la mesure de la performance.

Cette question de la permanence introduit celle, délicate, du lien entre le programme - unité de spécialité budgétaire - et les structures administratives. De toute évidence, l'Etat ne saurait les faire coïncider dans les quatre années qui nous séparent de la mise en place de la réforme. Mais, à terme, il est souhaitable que les politiques et les structures administratives se recouvrent si on veut que la logique de responsabilisation soit vraiment à l'oeuvre. C'est en ce sens aussi que la budgétisation orienté vers les résultats constitue un germe de réforme de l'Etat : elle conduit à rechercher autant que possible, dans le temps et progressivement, que des politiques et des structures administratives correspondent. Faut-il alors commencer par les politiques ou par les structures, privilégier les premières ou les secondes ? si la logique de la réforme serait de choisir les premières, le principe de réalisme qui doit s'appliquer à tout réformateur conduira probablement, dans un premier temps, à retenir les secondes, ne serait-ce que pour disposer, pour chaque programme, de responsables politiques et administratifs clairement identifiable. Puis, peu à peu, devant les avantages de la budgétisation par objectifs, mais aussi par la connaissance des coûts qu'elle permettra, pourra se mettre en place une logique de réforme des structures. Elle ne se fera probablement que dans un deuxième temps. Souhaitons qu'elle le fasse ; sinon, la réforme aura manqué un de ses buts principaux, celui de moderniser notre administration et de l'adapter à son temps. Or, un tel rendez-vous ne se présente pas souvent.

b) L'introduction d'une nouvelle unité de spécialité : la dotation

Votre rapporteur a été guidé par le souci de préserver le concept innovant et porteur de réforme de l'Etat que constitue le programme.

Cependant, malgré les potentialités que recèle ce concept, force est de constater que le budget de l'Etat comprendra toujours des crédits qui se prêteront mal à la réunion de l'ensemble des critères constitutifs des programmes. L'Assemblée nationale l'a d'ailleurs reconnu en prévoyant deux programmes et une catégorie de programme particuliers :

· la mission rassemblant les programmes des pouvoirs publics ;

· le programme pour dépenses accidentelles ;

· le programme pour mesures générales de rémunération de la fonction publique.

Dénommer « programme » ces regroupements de crédits peut pourtant soulever des problèmes : en effet, même si la loi organique leur reconnaît un caractère particulier, comment imaginer leur associer des objectifs, et en mesurer la performance. S'agit-il, pour les dépenses accidentelles, d'évaluer la rapidité avec laquelle sont mis à disposition des crédits après une catastrophe naturelle ? Pour les mesures générales en matière de rémunérations de la fonction publique, de l'adéquation avec les revendications syndicales ou du nombre de journées de grèves dans les services publics ? Pour les pouvoirs publics, du nombre d'amendements définitivement adoptés au Parlement, du nombre de communiqués de presse du Président de la République, du nombre d'arrêts rendus par la Cour de justice de la République, ou des annulations prononcées par le Conseil constitutionnel ? De toute évidence, ces critères sont inopérants parce que ces types de dépenses se prêtent mal à une budgétisation orienté vers les résultats.

Or, à cette liste dressée par l'Assemblée nationale, s'ajoutent plusieurs autres types de dépenses qui peuvent susciter les mêmes difficultés : les dégrèvements et remboursements d'impôts, les appels en garantie de l'Etat et les dépenses de pension. Toutes ces dépenses ne sauraient s'appeler « programmes », sauf à reconnaître à cette notion un caractère relatif : elle vaudrait là où les dépenses se prêteraient facilement à une budgétisation orientée vers les résultats, et serait écartée dès que l'appréhension de la performance pourrait poser problème. C'est pourquoi, à la fois pour ne pas dénaturer la notion de programme, mais aussi pour ne pas l'affaiblir, votre rapporteur vous proposera d'instaurer une deuxième unité de spécialité, complémentaire et non concurrente du programme, la dotation.

La dotation, dont la loi organique déterminerait précisément et limitativement le nombre et l'objet, constituerait ainsi un regroupement de crédits destinés à financer une nature particulière de dépenses auxquelles ils n'est pas possible d'associer des objectifs mesurables par des indicateurs de performances. La liste des dotations comprendrait les programmes particuliers prévus par l'Assemblée nationale, les programmes des pouvoirs publics (dont le nombre, et seulement pour ces dotations, pourrait varier) ainsi que les types de dépenses mentionnés au paragraphe précédent.

Votre rapporteur est conscient qu'il pourrait sembler envisageable d'étendre cette liste à d'autres dépenses, et que la budgétisation peut, ici ou là, apparaître de prime abord comme un exercice délicat. Cependant, il souhaite maintenir aux dotations un caractère extrêmement restrictif, précisé par la loi organique sans possibilité d'amodiation, afin de ne pas ouvrir la voie à un détournement de la budgétisation par objectifs. En effet, la souplesse laissée aux gestionnaires dans l'emploi des crédits étant justifiée par les contraintes de fixation d'objectifs et de respect des résultats attendus, mesurés au moyen d'indicateurs, il ne saurait être question pour la représentation nationale d'autoriser la fongibilité sans obtenir les engagements correspondants.

Afin de respecter le principe et la nature des dotations, elles seraient, chacune, assimilées à la mission pour l'appréciation de la charge. De même, si une mission peut regrouper des dotations et des programmes, les procédures de virements et transferts ne pourraient avoir lieu entre des programmes et des dotations, mais seulement au sein des programmes.

Ainsi sera confortée la notion fondatrice de programme sans que la présentation budgétaire en missions et en titres ne soit remise en cause. De ce point de vue, la création des dotations paraît contribuer à la réussite de la réforme souhaitée unanimement par le Parlement et le gouvernement.

2. Ne pas interdire la budgétisation interministérielle des crédits

Guidé à la fois par un principe de réalisme et par le souci de ne pas insulter un avenir dont il est difficile de savoir ce qu'il apportera en termes d'innovations budgétaires, comptables et financières, votre rapporteur se montre à la fois surpris et réservé devant la limitation qu'apporte la précision de l'Assemblée nationale faisant des programmes et des missions des unités uniquement ministérielles. C'est pourquoi il vous proposera de lever cette contrainte qu'impose le texte adopté par l'Assemblée nationale aux regroupements de crédits et donc, à l'énoncé des objectifs et des indicateurs qui y sont associés.

Cette restriction se justifierait, selon le rapporteur de la proposition de loi organique à l'Assemblée nationale, par la logique de responsabilité que sous-tend la réforme de la budgétisation orientée vers les résultats : il conviendrait d'identifier clairement un responsable pour chaque programme qui répondrait devant le Parlement du respect des objectifs assignés. S'agissant d'une responsabilité devant le Parlement, son détenteur ne saurait être qu'un membre du gouvernement.

Parallèlement, le ministère du budget a le souci lui aussi d'associer à chaque programme un responsable administratif avec lequel les services du budget pourront dialoguer et qui sera responsable, dans le cadre des procédures actuelles de mise en jeu de la responsabilité des agents publics, de l'utilisation des deniers publics. En ce sens, la budgétisation par programme incitera à faire coïncider dès l'origine chaque programme avec une structure administrative qui, pour les services du budget, ne pourrait être que ministérielle.

Afin de prendre en compte les besoins que nécessite la conduite de politiques interministérielles, l'Assemblée nationale a prévu de mener celles-ci à travers le mécanisme des transferts des crédits, mentionné au II de l'article 13.

Votre rapporteur ne peut que s'étonner devant ces considérations qui font preuve à la fois de frilosité devant les politiques interministérielles déjà menées, et de peu de confiance dans leur avenir.

D'abord, le mécanisme de transfert de crédits, pour satisfaisant qu'il puisse être techniquement, paraît assez inadapté. D'une part, il sera difficilement compatible avec une budgétisation par objectifs, sauf à considérer que plusieurs programmes de ministères différents partagent des objectifs similaires, ce qui ne peut manquer de soulever des interrogations sur les structures administratives ou bien le sens réel du nouveau mode de budgétisation. D'autre part, il présentera le paradoxe de faire voter le Parlement dans des cadres de nomenclature et avec des objectifs qui ne seront pas ceux utilisés par l'administration dans l'exécution budgétaire. En ce sens, il risque de ne pas contribuer à la revalorisation du rôle du Parlement et de la place de l'autorisation parlementaire, qui se trouve pourtant à l'origine de la réforme.

Votre rapporteur tient à faire remarquer que, dès aujourd'hui, des politiques interministérielles nombreuses mobilisent les crédits de ministères distincts autour d'objectifs que l'on peut espérer complémentaires voire communs. Ces politiques sont le plus souvent menées soit sous la houlette d'un ministre responsable (le ministre délégué à la ville par exemple), soit coordonnées par le Premier ministre (la politique de lutte contre la drogue et la toxicomanie par exemple). Dans tous les cas, une structure administrative se charge de la coordination des travaux, animant des comités interministériels d'orientation et / ou de décision. C'est le cas, pour reprendre les exemples déjà mentionnés, de la délégation interministérielle à la ville comme de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie. Au plan local, l'animation de ces politiques est confiée au coordinateur des services de l'Etat dans le département que constitue le préfet, qui se voit déléguer à cet effet des crédits en provenance de ministères différents. Le préfet peut d'ailleurs mettre en place des « délégations inter-services » donnant à un service chef de file la haute main sur l'animation de cette politique, avec autorité sur les autres services quoique dépendants de ministère différents. Ainsi, la politique interministérielle revêt-elle, déjà des aspects administratifs concrets, avec des responsables qui, pour avoir un caractère ministériel, -toute structure administrative, hormis les services généraux du Premier ministre, en ayant un,- n'en mettent pas moins en oeuvre des crédits de ministères différents sans pour autant qu'il en résulte une dilution des responsabilités. Votre rapporteur a d'ailleurs pu constater, lors de ses entretiens avec des responsables de ministères gestionnaires, que la plupart d'entre eux voyait d'un oeil favorable le regroupement sous un libellé interministériel de crédits d'une telle politique.

Il y a de plus un intérêt et une logique certains à adopter une telle présentation dans la mesure où les politiques interministérielles sont certainement celles qui se prêtent le mieux à la définition d'objectifs et à l'élaboration d'indicateurs de performances, démarche souvent déjà entamée dans la mesure où le besoin de coordination des actions ministérielles a conduit à formaliser un cadre cohérent et mobilisateur, accepté par tous, dont les résultats soient facilement appréhendables.

La représentation nationale doit ainsi pouvoir être en mesure d'examiner ces crédits dans le cadre de référence élaboré par la présente loi organique. Un gouvernement qui le souhaite doit avoir la possibilité de choisir un tel mode de regroupement des crédits, de formaliser des objectifs communs, d'élaborer des indicateurs dépassant le cadre de la politique d'un seul ministère. D'ailleurs, votre rapporteur considère qu'il y aurait un paradoxe à vouloir élaborer un cadre organique prétendant égaler en durée son prédécesseur, ou, au moins, régir le droit financier et budgétaire français pour de longues années, et interdire un mode de regroupement des crédits dont chacun a conscience qu'il peut constituer, à l'avenir, un levier puissant de modernisation et de gain d'efficacité pour l'action de l'Etat.

Les reproches formulés contre cette proposition de lever le verrou ministériel introduit par l'Assemblée nationale s'agissant des regroupements de crédits ne semble d'ailleurs pas résister à l'examen. Rien n'empêchera le gouvernement de désigner un ministre chef de file pour défendre les crédits interministériels devant le Parlement : il en faut bien un dès aujourd'hui pour coordonner l'action de ses collègues. Rien n'empêcherait aussi, soit par le mécanisme de la sous-délégation des crédits à une structure interministérielle au niveau central ou à un responsable interministériel au niveau local, soit par la répartition des crédits entre plusieurs ministres différents, de mettre en oeuvre ces crédits en respectant le principe de responsabilisation des gestionnaires qui se trouve au coeur de la réforme proposée. Et si, malgré ces solutions qui existent déjà, subsistaient de obstacles techniques aujourd'hui difficiles à surmonter, qui dit que dans cinq ou dix ans des solutions ne pourront pas leur être trouvées ? La proposition de votre rapporteur de lever la contrainte du caractère ministériel du regroupement des crédits ne constitue d'ailleurs en rien une obligation et un gouvernement, en fonction des choix politiques qui seront les siens et des contraintes techniques qu'il entendra s'opposer à lui-même ou qu'il souhaitera lever, devra pouvoir choisir de proposer au Parlement une politique interministérielle discutée comme telle au Parlement et non pas voilée entre des transferts budgétaires et des annexes « jaunes » d'information, auxquelles chaque gouvernement reste libre de donner les contours qu'il souhaite selon ses impératifs politiques ou communicationnels.

L'information n'ayant jamais remplacé un débat au Parlement sanctionné par un vote, votre rapporteur préfère ne pas hypothéquer l'avenir et vous proposera de lever toute contrainte ministérielle s'agissant des regroupements afin de permettre, le cas échéant, l'expression d'une autorisation parlementaire au niveau interministériel.

3. Des modifications d'organisation ou de rédaction

Parallèlement à ces trois modifications qui, sans remettre en cause son esprit, apportent à la réforme des amendements d'importance, votre rapporteur vous proposera à la fois de restructurer le texte adopté par l'Assemblée nationale et d'y apporter quelques modifications de rédaction.

La restructuration la plus importante consiste dans le regroupement, à l'article 12, de l'intégralité des dispositions relatives aux crédits globaux. En effet, il convient de réserver au présent article l'énoncé de règles générales applicables aux crédits et aux emplois, et de renvoyer aux articles ultérieurs les exceptions qui peuvent leur être appliquées. C'est pourquoi votre rapporteur vous proposera de supprimer les deuxième à cinquième alinéas du II afin de les faire figurer à l'article 12, tout en tenant compte de la transformation en dotations des programmes particuliers mentionnés à ces alinéas.

De même, il convient de supprimer l'alinéa du I spécifiquement consacré aux crédits des pouvoirs publics, ces derniers faisant l'objet de dotations particulières dans les propositions de votre rapporteur.

Il vous proposera aussi de mentionner au I de l'article 7 la règle, posée par l'article 11, de la mise à disposition des crédits aux ministres. Il va de soi que cette règle ne signifie pas le principe du caractère ministériel des regroupements de crédits, mais seulement celui du caractère ministériel des crédits proprement dits. Les ministres continueront donc à être ordonnateurs principaux des crédits. Cela permettra le maintien des règles actuellement en vigueur s'agissant des crédits des pouvoirs publics, le ministre chargé des finances en étant l'ordonnateur principal et les autorités responsables (le Président de la République, les questeurs des Assemblées, le président du Conseil constitutionnel), les ordonnateurs secondaires.

Pour les mêmes raisons de rassemblement à cet article de l'ensemble des règles générales relatives aux crédits et aux emplois, il paraît cohérent d'y faire figurer le principe de limitativité des crédits, auquel il ne peut être dérogé que par le biais de crédits évaluatifs.

Votre rapporteur, partageant la logique développée par l'Assemblée nationale sur ce point, ne vous proposera pas, sous réserve d'un amendement rédactionnel destiné à assurer les coordinations nécessaires avec les déplacements proposés par ailleurs, de revenir sur la « fongibilité asymétrique » des crédits, qui lui semble constituer un équilibre satisfaisant entre l'esprit de la réforme et le caractère particulier des crédits pour dépenses de personnel. Cependant, il vous présentera des amendements tendant à revoir les dispositions relatives aux titres : en effet, s'il ne saurait être question de remettre en cause le caractère informatif de la répartition des crédits entre eux, la mention de ce caractère indicatif pourrait constituer une source de confusion. En effet, la distinction entre titre des dépenses de personnel et autres titres, de même que la distinction entre les crédits des titres constituant des dotations et les crédits des titres regroupés dans les programmes ne constitueront pas des informations mais s'imposeront au gouvernement et aux gestionnaires. C'est pourquoi votre rapporteur préfère vous proposer de mentionner que les crédits sont présentés selon les titres, cette formulation lui paraissant de nature à éviter toute confusion ultérieure.

C. DES MODIFICATIONS MINEURES S'AGISSANT DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

L'emploi public constitue actuellement un des aspects des finances publiques les plus paradoxaux : il s'agit d'un domaine pour lequel les parlementaires nourrissent la plus grande insatisfaction alors même que l'ordonnance organique leur confère, en la matière, un pouvoir théorique extrêmement large en la matière.

En effet, le Parlement, dans le cadre des lois de finances, décide des crédits affectés aux emplois budgétaires, mais aussi des emplois eux-mêmes, par le biais des tableaux de répartition des crédits, détaillé par « bleus budgétaires », qui expliquent, par catégorie, corps et grade, les mouvements de créations, suppressions et transformations d'emplois. Pour modifier ces indications, le gouvernement ne peut procéder, en cours d'exécution, qu'à des transformations d'emplois par décret, dans la limite des crédits ouverts.

La réalité des ces dispositions nourrit des volumes entiers de rapports de la Cour des comptes, qu'il s'agisse du rapport annuel, des rapports sur l'exécution des lois de finances, ou des rapports particuliers. La précision de l'autorisation parlementaire la rend inopérante et les administrations, pour des raisons de souplesse, utilisent des pratiques condamnables parce qu'elles contreviennent à l'autorisation, mais compréhensibles parce qu'indispensables : rémunération d'agents contractuels sur crédits budgétaires, pratique des « surnombres » où des emplois sont « gagés » ici pour être créés là, absence de connaissance réelle sur le nombre effectif d'agents publics, etc.

L'ensemble des acteurs reconnaissent l'inanité du système actuel qui à la fois brouille l'action publique, altère le consentement démocratique, empêche le contrôle et interdit la souplesse.

Votre rapporteur partage donc le souci de l'Assemblée nationale de mettre en place un nouveau système rompant avec celui de l'actuelle ordonnance. Il estime de ce point de vue que le noyau dur de l'autorisation parlementaire en matière d'emplois doit porter sur les crédits pour dépenses de personnel et non sur le nombre et les caractéristiques précises des emplois.

Cependant, il considère aussi que la suppression pure et simple de toute référence à l'emploi public dans la loi organique relative aux lois de finances n'aurait pas représenté une solution satisfaisante. Plusieurs arguments militent en effet en faveur d'une disposition particulière distincte des seuls crédits de personnel. Il s'agit d'abord de mesurer concrètement la charge future, de matérialiser les conséquences des décisions (recrutements, promotions, etc.) en matière d'emplois. Celles-ci emportant des effets juridiques pour les bénéficiaires et des effets financiers pour le budget de l'Etat, il est justifié de pouvoir les mesurer, ne serait-ce que pour les contrôler. De plus, votre rapporteur comprend le souci exprimé de pouvoir apprécier l'emploi public dans sa dimension fonctionnelle et pas seulement par le biais des crédits affectés au personnel. Il partage également l'inquiétude des représentants du personnel de l'Etat qui craindraient qu'une absence de référence dans la loi organique n'ouvre la voie à une remise en cause du principe de la fonction publique de statut et de carrière. Enfin, une suppression simple de la notion d'emploi public dans la loi organique risquerait de faire basculer la responsabilité de la politique de la fonction publique du champ de la décision politique à celui de la décision technique de gestionnaires raisonnant par rapport aux enveloppes de crédits de personnel ouverts. Il revient au Parlement d'indiquer au gouvernement la manière dont il conçoit la politique menée par l'Etat vis-à-vis de ses agents et des autres personnes dont il assure la rémunération. Ceci n'empêche pas que réussissent des expériences de fongibilité consistant à procéder, de manière marginale, à d'heureuses transformations d'emplois, à l'image de ce qui peut se faire aujourd'hui dans les préfectures dites « globalisées ».

Pour concilier ce double souci de respect de la primauté de l'autorisation parlementaire et de la logique de fongibilité et de responsabilisation que revêt la réforme, votre rapporteur vous propose de retenir, dans ses grandes lignes, l'architecture esquissée par l'Assemblée nationale en première lecture.

S'agissant de l'unité de spécialité des emplois, votre rapporteur estime que le niveau du ministère représente un compromis réaliste. Les crédits étant spécialisés par programme, il aurait été envisageable de retenir le même niveau de spécialité pour les emplois. Cependant, il en aurait résulté d'une part une contrainte excessive pour le gestionnaire du programme, d'autre part un morcellement excessif des emplois alors que certains d'entre eux ne peuvent être affectés aisément entre des programmes. C'est le cas des emplois polyvalents. Retenir un plafond par mission encourait les mêmes reproches. Dès lors, la solution du ministère semblait la mieux à même de préserver le sens de l'autorisation et de limiter, à l'avenir, les risques de non application du système. Votre rapporteur vous proposera seulement de supprimer le lien rédactionnel entre les crédits et les plafonds. En effet, ce lien pourrait laisser entendre que le plafond fixé par ministère se décline ensuite par programme, puisque tel est le niveau de spécialité des crédits. Comme il n'en est rien, votre rapporteur préfère lever toute ambiguïté. Le lien entre crédits et emplois n'est en effet que logique et, en aucune façon, mécanique. Par ailleurs, l'ensemble des crédits de personnel étant concentrés dans un même titre, le seul à valeur contraignante, il n'est pas besoin de préciser qu'aucun autre emploi rémunéré par l'Etat ne pourra l'être sur d'autres titres de dépenses.

La définition des « emplois rémunérés par l'Etat » soulève des difficultés que la jurisprudence constitutionnelle et administrative sera amenée à aplanir. La loi organique ne peut prévoir une liste de tous les cas d'emplois ainsi visés, ce qui justifie le choix d'un terme volontairement large. En revanche, l'intention du législateur organique doit être clairement exprimée. L'Assemblée nationale parle de ce terme comme regroupant « l'ensemble des personnels - titulaires et contractuels - dont le nombre serait exprimé en équivalent temps plein, employés par l'Etat ou rémunérés à partir du budget général ». Votre rapporteur y ajoutera ceux qui, de manière d'ailleurs exceptionnelle, sont rémunérés par le biais des procédures particulières d'affectation, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Il s'agit donc d'une définition bien plus large que celle de l'emploi budgétaire visé par l'actuelle ordonnance organique. Son critère principal est celui de la rémunération et non plus celui du statut.

Le nouveau système devrait permettre de mieux s'approcher de la réalité et donner plus de souplesse aux gestionnaires qui pourront ainsi, dans la double limite de l'enveloppe des crédits du programme et des autorisations d'emplois du ministère, procéder à tous les mouvements d'emplois qu'ils souhaiteront afin de parvenir à remplir les objectifs assignés.

Par ailleurs, il convient de réserver aux seules procédures prévues par la loi organique la modification de ces plafonds d'autorisation, ainsi que le fait l'article 11 de la présente proposition de loi organique, disposition que votre rapporteur souhaite insérer dans ce paragraphe consacré aux emplois.

Enfin, il convient de supprimer le principe, posé à l'article 11 de la proposition de loi organique, de la mise à disposition aux ministres des emplois. Cela semble aller de soi s'agissant des emplois qui dépendent directement d'eux, mais pourrait poser des problèmes dans la nouvelle conception des emplois « rémunérés par l'Etat » : un emploi rémunéré par l'Etat et mis à la disposition d'un établissement public ne saurait, par exemple, être mis à la disposition d'un ministre. Prévoir le contraire risquerait de favoriser une conception restrictive de l'emploi public qui pourrait être consacrée par le jurisprudence.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8

La distinction entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement

Commentaire : Le présent article définit la nature des crédits ouverts par les lois de finances qui seraient composés d'une part, d'autorisations d'engagement et d'autre part, de crédits de paiement.

L'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 pose, dans son article 8, la règle selon laquelle « un même chapitre peut être doté à la fois d'autorisations de programme et de crédits de paiement ». Dans son article 12, elle indique que « les dotations affectées aux dépenses en capital et aux prêts et exceptionnellement les dotations affectées aux dépenses ordinaires de matériel peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement ». Le rapport de l'Assemblée nationale37(*) remarque avec juste raison que le caractère exceptionnel de la présence d'autorisations de programme dans les dotations affectées aux dépenses ordinaires et de matériel est respecté par la pratique, puisque « seuls quelques chapitres de dépenses ordinaires du budget de la défense ont été dotés d'autorisations de programme et de crédits de paiement ».

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale prévoit d'étendre le mécanisme prévu par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 à l'ensemble des dépenses, afin d'en faire un support élargi pour la mise en oeuvre de la pluriannualité. La généralisation des autorisations d'engagement à l'ensemble des dépenses n'implique pas une application de la pluriannualité à l'ensemble de celles-ci. En effet, le mécanisme retenu par la proposition de loi organique vise les dépenses qui ont, par nature, un caractère pluriannuel. Il s'agit d'éviter, autant que faire se peut, que le gouvernement engage des dépenses sur plusieurs années dès lors que cette pluriannualité n'est justifiée ni par la nature de la dépense, ni par la rationalité économique d'une telle décision. Par conséquent, le dispositif des autorisations d'engagement est essentiellement destiné à engager des dépenses d'investissement (comme c'est le cas aujourd'hui dans le cadre des dispositions susmentionnées de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959), des dépenses ordinaires de matériel (qui sont aujourd'hui autorisées « exceptionnellement ») et des dépenses de subvention. Il paraît rationnel, en effet, que certaines dépenses de matériel (contrats de fourniture et de maintenance des équipements notamment) qui font l'objet de contrats de prestation de service portant sur plusieurs années puissent bénéficier du système des autorisations d'engagement. Il en va de même de la politique de subventionnement des associations par l'Etat, qui s'appuie généralement déjà sur une contractualisation pluriannuelle au terme de laquelle est appréciée la façon dont l'association a assuré les objectifs fixés par le contrat.

Il convient de souligner, a contrario, que le quatrième alinéa du présent article dispose que « pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts ». Cette précision est importante, dès lors qu'elle revient à exclure les dépenses de personnel du champ de la pluriannualité. Votre rapporteur est particulièrement attaché au caractère strictement annuel des dépenses de personnel. Compte tenu du fait que ces dépenses engagent les finances de l'Etat sur une longue période, il convient d'assurer une pleine visibilité et une pleine autorité à leur vote par le Parlement.

La généralisation du système des autorisations d'engagement est rendue nécessaire par la fongibilité des crédits. En effet, si certains types de dépenses étaient exclus du mécanisme prévu par le présent article, la question se poserait de savoir comment s'exerce la fongibilité des crédits. A titre d'exemple, si les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel n'étaient constitués que de crédits de paiement (ce qui correspond à la volonté d'enfermer ces dépenses dans une annualité stricte), il serait nécessaire de prévoir un mécanisme spécifique afin d'adjoindre aux crédits de paiement des autorisations d'engagement dès lors que ceux-ci seraient, par le jeu de la fongibilité, utilisés à des dépenses de nature pluriannuelle. Il apparaît donc plus simple et plus lisible de prévoir que tous les crédits ouverts sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Un autre avantage de la généralisation du mécanisme des autorisations d'engagement est développé dans le rapport de l' Assemblée nationale. Il s'agit de la meilleure identification des étapes de la dépense : l'autorisation budgétaire distinguera désormais clairement l'engagement et les étapes ultérieures que sont l'ordonnancement et le paiement. Cette distinction trouvera sa traduction dans les deux systèmes comptables que la présente proposition de loi organique souhaite voir mis en oeuvre : l'engagement constituera ainsi le fait générateur de l'enregistrement de la dépense dans la comptabilité générale de l'Etat fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations, tandis que le paiement de la dépense constituera le fait générateur de son enregistrement dans la comptabilité budgétaire « en caisse ».

Dans son rapport intitulé « Doter la France de sa nouvelle constitution financière »38(*) votre rapporteur soulignait le fait que « les dispositions pluriannuelles prévues par l'ordonnance de 1959 et relatives aux dépenses d'investissement n'ont pas été utilisées de manière efficace, ni de manière conforme à l'esprit de l'ordonnance organique. L'absence de limitation de la durée de validité des autorisations de programme a entraîné l'existence d'autorisations de programme « dormantes », c'est-à-dire non utilisées depuis plusieurs années, mais toujours valides juridiquement. (...) Les autorisations de programme ont également été détournées de leur logique initiale en étant régulées par les crédits de paiement. »

Des efforts ont été engagés par le gouvernement afin de réduire le montant des autorisations de programme « dormantes », en annulant régulièrement celles d'entre elles qui n'ont pas été consommées plus de trois ans après leur ouverture. Votre rapporteur ne peut qu'encourager une telle entreprise, dès lors qu'elle évite de constituer des stocks d'autorisation d'engagement qui deviendraient dépourvues de liens avec leur objet initial. Les dispositions relatives aux reports de crédits dont votre rapporteur vous proposera l'inscription à l'article 9 de la présente proposition de loi organique permettront de reporter largement les autorisations d'engagement d'une année sur l'autre, afin d'en faire véritablement le support de la pluriannualité. Si le report des autorisations d'engagement sera très largement autorisé par le dispositif qui vous sera proposé, il sera néanmoins possible, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, de ne pas les reporter, ce qui devrait permettre, à la fin de chaque exercice, de faire le point sur le stock des autorisations d'engagement et de le réguler en fonction des besoins et des objectifs associés à chaque programme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9

Le caractère limitatif des autorisations budgétaires

Commentaire : Le présent article a pour objet de donner un caractère limitatif aux autorisations budgétaires, tant pour les crédits que pour les plafonds des autorisations d'emplois.

Le présent article reprend les dispositions du deuxième alinéa de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui pose le principe général du caractère limitatif des crédits. Le caractère limitatif des crédits et des plafonds des autorisation d'emplois est un élément indispensable pour conserver à l'autorisation parlementaire toute sa portée. En effet, le Parlement consent l'impôt mais il consent également, par symétrie, la dépense. Le maintien du caractère limitatif des crédits constitue le moyen de s'assurer que ce consentement éclairé sera respecté par l'exécutif.

Votre rapporteur s'accorde avec les principes mentionnées par le présent article, s'agissant du caractère limitatif des crédits. Il souhaite cependant reprendre le premier alinéa de cet article dans son article 7, qui, portant sur la nomenclature budgétaire et la spécialisation des crédits, reprend les règles générales s'appliquant à eux. De même, la mention du caractère limitatif des autorisations d'emplois est reprise au III de l'article 7 qui regroupe les dispositions relatives aux plafonds d'autorisations des emplois rémunérés par l'Etat. Par conséquent, il vous propose de supprimer également le dernier alinéa du présent article.

S'agissant des engagements par anticipation, l'article 11 de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 prévoit qu'une disposition spéciale de loi de finances peut prévoir un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante. Cette possibilité, reprise au deuxième alinéa du présent, est pratiquement tombée en désuétude. Les engagements de crédits par anticipation s'effectuent en effet principalement sur la base de l'article 8 du décret n°86-451 du 14 mars 1986, qui dispose que « à partir du 1er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours, les engagements de dépenses ordinaires, autres que celles de personnel, peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante. Ces engagements stipulent que l'exécution du service ne pourra intervenir avant le 1er janvier. »

L'Assemblée nationale, en prévoyant également à l'article 6 que des engagements de crédits par anticipation peuvent être autorisés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ne semble pas remettre en cause l'existence de ce décret. Elle prévoit donc deux possibilités d'engager des crédits par anticipation, l'une, par une disposition de loi de finances, l'autre, par la voie d'un décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur a considéré que, d'une part, il était préférable de conserver une seule procédure pour autoriser l'engagement de crédits par anticipation, et, d'autre part, qu'une loi de finances devait être le support juridique d'une telle autorisation, qui constitue une dérogation importante au principe de l'annualité des crédits.

Il vous propose donc que la loi de finances seule puisse déterminer les conditions dans lesquelles des dépenses budgétaires peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante, ce qui n'empêche pas par ailleurs de reprendre un dispositif similaire, par sa portée générale, à celui du décret du 14 mars 1986, qui semble répondre aux attentes des gestionnaires.

Enfin, votre rapporteur a souhaité insérer dans le présent article l'ensemble des dispositions relatives à l'annualité des crédits, et, notamment, celles portant sur les reports des crédits disponibles d'une année sur l'année suivante, en y déplaçant les alinéas figurant à l'article 16 de la présente proposition de loi. Les modifications apportées au régime des reports de crédits sont précisées dans le commentaire relatif à cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 10

Les crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article établit la liste des dépenses pouvant faire l'objet de crédits évaluatifs et précise leur régime.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale modifie en profondeur le régime des exceptions à la limitativité des crédits en supprimant la catégorie des crédits provisionnels et en réformant celle des crédits évaluatifs.

La suppression des crédits provisionnels -crédits limitatifs sous réserve de relèvement par le biais des crédits pour dépenses éventuelles ou, en cas d'urgence, par un décret d'avance particulier- ne devrait guère soulever de difficultés pratiques. En effet, il a toujours été possible de faire face aux dépenses couvertes par des crédits provisionnels (18 chapitres du budget général à l'état G pour 2001) avec la marge faible (inférieure à 5%) offerte par les crédits pour dépenses éventuelles. Votre rapporteur partage l'opinion de son homologue de l'Assemblée nationale selon lequel : « le maintien d'une nature spécifique de crédits pour satisfaire à des besoins de financement imprévus qui n'excèdent pas un faible pourcentage de la prévision initiale, apparaît peu légitime »39(*).

Le principe du maintien et de la modification du mécanisme des crédits évaluatifs rencontre le même accord de votre rapporteur. Ils sont indispensables à la couverture d'engagements de l'Etat, et donc de dépenses obligatoires ou quasi obligatoires, dont le montant s'impose à lui en toutes circonstances.

En revanche, leur énumération, telle qu'elle figure dans la texte adopté par l'Assemblée nationale, peut soulever quelques difficultés. L'article 9 de l'ordonnance organique, après avoir défini que les « crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi », distingue des dépenses par nature (dette publique, dette viagère, frais de justice, réparations civiles, remboursements, dégrèvements, restitutions) et des dépenses imputables sur des chapitres dont la liste est fixée par la loi de finances (état F).

La réforme proposée vise à supprimer cette dernière catégorie pour ne retenir qu'une énumération par nature de dépenses. Ainsi, l'Assemblée nationale réserve-t-elle les crédits évaluatifs à ceux relatifs : à la charge de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements, aux dépenses de pensions et d'avantages accessoires, aux appels en garantie et à la contribution de la France au budget des Communautés européennes. Votre rapporteur, outre des amendements rédactionnels, propose d'apporter trois modifications à cette liste : l'ajout des frais de poursuite et de contentieux qui figurent dans les dépenses en atténuation de recettes au budget des charges communes, la suppression du caractère évaluatif des dépenses de pensions et d'avantages accessoires et la suppression de la contribution de la France au budget des Communautés européennes dont le régime serait maintenu dans la situation existante40(*). Le caractère évaluatif des dépenses de pension ne semble en effet plus justifié eu égard aux progrès réalisés dans les prévisions en la matière. De plus, distinguer des crédits limitatifs pour les rémunérations d'activité et des crédits évaluatifs pour les pensions ne semble guère avoir de sens. Par ailleurs, votre rapporteur tient bien entendu à préciser qu'un programme ne pourrait comprendre à la fois des crédits évaluatifs et des crédits limitatifs. La question, certes théorique, pourrait en effet se poser s'agissant des crédits évaluatifs ouverts pour couvrir les charges de la dette, les autres types de crédits évaluatifs constituant une dotation.

S'agissant du régime des crédits évaluatifs, votre rapporteur vous proposera, outre des modifications rédactionnelles de coordination, de reprendre celui adopté par l'Assemblée nationale. Les crédits afférents aux dépenses énumérées, qui sont regroupés dans une dotation particulière afin d'éviter des programmes réservoirs ad hoc, peuvent dépasser les crédits prévus par la loi de finances de l'année. Eu égard à l'exception ainsi faite à la règle de l'autorisation, le troisième alinéa du présent article propose un régime strict d'information des commissions chargées des finances sur les raisons expliquant le dépassement et les perspectives d'exécution. Les dépassements éventuels font systématiquement l'objet d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice considéré, afin de préserver le respect du principe de sincérité par ailleurs énoncé par la présente proposition de loi.

Enfin, le quatrième alinéa prévoit de mettre fin aux possibilités, ouvertes aujourd'hui, de gager un décret d'avances par des annulations de crédits évaluatifs, d'annuler des crédits évaluatifs, de les virer et de les reporter. Votre rapporteur partage ce souci d'adopter une rédaction réaliste et propice à la bonne gestion. En revanche, il souhaite exclure de cette interdiction les annulations qui obéissent au régime de l'article 15. Il s'agirait des annulations « sèches » destinées à faire face à une détérioration de l'équilibre financier, et celles qui peuvent être réalisées par une loi de finances rectificative.

Ainsi, le régime des crédits évaluatifs, modernisé, permettra d'assurer un équilibre entre l'exception à l'autorisation budgétaire limitative et les nécessités de la couverture des obligations de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11

Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires

Commentaire : le présent article prévoit la mise à disposition des crédits et emplois aux ministres et, limitativement, les possibilités de modifier, par voie réglementaire, les crédits et les plafonds d'autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat qui sont autorisés par les lois de finances.

Votre rapporteur vous propose de supprimer cet article, non en raison d'un désaccord sur son esprit ou sa lettre, à deux réserves près, mais en raison de son déplacement au sein de l'article 7 qui regroupe les dispositions relatives aux emplois.

Le présent article comprend les dispositions qui fondent la primauté des dispositions des lois de finances sur le pouvoir réglementaire en matière d'emplois et de crédits budgétaires, en énumérant de façon limitative les modifications que peut apporter ce dernier aux chiffres adoptés dans les lois de finances.

Le premier alinéa, qui prévoit la mise à disposition des crédits et des emplois aux ministres, soulève deux problèmes. La proposition de loi organique adoptant une conception large des emplois autorisés -les emplois « rémunérés par l'Etat »-, des lois de finances peuvent autoriser des emplois qui ne dépendront pas de l'autorité d'un ministre, mais dont le seul lien avec lui sera la maîtrise, par ce dernier, des crédits servant à rémunérer ledit emploi. Il n'aura pas autorité sur lui, sinon le pouvoir d'engager ou non les crédits correspondants. C'est le cas par exemple des emplois rémunérés par l'Etat qui serviront au fonctionnement d'un établissement public autonome.

Par ailleurs, votre rapporteur exprime une opinion différente de celle de son homologue de l'Assemblée nationale qui considère que la mise à disposition des crédits aux ministères consacre le caractère ministériel des programmes. Ainsi qu'il l'a expliqué dans le cadre du commentaire à l'article 7, votre rapporteur estime que certains programmes pourraient être interministériels et donc contenir des crédits dépendant de plusieurs ministères. Comme ils seront ordonnancés par un ministre, il convient bien de garder le principe de la mise à disposition des crédits aux ministres, mais en lui donnant une portée différente de celle décrite dans le rapport de l'Assemblée nationale41(*).

Les deuxième et troisième alinéas de l'article 11 adopté par l'Assemblée nationale énumèrent les cas où le gouvernement peut apporter des modifications aux crédits et aux autorisations d'emplois fixés par les lois de finances. Pour les crédits, il s'agit de la répartition des crédits globaux, des virements, des transferts, des décrets d'avances, des procédures d'annulation, des reports, des fonds de concours et des établissements de crédits. Pour les emplois, il s'agit des modifications résultant des virements et transferts de crédits du titre des dépenses de personnel.

Ces dispositions ont été reprises à l'article 7 et à l'article additionnel après l'article 7.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12

La répartition des crédits globaux

Commentaire : le présent article prévoit le régime de répartition des crédits globaux.

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale maintient, dans un souci de réalisme, des catégories strictement énumérées de crédits globaux destinés à être répartis entre les différents programmes. Il s'agit des crédits des programmes spécialement prévus par le II de l'article 7 : celui pour dépenses accidentelles destiné à faire face à des calamités ou à des dépenses imprévues ; celui pour mesures générales en matière de rémunérations, destiné à faire face à des dépenses de personnel dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Le premier alinéa répartit les crédits du programme pour dépenses accidentelles par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, publié au Journal officiel ainsi que son rapport, sauf en cas de mouvements de crédits revêtant un caractère secret. La formalité du décret et l'exigence de publication du rapport sont motivées par l'exception au principe de limitativité des crédits qu'introduit cet article.

Le second alinéa prévoit un simple arrêté du ministre chargé des finances pour majorer les crédits du titre des dépenses de personnel par des crédits pris sur le programme par mesures générales en matière de rémunérations. Cette formalité assouplie se justifie par le fait que les crédits ainsi répartis ne modifieront en rien la nature du programme bénéficiaire.

Votre rapporteur, outre la substitution de dotations aux programmes spécialement prévus et la substitution du programme pour dépenses accidentelles en une dotation pour dépenses accidentelles destinées à faire face à des calamités et une dotation pour dépenses imprévisibles42(*), vous proposera de maintenir le dispositif de répartition des crédits globaux adopté par l'Assemblée nationale, sous réserve de trois modifications ponctuelles :

- la suppression de l'exigence de publication du décret et de son rapport, que votre rapporteur vous proposera de poser de manière générale pour l'ensemble des textes réglementaires prévus par la loi organique, dans un article spécifique introduit dans le titre consacré à l'information ;

- l a suppression de l'exception de publication pour les mouvements de crédits revêtant un caractère secret ; votre rapporteur considère en effet que si l'emploi des crédits peut en effet, dans certains cas strictement énumérés et contrôlés, revêtir un caractère secret, il n'en va pas de même du mouvement desdits crédits dont on ne voit pas quelle raison en justifierait le secret ; le rapport concernant ces mouvements pourra d'ailleurs, et c'est le seul cas, être réduit à sa plus simple expression ;

- l'ajout de la précision que les crédits répartis sont mis à la disposition des ministères bénéficiaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 13

Les virements et transferts de crédits entre programmes

Commentaire : le présent article définit le régime des mouvements de crédits entre programmes selon qu'ils relèvent (transferts) ou non (virements) de ministères distincts.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article comporte quatre alinéas :

 le premier, relatif aux virements ;

 le deuxième, relatif aux transferts ;

 le troisième et le quatrième, posant des règles limitatives communes.

A. LES VIREMENTS

Des virements, décidés à la seule initiative du gouvernement, pourraient modifier la répartition des crédits votés par le Parlement. Ils seraient effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances.

La particularité des modifications de crédits opérés par virements est qu'elles changeraient la spécialisation des crédits par programme.

Il s'agit ainsi d'une grave atteinte à l'autorité de la chose votée et c'est pourquoi, mentionne le rapport de l'Assemblée nationale, des limites seraient fixées à la faculté offerte en la matière au gouvernement :

- en premier lieu, les virements ne pourraient intervenir qu'entre les programmes d'un même ministère ;

- en second lieu, le montant cumulé des virements réalisés au cours d'un exercice ne pourrait excéder 3 % des crédits initiaux de chacun des programmes concernés.

B. LES TRANSFERTS

Des transferts, décidés à la seule initiative du gouvernement, pourraient modifier la répartition des crédits votés par le Parlement. Leur particularité serait qu'ils pourraient intervenir entre des programmes relevant de ministères distincts. Toutefois, au contraire de la procédure de virement, les transferts ne devraient pas changer la destination des crédits. Il est en effet prévu qu'ils ne puissent intervenir qu'entre des programmes poursuivant des objectifs similaires.

Des conditions sont posées à leur réalisation :

- les transferts devront être effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances ;

- une information préalable des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat est prévue ;

- l'utilisation des crédits transférés donne lieu à un compte-rendu spécial inséré dans le rapport de performances du programme d'origine annexé au projet de loi de règlement.

Toutefois, nulle limite de montant n'est posée.

C. DES LIMITATIONS COMMUNES AUX VIREMENTS ET TRANSFERTS

Deux règles viendraient encadrer, de la même manière, les possibilités de virements et transferts :

- aucun virement ni transfert, ne pourrait être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances, afin de prévenir l'utilisation desdites procédures pour contourner le principe de l'autorisation préalable des programmes par les lois de finances ;

- aucun virement ni transfert ne pourrait être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d'un autre titre, solution qui répond aux intentions, déjà commentées, sur lesquelles repose le mécanisme de « fongibilité asymétrique des crédits ».

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSSION

A. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

1. La situation actuelle est relativement simple

Les virements et les transferts de crédits constituent des souplesses concédées à l'exécutif lui permettant de s'affranchir, en exécution, des ouvertures de crédits votées par le législateur, soit pour des raisons liées à une mauvaise évaluation initiale, soit pour des contraintes pratiques de gestion (par exemple, s'agissant des transferts de crédits contribuant à la mise en oeuvre de politiques interministérielles). Il convient toutefois de souligner que les modifications ainsi apportées aux crédits, sans faire l'objet alors d'une ratification spécifique, sont prises en compte dans les lois de règlement où elles sont fréquemment, mais de façon excessivement sommaire, exposées.

Les virements et transferts de crédits se distinguent, en théorie, nettement par leurs fonctions et par leur montant.

Les virements modifient la nature de la dépense au sein du même titre du budget d'un même ministère. Ils consistent à mouvementer les crédits de chapitre à chapitre. Leur champ d'application en limite naturellement le montant, même si une augmentation de leur volume a pu être observée ces dernières années, comme l'observe la Cour des comptes 43(*) :

« En 1999, ces mouvements ont affecté les crédits à hauteur de 3 904,46 millions, soit une augmentation de 41,6 % par rapport à 1998 (2 756,9 millions), de 47,7 % par rapport à 1997 (2 679,4 millions) et de 107,6 % par rapport à 1996 (1 880,4 millions). »

Les transferts atteignent des montants beaucoup plus considérables et n'ont pas le même rôle. On rappelle que l'article 14 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit qu'ils modifient la détermination du service responsable de l'exécution de la dépense, mais non la nature de cette dernière, et que les transferts au sein du budget général se sont élevés, en 1999, à 186.335,82 millions, en augmentation de 3 % par rapport à 1998 et après une hausse de 3,6 % en 1997.

Les transferts satisfont, en réalité, deux grandes fonctions :

 rattacher en gestion des crédits inscrits dans les différents fascicules budgétaires aux ministères qui les gèrent en pratique (s'agissant des dépenses de pensions, en particulier) ;

 dédommager des ministères de leur contribution au fonctionnement d'autres ministères.

Même s'il faut déplorer la commission répétée d'irrégularités et le laconisme des informations concernant ces importantes opérations de gestion, la situation actuelle en matière de virements et de transferts apparaît relativement simple.

Elle contribue sans doute à fluidifier la gestion administrative et paraît économe puisqu'elle consiste, en particulier pour les virements, à financer par redéploiement des dépenses non budgétées.

2. Un contexte largement modifié par la proposition de loi organique

Les modifications apportées à la nomenclature budgétaire par la présente proposition de loi organique sont de nature à renouveler sensiblement la problématique des virements et des transferts de crédits.

Ces mouvements devraient devenir moins nécessaires. La globalisation des crédits au sein des programmes permettra, sous les réserves indiquées par ailleurs, de se passer d'actes formels de virement au sein d'un même programme. Ceux-ci ne demeureront nécessaires que pour les crédits de programmes différents. Quant aux transferts, la faculté ouverte de construire des programmes interministériels devrait, si elle était exploitée, réduire leur utilité, sans pour autant la faire disparaître.

Ces mouvements doivent être adaptés, dans leur régime, à la nouvelle nomenclature d'exécution.

C'est d'abord le cas pour les virements. Il n'est plus utile d'en prévoir l'occurrence au sein d'un même programme, et leur réalisation entre programmes distincts a une portée sensiblement différente de celle des actuels virements. Elle est particulièrement attentatoire au principe fondamental de budgétisation par objectif, et non plus par moyens, qui anime la réforme et est susceptible de concerner des unités de spécialisation - les programmes en lieu et place des crédits - dotés de niveaux de crédits beaucoup plus élevés.

Pour les transferts, l'introduction des programmes comme unités de spécialisation des crédits, et leur substitution aux chapitres, modifient l'approche du critère de l'absence de modification de la nature de la dépense, qui en est une condition aujourd'hui.

B. PROPOSITIONS

Les propositions de votre commission découlent des analyses ci-avant, ainsi que des propositions faites par ailleurs.

1. Les virements de crédits

Votre rapporteur part de l'idée que les virements de crédits peuvent constituer un expédient, justifié par un souci d'économies budgétaires, destiné à remédier à des erreurs limitées de calibrage des crédits d'un programme. Plutôt que d'ouvrir de nouveaux crédits, dans le cadre d'un programme, il peut, en effet, être utile et économe de recycler des crédits disponibles sur un autre programme.

Cependant, l'atteinte portée ainsi par l'exécutif à la spécialisation des crédits votés par le Parlement commande d'entourer cette procédure de strictes limites. Dans la version initiale de la proposition de loi organique de l'Assemblée nationale, le plafond des virements était décalqué du texte actuel de l'ordonnance, soit 10 % des crédits concernés. La faculté ainsi ouverte était excessive et l'Assemblée nationale a finalement posé une limite de 3 % des crédits initiaux de chacun des programmes concernés. Votre rapporteur vous propose de ramener ce plafond à 2 % et, de plus, d'instaurer une dualité de références, afin de limiter l'ampleur des virements de crédits de personnel. La limite de 2 % serait alors appliquée, distinctement aux crédits de cette nature. En effet l'application uniforme d'un pourcentage relatif à l'ensemble des crédits d'un programme, alors que les virements peuvent ne concerner qu'une partie des dépenses de ce programme, pourrait conduire à virer une proportion très importante d'un type de crédits particuliers et donc altérer fortement l'autorisation parlementaire.

Comme dans le texte de l'Assemblée nationale, il n'est pas proposé de laisser la faculté d'assortir les virements concernant ces crédits des modifications correspondantes de la répartition des emplois autorisés par ministère. Il convient en effet d'éviter que des économies à caractère ponctuel ne fassent le lit de dépenses répétitives.

La substitution du terme « année » au terme « exercice », que propose votre rapporteur, pour décrire la période de computation des virements n'est pas anodine dans son esprit. Il s'agit, en creux, d'interdire tout virement de crédits au cours de la période complémentaire.

Enfin, alors que l'Assemblée nationale a ouvert la faculté de virer les crédits entre les programmes d'un même ministère, votre rapporteur souhaite privilégier les virements entre programmes d'une même mission, ce afin de limiter l'atteinte portée par les virements à la détermination des dépenses budgétaires effectuée par les lois de finances.

2. Les transferts de crédits

La procédure des transferts de crédits est destinée, dans l'esprit de votre rapporteur, à permettre la gestion pratique des crédits par le service le mieux « outillé » à cet effet. Les responsables d'un programme peuvent souhaiter déléguer certains actes de gestion à d'autres entités administratives. Les transferts sont destinés à le permettre en transportant les crédits correspondants.

Comme le programme de destination des crédits peut regrouper des moyens d'actions poursuivant des objectifs distincts de ceux du programme d'origine, il convient d'ouvrir la faculté de transferts de crédits entre des programmes ne relevant pas de la même mission. Il convient cependant de conditionner ces transferts à un principe de non dénaturation de l'objet du crédit transféré. Cette condition, qui n'est pas posée en matière de virement, est ici indispensable. L'objet du transfert n'est en effet pas d'abonder les moyens d'un programme afin de financer les politiques qui sont poursuivies en propre par lui - objet qui est celui des virements et qui justifie la définition d'une limite de montant - mais de financer les coûts mis à la charge du programme bénéficiaire pour conduire, en son sein, les actions propres à permettre une bonne gestion des actions du programme d'origine.

3. Les obligations de compte rendu

Malgré une rédaction allégée par rapport au texte de l'Assemblée nationale, il entre bien dans les intentions de votre rapporteur que l'utilisation des crédits virés ou transférés fasse l'objet d'un compte rendu spécial inséré aux rapports de performances exigés à l'appui des projets de loi de règlement.

Ce compte-rendu sera, normalement, élaboré par le responsable du programme de destination des crédits ainsi mouvementés.

4. Des mouvements de crédits dont le champ est circonscrit

Le dispositif proposé par votre commission est limité aux crédits spécialisés par programmes. On rappelle que la plupart de ces crédits sont limitatifs. Il n'est ainsi plus nécessaire de prévoir la prohibition des transferts et virements en provenance de dotations évaluatives ou provisionnelles et en direction de dotations limitatives que pour quelques hypothèses seulement. Cette disposition serait introduite à l'article 7 de la présente proposition de loi organique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 14

Les décrets d'avances

Commentaire : le présent article tend à encadrer la dérogation au principe de l'autorisation parlementaire de la dépense que constitue la procédure du décret d'avances.

Les décrets d'avances constituent une atteinte radicale au principe de compétence du pouvoir législatif pour déterminer les charges de l'Etat, compétence qui est de valeur constitutionnelle. C'est pourquoi cette procédure appelle un encadrement tout particulier. L'encadrement strict des décrets d'avances que prévoit le texte adopté par l'Assemblée nationale paraît à votre rapporteur aller dans le bon sens. Mais, celui-ci souhaite y ajouter une précision et une condition supplémentaires.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Opérant, par souci de simplification, une unification du régime des décrets d'avances, l'Assemblée nationale a, à très bon droit, souhaité introduire plus de cohérence et plus de contrôle parlementaire dans une procédure au terme de laquelle le législateur organique admet, pour des raisons pratiques, une exception à la règle constitutionnelle de détermination des charges de l'Etat par les lois de finances.

Comme aujourd'hui, les ouvertures de crédits ainsi réalisées sont conditionnées à la constatation de leur urgence, et une demande de ratification devra être formulée dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. Cette demande devra être spécifique et formelle, et ne saurait résulter de la simple mention des crédits en cause dans les tableaux récapitulatifs de l'instrument concerné.

Le durcissement du régime des décrets d'avances dans le texte adopté par l'Assemblée nationale provient :

d'une part, de l'obligation de rendre les commissions des finances du Parlement à même d'émettre un avis sur ces ouvertures de crédits ;

d'autre part, de l'obligation de faire figurer dans les décrets d'avances l'intégralité de l'économie de chaque opération. Les décrets d'avances n'étant pas destinés à modifier l'équilibre budgétaire de la loi de finances tel qu'il a été défini par le Parlement, l'ouverture de crédits nouveaux devra être gagée par la constatation de recettes supplémentaires et (ou) par des annulations de crédits. Ces compensations devront faire partie intégrante du dispositif des décrets d'avances. L'on y gagnera en clarté ;

enfin, le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année applicable aux annulations de crédits prévues à l'article 15 s'entendant, y incluses les annulations gageant les ouvertures de crédits réalisées par décrets d'avances, une contrainte particulière est posée s'agissant des seules avances compensées par des annulations de crédits.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur souhaite apporter quelques précisions au texte adopté par l'Assemblée nationale. Celles-ci ne remettent nullement en cause les intentions qui fondent son économie.

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DOIVENT POUVOIR PORTER SUR L'ENSEMBLE DU BUDGET DE L'ÉTAT

Dans le texte de l'Assemblée nationale, les seuls crédits pouvant être ouverts par décrets d'avances sont ceux du budget général. Or, des crédits budgétaires sont ouverts sur les budgets annexes et les comptes spéciaux, et il n'est pas impossible que l'urgence puisse commander d'abonder lesdits crédits.

Il est donc souhaitable de lever la restriction posée par le texte de l'Assemblée nationale.

B. IL EST INDISPENSABLE D'INTRODUIRE UN PLAFONNEMENT PROPRE AUX CRÉDITS OUVERTS PAR DÉCRETS D'AVANCES

Comme on l'a indiqué, l'Assemblée nationale a introduit un plafonnement indirect et partiel des ouvertures de crédits réalisées par décrets d'avances, à travers le plafonnement applicable aux annulations de crédits mentionné à l'article 15 de la présente proposition de loi.

Il semble préférable à votre rapporteur de prévoir un plafonnement propre aux ouvertures de crédits, dont le régime est fixé par le présent article. En effet, c'est bien, à titre principal, ces ouvertures qu'il convient d'encadrer, et ce, quelle que soit la forme (constatation de recettes comme annulation de crédits), prise par la compensation financière venant les gager.

Un plafond de 1 % des crédits ouverts dans la loi de finances de l'année paraît constituer un seuil raisonnable. Au-delà, le gouvernement devrait revenir devant le Parlement pour se voir consentir l'ouverture de crédits supplémentaires

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15

Les annulations de crédits

Commentaire : le présent article tend à définir le régime juridique des annulations de crédits.

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale aux fins d'encadrer les pratiques de « régulation budgétaire » mises en oeuvre par les gouvernements a fait l'objet de « discussions approfondies avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la secrétaire d'Etat au budget »44(*).

Le texte auquel ces discussions ont abouti porte la marque d'intentions auxquelles votre rapporteur ne peut que souscrire. Cependant, quelques nuances semblent pouvoir lui être apportées dans la lettre, sans rien ôter à sa philosophie d'ensemble.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article comporte, d'une part, l'énoncé des conditions dans lesquelles le pouvoir exécutif peut, priori motu, procéder à des annulations de crédits et, d'autre part, l'instauration d'un régime d'indisponibilité des crédits qui vient s'insérer dans le cours de la procédure législative.

A. LE RÉGIME DES ANNULATIONS DE CRÉDITS OPÉRÉES PAR VOIE ADMINISTRATIVE EST RESSERRÉ

Le régime des annulations de crédits opérées par voie administrative est « durci » par rapport au régime en vigueur résultant de l'article 13 de l'ordonnance organique.

Par rapport à son texte -« Tout crédit qui devient sans objet en cours d'année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé »-, la disposition adoptée par l'Assemblée nationale diffère d'abord par des conditions formelles plus exigeantes.

L'acte d'annulation des crédits serait promu à un rang supérieur. Il passerait d'un simple arrêté du ministre des finances au rang de décret, qui suppose un arbitrage du Premier ministre.

Surtout, le Parlement ne serait plus tenu à l'écart des annulations. Ses commissions des finances seraient systématiquement tenues informées des projets du gouvernement, avant toute publication des décrets d'annulations de crédits.

S'agissant des conditions de fond mises à ces procédures, l'Assemblée nationale a fait le choix de conserver aux annulations de crédits leur objet actuel, qui est de sanctionner la caducité de l'objet du crédit annulé. En revanche, elle a introduit un plafond des annulations de crédits, qui est de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. Il est à souligner que ce plafond s'applique non seulement aux annulations de crédits réalisées dans le cadre du présent article, mais aussi aux annulations effectuées dans le cadre de la procédure des décrets d'avances et destinées à « gager » des ouvertures de crédits.

B. UN RÉGIME D'INDISPONIBILITÉ DES CRÉDITS INSÉRÉ DANS LE COURS DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE

Malgré une certaine incrédulité, l'Assemblée nationale a consenti à introduire un régime d'indisponibilité des crédits destiné à « sécuriser » les annulations de crédits présentées dans les lois de finances rectificatives.

Il s'est agi de faire droit à l'argumentaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie selon lequel les délais entre le dépôt d'un tel projet et son adoption risquent d'être mis à profit par les ministères pour consommer des crédits dont l'annulation, proposée dans le projet de loi de finances rectificative n'étant prononcée par la loi qu'après ces délais, n'aurait pas tout l'efficace souhaitable.

Ainsi, les propositions d'annulations de crédits formulées dans les projets de loi de finances rectificative rendraient lesdits crédits indisponibles jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi les contenant ou, à défaut, jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en application de ces annulations.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur partage pleinement l'aversion de principe à l'égard des remises en cause administratives des votes du Parlement en matière de crédits, aversion que traduit le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

Cependant, il fonde ses appréciations sur la nécessaire conciliation que notre droit doit opérer entre la défense des exigences de la souveraineté parlementaire et d'une gestion efficace des finances publiques.

A. LES CONDITIONS MISES AUX ANNULATIONS DE CRÉDITS DOIVENT ÊTRE ADAPTÉES AUX RÉALITÉS

1. La référence à la notion de crédits devenus sans objet paraît quelque peu obsolète

L'ordonnance de 1959, en conditionnant les annulations administratives de crédits au constat d'une disparition de l'objet des crédits ainsi annulés, posait une condition très stricte. En pratique, cette rigueur s'est estompée et les gouvernements successifs ont usé de la faculté d'annuler des crédits en exécution à des fins différentes.

Il s'est, de fait, agi de dégager des économies jugées nécessaires pour tenir l'objectif de solde budgétaire déterminé par les lois de finances.

Il paraît souhaitable de reconnaître cette donnée et, donc, de réserver les annulations de crédits aux circonstances où il convient de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par les lois de finances.

Cela ne signifie évidemment pas que les crédits devenus sans objet devront être à toute force consommés. Cependant, outre que cette notion devient toute relative dans le cadre du nouveau système de fongibilité des crédits -un crédit dont l'objet initial disparaît peut, dans ce système, trouver un autre objet au gré des gestionnaires-, il paraît quelque peu excessif de limiter les annulations administratives des crédits devenus sans objet à 1,5 % des crédits ouverts en loi de finances.

Si le crédit est définitivement sans objet, le bon sens commande de ne le pas consommer et les rapports annuels de performances ainsi que les dispositions pertinentes de la loi de règlement en expliqueront les raisons.

2. L'application du plafond des annulations de crédits visées au présent article aux annulations effectuées dans le cadre du régime des décrets d'avances est contestable

Les modifications de crédits opérées par la voie des décrets d'avances visent à dégager des moyens nouveaux et urgents dans le respect de l'équilibre budgétaire défini par les lois de finances.

L'objet des annulations de crédits prévus au présent article est, quant à lui, de permettre le respect de cet équilibre.

Les deux procédures ayant des objets distincts, parfaitement légitimes l'un et l'autre dès lors que leur poursuite est encadrée, il paraît inopportun d'appliquer une confusion des conditions imposées dans le cadre de chacune de ces procédures.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose, après avoir défini un plafond propre aux ouvertures de crédits par décrets d'avances, de spécialiser le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année, en en réservant l'application aux seules annulations de crédits visées au présent article.

B. LES INDISPONIBILITÉS DE CRÉDITS PRENANT D'AUTRES FORMES QUE CELLE D'ANNULATIONS FORMELLES DE CRÉDITS DOIVENT ETRE PRISES EN COMPTE

Dans la précédente version des propositions de l'Assemblée nationale, celle-ci avait souhaité couvrir les hypothèses de régulation budgétaire informelle, les contrats de gestion, gel, et autres instructions diverses de mises en réserve des crédits, en particulier les instructions données aux contrôleurs financiers.

Elle a finalement renoncé au régime, un temps envisagé, de suspension des crédits devant les difficultés techniques dont il supposait la résolution.

Votre rapporteur, qui en avait évoqué quelques unes, ne le regrette pas. Mais, il déplore que l'article issu de la première lecture de l'Assemblée nationale puisse déboucher sur le paradoxe d'exigences fortes mises aux annulations de crédits lorsqu'elles sont formalisées et de l'absence totale d'encadrement des pratiques informelles de gel de crédits.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur vous propose de les prendre en considération en posant, pour elles aussi, une obligation d'information du Parlement.

Certains prétendront sans doute que cette obligation pourra être aisément contournée. Ce n'est pas le sentiment de votre rapporteur qui rappelle qu'elle devra être satisfaite par toute personne concernée -y compris par les « ministères dépensiers »- et que les opérations de contrôle parlementaire pourront, le cas échéant, permettre de s'assurer de son respect.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16

Les reports de crédits

Commentaire : Le présent article définit le régime des reports des autorisations d'engagement et des crédits de paiement d'une année sur l'autre.

I. LE DROIT ACTUEL

Le principe de l'annualité implique normalement qu'au 31 décembre de chaque année, toutes les autorisations budgétaires qui n'ont pas été utilisées sont annulées et ne peuvent être reportées sur le budget de l'exercice suivant. Cependant, l'article 17 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 prévoit que cette règle ne s'applique pas aux autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée. La règle de l'annualité des crédits fait également l'objet de dérogations, s'agissant des crédits de paiement : ceux figurant à l'état H annexé à la loi de finances ainsi que tous les crédits déjà engagés mais non ordonnancés, dans la limite du dixième de la dotation de chaque chapitre, peuvent être reportés.

La pratique budgétaire a permis d'opérer des reports de crédits de manière plus large que ne le permet la lettre de l'ordonnance organique. Ainsi, le versement de crédits à un compte spécial du Trésor ou à un organisme a pu permettre de constituer des réserves de crédits pouvant être utilisés ultérieurement. De même, les pratiques de gel des reports de crédits ont pu permettre de reporter les crédits sur deux ans. Enfin, depuis quelques années, pour les dépenses en capital, les deux tiers des crédits de paiement non consommés sont reportés de droit dès le premier janvier pour la « poursuite des opérations en cours » la totalité des reports étant réputés disponibles par arrêté du ministre de l'économie et des finances.

Les mécanismes de report de crédits autorisés par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 se sont montrés ainsi dépassés par la pratique, et justifient une modification profonde.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

Le présent article définit le régime des reports de crédits d'une année sur l'autre, en précisant les dispositions applicables aux autorisations d'engagement d'une part, et aux crédits de paiement, d'autre part. Votre rapporteur vous propose d'inscrire les dispositions du présent article à l'article 9, au sein duquel il a souhaité regrouper l'ensemble des dispositions relatives au principe de l'annualité des crédits, et en particulier, les amodiations qu'il convient d'apporter à ce principe.

Le premier alinéa réaffirme le principe posé par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, selon lequel les crédits ouverts au titre d'une année ne créent aucun droit au titre de l'année ultérieure, sous réserve de la nature spécifique des autorisations d'engagement, qui constituent le support de la pluriannualité. Votre rapporteur n'a pas estimé nécessaire de reprendre la mention des plafonds des autorisations d'emplois. En effet, dès lors que ces plafonds sont limitatifs et sont votés chaque année dans le cadre de la loi de finances initiale, il semble inutile de préciser dans le texte de la loi organique qu'ils ne créent aucun droit au titre des années suivantes. Il est difficile d'imaginer qu'un plafond d'emplois qui n'aurait pas été atteint au cours d'une année pour un ministère donné puisse emporter quelque conséquence que ce soit sur le plafond relatif au même ministère, voté pour l'année suivante.

L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne prévoit pas de reports pour les autorisations de programme, renommées autorisations d'engagement par la présente proposition de loi organique. En effet, son article 12 prévoyant que les autorisations de programme ont une durée de validité permanente45(*), il ne s'avérait pas nécessaire de prévoir un dispositif de report : les autorisations de programme demeuraient valides tant qu'elles n'avaient pas été engagées. L'article 8 de la présente proposition de loi organique ne conserve pas ce régime de validité permanente pour les autorisations d'engagement. Le présent article prévoit donc un régime de report distinct pour les autorisations d'engagement et pour les crédits de paiement.

Le deuxième alinéa du présent article prévoit que les autorisations d'engagement disponibles à la fin de l'année peuvent être reportées par arrêté du ministre chargé des finances, sous la condition que ce report s'effectue sur le même programme ou, dans l'hypothèse où les périmètres des programmes étaient modifiés, sur un programme « poursuivant les mêmes objectifs ». Le régime de report des autorisations d'engagement est donc relativement souple, mais son utilisation est pleinement et exclusivement confiée au ministre chargé des finances, qui bénéficie ainsi d'une totale liberté d'appréciation quant à l'opportunité d'accorder des reports de crédits aux gestionnaires qui le demanderaient.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur indiquait dans son rapport d'information intitulé « Doter la France de sa nouvelle constitution financière »46(*) que « les reports de crédits (...) sont une exception au principe de l'annualité budgétaire puisque, sans autorisation parlementaire nouvelle, des crédits qui devraient s'éteindre au terme d'un exercice sont rendus disponibles au-delà.

Ils sont également la manifestation concrète que au-delà des procédures formelles prévoyant l'annulation des crédits, des phénomènes de sous-consommation doivent être constatés en pratique. En ce sens, les reports de crédits peuvent être un moyen, marqué d'opacité, de pilotage budgétaire.

Ils sont enfin une exception au principe d'universalité budgétaire. Par définition, les crédits reportés d'un exercice à l'autre ne sont pas retracés dans la loi de finances de l'exercice nouveau. Sous cet angle, les reports de crédits nuisent incontestablement à l'appréciation des moyens demandés dans les lois de finances.

Les reports représentent environ 4 % des crédits ouverts. Ils sont cependant concentrés sur les titres V et VI et concernent certains chapitres de façon structurelle. (...)

Les justifications apportées aux reports de crédits sont de deux ordres, les unes très techniques tiennent à la nature des crédits considérés ; les autres font valoir leur apport à une bonne gestion budgétaire. ».

Votre rapporteur a pesé avec attention les différents arguments favorables comme défavorables aux reports de crédits, afin de tenter de mettre en place un régime intelligent de reports de crédits. Il a été particulièrement sensible aux arguments selon lesquels un régime restrictif des reports de crédits entraînait généralement une accélération de la consommation des crédits en fin d'année, même peu justifiée au regard de l'utilité de cette consommation. La fongibilité des crédits prévue par la présente proposition de loi organique tend à réduire la portée de cet argument : dès lors que les ministères pourront recycler en cours d'année les économies réalisées sur une dépense donnée, les crédits disponibles en fin d'année seront vraisemblablement peu importants (et les phénomènes qui consistent, pour reprendre un exemple connu et extrême concernant le ministère de la défense, à faire rouler les camions en fin d'année afin de consommer totalement les stocks d'essence non utilisés, et d'éviter ainsi une diminution de la dotation pour les années à venir, devraient être limités dans un système de crédits fongibles et de budgétisation par objectifs, où les performances prendront le pas sur l'utilisation des crédits). Cependant, il doit être clair, en dépit des souplesses de gestion permises par la fongibilité des crédits, qu'un crédit inutilisé au 31 décembre d'une année n'en constitue pas pour autant un crédit nécessairement excédentaire par rapport aux besoins.

Malgré l'affaiblissement ainsi constaté de l'argument portant sur le caractère peu économe d'un régime restrictif des reports de crédits, votre rapporteur a considéré qu'il convenait de donner une souplesse de gestion substantielle aux administrations, en s'inscrivant pleinement dans la logique de la réforme, qui consiste, en contrepartie d'une large liberté de gestion pour l'exécutif, à exiger un compte rendu détaillé des performances des gestionnaires et de l'efficacité des politiques publiques dont ils ont la charge. Par conséquent, votre rapporteur a souhaité rendre plus souple que l'Assemblée nationale le régime des reports de crédits, s'agissant notamment des crédits de paiement correspondant à des dépenses effectivement engagées.

Les questions des engagements par anticipation et des reports de crédits sont des sujets essentiels, car ils touchent à a fois à la gestion des crédits et à l'information du Parlement. Plusieurs solutions étaient envisageables, notamment celle d'une interdiction totale des reports de crédits et des engagements par anticipation, solution qui a le mérite de la simplicité et d'un respect strict du principe de l'annualité des crédits, mais qui ne contribue pas à une gestion saine et efficace des crédits pour les gestionnaires. Votre rapporteur a considéré qu'il était conforme à la logique de la réforme de permettre une grande souplesse de gestion en contrepartie d'une information précise du Parlement. C'est dans cet esprit qu'il vous a proposé de modifier les dispositions du texte adopté par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur a pleinement conscience du fait que la constitution d'un volant important de crédits reportés fait peser un risque sérieux sur la maîtrise de l'exécution budgétaire. Il considère néanmoins que la possibilité d'annuler des crédits afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, proposée à l'article 15 de la présente proposition de loi organique, permettra au ministre de l'économie et des finances de disposer d'outils suffisants pour piloter l'exécution du budget de l'Etat.

Dans le dispositif de l'article 9 tel que proposé par votre rapporteur, les reports de crédits deviennent de droit pour les autorisations d'engagement disponibles à la fin de l'année, sauf décision contraire prise par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, et sauf pour les autorisations d'engagement disponibles sur le titre des dépenses de personnel, dont le report est interdit. Pour les crédits de paiement correspondant à des dépenses effectivement engagées, les conditions de report seront identiques, dans la limite d'un plafond de 3 % des crédits initiaux, appliqué séparément aux crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel et à l'ensemble des crédits inscrits sur les autres titres, ce plafond pouvant être relevé par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Le sort particulier fait aux crédits du titre des dépenses de personnel résulte de la volonté d'un respect très strict des autorisations annuelles données par le Parlement, s'agissant de dépenses engageant les finances de l'Etat pour plusieurs décennies.

Enfin, les crédits des fonds de concours seront reportés par arrêté du ministre chargé des finances.

Le régime des reports de crédits qui vous est proposé est donc plus souple que celui retenu par l'Assemblée nationale, et limite notamment la capacité du ministre chargé des finances à décider de manière unilatérale des reports de crédits. Votre rapporteur considère que la contrepartie de ce régime souple doit être une meilleure information du Parlement, puisque les reports de crédits altèrent le vote de la loi de finances.

Il vous est donc proposé :

- d'une part, de fixer au 15 mars la date limite pour la publication des arrêtés de report de crédits. Cette mesure permettra d'une part, d'assurer une bonne information du Parlement sur les crédits disponibles, et, d'autre part, de sécuriser la gestion des ministères assez tôt dans l'année ;

- d'autre part, que le gouvernement dépose avant le 31 mars un rapport présentant l'impact sur les crédits disponibles des engagements de crédits par anticipation et des reports de crédits, et justifiant les éventuels relèvements du plafond de 3 % qui s'applique aux reports des crédits de paiement.

Ce dispositif devrait donc offrir la souplesse de gestion nécessaire tout en assurant une bonne information du Parlement.

Votre rapporteur souhaite mentionner à l'article 9 de la présente proposition de loi organique, l'ensemble des dispositions relatives aux reports de crédits et aux engagements par anticipation. C'est la raison pour laquelle il vous propose de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE III :

DES CONDITIONS D'AFFECTATION DE CERTAINES RECETTES

INTITULÉ DU CHAPITRE III DU TITRE PREMIER

Des conditions d'affectation de certaines recettes

Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux conditions affectation de certaines recettes.

L'Assemblée nationale a souhaité maintenir le choix de l'ordonnance organique de rassembler dans un chapitre spécifique les dispositions relatives aux affectations. Elle a heureusement choisi de ne pas reprendre le titre de 1959 (« des affectations comptables ») mais a retenu un titre dont l'intitulé annonce le caractère restrictif, presque résiduel, des affectations.

Votre rapporteur approuve la structure mais, souhaitant assouplir les dispositions relatives aux affectations du moment qu'elles restent au sein du budget de l'Etat, vous proposera donc d'adopter un titre en conformité : « des affectations de recettes ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.

ARTICLE 17

Les dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes

Commentaire : le présent article prévoit les dérogations autorisées au principe de non-affectation des recettes.

Le présent article retient une conception très restrictive des affectations de recettes. Pourtant, il exclut une série de techniques budgétaires qui permettraient au Parlement de se prononcer sur des ressources publiques transitant par le budget de l'Etat.

Votre rapporteur estime nécessaire de revaloriser le principe d'unité budgétaire et de concilier ce souci avec le principe d'universalité budgétaire. Il souhaite ainsi prévoir explicitement le mécanisme du prélèvement sur recettes et maintenir les exceptions actuelles au principe de non-affectation des recettes à des dépenses.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité d'une part, à l'article 5, rassembler tous les principes budgétaires, d'autre part, à l'article 17, restreindre considérablement les exceptions à ces principes par rapport à l'ordonnance organique.

Ainsi, le premier alinéa du présent article pose le principe des exceptions à la règle de non-affectation des recettes au sein du seul budget général : il s'agit des seules procédures particulières (énumérées à l'article 18, comme celle des fonds de concours et celle de rétablissement de crédits).

Le second alinéa pose une limite à ces exceptions, celle du « droit permanent reconnu par la loi ».

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. L'AFFIRMATION DES PRINCIPES

L'universalité et l'unité constituent deux principes, indissociables du droit budgétaire, tous deux justifiés par des soucis démocratiques, mais qui recouvrent des dimensions différentes, qui sont parfois à concilier : l'universalité suppose la non-compensation et la non-affectation, tandis que l'unité suppose le vote d'une document unique.

1. Le principe d'universalité

Le principe d'universalité a été explicité par le Conseil constitutionnel en 198247(*) : il « répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là-même, un contrôle efficace du Parlement ; il a pour conséquence que les recettes et les dépenses de l'Etat doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues au second alinéa de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ».

Traditionnellement, ce principe de l'universalité prend la forme de deux règles.

La première est celle de la non-contraction entre les recettes et les dépenses. Le document soumis au Parlement doit les présenter toutes, distinctement les unes des autres, dans leur montant brut (par exemple, les recettes fiscales doivent être présentées sans que leur soit retranché le coût de leur perception). Votre rapporteur vous proposera de rappeler cette règle, qui ne connaît pas d'exception, dans le premier alinéa de cet article (l'Assemblée nationale la mentionnait à l'article 5).

La seconde règle est celle de non-affectation d'une recette à une dépense. Il s'agit donc (et là, la règle recouvre le principe d'unité) de ne pas découper en séries d'affectations le budget de l'Etat, et de présenter sous forme de masses globales les recettes d'une part, les dépenses d'autre part. Votre rapporteur vous proposera de revenir sur les restrictions apportées par le texte adopté par l'Assemblée nationale aux assouplissements à cette règle permis aujourd'hui par l'ordonnance organique et validés par le Conseil constitutionnel. En effet, cette règle peut conduire à brouiller la lisibilité du coût réel d'un service en ne rapprochant pas les recettes qu'il procure des dépenses qu'il suscite. De plus, elle peut décourager des tentatives d'amélioration de la gestion publique et, parfois, en étant contraire aux règles commerciales, présenter des dangers lorsque l'Etat assure des missions à caractère industriel ou commercial.

2. Le principe d'unité

Votre rapporteur vous propose de faire également figurer à cet article la règle de l'unité budgétaire. Elle prévoit ainsi que toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat doivent figurer au sein d'un même document. Cette règle a donc une double dimension : le recensement exhaustif des recettes et des dépenses, et leur présence dans un document unique soumis au vote du Parlement. Cette unité budgétaire se justifie notamment par des soucis de visibilité et de contrôle démocratique mais aussi d'unité de la prévision budgétaire et de l'autorisation parlementaire. Elle permet d'apprécier réellement l'équilibre budgétaire, de connaître de tous les comptes (la pratique ayant montré que les comptes échappant au document unique échappaient aussi à l'autorisation parlementaire), elle doit limiter les débudgétisations qui constituent autant d'économies apparentes, d'apprécier le volume réel des dépenses de l'Etat et de faciliter les choix budgétaires.

Le principe d'unité est susceptible de nombreuses interprétations et il est possible d'en admettre des définitions variables dès lors qu'elles satisfont la contrainte d'exhaustivité de la prise en compte des ressources et des charges de l'Etat dans un document unique. D'ailleurs, non seulement l'histoire budgétaire de la France montre qu'il n'a jamais été possible de retracer dans le seul budget général l'ensemble des recettes et des charges de l'Etat, mais en plus il existe deux cas où l'unité ne peut formellement être respectée :

· celui des opérations particulières réalisées par certains services qui peuvent nécessiter des comptabilités propres ou des instruments permettant de les identifier ;

· celui des opérations de trésorerie.

Afin de concilier ces exigences pratiques avec les avantages du principe de l'unité budgétaire, il est désormais convenu d'apprécier la règle de l'unité au sein du budget de l'Etat qui comprend des opérations budgétaires, réparties entre le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor, et des opérations de trésorerie. Les débudgétisations, qui sortent du budget de l'Etat des recettes et les dépenses correspondantes constituent une atteinte absolue au principe d'unité. En ce sens, le recours à cette technique doit être très strictement limité et votre rapporteur se réjouit de ce que le Conseil constitutionnel, depuis 199448(*), examine la conformité au règles constitutionnelles des débudgétisations opérées par le biais du concept des « dépenses de l'Etat par nature ».

La réforme proposée améliore l'information du Parlement et donc, parfait l'exigence d'unité en autorisant de manière plus précise les opérations de trésorerie49(*). Cependant, l'Assemblée nationale ayant affaibli cette notion, par la suppression des budgets annexes et la réduction du champ des comptes spéciaux du Trésor, rebaptisés comptes annexes, tout en voulant conforter l'unité, votre rapporteur a souhaité réintroduire des techniques d'identification des recettes et des dépenses au sein du budget de l'Etat, persuadé que, sinon, les gouvernements à venir, confrontés à des règles trop rigides, emploieront d'autres méthodes, plus dangereuses de débudgétisation50(*).

B. LES TECHNIQUES PARTICULIÈRES PROPRES À CONFORTER L'APPLICATION DES PRINCIPES

1. L'exception des affectations de recettes à l'intérieur du budget de l'Etat

Les possibilités d'affectation de recettes tant au sein du budget général qu'en dehors de lui (mais tout en restant au sein du budget de l'Etat) constituent des règles permettant de conforter le respect des principes d'unité et d'universalité budgétaires. En effet, elles assurent l'unité permettant de retracer dans un document unique soumis au Parlement l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat. De même, elles ne dérogent pas à l'universalité, en respectant le principe de la non-contraction. La seule altération qu'elles produisent est celle de la règle de non-affectation, mais cette exception, encadrée, qui se justifie par des contraintes de lisibilité, en évitant que lui soit préférées des débudgétisations, permet de donner tout leur sens à l'unité comme à l'universalité.

Ces techniques prennent la forme, pour ce qui se trouve hors du budget général, des seuls comptes annexes demeurant dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur estime51(*) qu'il s'agit d'une restriction excessive qui risque de favoriser les débudgétisations. Il vous proposera donc de réintroduire ces outils efficaces, modernes, respectueux de l'unité comme de l'universalité, que constituent les budgets annexes et l'ensemble des comptes spéciaux.

Par ailleurs, au sein du budget général, de ces budgets annexes et de ces comptes spéciaux, il existe des procédures particulières52(*) d'affectation que constituent la procédure de fonds de concours, celle de l'attribution de produits et celle de rétablissement de crédits.

Ces différentes techniques faisant l'objet d'articles particuliers, votre rapporteur vous proposera de les examiner dans le détail, ainsi que de voir leurs avantages et limites, dans le commentaire propre à chacune d'entre elles. Il tient cependant à remarquer qu'il ne proposera pas de les étendre au delà de ce que prévoit aujourd'hui l'article 18 de l'ordonnance organique, considérant que ces dispositions suffisent, et souhaite rester dans le cadre constitutionnel posé par les décisions de 1982 et de 1994 précitées.

Enfin, votre rapporteur ne vous proposera pas de reprendre la limite posée par le dernier alinéa de l'article 17, dont la signification a pu apparaître floue et la pertinence mal établie.

2. Le prélèvement sur recettes

a) L'histoire des prélèvements sur recettes

1. Une création motivée par des besoins pratiques...

La technique du prélèvement sur recettes a été créée en 1969 afin de compenser le produit de la suppression d'impôts locaux. En 1971, la même procédure a été mise en oeuvre s'agissant de la contribution de la France aux Communautés européennes. Puis de nouveaux prélèvements ont été créés : dotation globale de fonctionnement (DGF) et fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) (1979), fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (1983), dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) (1987), compensations d'exonérations locales (1992)53(*).. Le projet de loi de finances initiale pour 2001 évaluait les prélèvements au profit des collectivités locales à 207,5 milliards de francs et ceux au profit de l'Union européenne à 99,5 milliards de francs, soit au total 16,7 % des recettes brutes de l'Etat.

2. ...souhaitée par le Parlement comme le gouvernement...

Cette technique a été toujours plus employée depuis trente ans, et l'évolution récente confirme cette tendance.

Evolution des prélèvements sur recettes de l'Etat

(en milliards de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 révisé

PLF 2001

Montant constaté (1)

232,6

236,8

234,9

243

252,8

254,4

267,7

284

307

Evolution annuelle (en %)

+ 5,8

+ 1,8

- 0,8

+ 3,4

+ 4

+ 0,6

+ 5,1

+ 6,1

- 8,1

Part dans les ressources nettes du budget général avant prélèvements (en %)

16,8

16,3

16,0

16,0

16,1

15,8

15,4

15,9

16,7

(1) Résultats d'exécution pour les années 1993 à 1998 ; montant révisé pour l'année 2000 ; évaluation en loi de finances initiale pour 2001.

Votre rapporteur a eu l'occasion en octobre dernier54(*) d'exprimer son attachement à cette technique de financement qui présente de nombreux avantages pour le Parlement :

elle permet d'éviter, de gonfler les charges de l'Etat de sommes qui n'en constituent plus puisque les charges en cause sont désormais celles des collectivités locales et de l'Union européenne ;

elle permet d'éviter, soit une affectation directe de recettes qui brouillerait un peu plus la vision consolidée sur les finances publiques et serait techniquement délicate, soit un traitement en opération de trésorerie que le Parlement autoriserait sans en connaître le détail.

Le gouvernement - outre qu'il profite des avantages d'un traitement démocratique et transparent des sommes en cause énumérés ci dessus - voit aussi dans cette technique une simplification administrative55(*). Si les sommes en cause devaient être traitées en dépenses, ainsi que le suggère la Cour des comptes pour la plus grande partie d'entre elles, cela obligerait à déléguer les crédits en cause aux préfets, et nécessiterait la mise en oeuvre de procédures administratives et comptables complexes. De plus, pourrait-on vraiment envisager de rendre fongibles ces crédits ?

Aussi chacun s'accorde-t-il, au Parlement comme au gouvernement, pour reconnaître à cette technique d'évidents avantages sous l'angle des préoccupations démocratiques et du respect des principes budgétaires, tandis que sa suppression pure et simple poserait des problèmes pratiques mais aussi des questions de fond auxquelles il serait difficile de répondre de façon satisfaisante.

3. ... et reconnue par le Conseil constitutionnel

Enfin, le Conseil constitutionnel a reconnu explicitement, par deux fois, la technique du prélèvement sur recettes, et en a profité pour poser des principes qui en limitent l'emploi et dont votre rapporteur s'inspirera pour vous proposer une définition de ces prélèvements dans la proposition de loi organique.

En 1982, le Conseil constitutionnel56(*) a consacré sept considérants à la question des prélèvements sur recettes. Il en reconnu la conformité à l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ainsi qu'aux « objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire » qui l'ont inspirée : ils ne contreviennent pas à la règle de non-contraction des recettes et des dépenses ; ils ne constituent pas une affectation de recettes car les dépenses couvertes par les recettes rétrocédées ne sont pas des dépenses de l'Etat. Ce faisant, il traçait les contours des prélèvements sur recettes en y ajoutant l'exigence d'une définition « dans leur montant et leur destination », « de façon distincte et précise », et de l'assortiment « tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ».

En 1999, le Conseil constitutionnel57(*) a examiné à nouveau la question et a, à cette occasion, renouvelé ces limites. Il a considéré alors que si certains concours aux collectivités locales, ceux résultant des compensations d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux, constituent « en principe » des dépenses de l'Etat, ils peuvent, « sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires » - et non plus la seule lettre, voire le seul esprit de l'ordonnance organique comme en 1982 - « donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes ». Le Conseil renouvelait alors les conditions pour qu'une telle technique soit employée : définition distincte et précise du montant comme de la destination du prélèvement en loi de finances, existence de « justifications appropriées » à la manière de ce qui se fait pour les chapitres budgétaires.

La dotation globale de fonctionnement n'est pas en cause et avait été considérée par le Conseil constitutionnel en 1989 comme n'ayant pas le caractère « d'une dépense de l'Etat »58(*).

Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il validé et encadré la technique du prélèvement sur recettes, sans pour autant faire taire les critiques formulées tant par la Cour des comptes que par le Conseil d'Etat.

Décisions du Conseil Constitutionnel sur les prélèvements sur recettes
Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982

17. Considérant que les prélèvements sur les recettes de l'Etat opérés au profit des collectivités locales et des communautés européennes sont inscrits et évalués, prélèvement par prélèvement, à l'état A annexé à la loi de finances, les éléments de calcul retenus pour leur évaluation étant précisés dans le fascicule des voies et moyens ; que le total de ces divers prélèvements est ensuite déduit du montant de l'ensemble des recettes fiscales et non fiscales pour obtenir le montant brut des ressources affectées au budget, qui est celui porté dans le tableau d'équilibre des ressources et des charges figurant à l'article 40 de la loi de finances ;

18. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le mécanisme des prélèvements sur recettes est contraire aux deux principes de non-contraction et de non-affectation posés par l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ainsi qu'aux articles 4 et 5 de la même ordonnance et qu'il a, dès lors, pour effet d'entacher d'inconstitutionnalité l'état A et l'article 40 de la loi de finances.

19. Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé Budget général. Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe." ;

20. Considérant que ces dispositions rappellent et développent le principe de l'universalité budgétaire ; que ce principe répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ; qu'il a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues au second alinéa de l'article 18 ;

21. Considérant, en premier lieu, que le mécanisme des prélèvements sur recettes n'introduit dans la présentation budgétaire aucune contraction qui serait contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique ; qu'en effet, comme il a été exposé ci-dessus, l'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes ; que cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge ; que, si, dans le tableau d'équilibre inséré à l'article 40, ne figure que le montant des ressources totales de l'Etat diminué des prélèvements, sans que soit reprise la décomposition figurant à l'état A, cette présentation n'est pas contraire au principe de non-contraction, alors surtout que l'article 40 renvoie expressément à l'état A ;

22. Considérant, en second lieu, que les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en effet, le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l'impliquerait un système d'affectation, l'établissement d'une corrélation entre une recette de l'Etat et une dépense incombant à celui-ci ; qu'il s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ;

23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le mécanisme des prélèvements sur recettes, qui répond à des nécessités pratiques, d'ailleurs reconnues par le Parlement au cours des années précédentes, n'est pas contraire aux dispositions de l'article 18 ; qu'il satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire qui ont inspiré ces dispositions ainsi que celles de l'ensemble de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu'ils sont assortis, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées, enfin qu'il n'y est pas recouru pour la couverture de charges de l'Etat telles qu'elles sont énumérées à l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998

Considérant, en troisième lieu, que si, en principe, les concours apportés par l'Etat aux collectivités locales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'Etat, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance précitée, de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ; que tel est le cas des compensations mentionnées par les députés requérants, qui sont intégrées dans les prélèvements retracés et évalués à l'état A annexé à la loi de finances, auquel renvoie l'article 64 de la loi déférée ; que le moyen doit par suite être rejeté ;

b) Les principales critiques formulées

1. Le grief de la contravention aux principes du droit budgétaire

La Cour des comptes a, à de nombreuses reprises, formulé le point de vue selon lequel les prélèvements sur recettes contreviennent, au moins pour une grande partie d'entre eux, aux principes du droit budgétaire.

S'agissant des prélèvements au profit des collectivités locales, la Cour a pris l'habitude de distinguer les prélèvements à caractère compensatoire (qui peuvent selon elle constituer des rétrocessions de recettes) des concours ayant le caractère de subventions (qui devraient être considérés comme charges de l'Etat). Dans les premiers, elle range les compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale, la DCTP, le FCTVA, la dotation spéciale pour logement d'instituteurs. Parmi les seconds, elle place la DGF -au mépris de la décision du Conseil constitutionnel de 1989-, le FNPTP, la dotation « élu local », la dotation au bénéfice de la Corse.

Pour l'Union européenne, sans adopter un point de vue aussi tranché, la Cour distingue les ressources propres traditionnelles, qui sont rétrocédées (droits de douane, prélèvements agricoles, cotisation à la production sur les sucres), des autres ressources (TVA, PNB et fonds de garantie des actions extérieures).

Dans son rapport sur l'exécution du budget de 1998 précité59(*), la Cour a considéré que « l'absence de principe lisible régissant le traitement budgétaire de ces concours n'est pas de nature à fournir au Parlement une vision claire et exhaustive des flux financiers correspondants ». Elle concluait en souhaitant « que tous les concours de l'Etat aux collectivités territoriales qui, à l'évidence, ne peuvent s'analyser comme la rétrocession d'une recette que l'Etat aurait, en quelque sorte, encaissée indûment soient inscrits dans la loi de finances, en subvention ».

Elle a renouvelé cette position dans la première contribution adressée à votre commission et publiée dans le rapport d'information de votre rapporteur en octobre 200060(*) et dans la contribution adressée par la Cour à la commission spéciale de l'Assemblée nationale (fiche n° 8)61(*).

Ainsi, la Cour semble-t-elle moins critiquer la technique même des prélèvements que son application à certaines dotations aux collectivités locales.

Le Conseil d'Etat a pris une position plus tranchée dans son avis formulé, à la demande du gouvernement, le 21 décembre 200062(*), en réponse à des questions relatives aux conditions dans lesquelles peut être modifiée l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Il a ainsi formulé en termes explicites ces analyses en considérant que la pratique des prélèvements sur recettes « déroge au principe d'universalité budgétaire et, notamment, au principe de non-affectation des dépenses et des recettes ». De plus, il a estimé que « les concours apportés par l'Etat aux collectivités territoriales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnement d'impôts locaux constituent, pour le budget de l'Etat, des charges permanente. Quel que soit le motif qui les justifie, ils ne sont pas différents des autres dotations. Aucune raison ne peut donc justifier qu'ils soient inscrits en prélèvements sur recettes ».

S'agissant des prélèvements en faveur de l'Union européenne, le Conseil d'Etat a considéré que : « les reversements de recettes fiscales constituent des opérations de trésorerie qui ont vocation à figurer en comptes de trésorerie; les contributions au titre des ressources `TVA' et `PNB' constituent des charges budgétaires, qui doivent être traitées comme telles dans le budget de l'Etat. Aucune disposition n'est nécessaire dans la loi organique relative aux lois de finances pour que ces opérations soient ainsi retracées. Si une disposition est cependant envisagée, elle peut seulement prévoir d'une part que la loi de finances prend en compte le montant prévisionnel des charges budgétaires que supporte l'Etat au titre de sa contribution au budget communautaire, d'autre part que les opérations de perception et de reversement des ressources fiscales communautaires sont retracées en comptes de trésorerie ».

Le Conseil d'Etat a cependant tempéré ces appréciations en estimant qu'elles ne pouvaient être formulées qu'en l'absence d'une autorisation donnée par la loi organique de déroger au principe d'universalité budgétaire. C'est sous cette réserve qu'il a estimé, sans la remettre formellement en cause, que la technique du prélèvement sur recettes devrait être d'un usage très strictement limité puisque lui échapperaient les dotations aux collectivités locales et les prélèvements au profit de l'Union européenne. Ne subsisteraient alors que certains concours aux collectivités locales qui ne constituent pas des subventions mais bien des ressources liées aux transferts de charges. Et encore, le Conseil d'Etat semble, au regard de ses propos sur les ressources propres de l'Union européenne, considérer que de telles rétrocessions trouveraient mieux leur place en opérations de trésorerie.

2. Le grief de la contravention à l'article 40 de la Constitution

Le second grief opposé à la technique des prélèvements sur recettes est lié à l'utilisation qui a pu en être faite au regard de l'article 40 de la Constitution.

En effet, le Conseil d'Etat, dans l'avis précité, a considéré que comme « les conditions de recevabilité des amendements que les membres du Parlement peuvent déposer pendant la discussion d'un projet de loi de finances ne sont pas les mêmes selon qu'ils portent sur des recettes et donc sur des prélèvements sur recettes ou sur des charges budgétaires », et qu'il existe des possibilités de gage des amendements sur les recettes, alors « la possibilité d'inscrire n'importe quelle dépense aussi bien en prélèvement sur recettes qu'en charge pourrait conduire à vider de l'essentiel de sa portée l'article 40 de la Constitution ».

c) Le choix de la clarté

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture ne comporte aucune disposition relative aux prélèvements sur recettes. Ce faisant, les députés ont considéré que le silence du texte organique permettrait un maintien de la situation existante, dans la mesure où les prélèvements sur recettes avaient été validés dans le même silence de l'ordonnance organique.

Votre rapporteur a décidé de vous proposer un choix contraire, qui est celui de la clarté et, donc de définir dans le corps de la loi organique la technique des prélèvements sur recettes, dans les strictes limites posées par les règles constitutionnelles mises en évidence par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

1. Les raisons de la mention des prélèvements sur recettes dans le texte organique

(a) Une technique jugée constitutionnelle et pleinement justifiée

Outre la validation à deux reprises, par le Conseil constitutionnel, de cette technique, votre rapporteur considère qu'il existe bien des raisons qui non seulement justifient son existence, mais en plus la rendent compatible avec les principes du droit budgétaire comme l'article 40 de la Constitution.

Sur le fond, seule une faible partie des sommes retracées en prélèvements sur recettes pourrait constituer une charge de l'Etat. En effet, il convient d'avoir à l'esprit que ces prélèvements existent pour financer des charges qui ne relèvent pas de l'Etat. En quelque sorte, le prélèvement sur recettes a été créé pour ne pas affecter directement les impôts correspondants aux collectivités locales comme à l'Union européenne. Il serait vain de croire que la suppression des prélèvements ferait traiter ceux-ci en charges budgétaires. Ils seraient alors transformés en affectations directes de recettes et échapperaient donc au contrôle du Parlement qui n'en connaîtrait qu'au moment de l'autorisation de leur perception. C'est pourquoi votre rapporteur considère qu'il y a quelque naïveté à estimer « contradictoire » le fait d'à la fois vouloir conforter l'universalité et mentionner les prélèvements sur recettes. Bien au contraire, les prélèvements permettent de conserver une conception large de l'universalité budgétaire. Votre rapporteur se permet de préférer cette conception plutôt qu'une incitation aux débudgétisations, dont le Conseil constitutionnel a rappelé les inconvénients au regard du contrôle des finances publiques, et aux affectations directes de recettes. C'est pourquoi il considère que le prélèvement sur recettes conforte, bien plus qu'il ne contredit, les principe d'unité et d'universalité budgétaires, et participe à l'exercice du principe du contrôle sur l'emploi de la contribution commune, qui figure dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Le Conseil d'Etat semble aller dans ce sens quand il estime que certains prélèvements sur recettes, qui sont des rétrocessions de recettes, devraient être traités en opérations de trésorerie et donc échapper à l'information détaillée du Parlement. Votre rapporteur souhaite justement éviter ce risque.

Par ailleurs, considérer que ces prélèvements contreviennent au principe de non-affectation pourrait se concevoir s'il s'agissait de la couverture de dépenses de l'Etat. Mais les dépenses ici en cause ne relèvent pas ou plus de sa responsabilité : elles incombent aux collectivités locales et à l'Union européenne.

Enfin, supprimer les prélèvements sur recettes se traduirait par un recul de l'autorisation parlementaire et des conditions de son contrôle. Or le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence s'est toujours attaché à faire prévaloir ces principes sur les méthodes de comptabilisation choisies. Ainsi, dans sa décision de 1982 précitée, il a indiqué que le principe de l'universalité correspondait au « double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ». C'est le même souci qui incite votre rapporteur à mentionner explicitement les prélèvements sur recettes.

S'agissant des griefs liés à l'application de l'article 40 de la Constitution, votre rapporteur, qui assume aussi, au Sénat, comme président de votre commission des finances, la fonction de juge de la recevabilité financière des amendements, rappellera que l'assouplissement du régime de recevabilité applicable aux prélèvements sur recettes s'est effectué sous le contrôle du juge constitutionnel qui n'a, jusqu'à présent, jamais censuré une disposition pour ce motif.

De plus, cet assouplissement se trouve limité d'une part par les conditions applicables aux règles de compensation, d'autre part par l'impossibilité de créer un nouveau type de prélèvement sur recettes. Alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Dominique Strauss-Kahn répondait ainsi par avance aux craintes du Conseil d'Etat, dans la 2ème séance du 18 novembre 198863(*) : « il n'est pas certain qu'un prélèvement sur recettes puisse être créé par une initiative parlementaire : un tel prélèvement est une forme d'affectation et l'on voit bien comment on pourrait tourner la règle constitutionnelle interdisant la compensation charges-recettes, en déqualifiant une charge pour en faire une « recette » entre guillemets. Vous vous souvenez, mes chers collègues, que Paul Reynaud disait que les charges compensées étaient la ruine des finances publiques. Aussi la Constitution nous interdit-elle de créer des charges nouvelles, fût-ce en les finançant par des recettes nouvelles. Or, un prélèvement sur recettes peut avoir cette conséquence. » Votre rapporteur partage cette conception sur l'impossibilité de créer de nouveaux prélèvements sur recettes et considère que cette vision stricte - d'autant plus stricte que le texte organique définira précisément les prélèvements sur recettes - devrait apaiser des craintes jamais avérées et que le Conseil constitutionnel n'aurait pas manqué de calmer si elles l'avaient été...

Enfin, votre rapporteur estime, comme le Conseil d'Etat, que, s'il appartient à la loi organique de fixer les conditions dans lesquelles sont déterminées les charges de l'Etat, elle peut assortir d'assouplissements des règles qui, excellentes la plupart du temps, se révèleraient inadaptées sur tel ou tel plan.

(b) Une exigence de clarté

Au delà des nécessités relativement à l'universalité, à l'autorisation parlementaire et à l'exercice du contrôle parlementaire, votre rapporteur considère qu'il n'est pas possible au texte organique de ne pas mentionner une technique budgétaire qui couvre 300 milliards de francs, qui est plébiscitée par les parlementaires comme les gouvernements successifs, validée par le Conseil constitutionnel et encadrée par sa jurisprudence.

Il est d'autant moins possible de choisir le silence si chacun s'accorde sur la nécessité de conserver cette technique. Si son absence du texte de 1959 se justifie par l'histoire même d'un prélèvement créé après l'adoption de ce dernier, cette technique existe désormais et est reconnue. Elle doit donc figurer dans la loi organique.

Enfin, maintenant que la jurisprudence constitutionnelle et la pratique des prélèvements peuvent fournir un cadre précis, il semble possible à la fois de définir les prélèvements sur recettes et de prévoir un cadre d'examen pour ceux-ci qui soit de nature à respecter les principes constitutionnels.

2. Le besoin d'une définition strictement encadrée

Respectueux du juge constitutionnel, votre rapporteur vous proposera une définition et un régime des prélèvements sur recettes directement inspiré de la jurisprudence constitutionnelle de 1982, précisée par celle de 1999.

Il convient de faire correspondre la définition du prélèvement sur recettes avec sa nature : il s'agit de prélever sur les recettes brutes de l'Etat, les financements nécessaires à la couverture de dépenses liées à l'exercice de missions de service public qui ne relèvent pas ou plus de lui. Il ne s'agit donc pas de voiler des dépenses de l'Etat ou d'y affecter directement des recettes : ces dépenses ne sont pas des dépenses de l'Etat. Il ne s'agit pas de traiter ces flux en opérations de trésorerie d'une part car les recettes demeurent, formellement, des recettes de l'Etat dont il rétrocède le produit, d'autre part car faire le choix contraire reviendrait à limiter le contrôle du Parlement sur ces sommes qui ne sont contrôlées, sinon, ni par les organes dirigeants des collectivités locales, ni par ceux de l'Union européenne.

Il convient donc d'assortir chaque prélèvement d'un vote. Même la Cour des comptes reconnaît des vertus à ce vote explicite, s'agissant de celui pour l'Union européenne (rapport sur l'exécution du budget de 1998, page 79) : « en ce qui concerne les prélèvements européens, le vote d'un article particulier en loi de finances assure un meilleur contrôle du Parlement ».

De même, les conditions d'exercice de l'examen parlementaire de ces prélèvements se conformerait aux règles posées par le Conseil constitutionnel : évaluation distincte et précise, dans leur montant comme leur destination. Les propositions de votre rapporteur aux articles 31 et 43, relatives aux modalités de discussion et de vote des prélèvements complètent ainsi l'article 17 en prévoyant un vote par prélèvement et une discussion en première partie avant l'examen de l'article d'équilibre. Le Parlement connaîtrait ainsi des prélèvements sur recettes dans des conditions améliorées par rapport à aujourd'hui puisqu'il se prononcerait sur chacun d'entre eux.

Dans l'esprit de votre rapporteur, ces dispositions devraient permettre le maintien de la situation existante en matière de prélèvements sur recettes, qui constituent une garantie pour le respect du principe de l'universalité budgétaire et pour le bon examen, par le Parlement, des 300 milliards de francs qui sont ainsi déduits des recettes brutes de l'Etat en toute transparence et qui risqueraient, sinon, demain, d'être prélevés sur les citoyens dans des conditions démocratiques considérablement amoindries, ce qui serait parfaitement contraire à la volonté du législateur organique.

Votre rapporteur fait aussi confiance au juge constitutionnel pour faire respecter l'application de ces dispositions et s'assurer, notamment, qu'elles n'autorisent aucun détournement de l'article 40 de la Constitution.

*

Au total, votre rapporteur vous propose de faire figurer dans le présent article 17 les principes budgétaires d'unité et d'universalité ainsi que le cadre général des exceptions autorisées par la loi organique, en revenant à celui de l'ordonnance de 1959, et la règle connexe des prélèvements sur recettes. Il vous propose donc une nouvelle rédaction du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18

Les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit

Commentaire : le présent article tend à définir les procédures particulières permettant de déroger, au sein du budget général, au principe de non-affectation des recettes.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Deux procédures particulières d'affectation sont prévues par le présent article : la procédure des fonds de concours ; celle du rétablissement des crédits.

Avant d'en présenter l'économie, il convient de souligner qu'elles sont présentées comme dérogeant au principe de non-affectation des recettes, précision sans doute salutaire compte tenu de certaines incertitudes doctrinales sur ce sujet entretenues par plusieurs affirmations tendant à oublier qu'avant d'être un crédit, les fonds de concours notamment sont une recette de l'Etat.

L'on peut également d'ores et déjà remarquer que l'Assemblée nationale a entendu réserver l'application de ces dispositions au budget général, en excluant ainsi les comptes annexes et les budgets annexes, solution qui paraît discutable.

A. LA PROCÉDURE DES FONDS DE CONCOURS

Le texte adopté par l'Assemblée nationale définit deux catégories de fonds de concours.

La première, les fonds de concours par nature, correspond à la définition actuelle de l'ordonnance organique à ceci près qu'il est très heureusement précisé que nul versement d'origine fiscale ne saurait être considéré comme un fonds de concours, solution d'ailleurs consacrée par le Conseil Constitutionnel à l'occasion de son examen des « faux fonds de concours » du ministère de l'économie et des finances dans sa décision sur la loi de finances pour 1999.

La seconde est constituée par les fonds de concours par assimilation, catégorie prévue, elle aussi, par l'ordonnance organique. Mais, par rapport à l'indétermination du texte de l'ordonnance, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale a pris l'utile précaution de préciser le champ de cette catégorie. Elle a restreint la faculté d'assimilation aux seules recettes tirées de la rémunération de prestations fournies par l'Etat.

B. LA PROCÉDURE DU RÉTABLISSEMENT DE CRÉDITS

En ce qui concerne la procédure de rétablissement de crédits, l'Assemblée nationale a, là également, fait oeuvre utile.

Cette procédure, qui consiste à neutraliser l'impact de certaines dépenses sur les crédits, en rétablissant à leur niveau antérieur les dotations ainsi consommées est mieux définie qu'auparavant.

II. OBSERVATIONS

Votre rapporteur approuve les intentions poursuivies par l'Assemblée nationale. Cependant, il propose trois modifications, deux mineures, l'autre plus substantielle et consistant à assurer l'exhaustivité du budget présenté dans les lois de finances initiales.

A. DEUX MODIFICATIONS MINEURES

La prise en compte des comptes spéciaux et des budgets annexes paraît recommandable compte tenu de l'application, au sein de ces entités budgétaires, de la règle de non-affectation des recettes.

En outre, plutôt que de perpétuer la catégorie des fonds de concours par assimilation, il semble plus clair à votre rapporteur d'instaurer une nouvelle procédure particulière d'affectation répondant au même objet, celle des attributions de produits.

B. MIEUX GARANTIR L'EXHAUSTIVITÉ BUDGÉTAIRE

Dans le texte initial de sa proposition, le rapporteur de la proposition de loi à l'Assemblée nationale avait souhaité que les fonds de concours soient prévus et autorisés par la loi de finances de l'année. Les informations recueillies au cours de ses travaux l'ont convaincu que cette voie était, en pratique, difficilement envisageable, les recettes rattachées par voie de fonds de concours présentant, à ses yeux, davantage que les recettes fiscales ou non fiscales évaluées dans les lois de finances, un caractère aléatoire peu compatible avec leur prise en compte au titre de l'équilibre budgétaire de l'année concernée. Il a donc choisi de proposer de conserver l'actuelle procédure de rattachement des fonds de concours par nature prévue par l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, tout en prévoyant que leur montant soit estimé -mais non prévu- pour l'année en cours et l'année considérée par les annexes explicatives au projet de loi de finances de l'année considérée prévues au d du 5° de l'article 38 de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale.

En l'état de sa réflexion, votre rapporteur ne partage pas cette conviction. Aussi souhaite-t-il que les fonds de concours soient évalués, en recettes et en crédits, dès le projet de loi de finances de l'année.

Toutefois, afin de tenir compte du caractère aléatoire de ces recettes, caractère présenté à tort comme de plus de conséquences que les aléas entourant les autres recettes de l'Etat64(*), votre rapporteur vous propose de conditionner la consommation des crédits ainsi ouverts au rattachement effectif de la recette correspondante en exécution.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 18

Les budgets annexes

Commentaire : le présent article additionnel définit les règles applicables aux budgets annexes.

Alors qu'ils ne sont qu'une survivance transitoire, mais sans que cette transition soit précisée par un terme, dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, votre rapporteur considère qu'il n'existe pas de motif déterminant pour que les budgets annexes ne soient pleinement pris en compte dans la nouvelle loi organique.

Cette appréciation est d'ailleurs renforcée par le maintien des budgets annexes existants prévu par le texte de l'Assemblée nationale.

Elle est plus fondamentalement assise sur la considération qu'il pourra être jugé utile dans le futur, comme cela a été le cas dans le passé, de disposer d'une entité budgétaire permettant de retracer les opérations financières résultant des activités de production de biens ou de prestations de services donnant lieu à paiement de redevances, et elles seules.

Tel est l'objet des budgets annexes selon votre rapporteur. Il est, on le voit, probablement plus resserré que l'usage qui a pu en être fait dans le passé. Il est également, quoique proche, légèrement différent de celui des comptes de commerce.

D'une part, ceux-ci sont appelés à retracer les activités accessoires de nature industrielle, commerciale ou financière de services de l'Etat dont l'activité principale est autre. D'autre part, les comptes de commerce ont vocation à abriter des recettes commerciales d'une autre nature que les principaux produits évalués dans les budgets annexes, qui sont la contrepartie de redevances pour services rendus. L'on sait que ces redevances se distinguent de la notion de prix par une exigence de proportionnalité avec le service rendu, qui n'est pas posée pour celle-ci.

Le maintien des budgets annexes dans la loi organique est l'occasion de préciser les règles qui leur sont applicables.

Chaque budget annexe constituera une mission et leurs crédits seront spécialisés par programme tout comme pour la plupart des crédits du budget général. Les crédits des budgets annexes seront exécutés comme ceux du budget général. Ainsi, contrairement à la solution adoptée par l'Assemblée nationale qui, en même temps qu'elle a maintenu les budgets annexes existants, a maintenu les règles de l'ordonnance organique comme références de présentation et d'exécution des opérations des budgets annexes survivants, le visa explicite des budgets annexes dans la loi organique permet d'unifier les règles qui s'imposeront à eux.

Il est proposé de construire une nomenclature de présentation des opérations budgétées dans les budgets annexes au plus près des principes du plan comptable général. Deux sections budgétaires seront distinguées : celle des opérations ordinaires ; celle des opérations en capital qui comporterait, comme aujourd'hui, en recettes, celles spécialement affectées à la couverture des dépenses de cette section, dont les recettes d'emprunt, et en dépenses, les investissements et l'amortissement de la dette.

Contrairement au droit existant, les suppléments de recettes constatées par rapport aux évaluations des lois de finances seraient réservés au désendettement des budgets annexes. Autrement dit, elles ne pourraient pas gager des ouvertures de crédits autres que pour ceux destinés à amortir la dette.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 19

Les catégories de comptes annexes

Commentaire : le présent article tend à définir les catégories de comptes annexes prévues à l'article 17, ainsi que les liens qu'ils entretiennent avec les lois de finances.

Le présent article traduit la défaveur qu'ont inspiré à l'Assemblée nationale les comptes spéciaux du Trésor.

Sans souscrire toujours à l'usage fait de cette formule, votre rapporteur ne partage pas la démarche et les conclusions tirées par l'Assemblée nationale d'une aversion que le mauvais usage des comptes spéciaux du Trésor peut, à ses yeux, expliquer.

Il part de la conviction qu'il appartient aux autorités budgétaire du pays d'exercer leurs responsabilités et de ne pas favoriser les travers auxquels peuvent conduire un usage abusif des comptes spéciaux du Trésor. En même temps, il considère comme quelque peu imprudent d'en figer l'utilisation dans la présente proposition de loi organique.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES CONDITIONS FORMELLES PARTIELLEMENT RÉFORMÉES

La proposition de l'Assemblée nationale reprend, pour les comptes annexes, la règle posée par l'article 23 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon laquelle les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. Elle reprend également la règle, posée par l'article 18 de la même ordonnance, selon laquelle l'affectation d'une recette à un compte annexe ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances.

Cependant, partant de l'idée que réserver à la seule initiative gouvernementale, comme cela a été fait dans le contexte particulier de 1959, la possibilité d'affecter une recette à un compte annexe n'est pas opportune, elle ouvre cette faculté à l'initiative parlementaire.

B. UNE NETTE RESTRICTION DU DOMAINE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Il n'existerait plus que quatre catégories de comptes spéciaux du Trésor, dont deux ne réuniraient plus qu'un spécimen chacune.

Tel serait le cas pour la catégorie actuelle des comptes d'affectation spéciale, qui ne comprendrait plus que l'actuel compte de gestion des participations de l'Etat (compte n° 902-24) qui serait ainsi « sanctuarisé » dans la loi organique.

De même, la catégorie actuelle des comptes de commerce n'aurait plus comme unique représentant que le compte de gestion de la dette et de la trésorerie, héritier du compte n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat » ouvert par l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 200065(*).

La catégorie actuelle des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers serait supprimée, son unique représentant trouvant place parmi les comptes de concours financiers prévus par la présente proposition ou, éventuellement, voyant ses opérations désormais retracées sur le budget général.

Les actuels comptes de prêts et comptes d'avances verraient leur régime unifié et se fondraient désormais au sein de la catégorie unique des comptes de concours financiers.

Enfin, les comptes d'opérations monétaires subsisteraient.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous propose d'adopter une position moins radicale au stade de la présente loi organique que celle affichée, moyennant quelques accommodements, dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

Sa position à l'égard des comptes spéciaux, terme qui, sans peut-être avoir toute l'élégance souhaitable, lui paraît préférable à l'expression « comptes annexes » qui paraît reléguer dans une certaine marginalité des entités budgétaires appartenant pleinement, comme le budget général, au budget de l'Etat, ainsi que certaines considérations constitutionnelles ou pratiques le conduisent, en outre, à une certaine réserve quant aux conditions réglant l'initiative des affectations de recettes.

A. ASSOUPLIR LE DOMAINE DES COMPTES SPÉCIAUX

Votre rapporteur vous propose de prévoir l'existence de quatre catégories de comptes spéciaux : les actuels comptes d'affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes d'opérations monétaires et les comptes de concours financiers. Par rapport au texte de l'Assemblée nationale, les assouplissements portent sur les comptes d'affectation spéciale qui ne seraient plus, nécessairement, réduits à un spécimen et sur les comptes de commerce, avec le même effet.

Votre rapporteur n'ignore rien des abus ou des facilités que ces deux catégories de comptes ont pu susciter.

Il considère que ces travers auraient pu et dû être évités par les pouvoirs publics à l'occasion de l'examen des lois de finances.

Votre rapporteur s'inspire, en outre, d'un souci de pragmatisme. Ne souscrivant pas au dogme de la nocivité, consubstantielle à ces formules, des comptes d'affectation spéciale ou des comptes de commerce, il ne voit nulle raison d'adopter des conclusions que seule une telle approche peut justifier.

Il remarque, au demeurant, que si la présente proposition de loi organique avait été adoptée dans les termes issus des travaux de l'Assemblée nationale, il y a un an, cette même assemblée n'aurait pu procéder, comme elle le fit en loi de finances pour 2001, à la création du « compte-UMTS », que moyennant une réforme de la loi organique. Il en aurait été de même pour le compte de gestion de la dette.

Ce rappel, anecdotique, n'est pas pour autant sans signification. Il importe, à tout prix, dans le courant de la réforme ici entreprise, de ne pas empêcher des pratiques budgétaires dont l'utilité pourrait se révéler dans l'avenir.

Votre rapporteur tient à ajouter qu'à ses yeux, les « pseudo-débudgétisations » évoquées parfois à propos des comptes spéciaux, ne sont en rien de nature à permettre de faire échapper des recettes et des charges de l'Etat aux disciplines démocratiques et financières dont les lois de finances sont l'expression. Bien au contraire ! Dans son esprit, les comptes spéciaux sont aussi des moyens offerts à tout gouvernement soucieux de sincérité de retracer les flux financiers propres à telle politique particulière que l'on souhaite distinguer des opérations du budget général. Plusieurs exemples récents le démontrent. La commission des finances du Sénat, tout en ayant rejeté pour des motifs de fond, l'article créant l'affectation du produit des licences UMTS dans le projet de loi de finances pour 2001, s'est félicitée, sans réserves, du rattachement des opérations projetées dans un compte d'affectation spéciale.

A l'inverse, votre rapporteur partage pleinement la consternation exprimée avec force par de nombreux parlementaires devant les errements constatés à l'occasion du projet de création du sans doute défunt FOREC. Il est tout à fait inadmissible qu'un mécanisme financier destiné à couvrir les coûts collectifs d'une politique publique conduite par l'Etat, comme la réduction du temps de travail, puisse emprunter des canaux permettant l'évitement des disciplines imposées dans le cadre de la gestion du budget de l'Etat.

De tels montages, qui relèvent d'une ingénierie comptable destinée à dissimuler les conséquences financières pour l'Etat des politiques qu'il entreprend, constituent une atteinte à la démocratie d'où résultent toutes les confusions, dénoncées à juste titre dans les travaux du Sénat.

Votre rapporteur dénonce sans concessions ces débudgétisations qui, elles, sont bien réelles et délibérées. Il appelle de ses voeux une vigilance de tous et, en particulier, du Conseil constitutionnel, qui aura l'occasion de préciser la portée de l'obligation de sincérité budgétaire nouvellement énoncée, afin que de telles manoeuvres n'aient désormais plus cours.

Il considère qu'en maintenant la catégorie des comptes d'affectation spéciale, le Parlement ôtera toute excuse à quiconque pour porter atteinte à la nécessaire sincérité du budget de l'Etat, alors que la supprimer constituerait une incitation forte à multiplier les débudgétisations dont le Conseil constitutionnel a, en 1994, dénoncé les « inconvénients inhérents au regard du contrôle sur les finances publiques ».

B. RECONSIDÉRER LES CONDITIONS RÉGLANT L'INITIATIVE DES AFFECTATIONS DE RECETTES À TRAVERS LES COMPTES SPÉCIAUX

Votre rapporteur s'étant reporté aux travaux préparatoires de l'Assemblée nationale a bien noté que selon ceux-ci, il serait désormais loisible à une initiative parlementaire de créer un compte spécial à condition d'y procéder dans une loi de finances.

Il ne partage pas complètement cette appréciation. Il remarque que dans le texte transmis par l'Assemblée nationale, chaque compte doté de crédits constitue une mission (article 20). Il observe que l'initiative de création d'une mission est réservée au gouvernement (article 7). Il en déduit que le seul champ ouvert à l'initiative parlementaire est, en fait, réduit aux comptes non dotés de crédits, c'est-à-dire, dans la conception qu'il propose au Sénat de promouvoir, aux comptes de commerce, excepté le compte de la dette, et aux comptes d'opérations monétaires.

Dans ces conditions, il ne juge pas utile d'ouvrir à l'initiative parlementaire la faculté de créer des comptes spéciaux.

La solution complémentaire adoptée par l'Assemblée nationale qui consiste à ouvrir à cette initiative la faculté de procéder à des affectations de recettes apparaît alors discutable. L'on doit relever que l'article 40 de la Constitution faisant obstacle à l'instauration d'une charge nouvelle, cette faculté ne déboucherait que sur la constitution de ressources dont le gouvernement serait libre de régler l'usage, en optant soit pour l'ouverture de crédits, soit pour une amélioration du solde budgétaire.

L'intérêt pratique limité de cette faculté, les délégations excessives qu'elle offrirait à l'exécutif et sa compatibilité douteuse avec l'article 39 de la Constitution ont déterminé votre rapporteur à l'écarter.

Comme on l'a indiqué, cette position est sans conséquence pratique par rapport au texte de l'Assemblée nationale. Surtout, elle n'a aucunement pour effet d'encourager le gouvernement à rester sourd aux suggestions des parlementaires. Votre rapporteur se remémore ici les inutiles délais qu'ont mis les gouvernements successifs à satisfaire la suggestion pertinente du rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat pour les crédits de l'aviation civile de créer un compte d'affectation spécial dédié à la sécurité aéroportuaire.

Enfin, la proposition de votre rapporteur n'aura pas pour effet de stériliser l'initiative parlementaire dans le domaine des comptes spéciaux. En effet, chacun de ces comptes constituant une mission, les parlementaires pourront, au sein des comptes, ajuster les différents programmes qu'ils pourraient souhaiter promouvoir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 20

Les règles générales applicables aux comptes annexes

Commentaire : le présent article tend à préciser certaines règles générales applicables aux comptes annexes dans leur ensemble ou aux seuls comptes annexes dotés de crédits.

Les règles générales applicables aux comptes annexes définies dans le présent article s'inspirent étroitement de celles aujourd'hui mentionnées dans l'article 24 de l'ordonnance organique. Quelques modifications sont toutefois apportées à ces règles par le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur vous suggère certaines adaptations destinées, les unes à assurer les coordinations nécessaires, les autres à préserver quelques souplesses, les dernières à clarifier certaines règles.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par rapport aux règles applicables, les principales modifications adoptées par l'Assemblée nationale peuvent être regroupées ainsi qu'il suit.

A. UNE PROHIBITION STRICTE DE L'IMPUTATION DIRECTE DE DÉPENSES DE PERSONNEL SUR LES COMPTES SPÉCIAUX

Une disposition de principe, applicable à tous les comptes spéciaux, vise à interdire l'imputation directe à de tels comptes de dépenses de personnel. L'ensemble des personnels rémunérés par l'Etat devra l'être sur le budget général, cette solution étant justifiée par la considération de la nature des dépenses de personnel qui, selon le rapport de l'Assemblée nationale, ne sauraient être financées par une recette déterminée et affectée.

B. L'APPLICATION AUX COMPTES SPÉCIAUX DOTÉS DE CRÉDITS DES RÈGLES DE DROIT COMMUN

Selon le texte de l'Assemblée nationale, chaque compte spécial doté de crédits constitue une mission, les crédits de ces comptes étant spécialisés par programme.

En outre, excepté les règles particulières prévues pour les opérations du compte de gestion des participations de l'Etat et des comptes de concours financiers, les règles de prévision, d'autorisation et d'exécution de droit commun sont applicables aux comptes spéciaux;

Les exceptions visées concernent :

pour le compte de gestion des participations de l'Etat, seule survivance des comptes d'affectation spéciale, le plafonnement des engagements et ordonnancements par référence aux recettes constatées, la faculté d'ouvrir par arrêté des crédits supplémentaires lorsque des plus-values de recettes surviennent, des règles particulières de report ;

pour les comptes de concours financiers, outre le principe de l'affectation des recettes à des dépenses, une règle particulière d'imputation des pertes probables aux résultats de l'exercice.

C. LA CONSÉCRATION DE LA RÈGLE D'ÉGALITÉ ENTRE AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT

L'Assemblée nationale a hissé au rang de disposition organique la règle selon laquelle, sur les comptes annexes, les crédits de paiement ouverts doivent couvrir la totalité des autorisations d'engagement ouvertes.

D. LA CONFIRMATION DU PRINCIPE DES REPORTS DE SOLDE

Seule une disposition de loi de finances peut déroger au report du solde de chaque compte spécial sur l'année suivante, règle déjà en vigueur.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Elles ne varient que sur des détails avec le texte adopté par l'Assemblée nationale.

A. APPORTER DES PRÉCISIONS

L'Assemblée nationale a renoncé à prévoir que la totalité des comptes spéciaux soient considérés comme autant de missions au motif que cette assimilation devrait être réservée aux comptes dotés de crédits. Ainsi, seuls les comptes spéciaux dotés de crédits sont-ils assimilés à des missions et, partant, seuls les crédits de ces comptes spéciaux sont-ils, selon elle, spécialisés par programme.

Votre rapporteur vous suggère au contraire d'appliquer à l'ensemble des charges des comptes spéciaux, crédits, dépenses ou déficits, la nouvelle nomenclature budgétaire.

Chaque compte spécial constitue une mission et toutes les charges sont spécialisées tantôt par programme, tantôt -celles correspondant aux crédits spécialisés par dotation- par dotation.

Si l'ensemble des crédits du budget général sont, selon le droit commun, spécialisés au terme de l'article 7, par programme ou par dotation, votre rapporteur n'y voit pas un argument de nature à interdire d'appliquer à des comptes non dotés de crédits un principe de spécialisation par programme. Il lui apparaît au contraire indispensable de le préciser afin que les règles applicables aux programmes s'appliquent aux comptes spéciaux. La solution contraire, adoptée par l'Assemblée nationale, a pour effet de faire échapper les comptes non dotés de crédits -les comptes d'opérations monétaires et le compte de gestion de la dette, qui, à l'inverse de ce que propose votre rapporteur est, dans la version de l'Assemblée nationale, dépourvu de crédits- aux règles de compte-rendu de performances s'appliquant aux programmes.

B. TIRER UNE CONSÉQUENCE

La nomenclature budgétaire proposée par votre rapporteur, retenant pour certaines catégories de crédits, limitativement énoncées, une règle de spécialisation par dotation à côté de la règle générale de spécialisation par programme, l'assimilation de chaque compte spécial à une mission a, pour corollaire, l'énoncé que les crédits de chaque compte sont spécialisés soit par programme, soit par dotation.

C. CONSERVER DES SOUPLESSES

Les propositions de votre rapporteur allant dans ce sens consistent :

 d'une part, à prévoir, qu'à titre exceptionnel, des crédits de personnel pourront être inscrits sur les comptes spéciaux sur décision expresse d'une loi de finances. Cette règle dérogatoire n'a pas vocation à s'appliquer souvent -ce serait contestable pour les motifs excellemment rappelés par l'Assemblée nationale-, mais elle peut être, ponctuellement, utile. Votre rapporteur se réfère en particulier aux comptes de commerce et au compte de pensions.

 d'autre part, à ne pas prévoir de consacrer, dans la loi organique, le principe d'égalité des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts. Cette règle, qui ne vaut ni pour le budget général, ni pour les budgets annexes a pour effet de gonfler artificiellement les crédits de paiement prévus en lois de finances et de déboucher, mécaniquement, sur la constitution de stocks de crédits de paiement, qu'il faut alors reporter. Elle brouille ainsi inutilement la lisibilité des dotations budgétaires des comptes spéciaux.

D. CLARIFIER LA DISTINCTION ENTRE SOLDE COMPTABLE ET RÉSULTAT BUDGÉTAIRE

Votre rapporteur confirme que le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante. Il s'agit du solde comptable résultant de la différence entre les recettes et les dépenses du compte depuis son ouverture. Ce solde devra toutefois être corrigé, le cas échéant, des pertes et profits constatés. Le report des soldes des comptes spéciaux ne signifie pas que les résultats annuels d'exécution ne soient pas pris en compte pour calculer le résultat du budget de l'Etat.

Bien au contraire, le résultat budgétaire des comptes spéciaux -qui comprend la différence entre leurs recettes et leurs dépenses, leur déficit de fin d'année, et les pertes et profits constatés- devra nécessairement être imputé au résultat budgétaire de l'année, dans les conditions fixées par l'article 34, qui définit le contenu de la loi de règlement.

Le tableau d'équilibre budgétaire présenté à l'appui de la loi de finances de l'année en comportera, quant à lui, une estimation qui devra prendre en compte les consolidations nécessaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 20

Les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale

Commentaire : le présent article additionnel définit les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale.

Le présent article additionnel a pour objet de préciser les règles particulières aux comptes d'affectation spéciale, catégorie de comptes spéciaux dont votre rapporteur vous propose de prévoir le maintien pour les raisons et sous les réserves mentionnées dans le commentaire de l'article 19 ci-avant.

Quelques modifications substantielles sont apportées au régime actuel des comptes d'affectation spéciale et quelques nuances en résultent par rapport au régime du seul compte d'affectation spéciale subsistant dans le texte de l'Assemblée nationale -le compte de gestion des participations de l'Etat- ainsi, bien sûr, que par rapport au régime des comptes d'affectation spéciale survivant à titre transitoire du fait de l'article 50 du même texte66(*).

Elles résultent de la volonté de clarifier, à travers les comptes d'affectation spéciale, les conditions de gestion de certaines charges de l'Etat, et de rendre plus transparents certains actes d'exécution délégués au pouvoir exécutif.

I. PRÉAMBULE

Le maintien dans la loi organique de la catégorie des comptes d'affectation spéciale que propose votre rapporteur est motivé par un souci de pragmatisme et par la volonté de « ne pas insulter l'avenir ».

Votre rapporteur a bien conscience, pour autant, des abus auxquels les comptes d'affectation spéciale peuvent donner lieu. Il a ainsi recherché les moyens d'en limiter l'occurrence par un encadrement du recours à cette formule de budgétisation, fondé sur sa mise sous conditions.

Il aurait pu être tentant, en particulier, de resserrer le lien, assez lâche dans le texte de l'ordonnance organique, entre les recettes et les dépenses de ces comptes en énonçant une règle visant à établir une sorte de correspondance naturelle entre les recettes et les dépenses de chaque compte d'affectation spéciale.

A l'examen, une telle démarche, certainement valable dans un grand nombre d'hypothèses, aurait, si elle avait été généralisée, débouché sur des exclusions peu souhaitables. Ainsi, il n'est pas certain que les opérations résultant de la gestion des participations de l'Etat auraient pu, si cette règle avait été posée, être toujours retracées dans un compte d'affectation spéciale alors même que ce rattachement, voulu de droit par l'Assemblée nationale, apparaît en effet souhaitable quelque soient les modalités de financement des charges correspondantes.

Finalement, votre rapporteur en est venu à considérer que plutôt que de poser une règle de principe « introuvable », il était préférable, pour encadrer le recours à la formule des comptes d'affectation spéciale, de s'en remettre à la sagesse du Parlement dans son rôle de législateur financier.

Celle-ci devra le conduire à examiner avec la plus grande exigence les propositions gouvernementales d'affectation de recettes à des dépenses particulières en s'interrogeant systématiquement quant à leurs effets sur le niveau de la dépense publique.

II. LES MESURES PROPOSÉES

A. CLARIFIER LES CONDITIONS DE GESTION DE CERTAINES CHARGES DE L'ÉTAT

Votre rapporteur souhaite que les comptes d'affectation spéciale puissent, comme c'est déjà le cas, servir de réceptacle aux opérations de financement de charges d'une nature particulière. Plusieurs propositions d'adaptation du droit existant en découlent.

1. De l'utilité des comptes d'affectation spéciale pour rétablir le budget de l'Etat dans sa dignité

Outre leur vocation à retracer des opérations financières de recettes et de dépenses liées entre elles par une certaine logique de financement, les comptes d'affectation spéciale peuvent, aux yeux de votre rapporteur, contribuer puissamment à satisfaire les exigences de l'unité budgétaire.

Les comptes d'affectation spéciale devraient être systématiquement utilisés pour transcrire dans le budget de l'Etat les affectations directes de recettes à des organismes tiers lorsque ces affectations consistent à financer une politique relevant fondamentalement de la seule responsabilité de l'Etat et qui n'est confiée à ce tiers que pour des motifs pratiques de gestion.

Cela ne signifie pas que des affectations directes ne puissent être ainsi décidées. Mais cela signifie qu'elles ne doivent pas échapper au budget de l'Etat. Votre rapporteur souhaite que chacun puisse se référer à cette exigence lorsqu'il s'agira d'apprécier la sincérité du budget de l'Etat.

2. Isoler certaines opérations financières particulières

Votre rapporteur se range sans réserves à la proposition de l'Assemblée nationale visant à rattacher de droit les opérations patrimoniales résultant de la gestion des participations de l'Etat à un compte d'affectation spéciale particulier. Il insiste pour que la disposition qui en exclut les opérations de gestion courante (dividendes, subventions sans contrepartie patrimoniale...) en soit distinguée. En revanche, il souhaite que soit donnée au terme « participations de l'Etat » l'interprétation la plus large. Rappelant que l'Etat peut détenir des actifs en-dehors de la possession d'une participation financière dans les structures auxquelles ils sont rattachés (tel est le cas des établissements publics sans capital social), il considère que devraient être retracées dans ce compte toutes les opérations patrimoniales entre l'Etat et des tiers liés à celui-ci par une relation de détention.

Votre rapporteur souhaite également, dans le même esprit, que soient rattachées de droit à un compte d'affectation spéciale les opérations que supposent le financement et le paiement des charges de pensions et d'avantages accessoires. Votre rapporteur attend de cette option qu'elle assure une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses. Il souhaite qu'elle favorise la prise en compte des coûts complets des pensions et des charges accessoires alors qu'en l'état des choses seuls les flux nécessaires au financement des pensions servies sont comptabilisés.

Les deux mesures ici proposées ont comme corollaire l'ouverture de la faculté d'inscrire, sans limite, en recettes des comptes d'affectation spéciale, des versements du budget général, versements qui sont aujourd'hui limités au cinquième des dépenses prévues. Si la faculté ainsi ouverte devra être limitée dans son usage -une attention particulière devra être portée à ce sujet-, elle paraît nécessaire compte tenu des perspectives financières des comptes susmentionnés.

B. MIEUX ENCADRER L'EXÉCUTION DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALES

Votre rapporteur souhaite mieux encadrer l'exécution des comptes d'affectation spéciale que ce n'est le cas aujourd'hui. A cet effet, il vous propose d'adopter une mesure principale en ce qui concerne les ouvertures de crédits complémentaires en cours d'exécution. Il lui semble également devoir préciser les règles relatives aux reports.

1. Mieux encadrer les ouvertures de crédits

Le texte de l'ordonnance de 1959 a débouché sur une pratique d'ouvertures de crédits en exécution particulière aux comptes d'affectation spéciale, qui est singulièrement peu satisfaisante.

Le second alinéa de l'article 25 de l'ordonnance comporte une disposition de nature à dispenser un montant considérable de dépenses de toute autorisation parlementaire.

Il permet au ministre des finances, par simple arrêté, de majorer les crédits de ces comptes à hauteur des suppléments de recettes qui pourraient être constatés.

Il suffit donc de minorer les évaluations de recettes de ces comptes pour conférer au ministre des finances la possibilité d'arbitrer, comme il le souhaite, leurs dépenses.

Si, in fine, la loi de règlement est appelée à constater les dépenses effectives -les arrêtés du ministre ne font même pas l'objet d'une demande formelle de ratification-, cette entorse au principe d'une autorisation préalable de la dépense par le Parlement est d'autant moins admissible qu'elle porte sur des sommes considérables. Ce phénomène se vérifie tout particulièrement avec le compte n° 902-24 retraçant le produit et l'affectation des cessions de titres publics, comme le montre le tableau suivant.

Comparaison des prévisions et des réalisations (comptes n° 902-24 et n° 904-09)

(en millions de francs et %)

 

1996

1997

1998

1999

Prévues

Effectives

Var

Prévues

Effectives

Var

Prévues

Effectives

Var

Prévues

Effectives

Var

Dépenses

16.517

18.923

+ 15 %

27.000

60.958

- 126 %

28.000

53.548

+ 91 %

17.500

32.313

+ 85 %

Cette « commodité » heurte le principe essentiel en démocratie d'une autorisation préalable des crédits par le Parlement, et ôte à l'examen des comptes d'affectation spéciale beaucoup de sa crédibilité. Il convient donc de l'encadrer.

Votre rapporteur vous propose ainsi de prévoir, en ce cas, un régime particulier d'information du Parlement analogue à celui prévu dans le cadre de la procédure des décrets d'avances.

2. Préciser le régime des reports

Il est proposé d'appliquer aux crédits des comptes d'affectation spéciale un régime particulier de reports tenant compte de la disponibilité des crédits mais aussi des recettes.

Pour autant, le plafonnement des reports par référence aux recettes effectives est réservé aux reports concernant les crédits de paiement, par cohérence avec le choix d'harmoniser les règles relatives aux autorisations d'engagement des comptes spéciaux avec celles retenues par ailleurs.

Le système d'information prévu à l'article 9 s'appliquerait aux reports des comptes d'affectation spéciale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 21

Le compte de gestion des participations de l'Etat

Commentaire : le présent article tend à définir le régime du compte de gestion des participations de l'Etat.

Du fait de l'adoption d'un article additionnel qui, consacré au régime des comptes d'affectation spéciale, pose en principe le rattachement de droit des opérations financières résultant des participations de l'Etat à un compte d'affectation spéciale pour toutes les opérations autres que de gestion courante67(*), votre rapporteur vous propose la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 21

Les règles applicables aux comptes de commerce

Commentaire : le présent article additionnel définit les règles applicables aux comptes de commerce.

I. L'OBJET DES COMPTES DE COMMERCE

L'objet des comptes de commerce est de retracer les recettes et les dépenses résultant des activités à caractère industriel et commercial que peuvent réaliser à titre accessoire les services de l'Etat.

Votre rapporteur concède que cet objet est proche de celui assigné aux budgets annexes. Il en diffère toutefois, en étant plus marqué par l'origine commerciale des opérations que les comptes de commerce sont appelés à accueillir. Cette caractéristique emporte des conséquences sur les recettes et les dépenses des comptes de commerce qui, sous bénéfice de nuances particulières, se distinguent dans leur nature de celles retracées dans les budgets annexes.

Les recettes de ceux-ci sont appelées à être, à titre principal, la contrepartie de redevances pour services rendus, alors que celles des comptes de commerce, réserve faite des recettes destinées à satisfaire le principe du caractère limitatif du déficit autorisé -v. infra- ont vocation à trouver leur origine dans le champ des recettes commerciales.

Côté dépenses, à une exception près -v. infra- les charges des comptes de commerce sont appelées à échapper à la règle, applicable aux budgets annexes comme au budget général, d'une transcription dans le budget de l'Etat sous forme de crédits.

II. LES RÈGLES PARTICULIÈRES AUX OPÉRATIONS DES COMPTES DE COMMERCE

Conséquence du caractère industriel et commercial des opérations retracées dans les comptes de commerce, il est prévu que les prévisions de recettes et de dépenses, qui devront figurer dans les documents budgétaires, sont affectées d'un caractère évaluatif.

Toutefois, comme l'inscription de ces opérations dans les comptes de commerce est justifiée par l'intérêt que présente leur budgétisation -il s'agit de prendre en compte des flux financiers susceptibles d'avoir un impact sur l'équilibre du budget de l'Etat- il est prévu non seulement que les documents budgétaires soient plus exhaustifs qu'aujourd'hui, -les recettes et les dépenses devront être prévues autrement que pour mémoire-, mais encore que le déficit de fin d'année soit, quant à lui, limitatif.

III. PRÉVOIR LE RATTACHEMENT DE DROIT DES CHARGES DE LA DETTE À UN COMPTE DE COMMERCE

Dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, outre les comptes de commerce survivant à titre transitoire en application de l'article 50, il est prévu que soit consacré, au niveau organique, le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat ouvert par l'article 8 de la seconde loi de finances rectificative 68(*) pour 2000. Ce compte serait régi par des règles très proches de celles des comptes de commerce actuels. Il ne retracerait que les recettes et les dépenses résultant de la gestion active de la dette et de la trésorerie à travers les nouveaux instruments financiers.

Les autres charges de la dette, celles attachées à la « dette subie » seraient retracées dans un programme spécifique, doté de crédits évaluatifs, prévu par l'article 10 du texte transmis par l'Assemblée nationale.

A l'examen, il paraît plus expédient à votre rapporteur de regrouper l'ensemble des opérations courantes -c'est-à-dire hors émission et remboursements considérés comme des opérations de trésorerie non budgétaires- dans un compte unique. Ce regroupement doit permettre d'identifier aisément la charge de la dette qui, dans le texte de l'Assemblée nationale, ne serait appréhendable que par consolidation des crédits consommés sur le programme sus-mentionné avec le résultat du compte de commerce.

Pour autant, votre rapporteur considère qu'il est souhaitable d'entourer ce regroupement d'un certain nombre de précautions.

Tout d'abord, il convient de pouvoir identifier très clairement les opérations de « gestion active » de la dette et de la trésorerie, en recettes, dépenses et soldes. Les modalités et les résultats de l'ingénierie financière mise en oeuvre pour réduire la charge de la dette de l'Etat doivent être soigneusement décrits pour pouvoir être appréciés.

En outre, il est nécessaire de conférer au solde du compte, dans l'hypothèse où celui-ci serait déficitaire, un caractère limitatif. Le budget général serait ainsi appelé à combler l'écart entre le déficit défini par la loi de finances et le résultat effectif du compte afin que soit respectée la limite fixée pour le premier. L'impact des résultats du compte sur ceux du budget de l'Etat transiterait donc par des versements du budget général vers le compte au cas où ses résultats ne seraient pas favorables. Cette exigence, formelle, vise essentiellement à clarifier les enjeux budgétaires liés à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.

Par ailleurs, les opérations comptabilisées dans le compte devraient l'être à la fois dans les termes de la comptabilité budgétaire -la comptabilité de caisse- et dans ceux de la comptabilité générale de l'Etat qui, pour la section du compte relative à la « gestion active » de la dette et de la trésorerie s'inspirerait étroitement des règles applicables aux établissements financiers. Les éventuels écarts de conversion qui résulteraient de la juxtaposition de ces deux ordres comptables seraient explicités ligne à ligne.

Enfin, il est utile de prévoir que la loi de finances déterminera avec précision le format du compte, qu'elle devra en particulier décrire les liens financiers entre le budget général et le compte de commerce et qu'elle précisera les obligations de compte rendu imposées au gouvernement. Celles-ci pourraient consister en des comptes rendus réguliers d'exécution qui ne seraient pas exclusifs d'un rapport annuel général détaillant les conditions de la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 22

Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat

Commentaire : le présent article tend à définir le régime du compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.

Du fait de l'adoption d'un article additionnel qui, consacré aux comptes de commerce, pose en principe le rattachement de droit des opérations financières résultant de la dette et de la trésorerie de l'Etat à un compte de commerce, votre rapporteur vous propose la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 23

Les comptes d'opérations monétaires

Commentaire : le présent article tend à maintenir dans le nouveau texte organique les comptes d'opérations monétaires.

Votre rapporteur souscrit pleinement aux modifications apportées par l'Assemblée nationale au régime des comptes d'opérations monétaires. Il vous propose cependant d'adopter une précision de rédaction.

I. LES MODIFICATIONS AU TEXTE DE L'ORDONNANCE N° 59-2 DU 2 JANVIER 1959 APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SONT LES BIENVENUES

Votre rapporteur se félicite que le présent article tende à maintenir dans le nouveau texte organique les comptes d'opérations monétaires, actuellement au nombre de quatre.

Il souscrit aux modifications apportées à leur régime par l'Assemblée nationale au terme desquelles :

- toutes les opérations monétaires, sans exception, devant être inscrites sur ces comptes, lesdits comptes enregistreront les recettes et les dépenses de caractère monétaire et non, comme dans l'ordonnance du 2 janvier 1959, des recettes et des dépenses ;

- alors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 rend facultative la présentation des prévisions de recettes et de dépenses pour les comptes d'opérations monétaires, seule la charge nette de ces comptes étant évaluée, la présentation des prévisions de recettes et de dépenses sera désormais obligatoire, la prévision de dépenses ayant un caractère indicatif.

II. DEUX PRÉCISIONS RÉDACTIONNELLES SONT SUGGÉRÉES

Votre rapporteur vous suggère d'adopter deux précisions rédactionnelles.

La première consiste à mentionner explicitement les prévisions de recettes. Le texte de l'Assemblée nationale ayant indiqué que les comptes d'opérations monétaires ont pour objet d'enregistrer les recettes et les dépenses de caractère monétaire ne mentionne ensuite que les prévisions de dépenses pour prévoir que celles-ci ont un caractère indicatif. Il paraît souhaitable à votre rapporteur de compléter ce dispositif par la mention explicite des recettes.

En outre, votre rapporteur préfère recourir à l'expression « retracent » plutôt qu'à l'expression « enregistrent », pour décrire l'objet de ces comptes, ne serait-ce que par un souci d'harmonisation.

La seconde précision propose de substituer au concept de découvert, celui de solde de fin d'année. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés lors du commentaire de l'article 22 et sous les mêmes réserves, il est proposé de se référer, plutôt qu'à la notion de découvert, à celle de déficit de fin d'année. Son caractère limitatif est, bien entendu, maintenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 24

Les comptes de concours financiers

Commentaire : le présent article tend à définir le régime des comptes de concours financiers.

Votre rapporteur se félicite du maintien des comptes de concours financiers et souscrit à l'unification entreprise par l'Assemblée nationale des actuels comptes d'avances et de prêts.

Il souhaite cependant que soient introduites deux précisions destinées à accroître la transparence de la gestion des interventions sous revue.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Héritiers des comptes d'avances et de prêts, les comptes de concours financiers permettraient de budgéter les opérations financières constituées du fait de l'octroi de prêts par l'Etat.

Votre rapporteur souscrit aux modifications apportées par l'Assemblée nationale au droit existant. Il souhaite les compléter par un bref commentaire.

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AU DROIT EXISTANT...

Le présent article introduit des modifications substantielles au régime actuel des comptes de concours financiers :

- Les notions de prêts et avances ne sont plus distinguées, alors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 fondait cette distinction sur la durée du concours consenti par l'Etat (deux ans renouvelables une fois pour les avances ; plus de quatre ans pour les prêts). En conséquence, le dispositif de consolidation en prêt d'une avance non remboursée au bout de quatre ans disparaît.

- La règle de détermination de l'intérêt applicable à un prêt ou à une avance est précisée et fait référence aux titres d'emprunts d'Etat d'échéance identique ou la plus voisine. La possibilité de déroger à cette règle par décret en Conseil d'Etat est étendue des prêts aux avances.

- Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs. Cette dérogation à la règle générale de limitativité des crédits de concours financiers résulte de la suppression, prévue à l'article 25 de la présente proposition, de la possibilité de consentir des découverts à ces Etats et banques centrales, sur leur compte courant ouvert dans les écritures du Trésor.

- Le régime des « incidents de paiement » est resserré. D'une part, il est élargi à l'ensemble des concours financiers alors qu'il ne concerne que les avances dans l'ordonnance du 2 janvier 1959. D'autre part, les procédures d'incident de paiement sont mises en oeuvre dès qu'une échéance n'est pas honorée à la date prévue et non plus seulement lorsque le concours (actuellement l'avance) n'est pas remboursé à son terme.

B. ...RECUEILLENT L'APPROBATION DE VOTRE RAPPORTEUR MOYENNANT UN COMMENTAIRE PARTICULIER

Votre rapporteur souscrit pleinement aux modifications introduites par l'Assemblée nationale.

Il rappelle que chaque compte de concours financiers sera considéré comme une mission et que leurs crédits seront désormais spécialisés par programme.

Il souhaite que les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances présentés avec ces programmes puissent remédier aux lacunes de l'information produite pour justifier les opérations de prêts de l'Etat et les conditions de leur remboursement.

Il estime souhaitable par ailleurs, que ces documents décrivent, malgré l'unification des comptes d'avances et de prêts ici entreprise, la durée des prêts financés sur les crédits budgétaires proposés aux votes du Parlement.

II. L'INTRODUCTION DE DEUX PRÉCISIONS

Votre rapporteur considère, en l'état, utile d'apporter deux précisions complémentaires au texte de l'Assemblée nationale. Elles visent à garantir une plus grande transparence dans la gestion des interventions sous revue.

A. PRÉVOIR LA PUBLICATION DES DÉCISIONS DE RÉÉCHELONNEMENT

Les incidents de paiement, qui peuvent concerner le capital et les intérêts des concours financiers, doivent pouvoir être gérés avec une certaine souplesse. Ainsi, il est concevable que des plans de rééchelonnement, malgré leur impact sur les recettes budgétaires, puissent être mis au point par l'exécutif sans autorisation formelle du Parlement.

Il n'est toutefois pas admissible que de telles mesures soient prises sans transparence. C'est pourquoi il est souhaitable que les actes procédant au rééchelonnement des dettes des débiteurs de l'Etat soient publiés au Journal officiel.

B. ERIGER LE CONSTAT DES PERTES SUR CONCOURS FINANCIERS EN DISPOSITION DE LOI DE FINANCES

Si les rééchelonnements consentis par l'Etat doivent pouvoir l'être sans excès de formalisme, il est indispensable, en revanche, que le Parlement soit mis à même de constater les pertes sur concours financiers.

Aujourd'hui cette constatation n'est qu'adventice ou indirecte à travers l'article de transport aux découverts du Trésor que comportent les lois de règlement.

Il est souhaitable qu'elle devienne, demain, directe et spécifique en raison de ses conséquences sur la situation budgétaire et comptable de l'Etat.

C'est pourquoi il est prévu que toute constatation de pertes sur concours financiers soit actée par une disposition particulière de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

CHAPITRE IV :

DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE TRÉSORERIE

INTITULÉ DU CHAPITRE IV DU TITRE PREMIER

Des ressources et des charges de trésorerie

Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux ressources et aux emplois de trésorerie

L'Assemblée nationale a souhaité créer un chapitre relatif aux ressources et aux charges de trésorerie, qui détaille leur périmètre et fixe les principes et règles qui y sont applicables.

Votre rapporteur approuve cette structure, et vous proposera seulement de modifier l'intitulé du chapitre en le dénommant « des ressources et des emplois de trésorerie » afin de préciser la terminologie utilisée, la notion d'emploi de trésorerie étant mieux adaptée que celle de charge.

Cette substitution est par ailleurs proposée partout où sont mentionnées les charges de trésorerie dans le texte transmis par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.

ARTICLE 25

La définition des ressources et des charges de trésorerie

Commentaire : le présent article définit les ressources et les charges résultant des opérations de trésorerie.

Cet article trace la frontière entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie. Il énumère ainsi ces dernières, définissant les ressources et charges de trésorerie comme celles résultant des opérations qu'il mentionne.

Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, notre collègue Didier Migaud, a longuement expliqué l'importance de cet article au regard de la pratique de l'ordonnance organique de 1959.

Celle-ci a en effet inauguré un partage entre opérations permanentes et opérations de trésorerie qui réservaient ces dernières, en théorie, à la seule couverture des besoins de financement de l'Etat : émissions et remboursements d'emprunts ; opérations de dépôt sur ordre ou pour compte des correspondants69(*). Les charges budgétaires résultant de ces opérations, par exemple les intérêts des emprunts, devaient, quant à elles, bien sûr, être comptabilisées en opérations budgétaires.

Cependant, les précisions apportées à ces dispositions dans le décret de 1962 relatif à la comptabilité publique, ainsi que l'usage qui en a été fait, ont considérablement brouillé cette frontière stricte dans le sens d'une extension des opérations de trésorerie.

Les opérations de trésorerie ont ainsi notamment été utilisées pour ne pas abriter, en dehors de toute décision parlementaire, des opérations à fort impact financier, soit sur les charges permanentes (dépenses budgétaires), soit sur les charges de trésorerie. Ainsi, des opérations de reprise de dettes ou des engagements payables à terme. Ces pratiques ont été vigoureusement dénoncées par la Cour des comptes, qui a été jusqu'à qualifier ces opérations comme constitutives de charges budgétaires. A chaque fois que la question lui a été posée, le Conseil constitutionnel a cependant répondu en confortant une interprétation extensive des opérations de trésorerie, laissant finalement le soin au législateur, par la qualification qu'il accepte de donner à une opération, de définir la nature de cette dernière.

Le texte issu de l'Assemblée nationale a cependant choisi d'entériner dans le texte de la loi organique cette conception extensive des opérations de trésorerie et de tenter de sécuriser la frontière par le biais de trois mécanismes complémentaires :

· vote sur les reprises de dettes et sur les engagements payables à terme ou par annuité ;

· vote sur le tableau de financement retraçant ces opérations ;

· vote sur les comptes de l'Etat en loi de règlement.

Le rapporteur de la proposition de loi à l'Assemblée nationale estime ainsi que ce mécanisme préserve les pouvoirs d'autorisation du Parlement tout en le conduisant à se prononcer sur son contenu.

Votre rapporteur estime que cette question revêt une grande importance dans la mesure où elle constitue un instrument fort de pilotage du solde budgétaire, mais remarque cependant que, dans la comptabilité nationale et dans le cadre des engagements européens de la France, une telle distinction n'a pas grand sens : les opérations sont « retraitées » en fonction de leur impact réel et non de distinctions qui apparaissent le plus souvent obscures...

Il souligne surtout qu'à ses yeux, les opérations affectant directement le bilan de l'Etat constituent bel et bien des opérations affectant son patrimoine, soit en produisant des décaissements et donc des charges budgétaires, à ce titre retracés en comptabilité budgétaire, soit en créant des charges à venir. Toute dette reprise devra être remboursée. Il en conclut que si faire prendre en charge par le budget de l'Etat sous forme de crédits budgétaires, lors de sa reprise, une dette transférée, n'aurait guère de sens (les décaissements sont étalés dans le temps) et risque d'avoir un tel effet sur le solde que tout gouvernement préférera procéder à une débudgétisation de la charge occasionnée (par exemple avec un organisme comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale), à l'inverse, ces opérations seront retracées dans les comptes de l'Etat qui feront l'objet d'une approbation. Ainsi, la solution retenue par l'Assemblée nationale, qui revient à traiter en opération de trésorerie l'opération en elle-même, à l'assortir d'une obligation de vote et d'information, à prévoir explicitement que les charges budgétaires résultant de l'opération seront bien effectivement traitées comme telles, lui semble être un compromis satisfaisant.

Dans l'esprit de votre rapporteur, l'expression « autres dettes » figurant au 4° du présent article, dont il peut déplorer le manque de précision, doit donc s'entendre de manière stricte des opérations affectant directement le bilan de l'Etat : reprises de dettes d'organismes tiers et engagements à terme ou par annuités.

Votre rapporteur ne vous proposera donc à cet article que des amendements rédactionnels visant à moderniser les termes employés dont la plupart apparaissent comme un héritage du décret de 1956 et constituent des nuances ayant perdu de leur signification, comme celle entre fonds, disponibilités et encaisses.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 26

Les règles applicables aux opérations de trésorerie

Commentaire : le présent article vise à définir les règles générales applicables aux opérations de trésorerie.

Le présent article reprend et complète les dispositions de l'article 15 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, qui mentionne les opérations de trésorerie pour les distinguer des opérations permanentes de l'Etat, que le Trésor public exécute sous la responsabilité de l'Etat, et en fixe les règles. Il précise donc le régime applicable aux opérations de trésorerie de l'Etat, qui sont décrites à l'article 25 de la présente proposition de loi organique.

Votre rapporteur ne souhaite pas apporter de modifications substantielles au texte adopté par l'Assemblée nationale. Il vous ne vous proposera que des amendements de précision, certains d'entre eux ayant néanmoins une portée significative, s'agissant des obligations de dépôt des disponibilités des correspondants du Trésor public.

I. LES CONDITIONS DE PLACEMENT DES FONDS

Le 1° du présent article indique que le placement des fonds, disponibilités et encaisses de l'Etat est effectué conformément aux autorisations données par la loi de finances de l'année. Ainsi que l'indique le commentaire du présent article figurant dans le rapport de l'Assemblée nationale70(*), « le placement de ces fonds, encaisses et disponibilités requiert une autorisation parlementaire. En plaçant ses fonds auprès d'autres personnes morales, l'Etat expose au risque les deniers publics, de la même façon que lorsqu'il accorde un prêt ou une avance à un tiers ».

Votre rapporteur ne peut que souscrire à cette analyse. Il souhaite alléger le présent alinéa en ne mentionnant que les seules disponibilités de l'Etat, la distinction entre les fonds, les disponibilités et les encaisses ne lui paraissant plus porteuse de sens.

Le 2° du présent article indique que les correspondants ne pourront plus bénéficier de découverts, alors que le dernier alinéa de l'article 15 de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 prévoyait qu'aucun découvert ne pouvait être consenti à un correspondant du Trésor « sous réserve des dispositions particulières concernant les comptes courants des Etats étrangers et les banques d'émission de la zone franc ». La suppression de cette réserve a pour contrepartie la disposition introduite au second alinéa de l'article 24, qui prévoit que les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, « à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont évaluatifs ». Cette disposition permet d'accorder la même souplesse que celle de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, en l'inscrivant dans un cadre plus transparent. Votre rapporteur qui voit une illustration du caractère nécessairement mouvant du champ des enregistrements budgétaires, souscrit donc pleinement à cette initiative.

II. L'OBLIGATION DE DÉPÔT DES DISPONIBILITÉS AUPRÈS DE L'ÉTAT

Le 3° du présent article prévoit l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités locales et des établissements publics auprès de l'Etat. Tandis que l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 ouvrait une possibilité de s'affranchir de cette règle par une « dérogation admise par le ministre des finances », le texte adopté par l'Assemblée nationale mentionne une disposition de loi de finances, justifiant cette modification par le fait que ces dérogations sont « susceptibles d'affecter de montant des ressources de trésorerie de l'Etat ».

L'obligation pour les collectivités locales de déposer l'ensemble de leurs disponibilités auprès du Trésor public qui figure à l'article 15 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 a fait l'objet de débats importants tant au sein de la commission spéciale que lors de la discussion de cet article à l'Assemblée nationale. Notre collègue député Jean-Jacques Jégou a présenté un amendement proposant de supprimer le 3° de cet article, indiquant que « nous sommes en train de changer de paysage, comme nous nous plaisons à le rappeler, mais il faut qu'il y ait des contreparties. Si le contrat de confiance fonctionne dans un sens, il pourrait fonctionner dans l'autre. En effet, les collectivités sont très encadrées et sont dans l'impossibilité de placer leur trésorerie. On pourrait s'y résigner, mais ce ne sont pas les grosses collectivités qui en pâtissent, ce sont les petites, et nous pensons que c'est injuste, que nous pourrions leur laisser une certaine liberté en la matière, en fixant un cadre qui serait déterminé par décret.

J'entends bien que, par un système de balance des comptes, l'Etat se trouve débiteur dans un sens et créancier dans l'autre. Mais la somme non négligeable, qui s'accroît sans cesse, déposée auprès de lui par les collectivités locales - M. le rapporteur général nous a parlé d'environ 65 milliards - pourrait nous inciter, dans un souci de modernité, à donner aux collectivités la liberté de déposer ou non leurs disponibilités auprès de l'Etat, tout en limitant cette liberté - je pense à la Caisse des dépôts ».

En réponse à cette intervention, le rapporteur indiquait : « je conçois tout à fait que le débat puisse avoir lieu, mais il dépasse, et de loin, le cadre de cette loi organique. Nous pourrons toujours l'avoir dans d'autres circonstances ». Le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Henri Emmanuelli, indiquait qu'il partageait le souci de l'auteur de l'amendement mais qu'il ne pensait pas que l'on puisse décider aujourd'hui des choses en la matière. Il ajoutait plus loin que « au moment où l'on parle de deuxième phase de décentralisation, il semble difficile d'écarter, une fois de plus, l'examen d'un éventuel assouplissement des relations. »

Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale maintient l'obligation de dépôt pour les collectivités territoriales et les établissements publics, mais réserve à la loi de finances la possibilité d'intervenir sur ce sujet, soit pour en aménager le régime, soit pour en restreindre l'application, soit même pour la supprimer. Cette solution renvoie donc le débat aux lois de finances ultérieures, répondant ainsi aux différentes préoccupations exprimées visant, d'une part, à ne pas figer le système pour les décennies à venir et, d'autre part, à ne pas prendre de décisions précipitées dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur considère que le texte retenu par l'Assemblée nationale est sage. En effet, la question posée est complexe, et soulève des enjeux importants : elle concerne la définition des missions du Trésor public, mais de manière plus large, a trait à la définition des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. La question de l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités auprès du Trésor public ne peut se traiter indépendamment de cette problématique plus vaste.

Le débat autour des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ne doit pas s'immiscer dans celui portant sur la réforme de l'ordonnance organique. En effet, bien que l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités territoriales ne découle que de ce seul texte, elle n'en constitue pas moins un sujet détachable, dont les tenants et les aboutissants sont largement indépendants du texte de la loi organique relative aux lois de finances. Seul le lien entre les disponibilités déposés et les recettes de trésorerie qu'elles génèrent pour l'Etat justifie d'ailleurs la présence de cette disposition dans le texte organique.

Votre rapporteur a indiqué son accord, pour l'essentiel, avec le texte adopté par l'Assemblée nationale. Il souhaite cependant préciser que l'obligation de dépôt ne s'applique qu'aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, plutôt qu'à l'ensemble des établissements publics, y compris les établissements publics nationaux.

Les établissements publics nationaux ont fait l'objet de très nombreuses dérogations accordées, conformément à l'article 15 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 par le ministre des finances. Il paraît en donc souhaitable que le régime de dépôt des disponibilités des établissements publics nationaux puisse être décidé par voie réglementaire. La loi ne fixe d'ailleurs, selon les termes de l'article 34 de la Constitution, que les règles concernant la création de catégories d'établissements publics et non le détail de leur régime, qui dépend de leur nature même ainsi que des relations financières qu'ils entretiennent avec l'Etat.

En dépit de ce rétrécissement du champ de l'obligation de dépôt votre rapporteur vous propose de conserver le dispositif retenu par l'Assemblée nationale, qui permettra d'ouvrir un débat sur cette obligation à l'occasion de la discussion d'un projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

DIVISION ADDITIONNELLE APRÈS L'ARTICLE 26 :

DES COMPTES DE L'ETAT

Commentaire : la présente division additionnelle a pour objet d'introduire un chapitre regroupant l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat.

Votre rapporteur a souhaité restructurer le texte de la proposition de loi organique adopté par l'Assemblée nationale afin de regrouper au sein d'un même chapitre toutes les dispositions relatives aux comptes de l'Etat. Cette réorganisation vise à améliorer la lisibilité et la cohérence du texte de la loi organique, comme d'autres modifications qui tendent à l'organiser autour de grands thèmes, notamment la création d'un titre dédié à l'information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques. Il s'agit également d'asseoir le statut des dispositions comptables, qui constituent un moyen essentiel d'amélioration de la gestion publique. Votre rapporteur considère en effet que l'affirmation forte des principes et des obligations comptables de l'Etat doit contribuer à la mise à niveau de sa comptabilité, mais doit également faire valoir l'éminence de son rôle dans le processus de réforme de l'Etat que la présente proposition de loi organique souhaite engager.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'insérer la présente division additionnelle.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 26

Les obligations comptables de l'Etat

Commentaire : Le présent article additionnel définit les différentes comptabilités de l'Etat et les principes qui leur sont applicables.

Votre rapporteur a souhaité regrouper les articles relatifs aux comptes de l'Etat dans un chapitre spécifique de la présente proposition de loi organique, afin de mieux affirmer le statut des principes comptables et de faire valoir leur rôle éminent dans le processus de réforme de l'Etat auquel doit contribuer la loi organique relative aux lois de finances.

Le présent article, que votre rapporteur souhaite insérer après l'article 26, vise à introduire ce nouveau chapitre en mentionnant les différentes comptabilités que l'Etat devra tenir, ainsi que les principes qui régissent leur mise en oeuvre.

I. L'INSTAURATION D'UNE DOUBLE COMPTABILITÉ

Le premier alinéa du présent article indique que l'Etat tient une comptabilité de caisse et une comptabilité générale, qui est fondée sur la constatation des droits et obligations. La rédaction retenue par votre rapporteur indique que la comptabilité générale vise un objet plus large que la comptabilité en caisse, qui s'applique aux seules recettes et dépenses budgétaires de l'Etat. Les opérations de trésorerie telles que les recettes d'emprunt ou les remboursements en capital n'apparaissent pas en comptabilité budgétaire, et la comptabilité générale inclut dans le résultat comptable des charges calculées, du type amortissements et provisions, qui ne correspondent pas à des dépenses budgétaires de l'année. Cette rédaction suppose également que les deux comptabilités soient tenues de manière simultanée par les comptables publics. Ainsi, comme l'indique le rapport de l'Assemblée nationale71(*) dans le commentaire de l'article 29, « à titre d'illustration, un achat de fournitures donnerait lieu à la passation d'une écriture comptable dès la réception de la facture -celle-ci matérialisant la dette de l'Etat vis-à-vis de son fournisseur-, puis donnerait lieu à une imputation budgétaire en dépenses au moment du décaissement (...) ».

On rappellera que la comptabilité générale ne fera pas l'objet d'une prévision en loi de finances, compte tenu des inconvénients d'une telle solution, qui sont développés dans le commentaire de l'article 6 de la présente proposition de loi organique. La présentation d'un solde prévisionnel à la fois en comptabilité budgétaire et en comptabilité générale provoquerait également un problème d'affichage, dès lors que deux soldes divergents seraient alors soumis au vote du Parlement.

II. LA MISE EN oeUVRE D'UNE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE

Le deuxième alinéa du présent article vise à contraindre chaque service de l'Etat à mettre en oeuvre un système d'information permettant d'analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Votre rapporteur a en effet considéré que la réforme de la loi organique serait incomplète si la mise en oeuvre d'outils de suivi de gestion et de comptabilité analytique ne venaient pas répondre à la double préoccupation d'améliorer la gestion des deniers publics et d'enrichir l'information du Parlement comme des gestionnaires sur le coût des politiques publiques. Votre rapporteur s'est entendu dire parfois que l'édiction d'une telle obligation dans la présente loi organique n'était pas nécessaire, tant l'esprit de la réforme conduirait naturellement à la mise en place de tels outils. Il considère cependant qu'il est essentiel que cette obligation soit généralisée à l'ensemble des services de l'Etat, et doute quelque peu de l'unanimité spontanée de ceux-ci dans ce sens. La mise en oeuvre d'instruments de comptabilité analytique vise à connaître les coûts complets des actions menées dans le cadre des programmes, information utile tant pour les gestionnaires desdits programmes que pour les parlementaires chargés de les contrôler. Une telle information facilitera en effet les comparaisons, tant d'une année sur l'autre que vis-à-vis des autres pays, et doit s'avérer un outil puissant d'évaluation des politiques publiques et de réforme des structures administratives.

Lors d'une intervention en date du 18 décembre 200072(*), M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique, soulignait d'ailleurs que « la comptabilité rénovée doit également contribuer à améliorer la prise de décision et la gestion opérationnelle des services publics. Son principal apport en la matière est sa contribution à l'amélioration de la connaissance des coûts.

De ce point de vue, il faut souligner que la réforme comptable ne saurait se concevoir de manière isolée. Elle n'a réellement de sens qu'insérée dans un processus global dont les grandes orientations sont à l'ordre du jour, qu'il s'agisse de la budgétisation orientée vers les résultats ou de la responsabilisation des gestionnaires. »

L'expérience de globalisation des crédits des préfectures menée par le ministère de l'intérieur montre bien l'intérêt de la mise en oeuvre d'une telle comptabilité. Elle a permis de connaître les situations existantes, comme le nombre effectif d'emplois, et a rendu possible une connaissance du coût complet d'un service. Le gestionnaire bénéficie grâce à elle des éléments d'information indispensables pour prendre des décisions éclairées, comme celle conduisant à regrouper des services ou à externaliser une activité.

Il est utile de rappeler que la mise en oeuvre d'outils de comptabilité analytique répond à des conventions sur la base desquels sont répartis les coûts communs à plusieurs actions. Par conséquent, d'une part, il n'est pas réaliste d'envisager une agrégation des comptabilités analytiques mises en oeuvre par les différents services ; d'autre part, il est souhaitable que les conventions sur la base desquelles les calculs des coûts des actions sont effectués soient clairement mentionnées par les gestionnaires, lors de la présentation des résultats issus de la comptabilité analytique en loi de règlement, que votre rapporteur souhaite inscrire à l'article 34 de la présente proposition de loi organique. Enfin, votre rapporteur souhaite que les services séparément chargés d'une même mission adoptent des normes de calcul semblables. Il serait en effet absurde, par exemple, que les coûts de gestion des impôts par la direction générale de la comptabilité publique, la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et des droits indirects, mesurés par la comptabilité analytique de ces services, soient irréconciliables du fait de divergences de méthodes.

III. LE REFUS D'UN SYSTÈME COMPTABLE UNIQUE

Le commentaire de l'article 6 de la présente proposition de loi organique explicite les raisons qui conduisent à privilégier le suivi des autorisations budgétaires dans un système comptable « en caisse ». Le présent article additionnel découle du refus d'un système comptable unique, assis sur le plan comptable général, et opérant une fusion entre les approches comptables et budgétaires, qui découlerait de la comptabilisation des opérations budgétaires selon les principes de la comptabilité générale. Dès lors qu'il est admis que l'Etat ne peut se contenter d'un système d'information unique, il convient de combiner de manière cohérente et complémentaire les sources d'information que constituent la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale, la comptabilité nationale et la comptabilité analytique.

En effet, l'objet de ces différents systèmes d'informations comptables est spécifique, même si des recoupements et des clefs de passage doivent pouvoir être établies entre eux :

- la comptabilité budgétaire constitue le support de l'autorisation donnée chaque année par le Parlement, ainsi que le cadre général de la prévision et de l'exécution du budget ;

- la comptabilité générale vise à retraiter les opérations budgétaires de l'Etat dans une optique patrimoniale, afin de présenter, à l'issue de l'exercice, le bilan et le compte de résultat de l'Etat, ainsi qu'une évaluation de ses engagements hors bilan ;

- la comptabilité analytique permet de connaître le coût des différentes actions engagées dans le cadre des programmes, ainsi que l'évolution du coût des services chargés de mettre en oeuvre ces actions ;

- enfin, la comptabilité nationale, qui n'est pas visée par le présent article, mais dont la mention figure à l'article 34 et dans un article additionnel que votre rapporteur vous proposera d'insérer après l'article 48, permet d'évaluer la soutenabilité de la politique budgétaire de l'Etat et d'établir des comparaisons avec les autres pays européens.

Le troisième alinéa du présent article précise les principes que doivent respecter les comptes de l'Etat : ces comptes doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière73(*). Il reprend ainsi les principes appliqués aux comptes des entreprises. Le respect de ce principe de sincérité sera notamment apprécié lors de la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes, prévue au 5° de l'article 46 de la présente proposition de loi organique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 26

La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires

Commentaire : Le présent article additionnel reprend les dispositions relatives à la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires qui figurent à l'article 6 du texte adopté par l'Assemblée nationale.

Le présent article que votre rapporteur vous propose d'insérer après l'article 26, résulte du regroupement de l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat dans un chapitre spécifique. Il reprend les dispositions de l'article 6 du texte transmis par l'Assemblée nationale, dont la suppression vous a été proposée.

Les principales dispositions de l'article 6 et les modifications qui y sont proposées sont abondamment détaillées dans le commentaire de cet article. La principale modification apportée au texte adopté par l'Assemblée nationale concerne les opérations pouvant être effectuées au cours de la période complémentaire. Votre rapporteur propose de conserver la durée maximale de vingt jours retenue par l'Assemblée nationale, mais souhaite limiter les opérations de la période complémentaire à la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires (qui comprend notamment les opérations de régularisation) d'une part, et à l'ordonnancement des seules opérations prévues par une loi de finances rectificative promulguée au cours du dernier mois de l'année civile, d'autre part.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 26

L'imputation comptable des comptes de trésorerie

Commentaire : Le présent article additionnel reprend les dispositions relatives à l'imputation comptable des comptes de trésorerie qui figurent au dernier alinéa de l'article 25 du texte adopté par l'Assemblée nationale.

Le présent article, que votre rapporteur vous propose d'insérer après l'article 26, résulte du regroupement de l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat dans un chapitre spécifique. Il reprend les dispositions du dernier alinéa de l'article 25 du texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la suppression vous a été proposée.

Cet article prévoit que les ressources et les emplois de trésorerie sont imputés à des comptes de trésorerie par opération, tandis que les recettes et les dépenses budgétaires résultant de ces opérations sont comptabilisés selon le système de la comptabilité de caisse.

Cet amendement vise à garantir un suivi comptable rigoureux des opérations de trésorerie et à établir une distinction entre les ressources et les emplois de trésorerie d'une part, et les recettes et les dépenses budgétaires qui en sont éventuellement la contrepartie, d'autre part.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 26

La comptabilité générale de l'Etat

Commentaire : Le présent article additionnel présente les obligations comptables de l'Etat.

Compte tenu de sa volonté de regrouper les articles relatifs aux comptes de l'Etat dans un chapitre spécifique de la présente proposition de loi organique, votre rapporteur propose de faire figurer dans cet article additionnel une partie des dispositions de l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la suppression vous sera proposée. Il s'agit des deux derniers alinéas de cet article, qui énoncent les principes régissant la comptabilité générale de l'Etat.

I. LES PRINCIPES APPLICABLES A LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L'ÉTAT

Votre rapporteur souhaite, sous la réserve de quelques modifications rédactionnelles, reprendre l'énoncé des principes de la comptabilité générale de l'Etat, dont la mise en place constitue un élément essentiel de la modernisation des systèmes d'information comptables et du renforcement de la qualité de l'information délivrée au Parlement pour lui permettre, à l'occasion de l'examen de la loi de règlement, d'apprécier pleinement le montant des ressources et des charges de l'Etat.

Les modifications rédactionnelles, s'agissant des deux premiers alinéas du présent article, par rapport à l'article 29 du texte transmis par l'Assemblée nationale concernent, pour l'essentiel, l'alinéa prévoyant un rapprochement des règles comptables appliquées à l'Etat avec celles en vigueur dans le secteur privé : la mention des règles applicables à la comptabilité de l'Etat a été préférée à la mention des principes généraux, par souci de symétrie avec la suite de la phrase, qui porte sur les règles applicables aux entreprises, mais surtout pour affirmer pleinement la nécessaire modernisation du système de comptabilité publique. Par ailleurs, votre rapporteur préfère indiquer que les règles de la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises « qu'en raison des spécificités de son action », plutôt « qu'à raison » de celles-ci. En effet, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale fait dépendre les dérogations aux règles de la comptabilité applicable aux entreprises d'une proportionnalité stricte de ces dérogations aux spécificités de l'action de l'Etat, ce qui peut sembler à la fois excessif et difficilement mesurable.

II. LE RÉFÉRENTIEL COMPTABLE DE L'ÉTAT

Votre rapporteur considère que l'établissement du référentiel comptable de l'Etat constitue un élément essentiel de la mise à niveau de la comptabilité de l'Etat, et que les conditions de son élaboration méritent donc d'être encadrées et précisées dans la présente proposition de loi organique. Il vous propose donc d'introduire un alinéa indiquant que les règles applicables à la comptabilité de l'Etat « sont déterminées au terme d'une procédure publique d'examen contradictoire des meilleures pratiques, dans les conditions prévues par une loi de finances ». Il serait excessif de prévoir qu'il revient aux lois de finances de fixer le référentiel comptable de l'Etat. En effet, des modifications fréquentes des normes appliquées aux comptes de l'Etat peuvent se révéler nécessaires pour tenir compte des meilleures pratiques en la matière, à l'instar de ce que font les entreprises. En revanche, le référentiel comptable de l'Etat doit être élaboré au terme d'une procédure qui en garantisse la transparence, et lui permette de s'aligner sur les meilleures pratiques nationales et internationales en la matière74(*).

Il ne revient ni au « contrôlé » (le gouvernement), ni au « contrôleur » (la Cour des comptes, à qui la présente loi organique prévoit de confier la certification des comptes de l'Etat), mais à une instance indépendante, d'élaborer ce « référentiel comptable ». Une loi de finances devra donc expliciter une procédure qui pourrait, par exemple, revêtir la forme de la création d'un organisme consultatif (ou l'extension du champ de compétence d'un organisme existant et extérieur à l'Etat) chargé d'examiner les propositions de réforme du référentiel comptable de l'Etat élaborées par la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie et des finances et, le cas échéant, de proposer des aménagements à ce référentiel. Après consultation de cet organisme, les modifications du référentiel comptable de l'Etat pourraient entrer en vigueur par voie réglementaire, comme c'est le cas actuellement.

La composition d'un tel organisme devrait garantir le caractère public et contradictoire du débat. Il reviendrait à une disposition de loi de finances de fixer précisément sa composition. Votre rapporteur estime qu'il est souhaitable que la procédure qui sera retenue associe des représentants de l'administration (du ministère de l'économie et des finances, mais également d'autres ministères), des membres du Parlement, des membres de la Cour des comptes, qui sera appelée à certifier les comptes de l'Etat au regard des normes comptables qui seront débattues, et, dès lors, sera susceptible d'en apprécier pleinement la pertinence, et des experts-comptables du secteur privé, puisque les règles applicables à la comptabilité de l'Etat ne doivent s'écarter que de manière exceptionnelle de celles des entreprises.

Le directeur général de la comptabilité publique, Jean Bassères, indiquait dans une intervention en date du 18 décembre 200075(*), que « personne ne doute que ce référentiel doive s'inspirer des principes comptables fondamentaux appliqués par les entreprises, qu'il s'agisse de la permanence des méthodes, de l'indépendance des exercices, des principes de prudence, régularité et sincérité.

Toutefois, si la référence aux principes généraux du plan comptable général va de soi, elle ne sera pas suffisante. Des solutions spécifiques au secteur public, intégrant les recommandations internationales élaborées notamment au sein de l'IFAC, devront être recherchés. Certains thèmes devront faire l'objet d'approfondissement, je pense en particulier, et sans souci d'exhaustivité :

- au traitement des dépenses de transfert, notamment les subventions d'investissement que le plan comptable général appréhende peu sous l'angle de l'actif ;

- au traitement des ressources fiscales qui sont principalement abordées par les entreprises en tant que charges, ce qui ne correspond pas à la situation de l'Etat ;

- une attention particulière devant être également portée au mode de valorisation de l'actif, notamment les biens hors commerce et les droits d'occupation du domaine public ;

- ou encore au champ des engagements futurs de l'Etat, décrits par son système comptable, question qui ne saurait être abordée sans tenir compte des pratiques des autres Etats.

L'Etat devra donc mettre en place un dispositif ouvert,transparent, mais également permanent, d'élaboration de ce référentiel comptable. Dans cette perspective, je suis convaincu qu'une place éminente devra être réservée au « comité des normes », instance spécifique aux comptes de l'Etat créée en 1997 et présidée par M. Prada. »

Il convient de rappeler également ici l'existence du Conseil national de la comptabilité dont les missions, définies par l'article 2 du décret n° 96-749 du 26 août 1996, pourraient inspirer la création d'un organisme nouveau. Ce conseil pourrait également prendre part à la validation des normes comptables retenues, préalablement à leur édiction par arrêté du ministre de l'économie et des finances. Ses missions sont :

- de donner un avis préalable sur toutes les dispositions d'ordre comptable, qu'elles soient d'origine nationale ou communautaire, étudiées par les administrations ou les services publics, les commissions ou comités créés à l'initiative des pouvoirs publics ;

- de donner un avis sur les normes élaborées par les organismes internationaux ou étrangers de normalisation comptable ;

- de proposer toutes mesures relatives à l'exploitation des comptes, soit dans l'intérêt des entreprises et des groupements professionnels d'entreprises soit en vue de l'établissement des statistiques nationales ou des budgets et comptes économiques de la Nation ;

- d'assurer la coordination et la synthèse des recherches théoriques et méthodologiques, de réunir toutes informations, de procéder à toutes études, de diffuser toute documentation relatives à l'enseignement comptable, à l'organisation, à la tenue et à l'exploitation des comptes.

Dans le cadre de ses missions, il peut consulter les organismes, sociétés ou personnes intéressées par ses travaux, et être consulté par eux.

Votre rapporteur rappelle enfin que la certification des comptes de l'Etat sera accompagnée d'une présentation des changements des méthodes et des règles comptables appliquées au cours de l'exercice. La commission des finances du Sénat avait, lors de son enquête sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances76(*), déploré l'existence de changements de méthodes comptables aux fins de reports : « ...d'importants reports de recettes fiscales ont eu lieu en 1998. Ces reports ont été rendus possibles par d'importantes modifications comptables. (...) Toutes les remarques de la direction de la prévision, et notamment, l'hypothèse selon laquelle les modes de comptabilisation des droits seraient modifiés deux années de suite en sens inverse, confirment l'utilisation des règles comptables à des fins de pure opportunité politique, et non pour des raisons d'orthodoxie budgétaire. »

La mention des principes de la comptabilité générale de l'Etat et la certification des comptes de l'Etat au regard de règles comptables élaborées dans des conditions qui garantissent leur qualité et leur permanence doivent permettre, à l'avenir, d'empêcher l'utilisation des règles comptables à des fins de pure opportunité politique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 26

Le rôle des comptables publics

Commentaire : Le présent article additionnel reprend les dispositions relatives au rôle des comptables publics qui figurent au dernier alinéa de l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la suppression vous sera proposée.

Le présent article, que votre rapporteur vous propose d'insérer après l'article 26, résulte du regroupement de l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat dans un chapitre spécifique. Il reprend les dispositions du dernier alinéa de l'article 29 du texte transmis par l'Assemblée nationale qui font l'objet de développement dans le commentaire qui y est associé, et dont la suppression vous sera proposée.

Cet article précise le rôle des comptables publics, qui devrait être accru suite à la mise en oeuvre de la présente proposition de loi organique. Les comptables publics étaient d'ores et déjà chargés du contrôle de la régularité des comptes et du respect des procédures. L'extension de leurs prérogatives au contrôle de la fidélité et de la sincérité des comptes, mais également l'attention qui devra être portée au fait que ces comptes reflètent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'Etat, contribue à confier aux comptables publics une mission générale d'appréciation des décisions en matière comptable. Cette mission aura un contenu concret compte tenu de l'introduction des charges calculées, et des notions de provisions et d'amortissement dans le cadre de la comptabilité générale de l'Etat, qui supposent des choix arbitraires, et la mise en place de conventions.

Il s'agit donc d'une extension des compétences des comptables publics, dont il faudra évaluer précisément les conséquences sur le régime de leur responsabilité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

TITRE II :

DU CONTENU ET DE LA PRÉSENTATION
DES LOIS DE FINANCES
CHAPITRE PREMIER :

DU PRINCIPE DE SINCÉRITÉ

ARTICLE 27

Le principe de sincérité des lois de finances

Commentaire : Le présent article consacre l'obligation de sincérité des lois de finances.

Le chapitre Ier du titre II consacre le principe de sincérité des lois de finances, dont votre rapporteur considère que l'édiction dans la présente proposition de loi organique constitue une innovation importante. En effet, votre rapporteur rappelle que la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête avait souligné, dans son rapport77(*), que « la sincérité des données à partir desquelles sont élaborées les projets de loi de finances n'apparaît pas comme l'une des premières préoccupations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, que ce soit des services mais également des ministres ». Dès lors, même si le Conseil constitutionnel répond depuis 1993 au grief de l'insincérité des lois de finances78(*), il revient à la loi organique relative aux lois de finances de définir ce principe, afin d'assurer que les parlementaires votent le budget de l'Etat en bénéficiant de l'ensemble des informations susceptibles d'éclairer leur décision.

Dans son rapport intitulé « Doter la France de sa nouvelle constitution financière »79(*), votre rapporteur avait longuement insisté sur la nécessité d'affirmer l'obligation de sincérité. On rappellera que cette obligation existe déjà, par ailleurs, à l'égard des collectivités territoriales, l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales prévoyant expressément qu'un budget est en équilibre réel lorsque les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère, c'est-à-dire qu'elles ont fait l'objet d'une évaluation excluant toute majoration ou minoration fictive. A défaut, l'évaluation de l'organe délibérant est entachée d'erreur de droit.

L'obligation de sincérité des lois de finances ne peut être mise sur le même plan que celle relative à la sincérité des comptes de l'Etat, dont l'obligation est mentionnée à l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale. Si ces deux obligations sont complémentaires (la sincérité doit valoir a priori et a posteriori), leur application ne peut cependant être appréciée de la même manière au moment de l'élaboration des projets de loi de finances et à celui de la reddition des comptes. Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Christophe Blanchard-Dignac, alors directeur du budget, indiquait que « la sincérité du projet de loi de finances initiale (...) est une obligation de moyens, mais cela ne peut pas être une obligation de résultat à ce stade de l'année. Les comptes sont une obligation de résultat. ». Votre rapporteur considère, avec le rapporteur de la présente proposition de loi organique à l'Assemblée nationale, que, s'agissant des lois de finances, la sincérité implique une évaluation de bonne foi des charges et des ressources de l'Etat qui doit s'apprécier « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Les informations disponibles doivent être appréciées au moment du dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l'Assemblée nationale, ou, le cas échéant, pendant la discussion dudit projet, si des événements majeurs rendaient de toute évidence infondées certaines des évaluations qu'il contient.

En dépit du caractère relatif du principe de sincérité énuméré par le présent article, sa mention dans la présente proposition de loi organique donne un fondement à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle implique que les lois de finances présentent de manière claire, lisible et exhaustive, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, et que le solde budgétaire prévisionnel qui découle des évaluations de la loi de finances ne soit pas un solde fictif. Les évaluations doivent donc être réalistes, sans négliger les charges et sans anticiper les produits, sans sous-estimer les dépenses et sans surestimer les recettes, ou encore l'inverse.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la possibilité de confier à la Cour des comptes une mission de certification de la sincérité des prévisions sur lesquelles est fondé le projet de loi de finances. Cependant, cette idée se heurte à plusieurs objections : d'une part, ainsi que l'a indiqué M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, à votre commission, la cour ne dispose pas d'un corps d'experts économiques ni du pouvoir d'apprécier les sources de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ou de la direction de la prévision du ministère de l'économie et des finances ; d'autre part, une telle pratique serait atypique par rapport aux pratiques prescrites par la comptabilité privée et le droit des sociétés, aucune entreprise ne faisant certifier ses comptes prévisionnels par ses commissaires aux comptes, et son budget prévisionnel ne faisant l'objet que d'une approbation a priori par le conseil d'administration ; enfin, une telle disposition pourrait soulever d'importantes difficultés techniques liées aux délais d'élaboration des projets de loi de finances.

Il reviendra donc seul au Conseil constitutionnel, comme il a déjà commencé à le faire en l'absence de disposition organique, d'apprécier le caractère raisonnable des estimations et des hypothèses retenues par le gouvernement dans ses évaluations.

Les modifications proposées par votre rapporteur au présent article ne sont que des ajustements rédactionnels, et ne modifient pas la portée de la disposition adoptée par l'Assemblée nationale, avec lequel votre rapporteur partage le même souci et vise le même objectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 28

L'appréciation de l'incidence de dispositions législatives ou réglementaires sur l'équilibre financier

Commentaire : Le présent article vise à garantir le respect du principe de sincérité des lois de finances de l'année.

Le présent article vise à assurer le respect du principe de sincérité des lois de finances et à garantir l'exhaustivité des informations permettant d'y évaluer l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Cet article s'inspire des dispositions du quatrième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959, qui prévoit que « lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. »

Dans sa décision n°78-95 DC du 27 juillet 1978, le Conseil constitutionnel a limité la portée de cet alinéa et a estimé que ces dispositions avaient pour objet « que l'équilibre économique et financier défini par la loi de finances de l'année, modifié, le cas échéant, par la voie de lois de finances rectificatives, ne soit pas compromis par des charges nouvelles résultant de l'application de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences sur cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu être appréciées et prises en compte par une des lois de finances susmentionnée ».

Le rapporteur de la présente proposition de loi organique à l'Assemblée nationale, Didier Migaud, a entendu s'inspirer de cette décision du Conseil constitutionnel pour rédiger le présent article. Votre rapporteur souhaite y apporter quelques modifications rédactionnelles, sans modifier la substance de l'article adopté par l'Assemblée nationale. Dans son rapport80(*), notre collègue député Didier Migaud indique qu'il a proposé une définition exhaustive de l'équilibre financier de l'année en cours, l'impact financier des mesures nouvelles devant être apprécié au regard de l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances de l'année, mais également au regard des modalités de financement de l'Etat, telles que définies par le tableau de financement de la loi de finances de l'année en cours. Votre rapporteur souhaite faire valoir cette conception exhaustive de l'équilibre financier de l'année en inscrivant dans le présent article que les conséquences de chaque disposition d'ordre législatif ou réglementaire sur les composantes de l'équilibre financier de l'Etat sont évaluées et autorisées dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'exercice concerné. Ces modifications rédactionnelles ne traduisent nullement une divergence entre les deux rapporteurs de la présente proposition de loi organique. Au contraire, votre rapporteur souhaite que les précisions apportées puissent donner plus de force à l'idée selon laquelle l'information fournie au Parlement à l'occasion du vote des lois de finances doit être exhaustive et prendre en considération l'impact de l'ensemble des mesures qui modifient l'équilibre financier défini par la loi de finances de l'année, afin que le principe de sincérité puisse être respecté.

Le premier alinéa du présent article prévoit que toutes les lois et tous les décrets ayant une incidence financière pour l'Etat doivent être publiés avec une annexe précisant leurs conséquences sur l'année en cours et l'année suivante. Cet alinéa impose une obligation complémentaire de celle visée au second alinéa du présent article. L'évaluation de l'impact financier des lois et des décrets pour l'année en cours et pour l'année suivante vise à permettre au Parlement de l'apprécier en année pleine, et à s'assurer qu'il connaît la portée de son vote. Cette obligation renforce l'information du Parlement, et la transparence des lois de finances. De ce point de vue, il convient de rappeler que le Congrès américain bénéficie d'une évaluation sur 5 années de l'impact financier de toutes les mesures législatives, afin que les parlementaires puissent avant d'émettre un vote qui engage l'avenir, bénéficier d'un éclairage plein et entier sur ses conséquences financières.

Cet alinéa constitue le complément du dernier alinéa de l'article 38 de la présente proposition de loi organique qui prévoit que « chacune des dispositions du projet de loi de finances de l'année affectant les ressources ou les charges fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 29

La sincérité des comptes de l'Etat

Commentaire : Le présent article consacre le principe de sincérité des comptes de l'Etat et prévoit le passage à une comptabilité en droits constatés pour leur reddition.

I. LA SINCÉRITÉ DES COMPTES DE L'ÉTAT

Le principe de sincérité s'applique aux évaluations des recettes et des dépenses de l'Etat en lois de finances. Ce principe vaut de manière relative, et vise à garantir l'exhaustivité et la lisibilité de la loi de finances, mais également que le gouvernement effectue de bonne foi les évaluations qu'elle contient. Le principe de sincérité trouve cependant une application pleine et entière lorsqu'il s'applique aux comptes de l'Etat : si la sincérité des lois de finances constitue une obligation de moyens, la sincérité des comptes constitue une obligation de résultat.

Une obligation de respect du principe de sincérité des comptes de l'Etat est inséparable du rapprochement des règles de la comptabilité de l'Etat et de celles applicables aux entreprises (dont, selon le quatrième alinéa du présent articles, elles ne peuvent se distinguer « qu'à raison des spécificités de l'action de l'Etat »), de la procédure d'établissement du référentiel comptable de l'Etat (prévue dans un article additionnel dont l'insertion vous a été proposée après l'article 26), de la présentation des changements de méthode et de règles comptable prévue par le 4° de l'article 46 de la présente proposition de loi organique et de la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes prévue par le dernier alinéa du même article (qui indique que la Cour des comptes certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'Etat). L'ensemble de ce dispositif doit permettre une mise à niveau de la comptabilité de l'Etat ainsi qu'une plus grande transparence de ses comptes, en alignant ses pratiques sur celle du plan comptable général.

La définition de la comptabilité par le plan comptable général trouvera donc pleinement à s'appliquer à compter de l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi organique : « la comptabilité est un système d'organisation de l'information financière permettant de saisir, classer enregistrer des données de base chiffrées et présenter des états reflétant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l'entité à la date de la clôture.

La comptabilité permet d'effectuer des comparaisons périodiques et d'apprécier l'évolution de l'entité dans une perspective de continuité d'activité  ».

Le premier alinéa du présent article s'inspire de la rédaction du quatrième alinéa de l'article 9 du code de commerce, qui prévoit que les comptes d'une entreprise doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine, de sa situation financière et de son résultat. Cet alinéa confirme ainsi l'ancrage de la comptabilité de l'Etat dans le droit commun et rend possible la certification des comptes, à l'instar de ce qu'effectuent les commissaires aux comptes des entreprises, dont l'opinion s'exprime par « la certification sans réserve que les comptes annuels sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du résultat des opérations de l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière et du patrimoine de l'entité ».

II. LE PASSAGE À UNE COMPTABILITÉ EN DROITS CONSTATÉS

Le deuxième alinéa du présent article prévoit le passage à une comptabilité en droits constatés, où les opérations sont enregistrées selon le principe de la constatation des droits et des obligations. Sur ce point, votre rapporteur exprime sa pleine et totale identité de vue avec le texte adopté par l'Assemblée nationale. Dans son rapport intitulé « Doter la France de sa nouvelle constitution financière »81(*), votre rapporteur avait insisté sur l'ampleur du retard pris par l'Etat français en matière de comptabilité publique, tant par rapport aux autres Etats de l'OCDE82(*) que par rapport aux collectivités locales françaises, soulignant que comptabilité de l'Etat apparaissait comme la plus « fruste » de toutes celles appliquées par les administrations publiques françaises. Ces considérations étaient nourries notamment par le rapport de la « mission comptabilité patrimoniale » mise en place par notre collègue Jean Arthuis et dirigée par le responsable de l'Agence comptable centrale du Trésor, M. Jean-Jacques François83(*), et par le rapport de la « mission comparative des systèmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l'Etat », confié à M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances, et remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en février 2000. Votre rapporteur avait ainsi mis en avant le fait que la comptabilité de l'Etat était considérablement sous-développée au regard de la comptabilité générale et des obligations qui en découlent pour les entreprises, et, dès lors qu'elle ne permettait qu'un suivi des recettes et des dépenses (sans fournir d'indications sur la situation patrimoniale de l'Etat ainsi que sur ses charges futures, éventuelles ou certaines), s'apparentait à une comptabilité « d'épicier ». De plus, il convient de souligner que les comptes de la Sécurité sociale seront désormais tenus en « droits constatés ». Le maintien d'une seule comptabilité de caisse pour l'Etat empêcherait donc le rapprochement entre ses comptes et ceux de la Sécurité sociale, que votre rapporteur souhaite voir facilité.

Votre rapporteur avait considéré que si la comptabilité d'exercice permettait d'obtenir une bonne appréciation de la situation financière de l'Etat, elle ne fournissait pas, en revanche, le support adapté du suivi de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement. Il s'accorde donc avec le texte adopté par l'Assemblée quant à la nécessité de conserver une comptabilité de caisse pour permettre un suivi précis de l'exécution des opérations de dépenses et de recettes.

Ainsi que l'indique notre collègue député Didier Migaud, « le système comptable de l'Etat serait réorganisé autour de sa comptabilité générale, de laquelle dériverait la comptabilité budgétaire. (...) Le passage à une comptabilité en droits constatés constitue un changement radical, compte tenu des modalités actuelles d'enregistrement des opérations comptables. La comptabilité de l'Etat devra prendre en compte l'ensemble des ressources et des charges constatées au cours d'un exercice donné, ce qui implique la constitution de provisions et la comptabilisation d'amortissements, qui affecteront le compte de résultat. Elle conduira à élaborer des états de synthèse annuels comme le compte de résultat et le bilan de l'Etat, les facteurs affectant la valeur de son passif et de son actif étant désormais pris en compte. »84(*)

Lors d'une intervention en date du 18 décembre 200085(*), Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique rappelait que l'orientation vers une comptabilité en droits constatés supposait à titre principal deux évolutions :

« - d'une part, il s'agira d'enregistrer, conformément au principe de spécialisation des exercices, les opérations non plus au moment de leur dénouement en caisse mais de manière plus précise dès la constatation du caractère certain de la dette ou de la créance ;

- d'autre part, il conviendra de décrire complètement l'actif et le passif de l'Etat et d'introduire, via les amortissements et les provisions, des opérations de correction de valeur destinées à donner une image fidèle du patrimoine. »

Le troisième alinéa du présent article précise que les principes généraux de la comptabilité et du plan comptable de l'Etat ne se distinguent des règles applicables aux entreprises qu'à raison des spécificités de son action. Il s'agit de faire converger les systèmes comptables de l'Etat vers ceux du secteur privé, étant entendu que les règles applicables aux entreprises ne sont pas toutes transposables telles quelle à l'Etat. En effet, certains concepts du plan comptable général ont une pertinence limitée s'agissant de l'Etat, la comptabilité privée étant dédiée au suivi des activités de caractère marchand. Or, sauf pour une part marginale de ses activités, l'Etat ne vend pas des biens ou des services sur un marché, mais fournit, ou organise la fourniture par des tiers, de services collectifs dont la valeur ne peut se mesurer uniquement par un prix. Si les normes et les obligations de la comptabilité doivent pouvoir être appliquées à l'Etat afin de moderniser et d'encadrer son système comptable, il est en revanche indispensable que celles-ci puissent être adaptées en fonction des spécificités de l'action de l'Etat. Cette idée, qui figure dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, sera reprise par votre rapporteur sous réserve de quelques modifications rédactionnelles.

III. LE RÔLE DES COMPTABLES PUBLICS

Le dernier alinéa du présent article consacre le rôle des comptables publics, qui seront chargés de veiller à la sincérité des enregistrements comptables et au respect des procédures. Il convient d'insister sur l'évolution du rôle des comptables publics qu'impliquent les dispositions de la présente proposition de loi organique. La comptabilité d'exercice exige la tenue simultanée d'écritures comptables correspondant à plusieurs exercices budgétaires (s'agissant notamment de la comptabilisation des créances fiscales non recouvrées à la clôture de l'exercice). Les comptables publics seront également appelés à évaluer les risques associés à certaines opérations, afin de prendre en considération les charges calculées. Enfin, dans le cadre de l'obligation de mettre en oeuvre une comptabilité analytique par service, à laquelle est attachée votre rapporteur, les comptables publics auront un rôle important à jouer afin de définir le cadre et les conventions applicables à cette comptabilité particulière.

Lors d'une intervention en date du 18 décembre 200086(*), le directeur général de la comptabilité publique, Jean Bassères, indiquait que : « les comptables publics devront devenir les garants du respect des principes du futur référentiel comptable de l'Etat, c'est-à-dire qu'ils devront s'assurer que l'information comptable est fiable, sincère, exhaustive et que tous les éléments de risques ont été portés à la connaissance des décideurs.

Ce rôle changera de nature : le recours aux progiciels intégrés et l'adoption de faits générateurs plus précoces conduiront à la fois à alléger les tâches matérielles et à donner aux comptables un rôle de validation d'opérations qui, à l'exception des plus complexes d'entre elles ou des mouvements financiers, seront initiés par les gestionnaires.

Ce nouveau rôle des comptables publics reste largement à définir. Pour donner à mes propos un caractère plus concret, je voudrais donner des exemples d'interventions nouvelles des comptables publics liées à l'application de deux principes de la comptabilité d'exercice : l'indépendance des exercices et le principe de prudence.

S'agissant du principe d'indépendance des exercices, le comptable public devra s'assurer que toutes les charges et produits afférents à l'exercice lui sont bien rattachés. Pour ce faire, on peut imaginer qu'il devra avoir accès aux applicatifs des gestionnaires, procéder éventuellement à des opérations de circularisation auprès des débiteurs ou créanciers, voire, lorsqu'il disposera d'éléments d'information suffisants, de demander à l'ordonnateur d'émettre des titres de recettes ou des mandats... soit autant de pratiques qui n'existent pas aujourd'hui.

S'agissant du principe de prudence, on pourrait concevoir que le comptable recherche avec l'ordonnateur les principaux risques susceptibles de se produire (tels que les litiges ou la mise en jeu d'une garantie de l'Etat...) afin de constituer une provision ou de faire figurer cette information dans l'annexe. De même, le comptable devrait pouvoir s'assurer de la bonne tenue des inventaires et vérifier l'application des règles de dépréciation des biens immobiliers et mobiliers (amortissement).

Il va de soi que ce nouveau rôle du comptable public devra être encadré et qu'il devra s'inscrire dans un climat de confiance avec les gestionnaires. De ce point de vue, je suis convaincu que l'avenir passe par une approche concertée, débouchant sur l'élaboration de guides de procédures et d'audit de process garants de leur correcte prise en compte.

Ce que nous devrons demain mettre en oeuvre, c'est un plan qualité, définissant les responsabilités opérationnelles des acteurs du processus comptable et nous permettant de nous rapprocher de la norme reconnue ISO 9001.

J'ajoute que, parallèlement à cette démarche, il me paraît indispensable que soit également rénové le rôle du comptable public en tant que payeur chargé du contrôle de la dépense. Il est nécessaire, en la matière, d'éviter les contrôles redondants, de centrer les interventions sur les enjeux les plus significatifs et de progresser vers la notion de contrôles hiérarchisés. Des réflexions sont en cours au sein du réseau du Trésor Public, elles devraient déboucher sur des propositions opérationnelles à la fin du premier trimestre. »

Votre rapporteur souscrit aux dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat adoptées par l'Assemblée nationale, et dont le présent article constitue un élément centrale de la réforme. Il considère que la mise à niveau du système comptable de l'Etat et l'enrichissement de l'information comptable du Parlement constituent des facteurs essentiels de la réforme de l'Etat. C'est la raison pour laquelle il vous a proposé d'inscrire l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat dans un chapitre spécifique intitulé « Des comptes de l'Etat », afin que celles-ci aient la place qui leur revient dans la présente proposition de loi organique. Compte tenu de cette réorganisation du texte, il convient de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE II :

DES DISPOSITIONS DES LOIS DE FINANCES

ARTICLE 30

La définition des lois de finances

Commentaire : le présent article définit les lois de finances et leur répartition en trois catégories.

Du fait de l'insertion d'un article additionnel avant l'article 1er qui couvre le champ du présent article, votre rapporteur, qui renvoie au commentaire dudit article additionnel, vous propose de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 31

Le contenu de la loi de finances de l'année

Commentaire : le présent article définit le contenu de la loi de finances de l'année et précise celui de chacune de ses deux parties.

L'Assemblée nationale a souhaité conserver le principe de la présentation de la loi de finances en deux parties distinctes, à l'image de ce que prévoit aujourd'hui l'article 31 de l'ordonnance organique et de ce qu'avait inauguré le décret de 1956 : la première partie peut être considérée comme celle déterminant l'équilibre, et la seconde comme celle déclinant cet équilibre en matière de dépenses et comprenant toute disposition entrant dans le champ de compétence des lois de finances, mais sans impact sur l'équilibre budgétaire ou financier de l'année. Par ailleurs, le texte adopté par l'Assemblée nationale clarifie la rédaction de cet article par rapport à 1959, prend en compte les innovations apportées par ailleurs, et prévoit l'introduction et le vote d'un tableau de financement.

Votre rapporteur considère comme pertinent le maintien de la distinction en deux parties. Il vous proposera certains amendements rédactionnels, ainsi que, d'une part, de tirer les conséquences sur la structure de la loi de finances des propositions formulées par lui aux autres articles, et, d'autre part, de compléter le texte adopté par l'Assemblée nationale s'agissant de la question essentielle de la dette de l'Etat.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité conserver la structure actuelle de la loi de finances, ainsi que les grandes lignes du contenu de chacune des deux parties.

A. LA PREMIÈRE PARTIE

La première partie a pour objet de définir les composantes de l'équilibre budgétaire, en recettes comme en dépenses.

Le 1° du présent article reprend le monopole des lois de finances pour autoriser la perception des impôts, en distinguant l'autorisation de percevoir les ressources de l'Etat de celle de percevoir les impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat.

Le 2° précise les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui doivent figurer en première partie : il s'agit de celles qui affectent l'exercice. Ceci reprend la pratique actuelle.

Le 3° prévoit la présence en première partie des dispositions relatives aux affectations de recettes à l'intérieur du budget de l'Etat.

Le 4° exige l'évaluation de chacune des recettes concourrant à la réalisation de l'équilibre. Il s'agirait d'un état annexé, sur le modèle de l'état A actuel qui est, aujourd'hui, rattaché à l'article d'équilibre.

Le 5° prévoit la fixation des plafonds de dépenses et charges, et des autorisations d'emplois pour le budget général et les comptes annexes. L'innovation consisterait ici à faire figurer dans le tableau d'équilibre le nombre des emplois rémunérés par l'Etat.

Le 6° prévoit l'équilibre budgétaire et le tableau d'équilibre qui en détaille les composantes. Ce dernier reprendrait les dispositions des 4° et 5°. Ce faisant, le texte adopté par l'assemblée nationale donne un statut organique à ce tableau qui est apparu en 1962 et existe, dans sa forme actuelle, depuis 1974.

Le 7° constitue une innovation puisqu'il rassemble dans un tableau de financement « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier ». En pratique, ce tableau partira du solde budgétaire, y ajoutera les charges de trésorerie (remboursements d'emprunts de l'Etat ou repris par lui) et mettra en regard les ressources de trésorerie de l'Etat.

Le 8° reprend les dispositions de l'ordonnance organique s'agissant de l'autorisation d'émission des emprunts nécessaires à la couverture du besoin de financement de l'Etat.

B. LA SECONDE PARTIE

La deuxième partie décline les dépenses budgétaires entre les ministères et comprend des dispositions n'affectant pas l'équilibre.

Le 1° adapte le mode de fixation des crédits du budget général à la nouvelle nomenclature budgétaire en prévoyant qu'ils sont fixés par ministère et par mission (et non plus par titre et par ministère) et que leur sont assortis les plafonds des autorisations d'emplois, par ministère.

Le 2° prévoit la fixation par programme des autorisations d'engagement par anticipation qui dérogent à la règle de l'annualité budgétaire.

Le 3° procède de même que le 1° s'agissant des crédits ou des découverts des comptes annexes, ceux-ci étant cependant fixés par catégorie de comptes et aucun plafond d'autorisation d'emplois ne leur étant assorti puisqu'ils ne peuvent, selon l'Assemblée nationale, comporter de crédits de rémunération.

Le 4° limite aux lois de finances la possibilité d'octroyer une garantie de l'Etat et d'en fixer le régime, en raison des charges budgétaires éventuelles futures que les garanties recèlent.

Le 5° constitue une des innovations de la proposition de loi organique en ce qu'elle prévoit que la loi de finances autorise les reprises de dettes de l'Etat, et fixe leur régime. Aujourd'hui ces reprises de dettes sont traitées en opérations de trésorerie et ne sont donc pas autorisées de manière explicite par le Parlement. Ce traitement comptable explique par exemple que le Parlement n'ait pas eu à connaître de la reprise, par l'Etat, de la dette de 110 milliards de francs de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) en 1994.

Le 6° énumère les dispositions facultatives des lois de finances qui constituent donc le domaine partagé des lois de finances et des autres lois. Il s'agit, en effet, d'une particularité de la loi de finances que de pouvoir comporter, dans les limites fixées par le législateur organique, des dispositions relevant de la loi ordinaire87(*).

Le a) autorise ainsi la seconde partie à comporter des dispositions législatives relatives aux impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire (dans le cas contraire, elles doivent figurer en première partie ainsi qu'il est prévu au 2° du I). Il s'agit d'une reprise de l'actuelle ordonnance organique.

Le b) permet que figure dans la loi de finances des dispositions affectant les charges budgétaires de l'Etat sans atteindre l'équilibre budgétaire de l'année en cours, ainsi que le rend possible le jeu combiné des articles 31 et 1er de l'ordonnance de 1959.

Le c) introduit une innovation en permettant à la seconde partie des lois de finances de comporter des dispositions définissant « les modalités de répartition de concours de l'Etat aux collectivités territoriales », souhaitant inscrire dans la loi organique ce qui constitue jusqu'ici une jurisprudence variable du Conseil constitutionnel.

Le d) permet à la loi de finances d'approuver les conventions financières engageant l'Etat, tirant les conséquences sur la présentation des lois de finances de la reprise à cet article des termes de l'article 2 de l'ordonnance organique qui autorisaient les lois de finances à procéder à de telles approbations sans prévoir leur place à l'article 31.

Le e) donne aux lois de finances une compétence partagée avec les lois ordinaires pour comprendre des « dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques », afin de tenir compte sur ce point de l'avis du Conseil d'Etat, qui considère que cantonner ces dispositions à la loi de finances serait inconstitutionnel.

Enfin, le f) fait de même s'agissant des dispositions relatives au régime de responsabilité pécuniaire des agents publics.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA PREMIÈRE PARTIE

1. La reprise de l'essentiel des dispositions prévues par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur ne vous proposera pas de changement substantiel par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, sous réserve de deux ajouts (voir infra). Il tient cependant à apporter quelques précisions s'agissant des dispositions de première partie prévues dans le texte de la proposition de loi organique.

Le maintien de l'autorisation unique de perception des impositions de toute nature dans la loi de finances de l'année (1° du I) constitue aux yeux de votre rapporteur, la garantie du respect du principe, posé par l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, du consentement de l'impôt88(*). L'éclatement de ce consentement entre plusieurs textes (lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale), voire entre plusieurs organes (Parlement et collectivités locales) nuirait à son caractère éclairé qui constitue une garantie démocratique.

De plus, votre rapporteur conçoit cette disposition, liée aux autres propositions relatives aux rémunérations pour service rendu et aux taxes parafiscales, comme un salutaire rappel du caractère principal que revêt la catégorie des impositions de toute nature. Alors que l'ordonnance de 1959 tendait à les considérer comme une catégorie résiduelle s'obtenant par élimination des autres formes de prélèvements obligatoires, la présente loi organique les perçoit comme la règle, les autres prélèvements devant devenir l'exception.

De 1921 à 1979, le législateur financier a ajouté à la disposition d'autorisation de perception l'interdiction formelle d'y contrevenir, ce qui signifiait tout à la fois l'interdiction de lever d'autres impositions et l'obligation de lever toutes celles ayant été autorisées. Cela interdisait ainsi au gouvernement de décider de sa propre initiative de cesser de percevoir une ressource de l'Etat ou bien de ne pas en percevoir une partie. Votre rapporteur estime que l'esprit de cette disposition demeure valable et que l'autorisation de perception revêt bien entendu une double contrainte de « ne percevoir que » et de « percevoir toutes » les recettes prévues.

La rédaction du 2° permet, pour votre rapporteur, de faire figurer en première partie, à cet endroit, les affectations hors du budget de l'Etat (que la loi de finances doit autoriser d'après l'article 33 de la proposition de loi organique) puisque celles-ci reviennent à réduire ses recettes et donc affectent l'équilibre budgétaire.

Au 3°, votre rapporteur vous proposera de simplifier la rédaction retenue par l'Assemblée nationale s'agissant de la présence en première partie des dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'Etat.

Au 5°, votre rapporteur vous proposera, outre la réintroduction des budgets annexes et des comptes spéciaux dans les plafonds de dépenses, à côté de celui du budget général, de supprimer la fixation, en première partie, du plafond des autorisations d'emplois pour renvoyer cette dernière disposition en seconde partie. Cependant, il faut souligner que grâce à la proposition de votre rapporteur, le Parlement pourra se prononcer, à ce moment là, sur l'ensemble des emplois rémunérés par l'Etat et sur sa politique d'emploi. Il n'apparaît pas évident que le nombre d'emplois concourt à l'équilibre alors que ce dernier comprend déjà les crédits pour dépenses de personnel.

Le tableau d'équilibre du 6° pose un problème qu'il conviendra de résoudre dans l'application pratique de la loi organique : celui de l'absence de consolidation des comptes de l'Etat. Le maintien des budgets annexes et des comptes spéciaux, le caractère organique donné à certains d'entre eux, nécessitera des flux budgétaires entre le budget général et ces autres composantes du budget de l'Etat. Ainsi, les versements du budget général vers le compte des pensions constitueront-ils à la fois une dépense du budget général, inscrite en crédits budgétaires de la dotation correspondante, une recette du compte de pension et une dépense de ce dernier. Il en ira de même des flux entre le budget général et le compte de la dette. Peut-être faudra-t-il alors insérer une ligne de consolidation afin d'éviter une lecture imparfaite de la réalité du volume des interventions de l'Etat.

2. Les principales modifications proposées par votre commission

a) Le vote sur chaque prélèvement sur recettes

Conséquence du choix de faire figurer les prélèvements sur recettes dans le corps de la loi organique, il convient de suivre la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de prévoir en première partie un vote distinct sur chaque prélèvement sur recette, c'est-à-dire sur chacun de ceux opérés au profit des collectivités locales et sur celui opéré au profit de l'Union européenne.

Cela permettra de maintenir la tradition de l'organisation d'un débat sur le prélèvement au profit de l'Union européenne et de prolonger l'expérience menée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, au Sénat, de l'organisation d'un débat parlementaire portant sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Il convient de placer l'évaluation et la fixation du régime de chaque prélèvement avant celles de chacune des recettes budgétaires, ces prélèvements venant en modifier les montants bruts.

b) L'introduction d'un plafond de variation nette de la dette de l'Etat

Lors de la discussion de l'article 31 à l'Assemblée nationale89(*), de longs échanges ont eu lieu entre des parlementaires de l'opposition, le rapporteur général, le président de séance et Mme le secrétaire d'Etat au budget s'agissant du vote, distinct ou non de celui relatif au tableau de financement, d'une disposition relative à l'emprunt. Il s'agissait en quelque sorte de donner un contenu à l'autorisation d'émettre des emprunts du 8° en le liant au besoin de financement révélé et exprimé par le tableau de financement. A cette occasion, notre collègue député Jean-Jacques Jégou a accepté de retirer un amendement prévoyant que la loi de finances fixe le plafond des emprunts autorisés contre l'engagement du gouvernement de mettre à profit la navette parlementaire pour trouver une rédaction appropriée.

Lors de son audition ultérieure par le Sénat, Mme Florence Parly a proposé de mettre ses services à la disposition de votre rapporteur afin d'aboutir à cette rédaction. Ce faisant, elle a tracé le cadre que devrait revêtir le contenu donné à cette autorisation d'emprunt :

Audition de Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget au Sénat, le 9 mai 2001

« Il est exact que lors de notre débat à l'Assemblée nationale cette question a été soulevée par un certain nombre de parlementaires, notamment ceux qui pratiquent déjà cela dans le cadre des collectivités dont ils assurent la responsabilité. Ils ont souhaité que des améliorations puissent être apportées sur ce terrain et que, notamment, un plafond d'emprunts soit désormais voté par le Parlement au moment du vote de la loi de finances.

« Lors de ce débat, le Gouvernement n'était pas techniquement prêt à apporter une solution clef en main et j'avais eu l'occasion de dire que je me mettrais à la disposition des commissions des Assemblées pour tenter de trouver une solution à cette préoccupation, sachant que pour trouver une solution -si vous m'y autorisez-, il me semble utile de préciser quelles sont et doivent être les préoccupations qui animent le Gouvernement.

« Pour ma part, j'en vois tout au moins deux. S'il devait y avoir un plafond d'emprunts, cela ne devrait pas placer le Gouvernement dans une situation d'incapacité brutale à financer ses dépenses, parce qu'il y aurait une rupture de trésorerie et un retard dans l'encaissement d'une recette importante, par exemple.

« Ce système de plafond existe dans toute sa pureté aux États-Unis et il s'accompagne de temps à autres de fermetures pures et simples des services publics car, quand le plafond est dépassé, tout s'arrête, ce qui ne me paraît pas correspondre à la lumière des débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale- à la préoccupation fondamentale des parlementaires. S'il doit y avoir plafond, il faut veiller à ce qu'il ne conduise pas à des mesures qui seraient mal perçues dans notre pays.

« Par ailleurs, il faut également, si ce plafond était mis en oeuvre, qu'il ne porte pas atteinte à un autre objectif auquel on ne peut qu'être attaché, à savoir que la politique de gestion active de la dette soit optimale, parce qu'il s'agit de la bonne gestion de nos finances publiques.

« Dans le respect de ces principes, le ministère des finances et le Gouvernement sont tout à fait prêts à tenter d'avancer sur cette question du plafonnement des emprunts si le Sénat le souhaitait. »

Deux principes ont donc été posés : que le plafond n'empêche pas le gouvernement de faire face à des aléas de trésorerie risquant de mettre l'Etat en cessation de paiement ; qu'il n'empêche pas une gestion optimale de la dette, donc par exemple qu'il n'interdise pas en cours d'année de procéder à des rachats de dettes.

Ce souhait des députés de l'opposition, devenu engagement du gouvernement à leur égard, rejoint en tous points les préoccupations de votre commission des finances, exprimées à la fois par votre rapporteur et par le rapporteur général Philippe Marini. Il semble pleinement justifié que le Parlement tire les conséquences concrètes sur la dette des votes de l'équilibre budgétaire et de l'équilibre financier.

En se prononçant sur la dette, le Parlement décide expressément de la charge imposée aux générations futures. En outre, la comparaison de la variation du stock de dette provoquée par les décisions budgétaires et financières, et du tableau présentant le budget de l'Etat en sections de fonctionnement et d'investissement rendra possible les comparaisons et donc, les appréciations politiques sur le niveau souhaitable de dépenses d'aujourd'hui dont le Parlement reporte le paiement sur les générations futures.

Cependant, les difficultés techniques sont importantes et votre rapporteur partage les limites posées par Mme Florence Parly. En effet, il ne saurait être question de ne pas honorer la signature de l'Etat. Même si les moyens actuels de prévision rendent une telle perspective peu envisageable, il est certain que les aléas qui s'attachent tant aux décaissements qu'aux encaissements de l'Etat justifient que les opérations liées à la tenue de la trésorerie de l'Etat ne soient pas contraintes par un plafond strict, sauf à imaginer des procédures d'urgence complexes90(*).

De même, fixer un plafond brut de la dette risquerait de soulever des difficultés pour la gestion de celle-ci. Des techniques financières complexes, qui peuvent conduire à racheter de la dette passée pour en émettre une nouvelle et donc à augmenter les émissions brutes, pouvant permettre de minorer finalement la charge de la dette. Celle-ci représentant la première dépense de l'Etat, il serait désastreux d'en rendre impossible la diminution par des dispositions inappropriées.

Au total, votre rapporteur vous proposera d'ajouter parmi les dispositions de la première partie la fixation du « plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an, appréciée en fin d'année ». La variation nette permettra d'éviter les biais mentionnés ci-dessus d'un plafond de dette brute ; la prise en compte de la seule dette supérieure à un an permettra d'éviter d'y inclure les émissions de très court terme nécessitées par des besoins ponctuels de trésorerie. Cette variation sera appréciée en fin d'année et le plafond aura une valeur contraignante, qui obligera le gouvernement à en demander le relèvement dans un collectif budgétaire s'il lui paraît ne pas pouvoir être respecté.

Ainsi, votant le tableau de financement de l'Etat, fixant un plafond pour l'augmentation de la dette nette, ayant connaissance de l'ensemble des opérations liées à cette dette par le biais du compte de commerce particulier dédié à cet effet, le Parlement verra son information comme son contrôle sur la dette considérablement améliorés et sera en mesure de jouer pleinement son rôle en la matière, qui est celui d'engager l'avenir.

B. LA SECONDE PARTIE

1. La reprise de l'essentiel des dispositions prévues par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur vous propose de ne pas modifier les dispositions prévues aux 4° (autorisation et fixation du régime de l'octroi des garanties) et aux a) (possibilité pour les lois de finances de comporter des dispositions relatives aux impositions de toute nature), c) (possibilité de définir en seconde partie les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales), d) (approbation des conventions financières) et e) (possibilité de comprendre des dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques) du 6°.

2. Les principales modifications proposées par votre commission

a) La préfiguration des modes de vote et de discussion

1. La mission comme seule unité de vote et de discussion

Votre rapporteur considère qu'il convient de faire de la mission à la fois l'unité de vote et l'unité de discussion des crédits, ainsi qu'il l'expliquera au commentaire de l'article 43. C'est pourquoi il vous proposera de supprimer au 1° l'obligation d'une fixation des crédits par ministère ce qui n'a évidemment pas pour conséquence de supprimer la règle selon laquelle les crédits sont ouverts aux ministres.

2. Une discussion globale des autorisations d'emplois

Par cohérence, votre rapporteur souhaite éviter que les plafonds d'autorisation des emplois fassent l'objet d'une discussion et d'un vote par ministère91(*). Sans remettre en cause le choix du ministère comme unité de spécialité, il préfèrerait que le Parlement se prononce sur un tableau reprenant les autorisations d'emplois de chaque ministère par un vote unique,. Ce vote intervenant après la discussion des crédits, rendrait possibles d'éventuelles coordinations avec l'adoption d'amendements portant sur les crédits de personnel des programmes. Ces coordinations ne seraient pas automatiques puisqu'il n'y a pas de lien mécanique entre les autorisations d'emplois et les crédits de personnel. L'absence de spécialisation des emplois par programme s'explique par les très grandes difficultés techniques auxquelles elle se heurterait.92(*).

La discussion et le vote de ce tableau favoriserait l'organisation d'un débat sur la politique d'emploi de l'Etat que l'Assemblée nationale avait proposé de placer en première partie.

Les parlementaires qui le souhaiteraient pourraient bien entendu présenter des amendements portant sur ce tableau.

b) Les autres modifications

1. Une rédaction plus large pour les autorisations particulières de reprises de dettes

Le 5° du II du texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que la seconde partie de la loi de finances de l'année peut autoriser l'Etat à réaliser des reprises de dettes dans deux cas : la prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ou un engagement payable à terme ou par annuités. Votre rapporteur partage pleinement le souci de faire statuer explicitement la loi de finances sur chacune des décisions susceptibles d'affecter le bilan de l'Etat et de se traduire par des charges, budgétaires ou de trésorerie, futures. En l'occurrence, ces nouvelles dettes de l'Etat alourdiront le poste « dettes » du passif de l'Etat et se traduiront par des charges d'emprunt qui seront budgétées dans les lois de finances à venir, mais aussi par des remboursements en capital qui, comme opérations de trésorerie, ne seront pas budgétées mais pèseront sur les finances de l'Etat.

Le mécanisme d'une autorisation explicite alliée à un vote sur la variation nette du stock de dette de l'Etat permettra au Parlement de procéder à une autorisation dans de bonnes conditions de ce type d'opérations qui ont pu, dans le passé, produire des effets importants sur les finances publiques, et qui sont d'ailleurs prises en compte, comme telles, dans le cadre des engagements européens de la France.

Votre rapporteur vous proposera cependant d'adopter une rédaction plus large que celle de l'Assemblée nationale afin d'éviter qu'un avenir propice en inventions financières n'en vienne altérer la lettre et donc en réduire la portée.

Il va de soi que cette rédaction plus large, qui viserait la contraction de dettes « sous quelque forme que ce soit », serait distincte de l'autorisation d'émettre les emprunts correspondants à la couverture du besoin de financement de l'Etat votée en première partie.

2. Une rédaction plus restrictive pour les dispositions affectant les charges budgétaires

Le b) du 6° adopté par l'Assemblée nationale prévoit la possibilité de faire figurer en deuxième partie, dans le cadre des articles dits rattachés, des dispositions législatives « affectant les charges budgétaires de l'Etat ».

Il peut sembler étrange de faire figurer en deuxième partie des dispositions qui, pouvant affecter l'équilibre budgétaire de l'année, auront des conséquences sur le tableau d'équilibre. Ainsi, l'adoption de telles dispositions dans les articles rattachés contraint à demander une deuxième délibération pour assurer les coordinations nécessaires dans ce dernier.

Cependant ceci s'explique par la possibilité pour d'autres lois ordinaires de comporter de telles dispositions : ce qui figure en première partie constituant le domaine exclusif des lois de finances, il ne serait pas conforme à l'article 34 de la Constitution de réserver à ces dernières un monopole des dispositions législatives affectant les charges de l'année.

Votre rapporteur souhaite cependant que l'application du b) du 6° n'ouvre pas la voie à un gonflement excessif des dispositions législatives ainsi proposées dans les lois de finances. Il ne faut pas oublier que l'examen de ces dernières est contraint par des délais constitutionnels et que la procédure d'urgence s'y applique de droit. Une augmentation des dispositions rattachées d'une part, risquerait de nuire au bon examen du reste de la loi de finances, et, d'autre part, n'autoriserait pas un débat portant sur lesdites dispositions dans des conditions satisfaisantes.

C'est pourquoi votre rapporteur vous proposera d'en restreindre le champ aux seules « dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ».

3. La coordination avec les autres propositions de votre commission

Votre rapporteur vous proposera par ailleurs de tirer les conséquences sur la seconde partie de certaines de ses propositions :

. la création de la dotation comme unité de spécialité, pour laquelle il convient de permettre la possibilité, expressément fixée par la loi de finances de l'année, d'un engagement par anticipation des crédits ;

. la réintroduction des budgets annexes et des comptes spéciaux, dont les crédits ou les déficits seraient fixés par budget annexe et par catégorie de comptes ;

. l'élargissement du champ de compétence de la loi de finances à certaines dispositions comptables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32

Le contenu des lois de finances rectificatives

Commentaire : le présent article définit le contenu et les règles de présentation applicables aux lois de finances rectificatives.

L'Assemblée nationale a décrit dans le premier alinéa du présent article les modifications que peuvent apporter les lois de finances rectificatives aux dispositions des lois de finances de l'année, en faisant référence à l'article 31. En est exclu le 2° de l'article 31 relatif aux recettes budgétaires puisque la loi ordinaire peut aussi apporter des modifications aux recettes budgétaires de l'année, par exemple en comportant des dispositions fiscales directement applicables, ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel en 198493(*). Elles peuvent ainsi modifier l'ensemble des dispositions obligatoires et exclusives des lois de finances. De plus, cet alinéa reprend la deuxième phrase de l'article 34 de l'ordonnance organique qui prévoit que les lois de finances rectificatives procèdent à la ratification des ouvertures de crédits opérées par décret d'avances.

Le second alinéa reprend la première phrase de l'article 34 de l'ordonnance organique qui prévoit une présentation des lois de finances rectificatives dans les mêmes formes, en partie ou en totalité, que les lois de finances de l'année. Il s'agit de la présentation en deux parties et donc de l'application des règles concernant cette séparation (en matière de vote et de contenu) aux lois de finances rectificatives. Enfin, l'Assemblée nationale a, par renvoi, prévu l'application des dispositions du dernier aliéna de l'article 38 qui dispose que chacune des disposition d'une loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fasse l'objet d'une évaluation chiffrée au titre de l'année et des années ultérieures.

Votre rapporteur partage ces différentes règles. Il vous proposera cependant des amendements rédactionnels afin :

. de rappeler que le monopole de modification des lois de finances par les lois de finances rectificatives se fait sous réserve des autres dispositions de la loi organique, c'est-à-dire celles encadrant les possibilités de modifications des crédits (et de recettes s'agissant des comptes spéciaux) par voie réglementaire ;

. de tenir compte de sa proposition de prévoir un article spécifique exigeant la ratification de toutes les modifications de crédits opérées par voie administrative dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné (ce qui rend inutile la disposition de la deuxième phrase du premier alinéa) ;

. de tenir compte du déplacement du dernier alinéa de l'article 38 dans un article spécifique de portée plus générale.

Ces modifications, réduites ou de coordination, élargissent quelque peu la portée des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale sans en dénaturer l'esprit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 33

Les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat
vers une autre personne morale

Commentaire : le présent article prévoit que l'affectation d'une ressource de l'Etat à une autre personne morale doit faire l'objet d'une disposition de loi de finances.

La discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2000 et pour 2001 furent l'occasion de discussions multiples liées aux transferts d'impositions de toutes natures établies au profit de l'Etat vers les organismes de sécurité sociale. L'insistance du Parlement à voir figurer ces transferts dans des dispositions de loi de finances autorisant de telles affectations, et à ce que ces transferts soient pris en compte par le biais des évaluations de recettes, en loi de financement, a ainsi recueilli un écho favorable du gouvernement.

Le présent article introduit dans le texte de la loi organique cet usage extrêmement cohérent avec l'habilitation constitutionnelle donnée au législateur organique. La loi organique relative aux lois de finances ayant à préciser les conditions et les réserves dans lesquelles sont déterminées les ressources et les charges de l'Etat, il paraît naturel qu'elle puisse comprendre une disposition prévoyant que le transfert d'une ressource, totale ou partielle, de l'Etat vers une autre personne morale soit décidé par les lois de finances.

En revanche, et même si cela aurait permis utilement de gagner en clarté, donner aux lois de finances un monopole dans l'affectation des impositions de toute nature, y compris celles affectées à des personnes morales autres que l'Etat, pourrait contredire l'article 34 de la Constitution en ce qu'il fait entrer dans le champ de la compétence du législateur ordinaire le régime des impositions de toute nature.

Votre rapporteur considère que cet article est de nature à apporter une certaine lisibilité et à simplifier les transferts de ressources entre les deux textes de nature financière examinés simultanément par le Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Le contenu de la loi de règlement

Commentaire : Le présent article définit le contenu de la loi de règlement.

La loi de règlement constitue le moment où les comptes de l'Etat pour un exercice sont approuvés par le Parlement. La pratique parlementaire actuelle donne peu d'importance à la discussion des projets de loi de règlement, qui constitue un exercice particulièrement formel. La présente proposition de loi organique tendra, à travers une budgétisation fondée sur une logique d'objectifs et de résultats, mais également du fait de l'enrichissement des informations comptables demandées au gouvernement, à renforcer considérablement le rôle de la loi de règlement, qui devrait devenir -votre rapporteur l'appelle de ses voeux- un moment fort de la vie parlementaire.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article indique que la loi de règlement arrête définitivement le montant des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte.

Il détaille également le mode d'établissement du résultat budgétaire de l'année, qui est défini comme la somme du déficit ou de l'excédent du budget général et du déficit ou de l'excédent des comptes annexes.

Le II du présent article énumère les dispositions qui figurent, le cas échéant, dans la loi de règlement.

Le 1° indique que la loi de règlement ratifie les modifications apportées par décrets d'avances aux crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année.

Le 2° prévoit que la loi de règlement approuve les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées, et procède à l'annulation des crédits disponibles à la fin de l'année et n'étant pas reportés sur l'année suivante.

Le 3° prévoit que la loi de règlement apure les pertes constatées sur les prêts et avances accordés par l'Etat.

Le III du présent article dispose que la loi de règlement établit le résultat comptable de l'exercice, détermine son affectation et approuve l'ensemble des comptes de l'exercice permettant d'appréhender l'évolution de la situation financière et patrimoniale de l'Etat.

Le IV du présent article prévoit que la loi de règlement peut, comme les autres lois de finances, comporter des dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous propose de reprendre certaines des dispositions du texte de l'article 34 adopté par l'Assemblée nationale. Il considère en revanche que certains alinéas doivent être supprimés, compte tenu de leur caractère imprécis et de la modification de l'organisation de la proposition de loi organique qui vous est proposée.

Votre rapporteur souhaite, au premier alinéa du I du présent article, introduire la notion de résultat budgétaire, qui découle de l'arrêté définitif des montants des recettes et des dépenses budgétaires de l'année. En revanche, votre rapporteur ne souhaite pas conserver la définition du mode de construction du résultat budgétaire de l'année qui figure dans la suite du I. Il considère en effet que cette description ne tient pas compte des éventuels besoins de consolidation entre les recettes et les dépenses du budget général, d'une part, et les recettes et les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux, d'autre part. Votre rapporteur attire l'attention sur le fait qu'il est délicat de préciser le mode de construction du résultat budgétaire au sein de la loi organique, dès lors qu'une définition peut s'avérer imparfaite et inexacte, en dépit de ses vertus pédagogiques. Il insiste sur la nécessité de consolider les dépenses et les recettes du budget général et des procédures d'affectation spéciales détaillées à l'article 17 du texte adopté par l'Assemblée nationale, comme de celui qu'il vous propose.

Votre rapporteur souhaite insérer, après le I de cet article, un paragraphe additionnel prévoyant que la loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des emplois de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'exercice, présenté dans un tableau de financement. Une telle disposition permettra au Parlement, au moment de la discussion du projet de loi de règlement, d'effectuer des comparaisons avec le tableau de financement présenté dans la loi de finances initiale afférente à la même année94(*). Il s'agit en effet de permettre au Parlement de connaître et de voter les opérations de trésorerie qui assurent le financement de l'Etat à la fois en prévision et en exécution.

Votre rapporteur vous propose de supprimer la possibilité explicitement prévue par le présent article, pour les lois de règlement, de ratifier les modifications de crédits apportées par les décrets d'avances. En effet, votre rapporteur vous proposera d'insérer un article additionnel après le présent article prévoyant de manière générale que toutes les modifications de crédits opérées par voie administrative (y compris les décrets d'avances visés au 1° du II du présent article) sont soumises à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. Cette disposition s'appliquant à l'ensemble des projets de loi de finances, elle rend inutile le maintien de l'alinéa prévoyant la ratification des modifications apportées par décrets d'avances par la loi de règlement.

Au 2° du II du présent article, votre rapporteur vous propose de mentionner de manière explicite que le Parlement approuve non pas les dépassements de crédits, mais les ouvertures de crédits correspondant à ces dépassements, ce qui semble plus conforme à l'autorisation de dépenser donnée par le Parlement.

Aux 3° et au 4° de cet article, votre rapporteur vous proposera également quelques modification de nature rédactionnelle et visant à prendre en compte le maintien des budgets annexes et des comptes spéciaux qu'il vous a proposé.

S'agissant des dispositions comptables mentionnées au III du présent article, il souhaite supprimer la mention de l'affectation du résultat comptable, dont les contours lui paraissent flous, et inscrire dans un paragraphe additionnel le fait que la loi de règlement approuve le compte de résultat de l'Etat, son bilan et ses annexes, qui comportent notamment une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat. La rédaction qu'il vous propose mentionne ainsi de manière explicite les notions de compte de résultat et de bilan, alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale ne vise que le résultat comptable de l'exercice, déterminé par la différence entre les produits et les charges constatés.

Il convient de mentionner le fait que figureront désormais, dans la loi de règlement, deux soldes : le solde budgétaire, issu de la comptabilité budgétaire, et le résultat comptable, issu de la comptabilité générale de l'Etat. La Cour des comptes indiquait, dans l'une des contributions réalisée à la demande de la commission spéciale de l'Assemblée nationale95(*), que « le maintien de deux comptabilités établies selon des principes différents, et donc, presque impossibles à comparer, ne peut qu'entretenir des débats stériles sur les indicateurs les plus pertinents pour décrire la situation financière de l'Etat ». De fait, les deux soldes figurant dans la loi de règlement divergeront sensiblement. Jean-Jacques François, responsable de l'Agence comptable centrale du Trésor, estimait ainsi à 200 milliards de francs les droits constatés non pris en compte dans la méthode actuelle de comptabilisation du budget de l'Etat. Votre rapporteur considère que, loin d'être un facteur de mauvaise compréhension ou de mauvaise interprétation, la différence entre le solde budgétaire et le résultat comptable de l'exercice sera l'occasion d'un examen fort instructif, permettant notamment d'évaluer précisément les charges certaines nées au cours de l'exercice et dont le financement est reporté sur les années futures.

Enfin, votre rapporteur vous propose de supprimer le IV, compte tenu de l'insertion d'un article additionnel avant l'article premier qui prévoit que « les lois de finances peuvent comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ». Cette disposition générale rend inutile la précision d'une telle possibilité -au demeurant plus restreinte dans son champ d'application, puisqu'elle ne mentionne ni la comptabilité de l'Etat, ni le régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics- dans le cadre spécifique de la loi de règlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 34

La ratification par le Parlement des modifications de crédits opérées par voie administrative

Commentaire : le présent article impose une obligation de soumettre à la ratification du Parlement les modifications de crédits opérées par voie administrative.

Il s'agit d'introduire une règle générale de ratification expresse, par la plus prochaine loi de finances afférente à l'exercice concerné, des modifications de crédits effectués par voie administrative.

Cette obligation de soumission à la ratification du Parlement ne porterait évidemment pas sur la totalité des actes d'administration des crédits. Elle serait réservée aux actes administratifs ayant pour effet de modifier les crédits, qu'il s'agisse de les augmenter (décrets d'avances, décrets et arrêtés de répartition des crédits globaux, arrêtés prévus par les articles additionnels après l'article 18 et après l'article 20), de les réduire (décrets d'annulation), d'en modifier la spécialisation (transferts, virements) ou le cadre temporel d'exécution (reports).

Décision de la commission : votre commission vous proposer d'adopter le présent article additionnel.

TITRE III :

DE L'EXAMEN ET DU VOTE
DES PROJETS DE LOI DE FINANCES

ARTICLE 35

La préparation des projets de loi de finances

Commentaire : le présent article consacre le rôle du ministre des finances dans la préparation des lois de finances.

Le présent article établit, dans des termes quasiment identiques à ceux l'article 37 de l'ordonnance organique, la phase d'élaboration des lois de finances. Il adapte le texte de 1959 pour tenir compte du texte même de la Constitution (les projets de loi sont « délibérés » en Conseil des ministres) et des possibilités d'évolution de la terminologie ministérielle (ministre « chargé » des finances plutôt que ministre des finances).

La présence comme les termes de cet article peuvent néanmoins surprendre dans une proposition de loi organique discutée en 2001.

En effet, il ne revient pas au législateur, même organique, de s'immiscer dans l'organisation du travail gouvernemental lorsque celle-ci est sans aucun impact sur les relations entre pouvoirs publics. S'il peut éventuellement souhaiter en être informé, le législateur ne peut régler la structure administrative, même dans le cadre de l'habilitation donnée par les articles 34 et 47 de la Constitution au législateur organique.

Votre rapporteur n'entend bien entendu pas remettre en cause le rôle du ministre chargé des finances, consacré d'ailleurs par de nombreux articles de la présente proposition de loi organique. Cependant, la loi organique ne semble pas devoir contenir une précision, qui paraît redondante avec les fonctions traditionnellement attribuées au ministre chargé des finances, et pourrait empêcher, dans l'avenir, une autre organisation de la structure gouvernementale.

Par ailleurs, il semble inutile, compte tenu des termes même de la Constitution, de prévoir la subordination au Premier ministre du ministre chargé des finances. Cette précision pouvait se justifier en 1959 pour rompre avec les dispositions du décret de 1956 qui prévoyait que le ministre des finances prépare les projets de loi de finances sans mention du président du Conseil, mais elle n'a plus guère de sens aujourd'hui96(*). Quant à la mention du Conseil des ministres, elle paraissait dès 1959 à la fois superfétatoire, puisque le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution la prévoit explicitement, et incomplète, puisqu'était oubliée la mention de l'avis du Conseil d'Etat figurant au même alinéa.

Pour toutes ces raisons, dans un souci de respect du contenu de la loi organique et parce que cet article ne semble pas utile devant la précision des dispositions de la Constitution, votre rapporteur vous proposera de le supprimer.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE PREMIER :

DU PROJET DE LOI DE FINANCES DE L'ANNÉE ET DES PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

ARTICLE 36

Le rapport d'orientation budgétaire

Commentaire : le présent article a pour objet d'institutionnaliser le débat d'orientation budgétaire et de l'enrichir.

L'Assemblée nationale a souhaité institutionnaliser le débat d'orientation budgétaire dont, au plan national, l'heureuse initiative revient à notre collègue Jean Arthuis, alors ministre de l'économie et des finances.

Votre rapporteur souscrit totalement à l'intention manifestée par l'Assemblée nationale. Il souhaite que le débat d'orientation budgétaire soit un moment fort de la discussion sur la politique des finances publiques et que soit accentuée la dimension, qui doit être la sienne, d'une présentation par le gouvernement de ses choix budgétaires.

Dans ces conditions, la recommandation de la commission visant à supprimer le présent article ne résulte pas d'autre chose que de la volonté de l'insérer dans le titre nouveau relatif à l'information et au contrôle du Parlement.

I . UN DÉBAT À RECOMMANDER

Idéalement, cette présentation devra donner lieu à débat entre le Parlement et le gouvernement comme cela a été la règle depuis 1996, à l'exception de l'année 1997 marquée par la dissolution. Cette pratique est rendue obligatoire par le texte de l'Assemblée nationale. Cependant, les incertitudes constitutionnelles d'une telle solution -résultant en particulier de certaines analyses selon lesquelles elle se heurterait à l'article 48 de la Constitution qui règle les conditions dans lesquelles l'ordre du jour du Parlement est agencé- ont conduit votre rapporteur à écarter l'énoncé de cette obligation. Il a cependant souhaité indiquer, par la mention d'une faculté de débat, les véritables intentions du législateur organique.

Ce choix, ainsi que la nature du rendez-vous que représente l'examen d'étape des orientations budgétaires du gouvernement, conduit votre rapporteur à suggérer que les dispositions y relatives figurent en première place au sein du chapitre, qui serait nouvellement inséré dans la loi organique, relatif à l'information sur les finances publiques. C'est dans cet esprit que l'article 36 de la proposition de loi organique transmise par l'Assemblée nationale serait supprimé pour réapparaître dans un article additionnel après l'article 48.

Par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, peu de modifications interviendraient.

II . UN DÉBAT DOTÉ D'UN VÉRITABLE CONTENU

Outre des modifications purement rédactionnelles et celle substituant à l'obligation d'un débat parlementaire, sa faculté, dont l'exploitation est fortement souhaitée, votre rapporteur vous suggère :

A. DES PERSPECTIVES A MOYEN TERME

 d'affirmer que le rapport demandé au gouvernement devra comporter une présentation à moyen terme des perspectives d'évolution des comptes des administrations publiques, détaillés par sous-secteur, et exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale.

Cette exigence, qui devra s'accompagner de la présentation des hypothèses posées pour réaliser les simulations dont les résultats sont ainsi demandées, a pour objectif de révéler, dans leur détail, les contraintes et les opportunités qui entoureront la gestion des finances publiques à moyen terme. Elle doit déboucher sur une mise en perspective des choix réalisés en ce domaine par le gouvernement.

Le choix de privilégier à ce stade les conventions de la comptabilité nationale repose d'abord sur une reconnaissance de l'intérêt de ces conventions pour rendre compte, de manière consolidée, des grands enjeux que suppose la gestion des finances de l'Etat. Il repose également sur la considération que les engagements européens de la France sont exprimés dans les termes de la comptabilité nationale.

En outre, comme ces engagements portent sur les comptes de l'ensemble des administrations publiques, il est demandé que les comptes présentés à l'occasion du rapport sous revue concernent l'ensemble des administrations publiques. Au demeurant, les transferts réalisés entre les sous-secteurs des administrations publiques impliquent, au plan technique, une telle solution.

Il serait assez étrange que le gouvernement qui notifie annuellement un programme de stabilité triennal aux instances européennes qui comporte les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et, du besoin de financement par sous-secteur des administrations publiques, juge excessivement lourde l'exigence mentionnée.

A supposer que les données ainsi notifiées puissent n'être pas fondées sur les perspectives des comptes des administrations publiques développant leurs ressources et leurs emplois, ce que votre rapporteur ne saurait imaginer, il conviendrait de mettre rapidement en oeuvre les outils de simulation nécessaires.

Votre rapporteur note d'ailleurs que ceux-ci, à supposer qu'ils ne soient plus d'usage, existaient il n'y a guère, lorsque, avec leur concours technique, et celui, précieux, des équipes de la direction de la prévision qui en avaient la charge, la délégation du Sénat pour la planification réalisait une projection à cinq ans des finances publiques à partir d'hypothèses dont elle assumait, seule, la paternité politique.97(*).

En toute hypothèse, il ne croit pas trop exiger en souhaitant que des projections à moyen terme des finances publiques, suffisamment détaillées, soient jointes à un rapport destiné à provoquer le débat sur la politique budgétaire du gouvernement.

B. UN DÉBAT SUR LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE

C'est le même sentiment qui l'anime lorsqu'il souhaite :

 que, plutôt que de présenter les perspectives des charges de l'Etat par fonction, comme dans le texte de l'Assemblée nationale, cette présentation colle davantage à la nomenclature budgétaire et soit ainsi faite par missions ;

Il relève que cette mise en perspective pluriannuelle, qui devrait concerner, selon les estimations du nombre futur des missions, une soixantaine de postes est compatible avec les pratiques de pluriannualisation budgétaire rencontrées à l'étranger (Allemagne, Etats-Unis, Suède...), qui paraissent beaucoup plus détaillées ;

 que les éléments essentiels de la nomenclature de la loi de finances de l'année suivante soient récapitulés dans le rapport déposé par le gouvernement. Il s'agit de la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun des programmes. Ces données, qui n'auront pas nécessairement à être informées, doivent permettre au Parlement d'appréhender assez tôt ce que sera le squelette du futur budget et, le choix des indicateurs de performance devenant central dans le processus de contrôle de gestion dont le Parlement doit devenir l'acteur le plus éminent, la substance des critères de gestion dont il doit absolument pouvoir juger la pertinence.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 37

Les questionnaires budgétaires

Commentaire : le présent article a pour objet d'inscrire dans la loi organique la procédure des questionnaires parlementaires sur le projet de loi de finances de l'année.

Votre rapporteur vous proposera in fine de supprimer cet article, souhaitant que, moyennant deux amendements mineurs, il soit rétabli sous le chapitre consacré à l'information dans le titre nouveau intitulé « De l'information et du contrôle sur les finances publiques ».

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Absent du texte de la proposition de loi organique déposée au mois de juillet 2000, le présent dispositif, motivé par des considérations juridiques et factuelles qu'il importe, étant donné leur intérêt, de présenter en préambule, vient encadrer la procédure des questionnaires parlementaires qui constitue un moyen particulièrement important d'information et de contrôle du Parlement sur les lois de finances.

A. LES MOTIVATIONS FACTUELLES ET JURIDIQUES DU DISPOSITIF

Le dispositif proposé est assorti de considérations factuelles et juridiques qu'il convient de mentionner.

1. Des considérations factuelles

C'est à très juste titre, que le rapport de l'Assemblée nationale indique d'abord que, malgré quelques progrès de présentation, les annexes aux projets de loi de finances, et en particulier les « bleus » appellent systématiquement des informations complémentaires. Les questionnaires des rapporteurs constituent aujourd'hui le moyen naturel de combler les lacunes de l'information budgétaire telle qu'elle est mise spontanément par le gouvernement à la disposition du Parlement. Ils le resteront demain malgré les efforts entrepris dans le texte sous revue pour rénover l'information budgétaire continue dans les « bleus ».

Il restera de la même manière fondamental que les questionnaires parlementaires reçoivent les réponses qu'elles méritent.

Sous cet angle, l'on ne peut être que consterné par les difficultés que paraît rencontrer l'Assemblée nationale. Elles sont rappelées dans le rapport de cet assemblée dans les termes suivants :

« Votre Rapporteur prendra l'exemple des questionnaires de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2001. Ils ont été adressés, entre le 15 juin et le 15 juillet 2000, à la secrétaire d'Etat au budget. Les réponses de la direction du budget ont été reçues entre le 11 septembre 2000 pour la première, et le 27 novembre 2000 pour la dernière, soit douze jours après l'adoption du projet de loi de finances par la Commission en première lecture, et six jours après son adoption, également en première lecture, par l'Assemblée nationale. De surcroît, le taux de réponse atteint un niveau particulièrement bas : seuls 61 % du nombre total des questions ont reçu réponse, et, sur les 44 questionnaires, 10 n'ont reçu aucune réponse et 13 n'ont pas reçu réponse à la moitié de leurs questions ! L'Assemblée a donc été dans l'obligation de se prononcer sur les crédits de plusieurs fascicules sans avoir reçu de la direction du budget les informations nécessaires. »

2. Des considérations juridiques

Il est intéressant de relever le luxe de précautions juridiques déployées dans le rapport de l'Assemblée nationale pour justifier l'insertion dans la présente loi organique d'une disposition qui, pourtant, ne fait qu'encadrer une pratique coutumière et dont la place dans la Constitution financière de la France semble aller de soi.

Le raisonnement juridique invoqué est le suivant. L'article 47 de la Constitution habilitant le législateur organique à fixer les conditions dans lesquelles le Parlement vote les projets de loi de finances, il est souligné, à très juste titre, que « les questionnaires constituent un élément essentiel de la préparation du vote du projet de loi de finances de l'année ».

Les auteurs du rapport en concluent que « la loi organique est... habilitée à prévoir les conditions dans lesquelles se déroule cette procédure ».

Pour être complet, il convient de mentionner qu'ils relèvent également que, ladite procédure étant un élément de l'organisation des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, sa mention dans un texte de rang organique se trouve naturellement justifiée, ajoutant qu'elle n'est prévue, aujourd'hui, par aucun texte.

Votre rapporteur souligne qu'ainsi l'Assemblée nationale n'a nullement hésité à faire mention d'un moyen essentiel de l'information et du contrôle parlementaire dans la loi organique. Il ajoute que cette mention prend la forme d'une injonction au gouvernement, caractéristique qui, à ses yeux comme à ceux de l'Assemblée nationale, n'a pas pour effet de rendre cette disposition non conforme à la Constitution puisqu'aussi bien elle n'est que la déclinaison de la large habilitation constitutionnelle consentie au législateur organique.

II. OBSERVATIONS

Votre rapporteur partage pleinement l'intention à laquelle répond le dispositif de cet article ainsi que les motivations qui le soutiennent. Cependant, il considère devoir apporter quelques compléments et quelques nuances aux analyses présentées dans le rapport de l'Assemblée nationale afin de conférer aux travaux préparatoires au présent texte, une complète exactitude et d'éclairer, pour l'avenir, un certain nombre d'analyses et de pratiques.

A. DES CONSTATS FACTUELS INDÉNIABLES

Même si les difficultés factuelles mentionnées dans le rapport de l'Assemblée nationale sont quelque peu atténuées pour le Sénat en raison de l'agencement du calendrier budgétaire et de l'heureuse pratique souvent suivie consistant à demander transmission des réponses aux questionnaires de celles-ci, il n'en reste pas moins que le taux de réponse à bon terme aux questionnaires n'y atteint jamais une valeur satisfaisante. Il faut en outre relever la très inégale qualité des réponses.

Il faut enfin observer que ces difficultés ne se rencontrent pas exclusivement dans le cadre des lois de finances de l'année mais qu'elles concernent aussi les autres catégories de lois de finances et, plus généralement, l'ensemble des questionnaires adressés aux gouvernements.

Partant de ces constats, votre rapporteur aurait pu être tenté d'élargir l'article 37 à l'ensemble des questionnaires consistant à rechercher les réponses à quelque question que ce soit soulevée par des données relatives aux ressources et aux charges de l'Etat afin de couvrir la totalité de l'éventail des situations susceptibles d'être rencontrées.

Il n'y a renoncé qu'en considération de ce que le droit susceptible de résulter de l'adoption du titre relatif à l'information et au contrôle sur les finances publiques, s'ajoutant au présent article, apporterait satisfaction à cette préoccupation.

En revanche, s'il se félicite que l'Assemblée nationale, guidée par des considérations factuelles, ait accepté d'élargir aux questionnaires des autres commissions la procédure prévue au présent article, il souhaite, à partir de considérations de même sorte, qu'en bénéficient également les questionnaires des délégations parlementaires concernées. Il vous proposera donc un amendement allant dans ce sens.

B. QUELQUES COMPLÉMENTS ET NUANCES JURIDIQUES

Votre rapporteur tient absolument à apporter les quelques compléments et nuances suivants aux arguments juridiques développés dans le rapport de l'Assemblée nationale afin que les travaux préparatoires à la réforme ici entreprise puisse éclairer les pratiques qui s'ensuivront.

1. Les justifications juridiques du présent article ne se limitent pas à la considération de l'article 47 alinéa 1 de la Constitution

Votre rapporteur tient à souligner à nouveau sa conviction qu'il est juridiquement parfaitement fondé de faire figurer dans la loi organique relative aux lois de finances toute disposition relative à l'information et au contrôle du Parlement sur lesdites lois et leurs composantes.

Cette conviction, qui est assise sur le bon sens, est également ancrée dans la considération des textes les plus éminents de notre droit public, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui en constitue le préambule, et notre Constitution, en plusieurs de ses articles.

Qu'on lui permette d'évoquer l'article XIV et l'article XV de la première et de rappeller son interprétation de l'alinéa 17 de l'article 34, ainsi que du premier alinéa de l'article 47.

La pratique des questionnaires budgétaires doit donc être considérée comme assise sur des fondements juridiques aussi diversifiés qu'éminents.

Ainsi, l'insertion du présent article dans le texte de la loi organique relative aux lois de finances lui semble pouvoir reposer :

 sur l'alinéa 17 de l'article 34 de la Constitution en ce sens qu'il appartient à ladite loi organique d'indiquer dans quelles conditions et sous quelles réserves les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat, conditions et réserves parmi lesquelles il serait incompréhensible que ne puissent figurer les dispositions essentielles à l'information et, donc, au contrôle du Parlement ;

 sur le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution pour les excellents motifs rappelés par le rapport de l'Assemblée nationale ;

 et sur la compétence du législateur organique pour préciser la substance des articles XIV et XV de la Déclaration de 1789.

C'est au regard de ces considérations essentielles qu'il convient d'interpréter le présent article comme constituant l'organisation procédurale, particulière aux questionnaires issus du Parlement, d'une obligation, et par symétrie, de prérogatives tout à fait générales.

Dans ces conditions, votre rapporteur, qui préfère la mention de l'examen des projets de loi de finances plutôt que celle de leur vote, pour des raisons liées à l'histoire de notre jurisprudence constitutionnelle, n'aurait pas craint que cet amendement à caractère purement rédactionnel puisse mettre en cause la validité constitutionnelle du présent article.

Par souci de conciliation avec l'Assemblée nationale, il juge possible de procéder à une double référence, visant l'examen et le vote des lois de finances.

2. Les questionnaires parlementaires relatifs aux lois de finances sont susceptibles de trouver des fondements juridiques en dehors du présent article

Les fondements juridiques du présent article, sont tellement éminents qu'ils emportent, pour l'administration, aux yeux de votre rapporteur, une obligation générale de réponse, quelle que soit l'origine, parlementaire ou citoyenne, des questions adressées à elle et quelle que soit l'occasion, lois de finances ou autres, de ces questionnaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 38

Les documents joints au projet de loi de finances de l'année

Commentaire : le présent article a pour objet de décrire les documents joints au projet de loi de finances de l'année et de déterminer leur nature juridique.

Le présent article énumère les « exigences minimales d'information » devant être fournies avec le projet de loi de finances initiale que le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, Didier Migaud, a souhaité établir. Il complète et enrichit les informations prévues à l'article 32 de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959.

Votre rapporteur a souhaité regrouper dans un titre spécifique les dispositions de la présente proposition de loi organique relatives à l'information et au contrôle. Ce choix, qui vise d'une part, à assurer une plus grande cohérence d'ensemble au texte, et d'autre part, à affirmer de manière forte les exigences en matière d'information et de contrôle, conduit à déplacer certains articles du texte adopté par l'Assemblée nationale. C'est la seule raison qui le conduit à vous proposer la suppression du présent article.

Votre rapporteur n'exprime pas de désaccord avec les demandes d'information présentées, mais, bien au contraire, souhaite étendre quelque peu certaines des exigences formulées par le présent article.

I. LE RAPPORT SUR LES PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES, SOCIALES ET FINANCIÈRES DE LA NATION

Le 1° du présent article prévoit que le projet de loi de finances de l'année est accompagné d'un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation, qui modifie l'appellation mais conserve l'objet et le contenu du Rapport économique et financier prévu par le deuxième alinéa de l'article 32 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959. Votre rapporteur souhaite enrichir les informations qu'il contient. Par conséquent, il vous propose d'inscrire les dispositions le concernant dans un article spécifique, afin d'en affirmer l'importance et le caractère général relativement aux autres annexes mentionnées par le présent article. Dans un article additionnel qu'il vous propose d'insérer après l'article 48, votre rapporteur souhaite ainsi préciser que ce rapport comprend :

 la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l'année ;

 une présentation actualisée de certaines informations délivrées à l'occasion du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, soit, en particulier :

- la description des grandes orientations économiques de la France (...) et les perspectives d'évolution à moyen terme des comptes de l'ensemble des administrations publiques exprimés dans les termes de la comptabilité nationale ;

- l'évaluation à moyen terme, exercice par exercice, des différentes catégories de ressources de l'Etat ainsi que de ses charges, présentées par mission.

enfin, seraient joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la Nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes et des comptes prévisionnels pour l'année en cours et l'année suivante (les budgets économiques).

L'enrichissement du contenu du rapport sur la situation et les perspectives économiques sociales et financières de la Nation vise à en faire, encore davantage que ce n'est le cas aujourd'hui, le support de la discussion générale du projet de loi de finances initiale dans les deux assemblées.

II. LES PRÉSENTATIONS DU BUDGET DE L'ÉTAT PERMETTANT DE MIEUX CONTRÔLER L'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Le 2° du présent article prévoit que le projet de loi de finances de l'année est accompagné d'une présentation de l'équilibre du projet de loi de finances selon la structure budgétaire de l'année en cours. Cette disposition doit permettre d'établir des comparaisons sur plusieurs années des crédits ouverts au sein des différents programmes, à structure constante. Sous réserve d'une modification de la rédaction de cet alinéa, votre rapporteur considère qu'une telle présentation est indispensable pour permettre aux parlementaires d'évaluer correctement les modifications de la répartition des moyens entre les différents programmes.

Le 3° du présent article prévoit qu'une ventilation des dépenses et des recettes de l'Etat en une section d'investissement et une section de fonctionnement soit présentée à titre d'information. Votre rapporteur s'accorde pleinement avec l'idée qu'il est indispensable de bénéficier d'une telle information mais qu'il est également peu opportun d'appliquer à l'Etat la contrainte d'équilibre de la section de fonctionnement et de la section d'investissement que les collectivités territoriales sont tenues de respecter.

On rappellera, ainsi que le mentionne le rapport de l'Assemblée nationale, que notre collègue Jean Arthuis alors ministre de l'économie et des finances, avait présenté le budget de l'Etat dans les formes requises par le présent alinéa, à l'occasion du débat d'orientation budgétaire organisé à son initiative en mai 1996.

Les raisons qui conduisent à écarter l'application d'une contrainte d'équilibre entre la section de fonctionnement et la section d'investissement au budget de l'Etat sont nombreuses. D'une part, il convient de rappeler que la distinction entre les opérations de fonctionnement et les opérations d'investissement n'est pas toujours évidente. Cette difficulté technique implique d'ailleurs que la présentation prévue au 3° du présent article soit accompagnée d'une définition précise de cette distinction et d'une mention des modifications qui y seraient éventuellement apportées d'une année sur l'autre. La permanence des règles et des méthodes constitue en effet une condition indispensable pour permettre des comparaisons sur plusieurs années.

Il faut surtout rappeler l'existence de contraintes européennes importantes pesant sur les finances publiques françaises et visant à assurer la soutenabilité de la politique budgétaire et de la dette publique. Il paraît excessif de renforcer ces contraintes en édictant dans la loi organique des règles qui relèvent exclusivement du champ de la décision politique. Votre rapporteur considère que la liberté consentie au gouvernement par le peuple souverain, par l'intermédiaire de ses représentants, se justifie pleinement dès lors qu'elle est assortie d'une obligation de rendre des comptes et d'assurer la transparence de ses décisions. Votre rapporteur estime que le dispositif prévu au 3° du présent article s'inscrit parfaitement dans cette logique.

III. LES IMPOSITIONS DE TOUTE NATURE AFFECTÉES A DES TIERS

Le 4° du présent article prévoit qu'une annexe explicative relative aux recettes de l'Etat et aux impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat est jointe aux projets de loi de finances. Cette annexe consacre l'existence de l'annexe explicative relative à l' « évaluation des voies et moyens ».

Le rapport de l'Assemblée nationale98(*) indique que le rapporteur du texte, notre collègue député Didier Migaud, avait envisagé que la première partie de la loi de finances de l'année « récapitule le produit des impositions de toute nature affectées aux organismes de sécurité sociale » pour mettre en évidence les relations financière entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale. Il indique avoir renoncé à cette idée compte tenu de l'avis du Conseil d'Etat qui souligne que l'article 34 de la Constitution « n'habilite pas la loi organique relative aux lois de finances à imposer que les dispositions législatives relatives à l'affectation des impositions de toutes natures soient contenues dans les lois de finances, mais rien ne l'empêche de prévoir que, pour l'information du Parlement, la récapitulation des impositions de toutes natures est annexée au projet de loi de finances. ».

Votre rapporteur, moyennant quelques nuances, ne peut que se rallier à cette appréciation de la situation, après avoir, lui aussi, envisagé de faire figurer dans la loi de finances, l'ensemble des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'Etat et les collectivités territoriales. Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale présente l'avantage de respecter le champ de l'habilitation donnée aux lois de finances par l'article 34 de la Constitution, ainsi que le champ de la loi de financement de la sécurité sociale. En outre, dès lors que la loi de finances autorise la perception des impositions de toute nature, et que celles-ci sont détaillées et autorisées dans une annexe explicative, rien n'empêchera les parlementaires d'amender l'article unique autorisant la perception de toutes les impositions de toute nature afin d'en extraire telle ou telle imposition qui ne leur semblerait pas justifiée.

Votre rapporteur vous proposera donc de conserver le dispositif retenu par l'Assemblée nationale, sous réserve de quelques ajustements et de modifications de nature rédactionnelle tendant notamment à préciser la rédaction de cet alinéa en mentionnant que l'annexe explicative visée ici comporte la liste et l'évaluation des impositions de toute nature par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires.

IV. LES ANNEXES PAR PROGRAMME

Le 5° du présent article prévoit que des annexes explicatives développent, pour chaque programme, le montant des crédits présentés par titre et fixant, par ministère, le plafond des autorisations d'emplois. Il s'agit de la consécration, dans la loi organique, des actuelles annexes explicatives « bleues », qui déclinent les unités de vote en unités de spécialité (les chapitres), et regroupent ainsi les informations sur la base desquelles les parlementaires sont en mesure d'autoriser la dépense. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale vise à demander pour chaque programme, la présentation des crédits selon une nomenclature plus détaillée que celle des titres prévue à l'article 4 de la présente proposition de loi organique. Il s'agit en quelque sorte de connaître, pour chaque programme, le « budget prévisionnel » de son gestionnaire. Cette information est importante à plusieurs titres : d'une part, le passage d'une logique de moyens à une logique d'objectifs ne doit pas occulter tout débat et toute appréciation sur les moyens utilisés pour atteindre les objectifs ; d'autre part, les gestionnaires des programmes effectueront pour leur propre compte, et dans le cadre des négociations internes à l'exécutif pour la préparation du projet de loi de finances, des prévisions de dépense précises. Dès lors que ces documents existeront, il apparaît souhaitable de formaliser leur existence et de prévoir leur communication au Parlement.

Le développement des crédits des programmes, qui relève d'une logique de moyens, sera accompagné de projets annuels de performances, qui constituent une innovation importante de la présente proposition de loi organique, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une budgétisation par objectifs. En contrepartie de la globalisation des crédits et de la liberté de gestion accordée au gestionnaire, celui-ci devra s'engager sur des objectifs et des résultats et rendre compte, à l'issue de l'exercice, de sa performance au regard des objectifs et des indicateurs qui sont associés à chaque programme. De ce point de vue, les projets annuels de performances ne peuvent être appréciés que conjointement avec les rapports annuels de performances qui en constituent le pendant à l'occasion de la loi de règlement.

Le rapporteur de la présente proposition de loi organique à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, précise que le contenu des projets annuels de performance ne préjugent nullement d'aménagements ultérieurs qui pourraient être précisés par les lois de finances. Votre rapporteur s'accorde avec l'idée selon laquelle les projets annuels de performance sont, à partir des dispositions contenues dans le présent article, susceptibles d'évoluer, à l'initiative du gouvernement ou du Parlement. Les actuelles annexes explicatives « bleues » ont ainsi été réformées à plusieurs reprises, notamment pour introduire puis enrichir le concept d'agrégat au cours des dernières années. Il est donc souhaitable de ne pas fermer la porte à un éventuel enrichissement des projets annuels de performances à l'avenir.

Le contenu « a minima » des projets annuels de performances est énuméré dans le 5° du présent article. Ainsi, pour chaque programme, ces projets doivent comprendre :

a) les objectifs, les résultats, les indicateurs et les coûts associés. Il s'agit ici des éléments constitutifs de la définition du programme à l'article 7, dont le texte adopté par l'Assemblée nationale indique qu'il comprend « les crédits concourant à la réalisation d'un ensemble cohérent d'objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général et de résultats attendus. ». Votre rapporteur souhaite préciser les modalités de calcul des coûts associés aux programmes en mentionnant dans un nouvel alinéa que ces coûts sont mesurés par les dépenses budgétaires et fiscales constatées et les charges établies selon les règles de la comptabilité générale de l'Etat. Il s'agit de s'assurer que les projets annuels de performance -tout comme les rapports annuels de performance qui sont annexés aux projets de loi de règlement- présentent les coût complets des actions prévues dans le cadre des différents programmes.

b) la justification de l'évolution des crédits demandés par rapport au montant des dépenses effectives observées au cours de l'année n-1 et des crédits ouverts au cours de l'année n, éventuellement majorés des crédits reportés, ainsi que leur perspective d'évolution.

Votre rapporteur souhaite conserver ce dispositif, qui contraint le gouvernement à justifier le montant des crédits qu'il propose pour chaque programme. En effet, la distinction entre les mesures nouvelles et les services votés disparaîtra dans la présentation des lois de finances régies par la nouvelle loi organique. Il reviendra donc au gouvernement de justifier chaque année le montant des crédits demandés au Parlement « au premier franc », en développant les justifications des modifications apportées par rapport aux années précédentes.

c) la répartition prévue des emplois rémunérés par l'Etat, titulaires ou contractuels, par catégorie et par métier.

Votre rapporteur considère, comme le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, qu'il est indispensable d'abandonner le cloisonnement actuel de l'autorisation annuelle en matière d'emplois. Cet abandon permettra également de traiter de l'ensemble des emplois rémunérés par l'Etat, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels, dans le cadre de l'information fournie au Parlement. En revanche, votre rapporteur n'a pas souhaité conserver la mention des corps dans le présent alinéa. Il considère en effet que, d'une part, la mention du corps d'origine du fonctionnaire n'a qu'un faible contenu informatif pour le Parlement, dès lors que les corps ne correspondent que partiellement à un niveau de qualification ou à une réalité physique ; d'autre part, votre rapporteur estime qu'il ne revient pas à la loi organique de figer la gestion des ressources humaines au sein de l'administration. Sans se prononcer sur l'utilité du maintien des corps tels qu'ils existent actuellement, votre rapporteur estime qu'il convient de limiter les entraves mises par la loi organique à d'éventuelles réformes de la gestion des personnels dans la fonction publique. La mention du métier, terme générique qui doit être entendu largement, doit permettre de bénéficier d'une information plus consistante et plus évolutive que la référence à la notion de corps, à la fois trop précise et pauvre en informations.

d) une estimation des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours pour l'année en cours et l'année considérée.

Votre rapporteur est conscient du caractère relativement aléatoire des crédits ouverts par voie de fonds de concours. Mais, dès lors que les crédits des fonds de concours ne peuvent être engagés qu'après leur versement effectif, on distingue mal les raisons qui pourraient conduire à dispenser le gouvernement d'en évaluer le produit et l'affectation dans les projets de loi de finances.

Dans son rapport intitulé « Doter la France de sa nouvelle constitution financière »99(*), il indiquait que « dans les faits, la quasi-totalité des fonds de concours est prévisible, une part essentielle d'entre eux venant d'ailleurs des versements en provenance du budget européen.

Il faut en tirer les conséquences et affirmer que, non seulement les fonds de concours constituent l'une des catégories de ressources de l'Etat dont la perception est autorisée par les lois de finances, mais encore que leur produit doit être évalué dans les lois de finances, ainsi que les crédits qui en sont la contrepartie. ».

Votre rapporteur a donc souhaité que les fonds de concours soient évalués par la loi de finances initiale et vous a proposé d'insérer à l'article 18 de la présente proposition de loi organique, que « les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances de l'année, qui ouvre les crédits correspondants. ». Par conséquent, il vous propose de supprimer la mention des fonds de concours dans les annexes devant être jointes au projet de loi de finances de l'année.

e) l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement.

La présente proposition de loi organique combine, comme l'ordonnance du 2 janvier 1959, un élément de pluriannualité - les autorisations d'engagement - avec un respect du principe de vote annuel des crédits par le Parlement - les crédits de paiement -. A l'instar du 2° de l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, le présent alinéa prévoit qu'une annexe au projet de loi de finances initiale présente l'échéancier des crédits de paiement associé aux autorisations d'engagement.

Le 6° du présent article précise le contenu de l'annexe explicative relative aux comptes annexes jointe aux projets de loi de finances, en reprenant les dispositions du 3° de l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Il prévoit que des plans annuels de performance seront présentés pour les comptes annexes dotés de crédits. Votre rapporteur propose de modifier cette rédaction afin de mentionner les budgets annexes et les comptes spéciaux qu'il souhaite voir conservés.

Le 7° du présent article reprend les dispositions du dernier alinéa de l'article 32 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui prévoit l'existence des annexes « jaunes » qui sont distribuées avec le projet de loi de finances, afin d'assurer la bonne information du Parlement.

Enfin, le dernier alinéa du présent article prévoit que le projet loi de finances de l'année est accompagné d'une évaluation de l'incidence financière de chacune de ses dispositions, au titre de l'année considérée, et le cas échéant, des années ultérieures. Votre rapporteur est attaché à ce que les parlementaires puissent disposer d'une évaluation du coût des mesures proposées par le gouvernement sur plusieurs années et a souhaité inscrire cette disposition dans un article spécifique qu'il vous proposera d'insérer après l'article 48, indiquant que « chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes ». On voit en effet mal les raisons qui justifient de limiter l'application d'une telle obligation d'information à la seule loi de finances de l'année.

Compte tenu de la réorganisation du texte qu'il vous propose, afin de regrouper dans un seul chapitre l'ensemble des dispositions relatives à l'information du Parlement, votre rapporteur vous propose de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 39

Le dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes

Commentaire : le présent article précise les dates de dépôt du projet de loi de finances de l'année et des annexes qui l'accompagnent.

Le premier alinéa de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances a prévu le régime du dépôt du projet de loi de finances de l'année et des annexes explicatives qui l'accompagnent, ainsi que son renvoi à une commission parlementaire.

Ainsi, le projet de loi de finances de l'année doit être déposé et distribué à l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre précédant l'année de son exécution, comme le prévoit l'article 47 de la Constitution. Ce dépôt doit être accompagné de celui des annexes explicatives (bleus budgétaires). Ce dépôt commande la mise en oeuvre des délais fixés par l'article 47 de la Constitution pour l'examen du projet de loi de finances.

La pratique et la jurisprudence du Conseil constitutionnel sont venues préciser cette disposition : les documents sont le plus souvent déposés et distribués avant le 1er octobre, et un retard de distribution de quelques jours n'entraîne pas l'annulation d'une loi de finances, dès lors qu'il n'a pas entravé l'examen du texte100(*). Il revient, en pratique, au gouvernement de s'assurer que les documents soient bien mis à la disposition des parlementaires avant le premier mardi d'octobre, même si les délais d'impression peuvent retarder leur distribution généralisée.

Ces dispositions posent cependant quelques problèmes d'application auxquels l'Assemblée nationale a souhaité remédier. Le premier, qui ne s'est jamais produit, a trait à la commission parlementaire saisie du texte. L'Assemblée nationale a ainsi prévu d'inscrire dans la loi organique la compétence de droit de la commission des finances pour examiner le projet de loi de finances de l'année. Cette précision pourrait sembler contrevenir aux dispositions de l'article 43 de la Constitution sur les commissions spéciales et permanentes. Cependant, le rapport de l'Assemblée nationale justifie cet ajout par l'habilitation constitutionnelle des articles 34 et 47101(*) : la loi organique relative aux lois de finances devant préciser les modalités de discussion des ressources et des charges de l'Etat, il paraît naturel qu'elle comporte des dispositions relatives à la commission compétente. Par ailleurs, ce renvoi de droit à la commission chargée des finances semble la solution la mieux à même d'assurer un plein respect des délais constitutionnels prévus pour l'examen du projet de loi de finances. Les délais de constitution d'une commission spéciale risqueraient en effet d'empiéter fâcheusement sur ces derniers. L'adverbe « immédiatement » de l'article 38 de la présente ordonnance organique recouvre d'ailleurs bien cette nécessité de ne pas perdre de temps avant d'engager l'examen du projet de loi de finances.

Le second problème tient à la distinction entre les annexes explicatives - pour lesquelles les délais de l'actuel article 38 s'appliquent - et les annexes générales - sur les délais de dépôt desquels l'actuelle ordonnance organique est muette.

A de trop nombreuses reprises en effet, l'Assemblée nationale a examiné et adopté des crédits de ministères sans disposer des annexes générales (les « jaunes ») pourtant prévues pour éclairer la discussion. Il est même arrivé que le Parlement ne reçoive de telles annexes générales qu'une fois terminée la première lecture du texte. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a prévu un délai de dépôt de ces annexes, fixé à cinq jours francs avant l'examen des crédits de recettes correspondants.

Enfin, l'Assemblée nationale ayant augmenté la liste des documents annexés au projet de loi de finances de l'année, elle a étendu à ces derniers les délais de dépôt et de distribution.

Votre rapporteur partage en tous points l'ensemble de cette argumentation. Il tient d'abord à préciser l'importance que revêtent à ses yeux ces délais. Les documents auxquels ils s'appliquent, outre le texte même du projet de loi de finances de l'année, constituent des éléments essentiels au bon déroulement de l'examen et à l'exercice du contrôle par le Parlement. En conséquence, leur non respect s'apparente à une entrave à la procédure parlementaire, et le retard correspondant ne saurait s'imputer sur les délais constitutionnels d'examen du texte. Ces derniers doivent donc commencer à courir à compter de la distribution de la dernière annexe explicative et, éventuellement, être suspendus en cas de retard par rapport aux délais prévus pour les annexes générales, faute de quoi il serait loisible au gouvernement d'entraver la procédure parlementaire.

S'agissant des trois modifications apportées par l'Assemblée nationale (la liste des annexes explicatives, la désignation de la commission compétente et l'instauration d'un délai pour les annexes générales), votre rapporteur soutient en tous points le raisonnement de l'Assemblée nationale et ne vous proposera qu'un amendement de coordination sur le renvoi aux articles énumérant les documents joints au projet de loi de finances de l'année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 40

Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir que seront annexés aux projets de loi de finances rectificative des tableaux récapitulant les mouvements de crédits intervenus par voie réglementaire en cours d'année.

Le présent article reprend la première partie de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1974 qui dispose que les textes réglementaires pris en vertu de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances et qui modifient la répartition des crédits telle qu'elle résulte de la loi de finances initiale, doivent être annexés sous forme de tableaux récapitulatifs au plus prochain projet de loi de finances suivant leur promulgation ou, à défaut, au rapport déposé en vertu de l'article 38 de ladite ordonnance. Il s'agit, à l'occasion de l'examen des lois de finances rectificative, d'informer les membres du Parlement sur les modifications apportées par voie réglementaire au budget voté en loi de finances initiale. Ces modifications des crédits ouverts en loi de finances initiale résultent des décrets de répartition des crédits globaux, des virements et des transferts de crédits, ainsi que des décrets d'annulation.

Votre rapporteur partage le souci de bonne information du Parlement qui justifie l'obligation pour le gouvernement de présenter l'annexe prévue par le présent article pour tout projet de loi de finances rectificative. Il souhaite cependant modifier ce dispositif, et faire en sorte que le Parlement puisse ratifier les modifications de crédits et non seulement en être informé. Par conséquent, il vous a proposé d'insérer un article additionnel après l'article 34 disposant que « toutes les modifications de crédits opérées par voie administrative en vertu des dispositions de la présente loi organique sont soumises à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné ». Dès lors, votre rapporteur considère que l'objectif du présent article est satisfait par l'article additionnel qu'il a souhaité insérer après l'article 34.

On rappellera par ailleurs que le texte transmis par l'Assemblée nationale prévoit que les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Il en va de même pour les décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat, après avis de ces commissions. Enfin, votre rapporteur propose d'insérer, à l'article 15 de la présente proposition de loi organique, une disposition prévoyant que « tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de mettre en réserve des crédits, est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ». Cette disposition vise les actes non publiés au Journal officiel, soit, pour l'essentiel, les instructions données par le ministère de l'économie et des finances aux contrôleurs financiers, ayant pour objet de « geler » une part forfaitaire des crédits ouverts par la loi de finances initiale. L'ensemble de ces mesures vise à assurer une bonne information sur l'exécution budgétaire, et à éviter que le gouvernement ne puisse s'affranchir de l'autorisation donnée par le Parlement sans que celui-ci n'ait à donner son accord à une telle modification. Il ne s'agit pas d'empêcher le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin d'adapter la gestion des crédits en fonction des contraintes d'exécution et de l'évolution de la conjoncture économique.

Il s'agit, en revanche, de fournir au Parlement l'information nécessaire au bon suivi de l'exécution budgétaire et de lui permettre de ratifier les modifications substantielles qui sont apportées par le gouvernement aux crédits votés en lois de finances.

Le Parlement doit en effet être en mesure de se prononcer sur des annulations massives de crédits ou une mise en réserve de ceux-ci, qui intervient parfois dès le début de l'année.

Votre rapporteur entend préciser que le gouvernement ne doit pas voir dans ces demandes une contrainte supplémentaire. Au contraire, les mouvements budgétaires et, singulièrement, ceux relatifs à la régulation, gagneraient en autorité et en compréhension à s'effectuer ainsi dans la clarté et la transparence. Il serait dangereux de voir dans un acte de démocratie - l'information du peuple par la voie de ses représentants - un frein à l'action gouvernementale alors qu'il s'agit, en réalité, d'un soutien qui lui est accordé.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 41

Les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative

Commentaire : le présent article fixe les délais de vote des projets de loi de finances de l'année et rectificative.

L'article 47 de la Constitution, précisé par l'article 39 de l'ordonnance organique, prévoit des conditions très strictes pour l'examen des projets de loi de finances. Celles-ci se justifient par les difficultés rencontrées, sous les IIIe et IVe Républiques, pour voir adopter un budget avant le début de son exercice d'exécution. Ainsi l'Assemblée nationale dispose-t-elle depuis 1959 de 40 jours et le Sénat de 15 jours (20 jours si l'Assemblée a respecté son propre délai) pour l'examen de première lecture, et le Parlement dans son entier de 70 jours pour adopter le texte, faute de quoi les procédures de l'article 44 de l'actuelle ordonnance organique s'appliquent. Par ailleurs, la procédure d'urgence de l'article 45 de la Constitution s'applique de droit.

Ces conditions strictes ont été atténuées par le Conseil constitutionnel. Il a d'abord autorisé l'assouplissement des délais d'examen, portés de 15 à 20 jours en 1971, par le Sénat, en première lecture, en considérant que le délai de 15 jours s'entend seulement en cas d'absence de respect par l'Assemblée nationale des 40 jours qui lui sont impartis102(*). Il a ensuite exclu les lois de règlement de l'application de ce dispositif, qu'il s'agisse des délais de vote en première lecture103(*), ou de la procédure d'urgence104(*). Enfin, il a estimé que le gouvernement pouvait accepter de laisser quelques jours supplémentaires à l'Assemblée nationale, du moment que ce délai supplémentaire n'ampute pas celui dont dispose le Sénat105(*).

L'Assemblée nationale a repris le dispositif de l'article 39 de l'actuelle ordonnance organique en précisant, par l'insertion du présent article au chapitre premier du titre III relatif aux seuls projets de loi de finances de l'année et projets de loi de finances rectificatives, son application au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, c'est-à-dire en y soumettant la loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives, mais pas la loi de règlement.

Votre rapporteur comprend cette reproduction du texte de 1959, éclairé par la jurisprudence constitutionnelle. Il s'interroge cependant sur trois points.

Le premier porte sur la compatibilité entre la revalorisation forte de la loi de règlement prévue dans la présente proposition de loi organique et l'absence de délais pour son examen et son vote. Il ne lui semble donc pas opportun d'exclure la loi de règlement du champ d'application de l'article 47 de la Constitution et du présent article 41, et considère que la fixation de délais stricts incitera le Parlement à examiner et voter le projet de loi de règlement d'une année n-1 avant l'examen du projet de loi de finances de l'année n+1. Il vous proposera en conséquence de déplacer cet article dans le chapitre relatif aux dispositions communes pour le rendre applicable aussi aux lois de règlement.106(*)

La seconde interrogation porte sur l'articulation entre les délais constitutionnels de l'article 47 et les prérogatives gouvernementales en matière de fixation de l'ordre du jour de l'article 48. Trop souvent en effet, le gouvernement a inscrit à l'ordre du jour, au milieu de la discussion du projet de loi de finances, des textes dont l'examen a conduit à restreindre les délais constitutionnels. C'est notamment le cas du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui vient chaque année prendre plusieurs jours sur l'examen du projet de loi de finances. Votre rapporteur considère que ces entraves mises par le gouvernement ne sont pas acceptables dans leur principe. Les délais de l'article 47 ne constituent en effet pas seulement une protection des prérogatives financières gouvernementales contre d'éventuelles discussions dilatoires de la part du Parlement. Ils doivent aussi se comprendre comme un délai plein et entier dont doit disposer le Parlement pour l'examen du projet de loi de finances de l'année. Votre rapporteur ne vous proposera cependant pas d'amender sur ce point la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale. Il tient cependant à indiquer qu'il lui semblerait indispensable que le juge constitutionnel porte, à l'avenir et en cas d'entrave manifeste, un jugement sur les conditions dans lesquelles le Parlement aura pu, ou non, disposer des délais mis à sa disposition par l'article 47 de la Constitution.

Le troisième point sur lequel votre rapporteur souhaite se pencher porte sur la nature juridique de l'ordonnance prévue au dernier alinéa. Faute de précision contraire du texte constitutionnel sur ce point, il lui semble que la nature et le régime d'une telle ordonnance devraient s'assimiler à ceux des ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 42

Les conditions de la discussion de la seconde partie
des projets de loi de finances

Commentaire : le présent article précise les conditions de passage à la discussion de la seconde partie des projets de finances.

Le présent article reprend les dispositions de l'article 40 de l'actuelle ordonnance organique qui s'inscrivait dans l'esprit de l'article 50 du décret du 19 juin 1956. Il s'agit de subordonner l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, le cas échéant, du projet de loi de finances rectificative, à l'adoption de la première partie. Le texte adopté par l'Assemblée nationale adapte la rédaction de l'ordonnance de 1959 sur deux points, pour prendre acte de la jurisprudence constitutionnelle.

La première adaptation concerne le remplacement des termes « vote de la première partie » figurant dans l'ordonnance, par les termes « adoption de la première partie ». En 1979, le Conseil constitutionnel a considéré qu'un vote sur la première partie (en l'occurrence un rejet) ne pouvait s'assimiler à un vote de celle-ci et avait, pour ce motif, annulé la loi de finances pour 1980107(*). Le présent article retient donc la formulation explicite de l'adoption, ainsi que l'avaient fait les règlements des Assemblées.

La seconde modification tient compte de la décision du Conseil constitutionnel, en 1992, de considérer que l'article 40 de l'ordonnance s'applique aussi aux projets de loi de finances rectificatives lorsque ces dernières, qui doivent être présentée « en partie ou en totalité » dans les mêmes formes que la loi de finances initiale, comportent deux parties108(*).

Votre rapporteur considère que cet article doit faire l'objet d'un vrai débat.

Les différentes exigences posées par cet article (adoption des recettes, puis fixation du déficit, puis adoption des dépenses) tendent à donner une dimension responsabilisante aux discussions budgétaires que votre rapporteur n'entend pas remettre en cause. Il lui semble en effet essentiel que les parlementaires définissent les recettes de l'Etat et le niveau, à leurs yeux admissible, du déficit budgétaire avant d'adopter ou de rejeter les crédits. Cependant, l'interdiction faite d'en discuter, en cas de rejet de la première partie, n'apparaît pas comme la conséquence nécessaire de cet enchaînement. En effet, réorientés vers les objectifs et les résultats des programmes, les débats sur les crédits revêtiront dans l'avenir une portée politique plus forte que les discussions actuelles sur les moyens des ministères. Dans ces conditions, autoriser une discussion sans vote des différents programmes aurait certainement pu se justifier. Conditionner cette discussion à l'adoption de la première partie anéantit la faculté du Parlement de débattre sans vote. En ressort privilégiée une conception qui, pour être réellement responsabilisante, suppose que l'équilibre budgétaire voté en première partie ne soit pas totalement dénué de sens. Votre rapporteur remarque qu'il n'existe au demeurant aucune obligation constitutionnelle pesant sur le législateur organique en la matière.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel distinguait bien dans sa jurisprudence de 1979 les dispositions de la première partie, qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet (autorisation de perception, article d'équilibre, autorisation d'emprunt, plafonds de dépenses) des autres. Votre rapporteur souhaite ainsi que l'application du présent article, malgré l'indétermination de l'ensemble des dispositions de la première partie, s'inspire de cette dernière jurisprudence. Cela devrait permettre de résoudre un certain nombre de difficultés comme celles pouvant résulter d'une adoption d'ensemble de la première partie alors que certains des articles essentiels qui le composent auraient pu être rejetés.

Malgré ces remarques, votre rapporteur n'entend cependant pas remettre en question cet article, qui témoigne d'un souci légitime de responsabilisation des parlementaires vis-à-vis des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Les conditions de vote des recettes, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois

Commentaire : le présent article fixe les conditions dans lesquelles sont votés les recettes, les dépenses et les plafonds des autorisations d'emplois pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Les particularités des lois de finances quant au nombre des votes comme aux modalités de discussion justifient l'aménagement d'un régime particulier pour les votes de leurs principales dispositions. Le présent article reprend ainsi les dispositions prévues par l'article 41 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, en innovant sur chacune des catégories de votes. Votre rapporteur vous en proposera une nouvelle organisation conforme à l'idée qu'il se fait des futures discussions des lois de finances.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE VOTE DES RECETTES

L'ordonnance organique prévoit des votes d'ensemble pour les évaluations de recettes du budget général, celles de chaque budget annexe et celles de chaque catégorie de comptes spéciaux du Trésor. La pratique actuelle s'est écartée de la lettre du texte puisque les parlementaires se prononcent par un vote unique sur l'ensemble des recettes, qu'il s'agisse des recettes budgétaires, des prélèvements sur recettes, des fonds de concours ou des recettes affectées aux budgets annexes et aux comptes spéciaux.

L'Assemblée nationale, dans le premier alinéa du présent article, a souhaité « aligner le droit sur les faits »109(*) et prévoir un vote d'ensemble pour toutes les évaluations de recettes, qu'il s'agisse de celles du budget général ou de celles des comptes annexes (les budgets annexes étant supprimés). L'état annexé prévu à l'article 31 récapitule ces recettes et un parlementaire souhaitant, par exemple, refuser une affectation, pourra toujours le faire en amendant cet état.

B. LE VOTE DES DÉPENSES

L'ordonnance organique a séparé le vote sur les services votés, qui se fait de manière unique, des votes sur les « autorisations nouvelles », qui devraient se faire « par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère ». Il s'agit dans ce cas des « mesures nouvelles » qui apportent des modifications aux services votés. Là aussi, la pratique s'est affranchie de la lettre de l'ordonnance puisque, d'une part, les votes sur les mesures nouvelles précèdent celui sur les services votés, et d'autre part, les mesures nouvelles sont examinées par ministère, voire par section de ministère, puis par titre, et non l'inverse. La logique du vote par titre était d'organiser des discussions transversales, mais dès l'examen du projet de loi de finances pour 1960, les ministres comme les parlementaires souhaitant retrouver les schémas du passé, il lui fut préférée une discussion et des votes par ministère. Les états B et C annexés récapitulent les votes intervenus. Malgré cet affranchissement au texte organique, le système a permis de réduire le nombre de votes à un chiffre compris entre 100 et 200 selon la nomenclature ministérielle, au lieu du décuple sous les républiques précédentes.

Par ailleurs, l'ordonnance prévoit un vote des dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor par budget annexe et par catégorie de comptes avec, le cas échéant, des votes par titre.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale apporte des modifications substantielles à cette architecture.

S'agissant des crédits des ministères, le deuxième alinéa du présent article prévoit un vote par ministère et par mission, qui porte sur les autorisations d'engagement et les crédits de paiement.

S'agissant des comptes annexes (les budgets annexes ayant disparu), le troisième alinéa du présent article prévoit un vote des crédits ou des découverts par catégorie de comptes.

Le rapporteur à l'Assemblée nationale de la proposition de loi organique, notre collègue député Didier Migaud, justifie le choix de la mission comme unité de vote par le fait que celle-ci soit devenue, à l'article 7, « la première structure à l'intérieur de l'ensemble des crédits d'un ministère »110(*). Il fait remarquer que ce système se démarque radicalement du mécanisme actuellement en vigueur :

· par la suppression des services votés et donc un vote portant sur le premier euro;

· par le changement de nature du vote, qui passe d'une décision d'attribution de moyens à l'approbation des politiques et des objectifs reflétés par les programmes cohérents que regroupera la mission.

Il estime entre 60 et 80 le nombre optimal de missions et entre 150 et 200 celui des programmes. Il prévoit par ailleurs la possibilité, comme aujourd'hui, d'un article de récapitulation.

Pour les comptes annexes, le texte adopté par l'Assemblée nationale apporte une exception à cette règle de vote par mission puisque, si chaque compte en constitue une, le vote s'effectue par catégorie de comptes afin d'en limiter le nombre.

C. LE VOTE DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

L'article 7 de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale a prévu de retenir le ministère comme unité de spécialité des plafonds des autorisations d'emplois. La seconde phrase du deuxième alinéa du présent article fait le choix d'une coïncidence entre l'unité de spécialité et l'unité de vote : seraient votés les plafonds des autorisations d'emplois par ministère en même temps que les crédits, ces plafonds faisant ultérieurement l'objet d'un article de récapitulation.

L'absence de tels plafonds pour les comptes se justifie par l'interdiction d'imputer des dépenses de personnel sur ceux-ci.

Ainsi, qu'il s'agisse des crédits ou des emplois, le texte du présent article fait le choix d'organiser la discussion de ces dispositions, en seconde partie de la loi de finances, autour des ministères, sur le même schéma que celui aujourd'hui à l'oeuvre. Votre rapporteur vous proposera d'adopter une démarche différente centrée autour des missions.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LE VOTE DES RECETTES

Votre rapporteur partage le souci de l'Assemblée nationale à la fois de réduire le nombre des votes et d'accorder le droit sur la pratique s'agissant des recettes. Mais il souhaite aussi tirer toutes les conséquences des dispositions nouvelles concernant les opérations de trésorerie et introduire un vote d'ensemble sur les ressources de trésorerie.

C'est pourquoi, sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle, il vous proposera d'ajouter ce nouveau vote dans le premier alinéa.

L'Assemblée nationale semble avoir considéré que le tableau de financement et le tableau d'équilibre mentionnés à l'article 31 ne faisant qu'un, malgré une séparation formelle dans la proposition de loi organique, le vote d'ensemble sur les recettes comprendrait alors les recettes budgétaires et les ressources de trésorerie. En pratique, cela reviendrait à gonfler l'état A d'une évaluation des différentes catégories de ressources de trésorerie.

Cependant, faute de précision sur ce point d'importance dans le corps de la proposition de loi organique, dans le rapport écrit et lors des débats à l'Assemblée, votre rapporteur souhaite définir précisément les modalités de vote des évaluations des ressources de trésorerie afin d'éviter de mauvaises interprétations de la lettre de la loi organique et de ses silences.

Il considère ainsi que, sans procéder à un vote par type de ressources, la représentation nationale doit se prononcer par deux votes séparés : le premier sur les évaluations des recettes budgétaires qui figurent dans le tableau d'équilibre avec un état annexé ; le second sur les évaluations des ressources de trésorerie qui figurent dans le tableau de financement, un état annexé retraçant le détail de ces évaluations.

B. LE VOTE DES DÉPENSES

Le choix de l'unité de vote des dépenses, comme celle des plafonds des autorisations d'emplois, constitue le seul point de la loi organique qui pourra prédéterminer la forme à venir des débats budgétaires de seconde partie. Votre rapporteur entend donc vous proposer une rédaction qui à la fois reflète sa vision des futurs débats et n'empêche aucune évolution de ceux-ci, à l'image de ce qui s'est passé dès 1959, si les parlementaires et les gouvernements s'accordaient pour la réaliser.

Il reviendra, dès la discussion de la première loi de finances du nouveau régime, vraisemblablement celle pour 2006, aux conférences des présidents de chacune des deux assemblées de décider de l'organisation des débats. Votre rapporteur n'entend préjuger ni des décisions de ces conférences, ni de celles de leurs successeurs. Il n'ignore cependant pas les réticences naturelles au changement, le statu quo semblant toujours préférable aux incertitudes de la nouveauté. La loi organique ne suffira pas seule à changer des modalités de discussion bien ancrées dans les usages institutionnels.

Cependant, l'insatisfaction semble générale, et chacun, reprenant la formule désormais consacrée du président Edgar Faure, s'accorde pour dénoncer les « tunnels ministériels » que constituent les discussions des crédits des ministères en seconde partie. Il convient cependant de relativiser cet unanimisme de façade dans la contestation, dès lors que chacun -parlementaires comme ministres - semble heureux de prendre la parole durant de longues minutes lors de la discussion des crédits du fascicule l'intéressant. Il n'est qu'à voir les vives réactions de la ministre de l'environnement, Madame Dominique Voynet, lors de la discussion des crédits de son ministère au Sénat en décembre dernier, qui accepta avec quelque mauvaise grâce de transformer le discours programme qu'elle avait préparé en une alternance de questions et de réponses, à la demande de votre rapporteur qui souhaitait rendre plus dynamique cette discussion.

Il semble à votre rapporteur que la réforme de l'ordonnance organique, sans mettre fin aux efforts déployés depuis plusieurs année à l'Assemblée nationale comme au Sénat, peut être l'occasion d'adopter un cadre plus dynamique de discussion des crédits budgétaires. Elle en offre l'occasion en faisant de l'unité de spécialité des crédits - le programme - non seulement un regroupement de crédits destiné à financer des actions, mais un regroupement orienté vers des objectifs précis propres à l'ensemble des actions, en assurant la cohérence, mesurés par des indicateurs. L'unité de spécialité devient une unité de débat politique et non une simple convention de regroupement de moyens.

Il aurait pu sembler logique, dans ces conditions, de faire du programme l'unité de discussion, et donc de vote, des crédits. Cependant, l'Assemblée nationale a choisi, dans le cadre des ministères, de retenir la structure de regroupements de programmes cohérents que constitue la mission, notamment pour ne pas multiplier les votes.

Votre rapporteur partage le choix de la mission, mais n'estime pas opportun celui du ministère. Il ne voit pas ainsi les avantages apportés par l'unité de vote du ministère, a fortiori si, comme il est proposé à l'article 7, les missions peuvent être interministérielles, et s'il existe, avec les dotations, un second type d'unité de spécialité ; en revanche il en perçoit clairement d'ores et déjà les inconvénients. Les débats étant organisés par ministère, le risque est grand de voir se reproduire des discussions générales de plusieurs heures propres à chaque ministère, auxquels succèderont en quelques minutes les votes des crédits des deux, trois ou quatre missions dudit ministère, sans que la discussion ne se soit fixée sur les objectifs, les indicateurs, les politiques, les cohérences reflétés par les programmes et les missions. A l'inverse, prévoir le seul vote par mission, outre qu'il évite les biais mentionnés ci-dessus pour les missions interministérielles, permettrait, si les intervenants le souhaitent en 2005 ou plus tard, d'appeler successivement les missions et d'organiser des débats propres à chacune d'entre elles.

Ces débats par mission permettront d'ailleurs de maintenir la possibilité de discussions sur certains secteurs qui ne pourront, à l'évidence, conserver la spécialité des crédits qu'ils ont aujourd'hui. Si la représentation nationale souhaite l'organisation d'un débat sur la politique de la mémoire et les anciens combattants, qui devraient constituer un programme fondu parmi les missions du ministère de la défense, il trouvera naturellement sa place au sein de la discussion de la mission correspondante du ministère de la défense.

Il existe d'ailleurs un certaine logique à cette organisation des débats par mission que l'on trouve dans l'organisation actuelle de la discussion budgétaire. En effet, la cohérence entre les chapitres, unité de spécialité, ne peut être assurée que par les ministères. Il apparaît donc naturel que ceux-ci constituent, aujourd'hui, l'unité de vote. De même, les missions ayant pour rôle, selon l'article 7, d'assurer la cohérence de plusieurs programmes, il devient logique d'en faire, demain, l'unité de vote. Cette dernière constitue l'échelon cohérent pertinent de discussion des crédits et, avec la réforme, des politiques, des objectifs et des indicateurs qui leur sont associés.

C'est pourquoi votre rapporteur vous proposera de retenir dans la loi organique que le seul niveau de la mission comme unité de vote des crédits.

Les dotations, dont votre rapporteur vous a proposé la création à l'article 7, constituent un second niveau de spécialité des crédits. N'étant pas regroupées par missions, et correspondant chacune à une nature particulière de dépenses, il est logique de prévoir un vote propre à chacune d'entre elles, permettant un débat approprié.

S'agissant des budgets annexes, dont votre rapporteur vous a proposé le maintien de la catégorie, et des comptes spéciaux, ainsi rebaptisés et conservés, votre rapporteur vous propose de retenir la même exception que celle apportée par l'Assemblée au choix de la mission ou de la dotation comme unité de vote, chaque budget annexe et chaque compte constituant une mission. Sous réserve d'amendements rédactionnels destinés à tirer les conséquences du maintien de ces catégories de procédures d'affectations, votre rapporteur vous proposera de retenir le choix d'un vote par budget annexe pour leurs crédits, et par catégorie de comptes spéciaux pour leurs découverts ou leurs crédits.

C. LE VOTE DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

Le même souci d'une rupture formelle avec le ministère comme unité de vote et donc d'organisation de la discussion budgétaire obligatoirement prévue par le texte organique inspire à votre rapporteur la proposition d'une substitution d'un vote unique sur les plafonds des autorisations d'emplois à un vote par ministère.

Il ne s'agit pas bien sûr, ainsi qu'il a été expliqué dans le commentaire relatif au III de l'article 7, de revenir sur le ministère comme unité de spécialité des plafonds des autorisations d'emplois. En revanche, rien n'interdit de retenir une unité de vote différente desdits plafonds. Votre rapporteur vous proposera donc le vote unique d'un tableau des plafonds des autorisations d'emplois, chaque plafond étant spécialisé par ministère.

Le vote de ce tableau rendra possible l'organisation d'un débat transversal sur la politique d'emploi du gouvernement. La représentation nationale pourra toujours amender le tableau pour diminuer le plafond d'un ministère ou bien, dans le cadre de la discussion d'une mission dudit ministère, minorer les crédits du titre des dépenses de personnel correspondants au plafond. Ainsi, la capacité d'intervention du Parlement ne changera pas par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, mais un débat transversal sera rendu possible, et sera évité le biais d'organisation qu'aurait représenté une discussion par ministère laquelle aurait aussi pu servir de justification à une discussion des crédits par ministère.

C'est pourquoi votre rapporteur vous proposera d'insérer un alinéa prévoyant le vote unique d'un tableau des plafonds des autorisations d'emplois.

Ainsi débarrassé des points d'accroche permettant la reproduction d'un mode de discussion aujourd'hui unanimement critiqué, le nouveau mécanisme des votes rend possible une modernisation de la discussion budgétaire. Il reviendra aux parlementaires et aux ministres, - et ceux qui le seront lors de l'examen de la première loi de finances régie par la loi organique porteront de ce point de vue une lourde responsabilité -, de profiter de cette opportunité pour rendre plus lisible, plus dynamique et plus centré autour des politiques et des objectifs un débat qui constitue un moment essentiel de notre vie démocratique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 44

La répartition des crédits ouverts par les lois de finances

Commentaire : le présent article définit les modalités de répartition des crédits ouverts et des découverts autorisés par les lois de finances.

Le décret de répartition constitue l'instrument juridique de passage entre l'unité de vote et l'unité de spécialité budgétaire.

Cet outil juridique a été créé par le décret du 19 juin 1956 et avait constitué un des éléments principaux des débats lors de la procédure informelle de navette entre les commissions des finances du Conseil de la République et de l'Assemblée nationale ayant précédé la signature du décret. Le décret de 1956 autorisait une discussion des crédits non plus par chapitre mais par titre et par ministère, laissant le soin au gouvernement de répartir, sous le contrôle des commissions des finances, les crédits entre les chapitres conformément aux intentions exprimées par le Parlement.

Ce dispositif a été repris par l'article 43 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, l'intention du législateur financier étant formalisée dans les annexes « bleues » aux projets de lois de finances, éventuellement modifiées par les votes du Parlement. L'article 43 posait également le principe de l'impossibilité pour le gouvernement d'apporter des modifications à la répartition des crédits ainsi décrétée en dehors des procédures prévues par l'ordonnance. Il prévoyait que ces décrets de répartition devaient être pris dès la promulgation de la loi de finances de l'année ou la publication de l'ordonnance prévue à l'article 47 de la Constitution (en cas de non respect du délai de 70 jours imparti au Parlement). Enfin, il établissait un lien entre les mouvements d'emplois et les mesures nouvelles des crédits.

L'Assemblée nationale a reproduit ce mécanisme astucieux qui permet au Parlement d'avoir une connaissance précise des éléments de spécialité, voire des niveaux inférieurs (les « bleus » indiquant la répartition des crédits entre les articles au sein de chaque chapitre), sans alourdir le débat parlementaire et tout en liant le gouvernement. Elle l'a cependant adapté à la nouvelle architecture développée dans la proposition de loi organique.

Ainsi, le premier alinéa prévoit une répartition, aux mêmes moments que ceux prévus par l'ordonnance organique, en y ajoutant le cas des lois de finances rectificatives négligé par les rédacteurs de 1958, des crédits par ministère, par programme et par titre s'agissant des missions, et par programmes pour chacun des comptes annexes. Le deuxième alinéa établit la compétence liée du gouvernement qui doit se conformer aux annexes explicatives jointes aux projets de loi de finances. Le troisième alinéa reprend le principe selon lequel le gouvernement ne peut modifier la répartition des crédits figurant dans ces décrets que par les procédures prévues par la loi organique. Enfin, l'Assemblée nationale n'a pas adopté de disposition relative aux plafonds d'autorisation des emplois pour lesquels, dans son mécanisme, les unités de vote et de spécialité coïncident.

Votre rapporteur vous proposera, outre des amendements rédactionnels, de supprimer la répartition par ministère, de préciser l'exigence de répartition pour les titres et de prévoir le cas de la répartition des autorisations de découverts des comptes spéciaux non dotés de crédits.

Il convient, en effet, par coordination avec la proposition de votre rapporteur de leur conférer une caractère non ministériel, de supprimer toute référence aux ministères pour la répartition des crédits entre les programmes.

Par ailleurs, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale s'agissant de la répartition « par titre » peut susciter des difficultés d'interprétation que votre rapporteur entend lever. S'il est très clair dans l'esprit du législateur organique que la fongibilité entre les titres est totale, sous réserve du cas particulier des titres des dépenses de personnel, il n'en reste pas moins que la rédaction du premier alinéa du présent article combinée avec celle du troisième alinéa qui réserve aux procédures prévues par la loi organique le monopole de la modification de la répartition fixée par les décrets, pourrait laisser contredire le principe de la fongibilité dite « asymétrique ». Certes, la loi organique établissant celle-ci primant sur les décrets, il ne fait aucun doute dans l'esprit du législateur organique que le futur « dialogue de gestion » à établir entre la direction du budget et les contrôleurs financiers d'une part, les ministères dépensiers d'autre part111(*) pourra s'affranchir de la répartition, indicative, des titres, sous réserve de la limite de celui des dépenses de personnel. Cependant, pour lever toute ambiguïté, et bien indiquer que seule la répartition entre dépenses de personnel et autres dépenses sera contraignante pour les gestionnaires, votre rapporteur vous proposera un amendement de précision.

Enfin, certains comptes spéciaux étant dotés d'autorisations de déficits et non de crédits, il convient de préciser que l'autorisation de déficit donnée dans le cadre de l'unité de vote (la catégorie de comptes spéciaux) est ensuite répartie entre les comptes spéciaux eux-mêmes.

Outre ces points, votre rapporteur souhaite préciser que les dotations comme les plafonds d'autorisation des emplois ne lui semblent pas, malgré les propositions de modifications du texte de l'Assemblée, devoir nécessiter de décrets de répartition. S'agissant des dotations, l'unité de vote et l'unité de spécialité coïncidant, le décret de répartition n'aurait pas d'utilité. S'agissant des plafonds d'autorisations des emplois, le vote unique portant sur un tableau spécialisé par ministère, la procédure ultérieure de répartition ne semble également pas non plus nécessaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 45

Les procédures d'urgence

Commentaire : le présent article prévoit les procédures d'urgence rendues nécessaires par l'absence d'adoption, dans les conditions de la loi organique, d'un projet de loi de finances de l'année.

L'article 47 de la Constitution a prévu des procédures d'urgence afin d'assurer la continuité nationale, en cas de non-respect des délais de vote ou d'impossibilité d'adopter le projet de loi de finances avant le début d'un exercice. Dans le premier cas, repris à l'article 41 de la présente proposition de loi organique, les dispositions du projet de loi de finances sont mises en oeuvre par ordonnance. Le présent article prévoit le second cas et y ajoute le cas, non prévu par la Constitution, de l'annulation de la loi de finances par le Conseil constitutionnel.

En cas d'impossibilité d'adopter le projet de loi de finances de l'année avant le début de l'exercice, le gouvernement peut demander l'adoption de la seule première partie ou, à partir du 19 décembre, d'une loi spéciale l'autorisant à percevoir les impôts (il peut aussi utiliser la procédure de la loi spéciale en cas de rejet de la première partie).

L'Assemblée nationale, outre des modifications rédactionnelles, a prévu qu'en cas de censure de la loi de finances de l'année par le Conseil Constitutionnel, le gouvernement peut également déposer un projet de loi spéciale. Cette solution est celle qui avait été retenue par le gouvernement en 1979 et validée par le Conseil Constitutionnel 112(*).

Ayant obtenu l'autorisation de percevoir les impôts, le gouvernement peut alors, conformément aux dispositions de l'article 47 de la Constitution, prendre des décrets ouvrant les crédits des « services votés ».

La notion, constitutionnelle, de services votés soulève la question de sa définition. L'ordonnance organique en faisait un élément de vote et les définissait, dans son article 33, comme « le minimum de dotation que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ».

Cette définition a été critiquée par notre collègue député M. Didier Migaud comme étant par trop « subjective »113(*). Il a donc proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a accepté, de définir les « services votés » comme devant s'entendre « des crédits ouverts par la dernière loi de finances initiale ».

Cette définition n'est pas anodine, même s'il convient d'en relativiser la portée. Elle est importante dans la mesure où elle peut être amenée à s'appliquer en cas de crise grave. Elle est relative si elle ne s'applique que durant les quelques jours séparant le 31 décembre de l'entrée en vigueur du budget encore en discussion ou rediscuté suite à l'annulation par le Conseil Constitutionnel.

Par ailleurs, cette définition doit s'apprécier au regard de deux impératifs constitutionnels : celui de permettre la continuité de la vie de la Nation et celui imposé au législateur organique de respecter l'article 40 de la Constitution.

C'est cette dernière considération qui amènera votre rapporteur à vous proposer de revenir à la définition actuelle des services votés, considérant qu'elle est propre à assurer la continuité de l'Etat. En effet, les crédits couverts par la dernière loi de finances pouvant comporter des crédits pour dépenses non reconductibles, la référence à ces crédits paraît susceptible de contrevenir à l'article 40 de la Constitution.

Enfin, pour poser une limite aux services votés, et évite ainsi une trop grande part « d'arbitraire », votre rapporteur vous proposera de les plafonner au niveau des crédits ouverts par la loi de finances de l'année précédente.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II :

DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT

ARTICLE 46

Les documents joints au projet de loi de règlement

Commentaire : le présent article définit les documents accompagnant le projet de loi de règlement.

Le présent article énumère les annexes devant être jointes aux projets de loi de règlement. Dans son rapport114(*), notre collègue député Didier Migaud indique qu'il a souhaité enrichir sensiblement la teneur des annexes explicatives afin, d'une part, de renforcer les contrôles a posteriori exercés sur le gestionnaire et, d'autre part, d'éclairer l'examen du projet de loi de finances de l'année à venir par le contrôle de l'exécution du dernier budget clos.

Votre rapporteur ne peut que souscrire à cette volonté qui permet de faire vivre et respecter les principes énoncés aux articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui disposent que « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi (...) » et que « la société a la droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Le renforcement de l'information associée aux projets de loi de règlement s'inscrit parfaitement dans la logique de la réforme qui doit permettre de faire de son examen un temps fort de la démocratie parlementaire. En effet, votre rapporteur souhaite que la discussion de la loi de règlement puisse constituer un moment privilégié pour évaluer les actions conduites par le gouvernement et l'utilisation qui a été faite des impositions de toute nature autorisées par le Parlement. Les informations délivrées à l'occasion du projet de loi de règlement doivent donc permettre de conduire une évaluation fine de la consommation des crédits et des résultats atteints pour l'année n-1, de manière à préparer la discussion de la loi de finances pour l'année n+1. Votre rapporteur vous proposera, dans un article additionnel avant l'article 48, de soumettre l'examen du projet de loi de règlement aux mêmes délais que ceux qui s'appliquent aujourd'hui aux lois de finances initiales et aux lois de finances rectificatives, en outre de l'article 47 de la Constitution. Par ailleurs, l'article 47 du texte de la proposition de loi organique transmis par l'Assemblée nationale prévoit que le projet de loi de règlement devra être déposé et distribué avant le premier juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte, date que votre rapporteur vous proposera de repousser au 15 juin, afin de prendre en considération les contraintes techniques que connaissent la direction générale de la comptabilité publique et la Cour des comptes, s'agissant de la confection des documents associés à la loi de règlement et de la certification des comptes.

Compte tenu de ces dispositions, l'examen du projet de loi de règlement afférent à l'année n-1 -à tout le moins, la première lecture- devra avoir lieu avant la première lecture du projet de loi de finances de l'année n+1 dans les deux assemblées. Par conséquent, la discussion du projet de loi de règlement ne consistera pas seulement à solder les comptes du passé, mais visera également à tirer des enseignements forts pour l'avenir.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le 1° du présent article prévoit qu'une annexe explicative développe, pour chaque programme et par titre, le montant des crédits ouverts, des dépenses constatées et des modifications de crédits demandées. Il s'agit de permettre au Parlement d'apprécier l'exécution budgétaire de chacun des programmes prévu par la loi de finances initiale.

Le 2° du présent article demande que chaque gestionnaire d'un programme présente un rapport annuel de performances, afin de mesurer les résultats atteints au cours de l'année concernée. Ces rapports de performances doivent permettre des comparaisons systématiques avec les projets de performances annexés à la loi de finances initiale. Les rapports annuels de performances comportent des informations détaillées par le présent article:

- le a) prévoit que soient indiqués les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs de performances et les coûts associés à chacun des programmes ;

- le b) prévoit que soient indiqués, pour chaque titre, les dépassements de crédits ainsi que les raisons ayant conduit à ne pas engager des dépenses d'investissement dont l'annulation est proposée ;

- le c) porte sur la gestion des autorisations d'emplois. Les informations demandées visent à connaître l'utilisation des marges de manoeuvre accordées au gestionnaire du programme, dans le respect du plafond ministériel d'autorisations des emplois rémunérés par l'Etat et du montant des crédits du titre des dépenses de personnel. Il s'agit donc de bénéficier d'une information précise sur le nombre d'emplois rémunérés par l'Etat contribuant à la mise en oeuvre des actions prévues par le programme, et l'évolution des coûts correspondants.

Le 3° vise à appliquer aux comptes annexes les demandes d'informations relatives aux programmes, sous réserve des ajustements nécessaires. Ainsi, tous les comptes annexes dotés de crédits devront faire l'objet, à l'instar des programmes, de rapports annuels de performances.

Le 4° du présent article prévoit que le compte général de l'Etat sera joint au projet de règlement, comme l'est actuellement le compte général de l'administration des finances. Seront associées à ce compte une évaluation des engagements hors-bilan de l'Etat, ainsi qu'une présentation des changements des méthodes et des règles comptables apportés au cours de l'année.

Le 5° prévoit que le projet de loi de règlement sera accompagné, comme c'est le cas aujourd'hui, d'un rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de l'Etat. Il institue également une certification des comptes de l'Etat, mission confiée à la Cour des comptes pour la bonne application des principes mentionnés à l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Les intentions de votre rapporteur ne divergent pas de celles contenues dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Il existe en effet une volonté commune de revaloriser le rôle de la loi de règlement, et d'enrichir pour ce faire l'information qui lui est associée. Par conséquent, les modifications que vous proposera votre rapporteur viseront, d'une part, à alléger la rédaction de cet article, et, d'autre part, à compléter les demandes d'informations relatives aux coûts des actions menées dans le cadre des programmes. Toutefois, compte tenu de la réorganisation du texte regroupant dans un titre spécifique l'ensemble des dispositions relatives à l'information et au contrôle, votre rapporteur vous proposera de supprimer le présent article. Il vous sera proposé d'insérer un article additionnel après l'article 48 reprenant les dispositions mentionnées.

Les modifications portant sur le 1° qui vous seront proposées consistent essentiellement en des ajustements rédactionnels.

Votre rapporteur a souhaité simplifier la rédaction du 2° de cet article, en s'attachant à mettre en évidence la symétrie entre les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances. Il vous sera donc proposé d'indiquer que les rapports annuels de performance reprennent les mêmes informations que les projets annuels de performances, afin que les résultats de l'exécution budgétaire puissent être aisément évalués au regard des objectifs précis fixés par la loi de finances initiale. Il va de soi que les rapports annuels de performances ne reprendront pas les informations prospectives qui sont demandées dans les projets annuels. L'accent devra être mis, en revanche, sur les écarts constatés avec les derniers résultats connus et les prévisions des projets de loi de finances. L'objet de cette modification est, outre d'alléger la rédaction proposée, de contraindre les gestionnaires à présenter selon les mêmes termes et, dans la mesure du possible, la même structure, les informations délivrées dans les projets annuels de performances. Une présentation identique permettra d'éviter que des artifices de présentation ne viennent nuire à une appréciation rapide et immédiate des performances réalisées.

Au 3° de cet article, votre rapporteur apportera les modifications nécessaires afin de soumettre les budgets annexes et les comptes spéciaux aux obligations d'information prévues pour les programmes au 1° et au 2° du présent article, sous réserve des ajustements nécessaires.

Votre rapporteur souhaite également demander qu'une annexe explicative présente les résultats de la comptabilité analytique mise en oeuvre dans chaque service de l'Etat, conformément à l'obligation mentionnée dans l'article additionnel dont il vous a proposé l'insertion après l'article 26. Cette demande d'information constitue une innovation importante qui permettra de connaître le coût des différentes actions engagées dans le cadre des programmes, ainsi que la manière dont ces coûts sont calculés. Il paraît en effet difficilement exploitable de présenter les résultats issus de la comptabilité analytique sans exposer les conventions et les modalités de calcul qui les déterminent.

Enfin, votre rapporteur vous proposera de reprendre les dispositions figurant au 4° du présent article, prévoyant que le compte général de l'Etat, qui comporte le compte de résultat, le bilan et ses annexes (qui comprennent, en premier lieu, une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat), sera joint au projet de loi de règlement, de même que son rapport de présentation, qui indique les éventuels changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l'exercice. L'incidence de ces changements devra être calculée. Cette obligation est importante, car l'Etat ne l'a guère respectée jusqu'ici : d'après le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 1999, la présentation des comptes a été modifiée cette année-là « afin de respecter l'objectif d'une progression des dépenses limitée à 1 % en volume » alors que leur augmentation réelle était de 2,8 %.

Votre rapporteur considère enfin que la certification des comptes de l'Etat constitue un élément essentiel pour donner corps aux principes applicables aux comptes de l'Etat énoncés à l'article 29 de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale. Cette disposition sera reprise dans un article dont l'insertion vous sera proposée après l'article 48, qui portera spécifiquement sur le contenu de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, telle que prévue à l'article 47 de la Constitution.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 47

Le délai de dépôt du projet de loi de règlement

Commentaire : le présent article prévoit que le projet de loi de règlement et ses annexes sont déposés et distribués avant le 15 juin.

Une des conséquences de la réforme proposée étant de faire davantage porter le contrôle parlementaire sur les résultats obtenus et sur les écarts éventuels avec les objectifs fixés par les lois de finances, il était logique de prévoir un dépôt du projet de loi de règlement de l'année n - 1 avant celui du projet de loi de finances de l'année n + 1.

De plus, les progrès réalisés tant du point de vue de la comptabilité de l'Etat que du contrôle, par la Cour des Comptes, de l'exécution des lois de finances, ont permis de raccourcir les délais techniques de confection du projet de loi de règlement.

C'est ainsi à bon droit que le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit de fixer avant l'été la date du dépôt et de la distribution du projet de loi de règlement et des annexes qui l'accompagnent.

L'actuelle ordonnance organique, au deuxième alinéa de son article 38, fixe seulement cette date au 31 décembre.

Cependant, votre rapporteur est conscient des contraintes techniques qu'un tel raccourcissement imposera. Soucieux de concilier l'impératif de contrôle parlementaire et la prise en compte de contraintes pratiques, il vous proposera de ramener du 1er juin au 15 juin cette date de dépôt et de distribution.

Il ne faut en effet pas sous-estimer la petite révolution que va provoquer l'édiction de ces délais. En 2000, la Cour des Comptes a délibéré sur le rapport sur l'exécution des lois de finances le 9 juin, le projet de loi de règlement étant examiné par le Conseil des ministres le 5 juillet 2000. Un gain de plus d'un mois sur ce calendrier ne serait possible qu'à plusieurs conditions : une loi de finances rectificative d'automne publiée plus tôt qu'aujourd'hui, un raccourcissement supplémentaire de la période complémentaire et une réduction sévère des délais d'établissement formel des comptabilités. Surtout, il ne faut pas négliger le temps que nécessiteront à la fois la rédaction des rapports de performance et les opérations préalables à la certification, par la Cour des Comptes, de la comptabilité de l'Etat. Les 15 jours supplémentaires proposés par votre rapporteur viseraient à rendre moins tendu le délai de dépôt et de distribution effective du projet de loi de règlement et de ses annexes. Peut-être d'ailleurs faudra-t-il, les premières années, apprécier ce délai avec souplesse, s'agissant des rapports de performance.

Au-delà de la date, il importe à votre rapporteur que le projet de loi de règlement et le débat d'orientation budgétaire soient intimement couplés et donc que ce dernier ne se tienne pas sans que les parlementaires disposent du projet de loi de règlement.

Par ailleurs, il conviendrait aussi que le projet de loi de règlement d'une année n soit examiné et voté avant l'examen et le vote du projet de loi de finances de l'année n + 2 115(*). Sans proposer une stricte subordination des votes qui serait peut être excessive au regard de l'habilitation organique et pourrait poser des difficultés techniques, ni une fusion des deux textes qui soulèverait des problèmes juridiques et techniques d'une grande complexité, votre rapporteur vous proposera donc d'étendre les délais de vote des projets de lois de finances de l'année et rectificatives, qui figurent à l'article 41, au projet de loi de règlement. En effet, cela lui paraît un bon moyen d'inciter les parlementaires à se pencher sur les rapports de performance associés aux programmes, sur le respect des objectifs et les résultats mesurés par les indicateurs. Il serait vain de vouloir rehausser le statut de la loi de règlement et d'en faire un moment fort de la vie démocratique sans contraindre le Parlement à l'examiner et le gouvernement à l'inscrire à l'ordre du jour. Cette contrainte serait d'ailleurs assez légère. L'Assemblée nationale pourrait examiner le projet de loi de règlement entre le 15 et le 30 juin. L'interruption des travaux parlementaires pendant l'été suspendant de droit les délais de l'article 47 de la Constitution, il resterait 55 jours à l'automne pour achever la discussion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III :

DISPOSITIONS COMMUNES

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 48

Les délais de vote des projets de loi de finances

Commentaire : le présent article fixe les délais de vote des projets de loi de finances de l'année, des projets de loi de finances rectificative et des projets de loi de règlement.

Votre rapporteur a indiqué116(*) qu'il souhaitait appliquer aux projets de loi de règlement les délais prévus par l'article 47 de la Constitution, le Conseil constitutionnel, dans le silence de l'ordonnance organique, les en ayant exclu.

Une telle extension apparaît, tout d'abord, comme pleinement cohérente avec la réforme que constitue la présente loi organique. La revalorisation du rôle de la loi de règlement qu'elle emporte, occasion d'apprécier les résultats obtenus par les gestionnaires, d'examiner les indicateurs, d'étudier les comptes de l'Etat, d'expliquer les variations de son bilan et de son hors-bilan, justifie que le Parlement soit en mesure d'examiner et d'adopter le projet de loi de règlement de l'année n - 1 avant d'engager l'examen du projet de loi de finances de l'année n + 1. De ce point de vue, les exigences imposées au gouvernement en termes de délais de dépôt du projet de loi de règlement et des annexes jointes au projet doivent s'accompagner, au Parlement, d'un examen approfondi et se déroulant avant ou pendant la discussion budgétaire de l'automne. Il n'y a en effet guère de sens à discuter des objectifs assignés à un programme si on n'a pas observé auparavant les résultats acquis. Il paraîtrait donc justifié que la loi organique ne soit pas muette sur ce point.

Votre rapporteur est conscient que les textes ne suffiront pas à bouleverser des habitudes qui tendent à banaliser l'examen de la loi de règlement. Il considère cependant, d'une part que ce travers n'est pas irrémédiable117(*), d'autre part que la loi organique peut contenir de fortes incitations à revenir sur cette mauvaise pratique. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en contient certaines (délais de dépôt, annexes, certification par la Cour des comptes) mais elles ne paraissent pas encore suffisantes. Votre rapporteur estime que, outre l'intérêt porté par les fonctionnaires, les parlementaires et la presse, seule une contrainte d'ordre du jour pesant sur le Parlement et le gouvernement permettra vraiment de revaloriser le « moment budgétaire » plein et entier que devrait constituer l'examen de la loi de règlement.

Il aurait été possible de réfléchir à une fusion du projet de loi de règlement d'un exercice n - 1 avec le projet de loi de finances de l'exercice n + 1. Cette solution radicale aurait soulevé de telles contraintes pratiques, mais aussi juridiques et démocratiques, que votre rapporteur n'a pas estimé souhaitable de la retenir.

De même, il pouvait être envisagé de subordonner les votes entre le projet de loi de finances de l'année n + 1 et le projet de loi de règlement de l'année n - 1. Cependant, en dehors des difficultés constitutionnelles qu'une telle contrainte d'ordre du jour aurait pu, de prime abord, soulever, cette solution apparaît techniquement délicate à mettre en oeuvre : faut-il subordonner les votes ou les examens ? quel sens donner au « vote » ? que faire en cas de rejet du projet de loi de règlement ?

Votre rapporteur a préféré vous proposer une solution présentant le mérite de la simplicité et de la pureté constitutionnelle, en étendant aux projets de loi de règlement les délais de l'article 47 de la Constitution. Cette extension est autorisée par ledit article qui vise les « lois de finances », la loi organique pouvant qualifier les lois couvertes par une telle définition.

Les délais commenceront à courir au moment du dépôt du projet de loi de règlement, au mois de juin, s'interrompront pendant la suspension des travaux du Parlement, et reprendront à l'ouverture de la session ordinaire en octobre suivant. Ces délais, cumulés à ceux applicables aux lois de finances de l'année, constitueront une contrainte forte à l'examen du projet de loi de règlement, au moins en première lecture, avant le début de la discussion budgétaire de l'automne. Ils pourraient même permettre, si un consensus se faisait jour sur ce point, un certain couplage des discussions.

Certes, la sanction d'une mise en oeuvre du projet de loi de règlement par ordonnance en cas de non respect des délais constitutionnels peut apparaître comme étrange pour un tel projet de loi. Cependant, la responsabilité en incomberait au gouvernement dans la mesure où, d'une part, il a la maîtrise de l'ordre du jour et où, d'autre part, il garde la possibilité de laisser le Parlement de délibérer plus longtemps (la mise en oeuvre par ordonnance n'est qu'une faculté offerte par l'article 47 et non une obligation). De plus, l'ordonnance ainsi prise devra en tout état de cause, comme celles de l'article 38 de la Constitution, faire l'objet d'un projet de loi en demandant la ratification au Parlement, préservant ainsi ses capacités à décider.

Il semble donc à la fois cohérent avec l'esprit comme la lettre de la réforme et sans difficultés techniques à la Constitution de prévoir une telle extension.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 48

L'exercice du droit d'amendement

Commentaire : le présent article précise les limitations du droit d'amendement.

L'article 48 de la présente proposition de loi organique reprend, en y apportant des modifications fondamentales liées à l'architecture des missions et des programmes, les dispositions relatives au droit d'amendement prévues à l'article 42 de l'actuelle ordonnance organique.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'OBJET DES AMENDEMENTS

Le premier alinéa de l'article 42 de l'actuelle ordonnance organique entend faire respecter à la fois l'article 40 de la Constitution (préservant les finances publiques) et le domaine, défini par le législateur organique, des lois de finances. Ce faisant, il interdit les amendements qui n'auraient pour objet ni de supprimer ou réduire une dépense, ni de créer ou d'augmenter une recette, ni d'assurer le contrôle sur les finances publiques. Le Conseil constitutionnel a, par sa jurisprudence, précisé cette lettre très restrictive de l'ordonnance organique. Il a ainsi permis au Gouvernement de proposer des amendements de nature financière, aggravant une charge publique en diminuant des recettes118(*), et a utilisé l'article 1er de l'ordonnance plutôt que l'article 42 pour qualifier de « cavalier budgétaire » une disposition119(*).

L'Assemblée nationale a souhaité, par une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 42, à la fois respecter la jurisprudence constitutionnelle de 1964 et adapter l'application de l'article 40 de la Constitution aux conditions nouvelles de spécialisation et d'examen des charges de l'Etat prévues dans la proposition de loi organique.

Ainsi, la rédaction proposée reprend explicitement la formulation de la Constitution en prévoyant que les parlementaires ne peuvent présenter un amendement à un projet de loi de finances qui « aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

Par ailleurs, et il s'agit ici de la principale innovation de l'article, l'Assemblée nationale a souhaité considérer que la charge, au sens de l'article 40 de la Constitution, doit s'entendre de la mission, donc d'un ensemble de programmes, constituant une unité de vote. Dans son rapport écrit, notre collègue député, M. Didier Migaud explique ainsi que cette disposition doit permettre, à l'intérieur d'une même mission, de redéployer des crédits entre programmes120(*),voire, puisque les parlementaires pourront en proposer la création, au profit d'un nouveau programme. Il justifie cette innovation en expliquant que l'habilitation de l'article 34 de la Constitution permet au législateur organique de déterminer ce qu'est la « charge ». Enfin, il précise les limites de cet élargissement de l'initiative parlementaire en matière de dépenses publiques en indiquant :

- que le dispositif ne s'appliquera qu'aux lois de finances, seules à même de « déterminer » les charges de l'Etat de manière quantitative et précise ;

- qu'il ne concerne que les crédits afin qu'une augmentation des crédits d'un programme soit bien compensée par une diminution des crédits d'un autre.

Le rapporteur de la proposition de loi organique à l'Assemblée nationale s'est aussi attaché à démontrer l'opportunité et la constitutionnalité de l'innovation qu'il propose. Il a ainsi estimé qu'il était cohérent et logique, dans l'esprit de la réforme, de permettre aux parlementaires d'effectuer des redéploiements de crédits, afin de rendre effective leur appréciation des objectifs et résultats de chacun des programmes.

Parallèlement, il estime le mécanisme parfaitement conforme à la Constitution :

- en le considérant comme une mesure d'application compatible avec l'habilitation donnée au législateur organique par l'article 34 de la Constitution de prévoir les conditions de détermination des « charges » ;

- en remarquant que sur d'autres points, le texte actuel de l'ordonnance organique, d'autres lois organiques ou la présente proposition de loi organique assouplit la lettre de la Constitution ;

- en faisant valoir que l'instauration d'une compensation entre crédits d'une même mission ne dénature pas les dispositions de l'article 40 de la Constitution puisque cette compensation, dans la loi de finances, serait effective ; pour les autres textes, la charge publique, ne pouvant être compensée de la même manière, s'appliquerait toujours avec la rigueur actuelle ;

- en rappelant que la définition proposée pour la charge ne contrevient pas aux autres définitions précisées par le Conseil constitutionnel dans la jurisprudence 121(*) ;

- en remarquant que le texte du présent article 48 respecte l'obligation de ne pas aggraver ou créer « une » charge, celle-ci étant définie à un niveau supérieur au seul crédit ;

- en le voyant comme respectant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, sur l'équilibre budgétaire, sur l'application de l'irrecevabilité et sur les critères de réalité et d'immédiateté applicables aux compensations (entre des recettes) existantes.

B. L'EXIGENCE DE MOTIVATION

Le deuxième alinéa de l'article 42 de l'actuelle ordonnance organique oblige les parlementaires et le gouvernement à motiver leurs amendements et à préciser les « moyens qui les justifient ». Cette obligation, reprise, sous réserve d'une modification rédactionnelle, au deuxième alinéa du présent article 48, établit donc une règle organique d'appréciation de la recevabilité des amendements, applicable, par le jeu combiné de cet article, de l'habilitation organique et de l'article 40 de la Constitution, à l'ensemble des amendements quel que soit le texte en discussion. Cette obligation se justifie par le besoin, pour le juge de la recevabilité financière, de disposer d'éléments d'appréciation sur les conséquences financières de l'amendement, par le soin de ne discuter que d'amendements effectifs et non indicatifs, et pour faciliter une application pratique de l'amendement en cas d'adoption (celui-ci ne pouvant, dans son corps même, viser les éléments précis de nomenclature qu'il conviendrait de modifier).

L'Assemblée nationale a repris cette obligation, d'autant plus importante dans la mesure où son dispositif d'appréciation de la charge publique pourrait conduire à une multiplication des amendements de transferts de crédits d'un programme à un autre.

C. LA PROCÉDURE D'EXCLUSION DES AMENDEMENTS IRRECEVABLES

L'effectivité des deux premiers alinéas de l'article 42 de l'actuelle ordonnance organique est assurée par son troisième alinéa qui prévoit la disjonction de droit des amendements y contrevenant. Il s'agit donc de ceux ne respectant pas le domaine des lois de finances, la recevabilité financière et l'exigence de motivation.

L'Assemblée nationale a modifié cet alinéa sur plusieurs points, outre une suppression purement rédactionnelle des « articles additionnels » qui ne se distinguent pas des autres amendements.

La première modification porte sur la référence non plus à la disjonction (terme reprenant des dispositions en vigueur sous les IIIème et IVème Républiques) mais à l'irrecevabilité. Cette précision rédactionnelle, déjà présente dans les dispositions des règlements des Assemblées qui prévoient les procédures de contrôle de recevabilité, est de nature à rendre plus clair le texte de la loi organique.

Le deuxième changement, plus radical, étend les procédures d'irrecevabilité non plus au seul présent article mais à l'ensemble des dispositions de la loi organique. En ce sens, cet alinéa entend protéger le respect des autres dispositions, comme par exemple, celles liées aux affectations, ou bien au contenu respectif de la première et de la seconde partie des lois de finances.

Enfin, le rapporteur de la proposition à l'Assemblée nationale a précisé dans son rapport écrit122(*) que cette irrecevabilité de droit en cas de contravention à l'ensemble des dispositions de la loi organique vaut pour tous les projets et propositions de loi et les amendements à ceux-ci, d'initiative gouvernementale ou parlementaire. En effet, et il en va de même pour le domaine des lois de financement de la sécurité sociale, le caractère particulier des lois de finances, reconnu par la Constitution et précisé par la loi organique, justifie que ces dernières soient protégées contre des dispositions d'une loi ordinaire qui pourraient y contrevenir.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. APPORTS ET LIMITES EN MATIÈRE DE RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

1. La présentation des amendements : une modification inutile

La première phrase du premier alinéa du présent article modifie en profondeur la rédaction de l'article 42 de l'ordonnance organique pour reprendre celle de l'article 40 de la Constitution. Ainsi, elle bouleverse le champ de la recevabilité tirée de cet alinéa en empêchant la présentation des amendements, à n'importe quel texte, contraire à l'article 40 de la Constitution, alors que l'actuel premier alinéa de l'article 42 de l'ordonnance organique empêche celle des amendements à un projet de loi de finances qui soit ne diminuerait pas les charges, soit n'augmenterait pas les recettes, soit n'assurerait pas le contrôle sur les finances publiques. Il y a donc à la fois extension des textes auxquels s'applique cette phrase (tous les projets de loi) et réduction de son champ pour les lois de finances (fin de la protection contre les « cavaliers budgétaires »).

Votre rapporteur estime que cette nouvelle rédaction n'apporte rien par rapport aux dispositions de l'article 40 de la Constitution. Celles-ci étant d'application directe, leur reprise dans le texte organique ne se justifie pas et il vous proposera donc la suppression de cette phrase.

Par ailleurs, cette nouvelle rédaction aurait pu être perçue comme de nature à fragiliser le mécanisme de la recevabilité financière appliqué au Sénat. En réalité, votre rapporteur doute que de telles craintes eussent été fondées. Les conditions actuelles d'appréciation de la recevabilité financière des amendements auraient pu continuer à s'appliquer avec cette nouvelle rédaction. En effet, l'interdiction de présentation imposée par la Constitution et le présent article 48 n'est effective qu'à l'instant où l'irrecevabilité est constatée. En revanche, chaque assemblée, dans son règlement, fixe la procédure qui lui semble la plus appropriée pour apprécier la recevabilité.

Le Sénat aurait donc pu, avec la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, continuer à autoriser la présentation de tous les amendements123(*) jusqu'à l'invocation de l'irrecevabilité et le prononcé du jugement de la commission des finances par le commissaire présent en séance. Ce mécanisme différent de celui appliqué par l'Assemblée nationale, semble à votre rapporteur un juste équilibre entre la préservation du droit d'amendement, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les dispositions organiques, la lettre de l'article 40 de la Constitution, et l'esprit démocratique de nos institutions.

La procédure du Sénat ayant été reconnue, par le Conseil constitutionnel, comme conforme à la Constitution, et notamment à son article 40, et le règlement du Sénat, aux 1, 2 et 3 de son article 45, ne se référant pas à l'article 42 de l'ordonnance organique, elle pourra être maintenue en l'état, même en cas de suppression de la première phrase du présent article.

2. La définition de la charge : une initiative à relativiser

Votre rapporteur partage depuis longtemps le souci de ne pas proposer, en préalable à une réforme de l'ordonnance organique, de révision de la Constitution, en particulier de son article 40.

Le mécanisme proposé par l'Assemblée nationale lui paraît ainsi respecter ces deux souhaits. C'est pourquoi votre rapporteur ne vous proposera qu'une modification rédactionnelle destinée à tirer les conséquences, sur le premier alinéa du présent article, de sa proposition de création des dotations. Celles-ci correspondant à des natures spécifiques de dépenses, et les crédits qu'elles comparent pouvant être évaluatifs, il convient d'interdire tout transfert entre des dotations et des charges. De plus, le nombre des dotations étant, sauf pour les pouvoirs publics, déterminé dans la loi organique, il ne saurait être question d'en créer de nouvelles.

Cependant, votre rapporteur entend attirer l'attention, notamment en vue de l'application future de cet alinéa, sur les contenus exacts que ce dispositif revêt à ses yeux, qu'il s'agisse de l'appréciation de la charge, de la compensation et de la création de nouveaux programmes.

La jurisprudence constitutionnelle et l'histoire de l'application de l'article 40 de la Constitution montrent bien qu'il n'a jamais été question d'apprécier la « charge publique » dès le premier franc. Une telle interprétation, outre qu'elle aurait quasiment interdit le moindre amendement sur quelque texte législatif que ce soit, n'est donc pas plus d'actualité aujourd'hui qu'hier. Faut-il pour autant ne conserver de notion quantitative, comme le propose l'Assemblée nationale, que pour les seuls crédits budgétaires124(*), pour passer à une appréciation globale portant sur des enveloppes de masses différentes ? Si les futures missions présentent des volumes de crédits très différents, et si les dépenses auxquelles se rapportent ces crédits présentent des natures trop différentes, la rigueur de l'article 40 risque en effet de s'appliquer de façon très variable.

Il serait possible de voir cette phrase assimilant la mission à une charge dans sa double dimension : la mission est une charge et donc les missions doivent chacune représenter une charge équivalente. Par ailleurs, à l'intérieur de la charge/mission, les crédits dont le transfert est proposé doivent être eux aussi équivalents à la fois en montant comme en nature des dépenses auxquelles ils se rapportent.

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la compensation ne pourra se faire que si elle est réelle et immédiate. Mais, de toute évidence, certaines compensations n'auront de réelle que l'apparence, quoique portant sur des crédits budgétaires : un transfert de moyens de fonctionnement entre deux directions d'administration centrale appartenant chacune à des programmes différents d'une même mission revêt une dimension réelle ; en revanche, minorer les crédits d'un minimum social (comme le RMI) figurant dans un programme pour majorer ceux des moyens de fonctionnement d'une direction figurant dans un autre programme (comme la direction de la sécurité sociale) ne revêtira guère de réalité dans la mesure où les compensations porteront sur des natures et des proportions de dépenses radicalement différentes et sur des crédits mis en oeuvre avec une immédiatité elle aussi différente. On voit bien, donc, que l'interprétation de l'article 40 ne sera pas radicalement plus souple qu'aujourd'hui et qu'il reviendra au juge de la recevabilité comme au juge constitutionnel d'adopter une jurisprudence très stricte afin de rendre compatible le dispositif avec l'esprit comme la lettre de l'article 40 de la Constitution.

Enfin, la possibilité donnée au législateur par le biais du jeu combiné des articles 7 et 48, de créer dans une mission un nouveau programme et d'y affecter des crédits, en minorant ceux d'autres programmes de la mission, semble devoir être très strictement encadrée et s'interpréter à la lumière de l'ensemble de la réforme proposée. Le regroupement des crédits, sous des missions et des programmes, correspond d'abord à une volonté du législateur organique de passer d'un budget de moyens à un budget orienté vers les résultats. En ce sens, l'intégrité des deux notions fondatrices - mission et programme - et de ce qui les accompagne - cohérence, objectifs, indicateurs, performances, résultats, compte-rendus - apparaît comme l'essence même de la réforme. A partir de là, la possibilité donnée à un parlementaire de créer un programme ou de le modifier en en minorant/majorant les crédits, doit se concilier avec l'objectif de préserver l'intégrité de ces notions. Les amendements tendant à des créations et modifications devront donc respecter les mêmes contraintes que celles s'imposant au gouvernement dans la proposition des programmes soumis à l'examen du Parlement : définition des objectifs, cohérence des moyens accordés et de ces objectifs, engagement sur des résultats, proposition d'indicateurs précis permettant de les apprécier,... De même que le gouvernement ne devra pas proposer de « faux programmes », les parlementaires ne devront pas pouvoir, par leurs amendements, dénaturer les programmes ou, tout du moins, en créer qui ne correspondraient pas à la notion même de programme.

Une initiative parlementaire de création d'un nouveau programme ne pourra, ainsi, en pratique, se faire qu'avec l'accord du gouvernement, ce qui est conforme à l'esprit et à la lettre des institutions de la Vème République auxquelles votre rapporteur est très attaché. Les adaptations informatiques et comptables rendues nécessaires par une telle création ne pouvant être réalisées en quelques jours, la création d'un programme devra être envisagée dès l'été. Ceci rend d'autant plus indispensable l'information, au moment du débat d'orientation budgétaire, sur la nomenclature envisagée par le gouvernement.

Bien sûr, des initiatives de moindre portée pratique mais destinées à esquisser une proposition de « contre-politique » seront, elles, favorisées dans le nouveau système. Mais il convient bien d'avoir présent à l'esprit que de telles propositions resteront d'application pratique immédiate limitée.

Ainsi, l'initiative adoptée par l'Assemblée nationale en matière d'appréciation de la charge budgétaire doit-elle être relativisée à la lumière de l'ensemble de la proposition de loi organique. La dernière phrase du premier alinéa du présent article 48 inaugure ainsi un contrôle à la fois de la taille des missions et de l'intégrité des programmes, qui permettra tout à la fois d'assurer l'effectivité de la révolution proposée en matière de finances publiques, et de relativiser l'innovation en matière d'article 40. Pour cela, l'enjeu de motivation revêtira une importance supérieure à celle qu'elle possède déjà.

B. L'EXIGENCE DE MOTIVATION CONFORTÉE

Le maintien, dans le texte du deuxième alinéa de l'article 48 de la proposition de loi organique, de l'exigence de motivation de l'article 42 apparaît à votre rapporteur de nature à assurer l'effectivité de la réforme en donnant une base organique à la nécessité d'associer aux amendements, notamment de crédits et de nomenclature, des développements sur leurs conséquences en matière d'objectifs, de résultats, d'indicateurs et de compte-rendus. Le juge de la recevabilité doit bien pouvoir s'appuyer sur ces informations pour admettre ou non un amendement modifiant des crédits au sein d'une mission en créant un nouveau programme. Elles seront aussi nécessaires aux autres parlementaires afin de les éclairer sur la portée réelle de l'amendement. De même, le gouvernement aura besoin de ces informations pour modifier les programmes, dans le sens souhaité par le Parlement, dans toutes ses composantes.

La possibilité de prévoir une telle exigence a été acceptée par le Conseil constitutionnel s'agissant de la disposition équivalente applicable aux projets de loi de financement de la sécurité sociale125(*). En effet, le deuxième alinéa du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale a été reconnu conforme à la Constitution, et notamment au droit d'amendement, le législateur organique étant habilité par l'article 34 de la Constitution « à déterminer les conditions et réserves particulières concernant la procédure de vote des lois de financement de la sécurité sociale ».

L'exigence de motivation peut prendre deux formes. Pour les parlementaires et le gouvernement, elle figure à la suite du texte même de l'amendement, sur le document mis en distribution. En revanche, pour les rapporteurs agissant au nom de leur commission, cette motivation peut figurer dans le texte même de leur rapport.

Sous réserve de cette interprétation de forme, et conscient de l'importance de la motivation pour l'exercice effectif du droit d'amendement, particulièrement dans le cadre de l'examen des projets de lois de finances, votre rapporteur vous proposera de reprendre sans modification la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pour le deuxième alinéa du présent article.

C. LES NUANCES A APPORTER A L'EXTENSION DE L'IRRECEVABILITÉ

En revanche, votre rapporteur souhaite nuancer l'application de l'extension des procédures d'irrecevabilité à l'ensemble du texte de l'ordonnance organique.

S'agissant des amendements définitivement adoptés, le caractère organique et l'intégration de la loi organique dans le bloc de constitutionnalité semblent de nature à assurer, sans mention supplémentaire, le respect des dispositions de la présente proposition de loi organique. Votre rapporteur estime donc que le dernier alinéa de l'article 48 n'apporte rien quant au fond : même sans cet alinéa, un article de loi ordinaire qui empiéterait sur le domaine des lois de finances, ou une disposition d'une loi de finances contraire à la loi organique, seraient censurés pour ce motif par le Conseil constitutionnel.

La portée du troisième alinéa ne concerne donc pas simplement les amendements adoptés définitivement mais plutôt les autres amendements, pour en interdire la présentation après invocation et constatation de leur irrecevabilité, selon les procédures réglementaires propres à chaque assemblée. Il s'agit ainsi de protéger la loi de finances à la fois lors des discussions budgétaires et lors des autres débats contre les initiatives du gouvernement et des membres du Parlement qui tendraient soit à sortir de son domaine, soit à empiéter dessus. Le présent alinéa a donc une grande portée pour le Parlement et concerne l'organisation des travaux parlementaires.

Le Conseil constitutionnel a reconnu conforme à la Constitution les disposition de règlements des Assemblées étendant le régime de la recevabilité financière tirée de l'article 42 à la recevabilité de droit vis-à-vis de l'ensemble des dispositions de l'ordonnance organique. Ainsi, l'irrecevabilité tirée du non respect du premier alinéa de l'article 42 de l'ordonnance organique est appréciée, au Sénat, sur le fondement du 4 de l'article 45 du règlement du Sénat, alors que celle tirée du non respect de l'article 40 de la Constitution l'est en vertu du 1 du même article. Ce contrôle de recevabilité concerne l'ensemble des dispositions du texte organique, sans que ce dernier n'ait eu besoin de le prévoir puisque le troisième alinéa de l'actuel article 42 de l'ordonnance organique ne couvre que le cas de la recevabilité au regard de cet article. On ne voit pas, dans ces conditions, pourquoi le règlement de chaque assemblée ne pourrait pas tenir le même raisonnement pour protéger les dispositions organiques que celui conduit en 1959 et accepté par le Conseil constitutionnel. De même, ce dernier a déclaré conforme à la Constitution le dernier alinéa du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui prévoit une irrecevabilité de droit des amendements contraires aux dispositions du présent article, en raison, là aussi, de l'habilitation du législateur organique à « déterminer les conditions et réserves particulières concernant la procédure de vote des lois de financement de la sécurité sociale »126(*).

Le présent troisième alinéa pourrait se justifier par la nécessité, pour le législateur organique, d'épuiser sa compétence et donc de prévoir les procédures, autres que celle de l'examen par le Conseil constitutionnel, permettant - par une forme d'auto-discipline à vertu pédagogique - de protéger les lois de finances.

Votre rapporteur ne partage pas ce point de vue et note d'une part que le Conseil constitutionnel n'a pas justifié la validation de la disposition du III de l'article L.O. 111-3 par ce motif, et donc au titre d'une compétence obligatoire du législateur organique qui aurait été exercée, mais a considéré qu'elle était permise par la Constitution. Ce raisonnement se comprend d'ailleurs aisément, la Constitution ne prévoyant qu'une irrecevabilité de droit - celle de l'article 40. Les autres irrecevabilités sont permises si elles entrent dans une possibilité ouverte par la Constitution. C'est le cas pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. De plus, si chaque assemblée souhaite reproduire le mécanisme actuel d'irrecevabilité appliquée à l'ensemble du texte organique, il n'y a aucune raison de penser que ce qui a été possible jusqu'à aujourd'hui ne le serait plus demain.

Votre rapporteur se montre donc plutôt réservé sur l'opportunité d'inscrire dans le texte organique une disposition aussi contraignante. Il estime qu'elle pourrait être de nature à amputer à l'excès le droit d'amendement des parlementaires. Le règlement de chaque assemblée lui paraît constituer un véhicule plus souple et plus conforme à l'idée qu'il se fait du contrôle de la recevabilité. En effet, il ne faut pas oublier que ce dernier revient à faire jouer à un parlementaire désigné par ses pairs - actuellement le président de l'Assemblée nationale et le président de la commission des finances du Sénat - le rôle de « juge constitutionnel de la recevabilité ». Il ne s'agit même pas d'un rôle de première instance qui serait sous le contrôle du Conseil constitutionnel puisqu'une décision d'irrecevabilité est sans appel possible. Un amendement déclaré irrecevable ne pouvant pas être présenté ni discuté, le Conseil constitutionnel ne peut valider ou infirmer la décision prise par le juge de la recevabilité contre un de ses pairs. Cette mission revêt donc une dimension telle que votre rapporteur estime qu'il revient à chaque assemblée de la confier explicitement par une disposition de son règlement.

Il est cependant aisé de comprendre pourquoi (encombrement de la discussion, responsabilité du discours parlementaire) une telle procédure existe et doit perdurer en matière d'article 40, et pour certaines autres dispositions de la présente proposition de loi organique (cavaliers budgétaires, affectations de recettes notamment). En revanche, il est plus délicat de l'étendre à l'ensemble des autres dispositions. La comparaison avec la loi de financement de la sécurité sociale n'est d'ailleurs en ce domaine pas pertinente, cette dernière ayant un domaine propre beaucoup plus restreint que celui des lois de finances.

Votre rapporteur estime qu'un partage équilibré est possible entre le texte organique et le règlement des Assemblées, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a laissé s'instaurer, et ce en s'attachant à n'altérer en rien le droit d'amendement ouvert par la Constitution au parlementaire et strictement protégé depuis 1958. Votre rapporteur vous proposera en conséquence de modifier cet alinéa pour réserver l'irrecevabilité de droit des amendements au « coeur » de la loi organique que constituent la motivation des amendements du présent article 48, la définition des missions et des programmes et donc les amendements s'y rapportant (article 7), l'affectation des recettes de l'Etat au sein (article 19) et en dehors (article 33) de la loi de finances et la séparation entre la première et la deuxième partie des lois de finances (article 31). Le règlement de chaque assemblée pourra étendre par la suite ces irrecevabilités sans que le texte organique ne le prévoie explicitement, ainsi qu'il fût fait en 1959.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

DIVISION ADDITIONNELLE APRÈS L'ARTICLE 48 :

DE L'INFORMATION ET DU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Commentaire : il s'agit de créer un titre particulier relatif à l'information et au contrôle sur les finances publiques.

Au coeur de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 l'instauration d'un système d'information sur les finances de l'Etat digne de ce nom suppose, en plus que de rénover les conditions de présentation et de vote de la dépense publique, de développer considérablement les informations, qui doivent permettre de l'appréhender dans sa complexité, et le contrôle, qui doit permettre non seulement d'en vérifier la régularité mais encore d'en évaluer l'efficacité et l'efficience.

Le groupe de travail, constitué à l'Assemblée nationale, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, présidé par M. Laurent Fabius et dont le rapporteur était M. Didier Migaud, rapporteur à l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi, avait bien choisi le titre de son rapport en l'intitulant « Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins ».

Au demeurant, la considération des enjeux d'un développement conséquent de l'information et du contrôle, en particulier du contrôle parlementaire, n'est pas nouvelle. Elle marquait déjà la substance de la proposition de loi organique tendant à réformer l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, déposée par des membres du groupe socialiste de l'Assemblée nationale le 14 mai 1980. Cette proposition de loi organique, signée notamment par MM. Laurent Fabius, Jean-Pierre Chevènement, Henri Emmanuelli, Christian Pierret, Michel Rocard et Alain Richard, complétait substantiellement les informations prévues par l'ordonnance et, souhaitant que figurent, dans la loi organique, toute précision utile sur les conditions et les pouvoirs de contrôle des rapporteurs budgétaires, prévoyait de nombreuses dispositions de cette nature tendant notamment à prescrire que les rapports des corps d'inspection et de contrôle aient le caractère de « documents de service » et soient ainsi communicables de droit aux parlementaires chargés du contrôle ou encore que les résultats des enquêtes de la Cour des comptes qui pourraient être demandées soient, « contrairement à la pratique actuelle, obligatoirement communiqués à la commission intéressée qui statue sur leur publication ».

Votre rapporteur considère que s'il faut laisser aux lois de finances la faculté de prévoir toute disposition relative à l'information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques, il serait très regrettable que ces deux dimensions ne fassent pas l'objet d'une consécration spécifique dans la présente loi organique.

Il se félicite que l'Assemblée nationale ait déjà beaucoup rénové les informations qui devront entourer les projets de loi de finances.

Il se félicite également qu'elle ait consacré dans le texte organique la procédure des questionnaires parlementaires qui sont un moyen essentiel du contrôle parlementaire et qu'elle ait précisé sur certains points la mission d'assistance de la Cour des comptes au contrôle par le Parlement de l'exécution des lois de finances.

Il ne fait ainsi de doute pour aucune des deux assemblées parlementaires que les dispositions relatives au contrôle, même si la loi organique peut décider d'habiliter la loi de finances pour les compléter et les diversifier, relèvent bien du domaine dévolu au législateur organique.

Votre rapporteur souhaite ajouter que, compte tenu des liens très étroits qui unissent le budget de l'Etat, et plus généralement, ses engagements financiers avec les autres administrations publiques et d'autres agents n'entrant pas dans la sphère publique, il est totalement légitime de prévoir que l'information et le contrôle dont doit disposer, et que doit pouvoir exercer, le Parlement, concernent l'ensemble des questions relatives aux finances publiques.

Si certains observateurs pouvaient être amenés à estimer que cette notion de finances publiques, présente dans notre Constitution financière depuis plus de 42 ans, n'est pas assez précise, qu'il soit permis à votre rapporteur d'indiquer qu'à ses yeux, là où est le denier de l'Etat, là où est l'engagement financier de l'Etat, là sont les finances publiques.

Votre rapporteur souligne enfin que, sur le fond, l'équilibre de la réforme ici entreprise appelle mention du contrôle parlementaire. Le supplément de souplesse accordé aux gestionnaires doit avoir pour contrepartie l'acceptation de la responsabilité qui passe par celle du contrôle. Il est d'ailleurs remarquable que l'un des groupes de travail mis en place pour préparer les lendemains de la réforme au sein du gouvernement, le groupe de travail n° 4, soit précisément consacré aux « Contrôles a priori et a posteriori ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'insérer la présente division additionnelle.

DIVISION ADDITIONNELLE APRES L'ARTICLE 48 :

DE L'INFORMATION

Commentaire : il s'agit d'introduire une division additionnelle portant chapitre relatif à l'information sur les finances publiques.

Le présent chapitre regroupe et développe les informations particulières prévues par l'Assemblée nationale au fil du texte transmis par elle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'insérer la présente division additionnelle.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Le débat d'orientation budgétaire

Commentaire : le présent article additionnel vise à définir le contenu du rapport d'orientation budgétaire déposé par le gouvernement au cours du dernier trimestre de la session ordinaire.

L'objet du présent article additionnel et les modifications apportées par rapport à l'article 36 de la proposition de loi organique de l'Assemblée nationale, qui a le même objet, ont été présentés dans le cadre du commentaire dudit article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Les questionnaires budgétaires

Commentaire le présent article additionnel a pour objet d'inscrire dans la loi organique la procédure des questionnaires parlementaires

L'objet du présent article additionnel et les modifications apportées par rapport à l'article 37 de la proposition de loi organique de l'Assemblée nationale, qui a le même objet, ont été présentés dans le cadre du commentaire dudit article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Le rapport économique, social et financier

Commentaire : le présent article additionnel vise à apporter quelques précisions sur le contenu du rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année.

L'objet du présent article additionnel et les modifications apportées par rapport aux dispositions correspondantes du texte de l'Assemblée nationale ont été présentées dans le cadre du commentaire de l'article 38.

Votre rapporteur rappelle les principales modifications souhaitées :

· Il s'agit d'abord d'exiger une présentation détaillée des « budgets économiques », qui constituent les comptes à partir desquels est préparée la loi de finances. Cette présentation, qui portera sur l'année en cours et l'année suivante, devra permettre de rendre fidèlement compte des prévisions économiques du gouvernement. Les hypothèses que suppose de poser un tel exercice de prévision devront être clairement exposées.

· Il s'agit également de prévoir le développement des composantes de l'équilibre budgétaire telles que présentées par le projet de loi de finances dans les termes de la comptabilité nationale, qui est le mode d'expression de nos engagements européens.

· Pour tenir compte de la dimension pluriannuelle des enjeux de la gestion des finances publiques, il est demandé d'actualiser la présentation à moyen terme du compte des administrations publiques et des ressources et des charges de l'Etat établie dans les conditions prévues pour le rapport d'orientation budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Les documents joints au projet de loi de finances de l'année

Commentaire : le présent article additionnel énonce la liste des documents devant être joints au projet de loi de finances de l'année et détermine leur nature juridique.

Votre rapporteur a souhaité regrouper dans un titre spécifique les dispositions de la présente proposition de loi organique relatives à l'information et au contrôle. Ce choix, qui vise, d'une part, à assurer une plus grande cohérence d'ensemble au texte, et, d'autre part, à affirmer de manière forte les exigences en matière d'information et de contrôle, conduit à déplacer de nombreux articles du texte adopté par l'Assemblée nationale. Ainsi, votre rapporteur vous a proposé de supprimer l'article 38, portant sur les documents joints au projet de loi de finances de l'année. Le présent article additionnel reprend ces dispositions, dont les modifications proposées sont détaillées dans le commentaire associé à l'article 38.

Pour mémoire, il convient de rappeler que les principales modifications portent sur :

- l'enrichissement du contenu du rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation ;

- la présentation des emplois rémunérés par l'Etat par métier plutôt que par corps ;

- la suppression de l'estimation des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours, dont votre rapporteur  souhaite qu'ils soient évalués dans la loi de finances ;

- la suppression de l'évaluation de l'incidence financière des dispositions de la loi de finances, au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années ultérieures, qui est demandée pour toutes les lois de finances dans un nouvel article que votre rapporteur vous proposera d'insérer.

Par ailleurs, votre rapporteur vous proposera des modifications de nature rédactionnelle ainsi que tirant les conséquences du maintien des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative

Commentaire : le présent article énonce la liste des documents devant être joints aux projets de loi de finances rectificative.

Votre rapporteur vous a proposé de supprimer l'article 40 du texte adopté par l'Assemblée nationale, portant sur les documents joints au projet de loi de finances de l'année. Le présent article additionnel reprend ces dispositions, dont les modifications sont détaillées dans le commentaire associé à l'article 40.

Votre rapporteur souhaite que les projets de loi de finances rectificatives ne soient pas seulement accompagnés de tableaux récapitulant les mouvements de crédits intervenus par voie réglementaire et relatifs à l'année en cours.

Ainsi, il vous propose de prévoir, dans cet article additionnel, que les projets de loi de finances rectificative seront accompagnés d'un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte. En effet, une loi de finances rectificative venant modifier les dispositions de la loi de finances initiale doit pouvoir être justifiée au regard de l'évolution de la conjoncture économique et de la situation budgétaire (par exemple, pour tenir compte de plus-values ou de moins-values de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la loi de finances de l'année).

Une autre annexe explicative devra détailler les modifications de crédits proposées, afin d'en expliciter l'objet et les justifications ; cette annexe servira de support aux décrets de répartition prévus à l'article 43.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Les documents joints au projet de loi de règlement

Commentaire : le présent article additionnel énonce la liste des documents devant être joints au projet de loi de règlement.

Votre rapporteur vous a proposé de supprimer l'article 46 du texte adopté par l'Assemblée nationale, portant sur les documents joints au projet de loi de règlement. Le présent article additionnel reprend ces dispositions, dont les modifications sont détaillées dans le commentaire associé à l'article 46.

Pour mémoire, les principales modifications apportées aux dispositions prévues à l'article 46 du texte adopté par l'Assemblée nationale portent sur :

- l'alignement du contenu des rapports annuels de performances sur les projets annuels de performances (à l'exception des informations prospectives) ;

- la présentation des résultats de la comptabilité analytique mise en oeuvre dans chaque service de l'Etat.

Par ailleurs, votre rapporteur vous propose de prendre en compte les modifications nécessaires afin de tirer les conséquences du maintien des budgets annexes et des comptes spéciaux, et de supprimer la mention de la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes, qui sera prévue dans un article spécifiquement dédié au contenu de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

L'impact financier des dispositions des lois de finances

Commentaire : le présent article additionnel vise à exiger que les projets de loi de finances soient accompagnés d'une évaluation de l'incidence financière de leurs dispositions.

Cette disposition étend à toutes les lois de finances les règles posées par le dernier alinéa de l'article 38 du texte adopté par l'Assemblée nationale, qui ne concerne que la loi de finances de l'année.

Il s'agit d'imposer une évaluation de l'incidence financière de chacune des dispositions contenues dans les lois de finances, qu'elles affectent les ressources ou les charges. L'évaluation portera sur l'année considérée, et, le cas échéant, sur les années ultérieures.

Il est, en effet, indispensable que les parlementaires disposent, à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances, d'une idée précise des conséquences financières des mesures proposées à leur vote par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

La publication des actes administratifs prévus par la loi organique

Commentaire : le présent article additionnel impose une obligation de publier au Journal officiel les actes administratifs prévus par la loi organique.

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale ainsi que le texte qui résulterait de l'adoption par le Sénat des propositions de votre commission des finances attribuent un grand nombre de compétences à l'autorité administrative.

Plutôt que de prescrire, dans chacun des articles susmentionnés, une obligation spécifique de publication des actes administratifs pris sur leur fondement, il a été jugé expédient d'énoncer, en un seul article, une obligation à caractère général.

Elle est destinée à s'appliquer tant à l'acte lui-même qu'au rapport qui en constitue le soutien.

Il va de soi que la publication du rapport devra permettre aux lecteurs du Journal officiel d'accéder à la substance de la motivation des différents actes administratifs concernés, sous la réserve, bien sûr, des rapports accompagnant les mouvements de crédits destinés à faire face à des dépenses à caractère secret intéressant la défense nationale et la sécurité extérieure et intérieure de l'Etat.

Aux yeux de votre commission et si cette disposition était adoptée, la simple mention du rapport, sans publication de son contenu, constituerait une trahison de l'intention du législateur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

DIVISION ADDITIONNELLE APRÈS L'ARTICLE 48 :

DU CONTRÔLE

Commentaire : il s'agit d'introduire une division additionnelle portant chapitre relatif au contrôle sur les finances publiques.

Le présent chapitre regroupe certaines des dispositions relatives au contrôle du Parlement sur les finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose de créer cette division additionnelle.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Les missions et prérogatives de contrôle des commissions chargées des finances

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de préciser les missions et certaines prérogatives de contrôle des commissions des finances du Parlement.

I. LA CONSÉCRATION DES MISSIONS DE CONTRÔLE ET D'ÉVALUATION DES COMMISSIONS DES FINANCES

Cet article vise d'abord à reconnaître dans la présente loi organique les missions de contrôle des commissions des finances du Parlement sur l'exécution des lois de finances.

Votre rapporteur estime que ces missions peuvent amener leurs titulaires à s'intéresser à toute question relative aux finances publiques. Il s'en est expliqué à l'occasion du commentaire de la division additionnelle créant, dans la loi organique, un titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement. Il relève d'ailleurs qu'à l'occasion de l'examen dans le premier collectif pour 2000 de plusieurs dispositions relatives au contrôle parlementaire, Mme le secrétaire d'Etat au budget avait privilégié une vision très extensive du domaine du contrôle des commissions des finances. S'agissant des ressources, elle avait considéré qu'entraient dans ce champ la totalité des recettes affectées, résumant son appréciation en ces termes :

« la notion de recettes publiques affectées vise à englober de manière générique tous ces cas de figure : taxes affectées, taxes parafiscales et cotisations sociales. »

II. LA CONSÉCRATION DE CERTAINES PRÉROGATIVES DE CONTRÔLE

Il est nécessaire de définir très largement les prérogatives de contrôle de parlementaires. C'est ce que propose votre rapporteur en énonçant que :

 le contrôle peut se dérouler sur pièces et sur place ;

 comprendre toute audition jugée utile par le contrôleur ;

 et conduire à requérir la communication de tout document d'ordre financier et administratif.

Certaines réserves sont toutefois posées afin de respecter les droits constitutionnels fondamentaux ou la préservation des grands intérêts nationaux.

Votre rapporteur souhaite ici souligner que l'accès aux documents que prévoit cet article doit être le plus large possible. Il inclut notamment les rapports des corps de contrôle interne et externe à l'administration qui sont d'ailleurs communicables, sans restrictions, à la Cour des comptes.

De la même manière, le droit d'audition doit être considéré comme un droit général, applicable aux agents publics et à toute personne capable.

Enfin, votre rapporteur souhaite mentionner que le présent article n'a pas pour vocation d'entraîner l'abrogation des dispositions législatives précisant les matières dont il traite. Il considère, au demeurant, que des mesures d'application législatives ou relevant du règlement des assemblées, pourront utilement préciser les principes ici énoncés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

La mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement

Commentaire : le présent article additionnel vise à consacrer dans la loi organique certaines des déclinaisons concrètes de la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution.

Jusqu'à la réforme réalisée par la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996, le rôle de la Cour des comptes n'était mentionné dans la Constitution que par le seul article 47 127(*), qui lui a confié une mission d'assister le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.

L'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 n'avait guère développé ce que pourrait représenter cette mission d'assistance. Elle s'était bornée à prévoir, en son article 36, que le projet de loi de règlement serait accompagné « d'un rapport de la Cour des comptes », sans autre précision, et de la « déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres ».

C'est donc en marge de la loi organique, sur la base de la coutume ou sur celle de lois ordinaires, que se sont développées les relations entre la Cour des comptes et le Parlement.

Votre rapporteur, qui s'en félicite et entend préserver les évolutions ultérieures que pourraient prévoir, dans l'avenir, des lois ordinaires, considère pourtant que la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ne serait pas complète si la très importante institution de contrôle que représente la Cour des comptes n'y voyait pas certaines de ses missions à la fois précisées et consacrées.

C'est parce qu'il a une pleine conscience de la qualité des travaux de la Cour qu'il vous propose, dans le respect des activités juridictionnelles qui sont les siennes et de la protection des magistrats qui la composent, d'en faire l'un des acteurs de cette importante réforme.

I. TRANSFORMER LA DÉCLARATION GÉNÉRALE DE CONFORMITÉ EN UNE CERTIFICATION DES COMPTES DE L'ETAT

A. LA DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE, UNE DECLINAISON PARTICULIERE DE LA MISSION D'ASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES...

La première et jusqu'à présent, en dehors du très précieux rapport sur l'exécution des lois de finances, l'unique déclinaison figurant dans un texte organique de la mission confiée à la Cour d'assister le Parlement pour le contrôle de l'exécution des lois de finances, a été l'obligation mise à la charge de la Cour d'établir une déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres.

Cette obligation a été légèrement modifiée par la loi organique n° 94-1132 relative à certaines dispositions législatives des livres premier et II du code des juridictions financières du 27 décembre 1994. Ce texte ayant, notamment, codifié certaines dispositions relatives aux juridictions financières, une deuxième définition, de nature organique ainsi qu'en a jugé le Conseil constitutionnel 128(*), fut alors donnée de la déclaration générale de conformité. Celle-ci devint, dans le texte de l'article L.O. 132-1 du code des juridictions financières « la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat », comme telle, « annexée au projet de loi de règlement ».

B. ...DONT LA TRANSFORMATION S'IMPOSE

Votre rapporteur ne peut mieux faire que citer la Cour des comptes elle-même129(*).

« a) L'actuelle déclaration générale de conformité (DGC) n'est pas exempte de critiques130(*).

Selon la loi organique (art. 36), la DGC est établie « entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres ». La réalité n'est pas tout à fait celle-là, et les textes d'application sont imprécis.

Le décret de 1962 précise que la DGC est faite entre les comptes des comptables et le compte général de l'administration des finances (art. 150), lui-même défini à l'article 141 comme comprenant la synthèse des comptes des comptables et le développement des recettes et des dépenses budgétaires par ministère.

La loi du 22 juin 1967 (art. 132-1 du code des juridictions financières) ajoute que la DGC est réalisée entre les comptes des comptables et les comptes généraux de l'Etat.

Concrètement, la DGC est établie entre les comptes des comptables, qui relèvent de la Direction générale de la comptabilité publique, et leur synthèse élaborée par l'Agent comptable central du Trésor, qui relève également de cette direction, dans le compte général de l'administration des finances.

Il s'agit donc d'un exercice de vérification de la cohérence formelle de comptes issus du même réseau administratif ; un tel exercice est nécessaire, et la Cour des comptes doit s'assurer de son bon accomplissement, mais il n'est pas suffisant en lui-même pour attester de la sincérité des comptes.

b) La DGC ne peut s'assimiler non plus à une véritable certification des comptes

- Les textes relatifs à la Cour ne sont pas explicites

Selon le code des juridictions financières (art. L 111-1-2-3), « la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics,... elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances,... elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat,... ». Il n'est pas prévu que la Cour « certifie » les comptes de l'Etat, c'est-à-dire assure qu'ils sont à la fois réguliers, sincères et donnent une image fidèle (si l'on retient la définition usuelle, en comptabilité privée, de la certification).

Non explicite, ce texte ne paraît pas non plus rédhibitoire. Il existe cependant actuellement deux autres difficultés.

- En l'état actuel de la comptabilité de l'Etat, la certification n'est pas possible.

Dans cette hypothèse, il ne s'agirait pas seulement de vérifier l'exactitude des comptes et la régularité des opérations financières (ce qui est déjà fait, par la Cour des comptes), mais d'assurer, en outre, que les comptes sont sincères et donnent une image fidèle.

La régularité est déjà contrôlée. La sincérité pourrait l'être : il faudrait vérifier que le gouvernement a exprimé, avec vérité, ce qu'il savait au moment de la réalisation du budget, compte tenu des règles en vigueur, de la situation nationale, et des interprétations possibles de la réalité budgétaire par le pays.

En revanche, la fidélité des comptes ne serait pas facile à établir : la Cour devrait dire non seulement si les règles budgétaires et comptables ont été respectées, mais encore si les comptes permettent d'avoir une vision relativement objective de la situation financière de l'Etat et son patrimoine. Or, à l'heure actuelle, la présentation « patrimoniale » des comptes de l'Etat reste trop embryonnaire et ne respecte pas les règles couramment appliquées en la matière.

Ainsi, les comptes de l'Etat ne sont pas aujourd'hui certifiables : la certification serait établie au mieux avec réserve, ce qui donnerait lieu à des débats certainement polémiques.

- Les comptes des comptables sont jugés après l'établissement de la DGC.

L'une des missions essentielles de la Cour des comptes est de juger les comptes des comptables. Or, la Cour est destinataire de ces comptes et de leurs pièces justificatives bien après la réception du compte général de l'administration des finances. En outre, au plan des principes, il n'est pas envisageable que ces comptes soient examinés et jugés dans les délais qui président à l'établissement de la DGC.

c) Toutefois, la DGC peut évoluer de manière substantielle

L'adoption de l'obligation de sincérité rendrait le statu quo difficilement tenable.

Les efforts engagés pour réduire la durée de la période complémentaire vont permettre d'annexer, à nouveau, au projet de loi de règlement, la DGC et le rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.

Plus fondamentalement, au-delà de l'examen des opérations d'exécution auquel elle procède, la Cour devrait se prononcer sur la situation patrimoniale de l'Etat et sur la validité de sa comptabilité, pour autant que celles-ci soient établies selon des principes et des bases qui permettent de le faire.

Une telle novation impliquerait que la Cour soit dotée de moyens pour procéder à un tel contrôle.

Par ailleurs, cette novation conduirait également le ministère des finances à fournir à la Cour les comptes des comptables plus tôt dans l'année (dans l'idéal, et conformément aux textes, l'ensemble des comptes devraient être joints au compte général de l'administration des finances). S'agissant des ordonnateurs, une réflexion pourrait être conduite sur l'établissement et la transmission de leurs comptes, qui ne sont actuellement que des « annexes » des comptes budgétaires établi par le ministère des finances.

Cette réforme obligerait enfin la Cour à faire évoluer ses méthodes de contrôle dans ce domaine : elle devrait procéder toute l'année à des sondages, sur pièces et sur place, pour vérifier la qualité de la tenue de la comptabilité par les ministères.

Dans ces conditions, la Cour pourrait être en mesure d'apprécier si le budget et la comptabilité de l'Etat rendent comptent fidèlement de sa situation financière.

Compte tenu de ce qui a été dit s'agissant de la mission juridictionnelle de la Cour, cette DGC modernisée serait réalisée sans préjuger de l'examen au fond des comptes des comptables effectué ultérieurement.

A terme, la DGC ne se distinguerait guère d'une certification des comptes de l'Etat. »

Le principe de la rénovation des comptes de l'Etat étant posé par la présente loi organique, votre rapporteur vous propose de sauter le pas et de confier à la Cour une véritable mission de certification.

Celle-ci sera incluse dans le rapport relatif à l'exécution des lois de finances et il est souhaitable qu'elle soit accompagnée d'une mention des vérifications effectuées.

II. CONSACRER LES FORMES TRADITIONNELLES DE L'ASSIS-TANCE DE LA COUR ET SES TRADUCTIONS PLUS RÉCENTES

La pratique, parfois reprise par le droit (mais ce n'est pas toujours le cas), a vu le développement du nombre des rapports remis par la Cour pour permettre au Parlement d'apprécier l'exécution des lois de finances. Ces formes traditionnelles de l'assistance de la Cour méritent une consécration organique.

Il en va ainsi pour d'autres modalités d'assistance de la Cour, moins éprouvées en pratique, soit parce que prévues par des textes, elles n'ont guère été mises en oeuvre (le droit d'enquête), soit parce que, non organisées, elles n'ont connu de développement que récemment (l'assistance aux missions de contrôle et d'évaluation).

A. UNE CONSÉCRATION DES TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES

La mention dans la loi organique de certaines des modalités d'assistance de la Cour des comptes n'a pas pour objectif et ne doit pas avoir pour effet d'affecter les compétences de la Cour dont la loi organique ne traiterait pas.

Il en va ainsi, bien sûr, pour ses missions juridictionnelles. Dans son activité juridictionnelle, la Cour est et restera totalement indépendante. Même si de principale, la place de cette activité est passée à un rang plus second, la préservation de l'activité juridictionnelle de la Cour, à laquelle votre rapporteur sait que des évolutions pourraient être apportées, devra être assurée.

Votre rapporteur relève cependant que, d'ores et déjà, la Constitution, en conférant à la Cour une mission d'assistance au Parlement, n'a pas considéré que son statut de juridiction opposait quelqu'obstacle que ce soit à une telle activité. D'ailleurs, les activités juridictionnelles du Conseil d'Etat n'empêchent nullement ce dernier d'être aussi le conseil du gouvernement.

La préservation des autres missions de la Cour, c'est aussi celle des missions d'assistance au Parlement que ne mentionne pas le présent article, en matière de lois de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que celle des autres activités de contrôle dont la Cour assume la charge.

Les dispositions du présent article ne seraient donc pas exclusives d'autres modalités d'assistance.

Votre rapporteur souligne en particulier l'intérêt de la suggestion émise par M. Pierre Joxe, alors Premier président, de saisir la Cour de certains textes. Il veut en citer l'expression telle qu'elle figure dans l'article « Assister le Parlement » du numéro 59 de la Revue française des finances publiques :

« Enfin, et en guise de conclusion provisoire, pourquoi à l'avenir, ne pas associer davantage la Cour aux travaux législatifs ou même réglementaires ? Pourquoi ne pas la consulter à l'occasion d'un dépôt de projet de loi ou même d'un projet de décret ayant une dimension financière ou budgétaire, comme cela existe dans beaucoup de pays ?

Le président Séguin, il y a trois ans, avait émis l'idée que la Cour devrait être consultée sur le projet de budget, comme l'est le Conseil d'Etat. Le paradoxe est qu'aujourd'hui le Conseil d'Etat est consulté sur le projet de lois de finances mais pas la Cour des comptes ! Pour commencer, il faudrait au moins s'assurer que des projets de lois ou des décrets réglementaires prennent en compte des observations que la Cour a formulées dans le domaine qu'ils ont à couvrir. Ce n'est malheureusement pas toujours le cas ! ».

Votre rapporteur est bien conscient que le développement des activités de la Cour des comptes est de nature à lui poser des problèmes d'organisation. Il appartient à la Cour des comptes de régler ceux qu'elle peut seule régler et au Parlement et au gouvernement d'apporter leur contribution pour ceux qui relèvent de leur compétence.

B. CONSACRER LES FORMES USUELLES DE L'ASSISTANCE DE LA COUR

Votre rapporteur vous propose de mentionner dans la loi organique le rapport sur l'exécution des lois de finances qui fait déjà l'objet d'une disposition organique, ainsi qu'en a jugé de Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, et d'y adjoindre deux mentions nouvelles :

· celle du rapport préliminaire qu'en pratique la Cour remet au moment du dépôt du rapport d'orientation budgétaire du gouvernement ;

· celles de rapports déposés conjointement à tout projet de loi de finances et consacrés aux mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans le projet de loi de finances concerné.

Votre rapporteur, qui salue l'utilité des documents transmis par la Cour, n'ignore pas que le contenu du rapport sur l'exécution des lois de finances devra être adapté au nouvel objet des lois de règlement. Celles-ci devront être un moment fort permettant au Parlement d'apprécier les performances des différentes actions publiques. Il est ainsi souhaitable que s'instaure un dialogue entre le Parlement et la Cour afin de préciser au mieux les attentes du Parlement et les conditions dans lesquelles la Cour pourrait les satisfaire.

Votre rapporteur relève, d'ores et déjà, que la démarche entreprise par la Cour d'aborder l'exécution budgétaire à travers des monographies aujourd'hui ministérielles peut constituer un aperçu de ce que sera l'examen par la Cour des futures missions et programmes.

Votre rapporteur souhaite également que la Cour des comptes puisse, en cette occasion, analyser la pertinence formelle des indicateurs dont seront assortis les programmes et puisse s'interroger sur les méthodes utilisées par les administrations pour les informer. Il s'associe pleinement à la préoccupation exprimée par notre collègue, Yves Fréville, à l'occasion de l'audition du Premier Président, M. Logerot, le 9 mai dernier, et voit dans la réponse de celui-ci une promesse pour l'avenir.

Enfin, il veut souligner l'intérêt de la suggestion du Premier président tendant à ce que la Cour puisse, dans le rapport sur l'exécution des lois de finances, adjoindre quelques indications sur la situation du budget en cours d'exécution.

C. CONSACRER LES FORMES MOINS ÉPROUVÉES DE L'ASSISTANCE DE LA COUR

1. Prévoir l'assistance de la Cour aux missions de contrôle et d'évaluation prévues par le présent chapitre

Du fait de leurs qualifications et de leurs fonctions professionnelles, les personnels de la Cour des comptes, magistrats et fonctionnaires, disposent d'une expertise dont le Parlement connaît la qualité à travers les documents transmis à lui.

Cette expertise est d'ailleurs très largement reconnue et va même, paradoxalement, jusqu'à poser quelques difficultés d'organisation à la Cour puisque c'est à cause d'elle que les personnels de la Cour exercent de nombreuses missions extérieures et font l'objet d'un turn over impressionnant, décrit en ces termes par le Premier président Logerot :

« Que ce soit pour la certification ou pour répondre à des demandes supplémentaires du Parlement, nous ne pouvons pas vivre avec une telle limitation et, surtout, une telle instabilité de moyens. Comme vous le savez, parce que nous avons ce statut dit de grand corps comme le Conseil d'Etat ou l'inspection des finances, les ministères, les entreprises, les administrations, viennent puiser à qui mieux mieux dans les effectifs, notamment de conseillers référendaires. Chaque année, 60 à 70 mouvements de personnel ont lieu à la Cour des Comptes. Nous créons une équipe et parfois, trois semaines ,plus tard, elle est déjà détruite parce qu'un jeune conseiller référendaire est appelé à un cabinet ministériel. »

Votre rapporteur ne souhaite pas ajouter à cette confusion.

Mais, se basant sur l'expérience de la collaboration entre la Cour des comptes et la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) créée à l'Assemblée nationale, votre rapporteur considère que la collaboration des personnels de la Cour aux contrôles et évaluations du Parlement, qui est déjà inscrite dans les pratiques, est trop précieuse pour ne pas être fondée dans un texte de droit.

Il comprend pleinement les analyses du Premier président sur cette assistance, qu'il veut citer :

« Certes, je comprends bien que cette idée entre dans le champ du contrôle de l'exécution de la loi de finances. Ce n'est pas contestable mais, nous concernant, c'est en dehors de nos procédures traditionnelles, à savoir en dehors de l'examen des comptes rendus -appuyés de pièces justificatives- à la Cour, car l'on peut penser que ce seront des missions déclenchées, comme les commissions parlementaires en ont le droit, pour vérifier certaines opérations...

C'est une disposition envisageable, devant avoir lieu en toute clarté, à savoir que les services contrôlés sachent qu'il s'agit de contrôles déclenchés par les commissions du Parlement en vertu des pouvoirs dont elles disposent et pour lesquels elles ont demandé une collaboration technique de la Cour. Ces contrôles se dérouleront selon les procédures et les modalités que les commissions des finances ont arrêtées et presque nécessairement, pas selon les méthodes de la Cour, en particulier sans les délais de contradiction écrite ou orale qui, comme vous le savez, s'imposent à nous et sont parfois la raison de la longueur de nos procédures et des délais dans lesquels nous délivrons nos rapports. »

Votre rapporteur est en plein accord avec cette analyse et considère qu'en effet, l'assistance ainsi fournie par la Cour s'exercera dans le cadre propre aux missions de contrôle et d'évaluation du Parlement.

2. Consacrer dans la loi organique le droit de demander des enquêtes à la Cour des comptes

Depuis une loi de 1950, les commissions des finances du Parlement peuvent demander à la Cour de faire porter ses investigations sur tel sujet qu'elles souhaitent.

La commission des finances du Sénat a été la première à user, en 1975, de cette faculté, qui dans les faits, se heurte à de nombreuses difficultés.

De ces difficultés, il résulte en pratique, pour reprendre la formule utilisée par M. Jacques Magnet, Président de chambre à la Cour, dans son article intitulé « Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le pouvoir législatif : Aperçu de droit comparé » 131(*), que « C'est elle seule qui décide, d'après ses charges de travail, l'intérêt qu'elle porte à tel ou tel sujet, ce qu'elle va mettre ou ne pas mettre à son programme de l'année suivante. »

Votre rapporteur considère que, sans mettre le programme de contrôles de la Cour sous la tutelle du Parlement, il importe que ce programme tienne mieux compte qu'aujourd'hui des intérêt manifestés par les représentants de la Nation.

Il a bien entendu les propos du Premier président de la Cour selon lesquels « le problème du moment où ces demandes sont faites est pour nous très important, car une institution comme la Cour ne peut pas travailler sans un programme tenant compte d'un certain nombre de priorités. Celles que nous imposent nos missions premières, nos missions à l'égard du Parlement, de jugement des comptables publics dans un délai raisonnable, la mission de contrôle des comptes des entreprises publiques en groupant trois ou quatre exercices mais, autant que possible, pas plus, et, sur la plage restant libre de notre potentiel, les sujets que nous choisissons. »

Il souligne les propos suivants :

« Bien évidemment, les demandes d'enquête du Parlement doivent être prioritaires et je crois pouvoir dire que, dans le passé, il est déjà arrivé que la Cour soit amenée à modifier son programme en cours de route pour satisfaire une demande dans le cadre du Parlement. Si les demandes du Parlement peuvent nous parvenir au moment où nous constituons nos programmes annuels à l'automne, en octobre-novembre, il est bien plus facile de les intégrer d'emblée sans avoir à désorganiser des équipes et un programme de travail déjà en cours. »

Il souhaite y ajouter qu'il est très souhaitable, pour satisfaire les souhaits légitimes de la Cour, que celle-ci lui transmette systématiquement son projet de programme de contrôle suffisamment tôt pour que les commissions des finances puissent y apporter les suggestions qui conviennent.

Moyennant ces progrès d'organisation, votre rapporteur vous propose de rappeler le caractère prioritaire des demandes du Parlement. Il souhaite en outre qu'elles puissent être satisfaites dans de bons délais.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

La cessation des entraves aux missions de contrôle et d'évaluation

Commentaire : le présent article additionnel vise à instaurer une procédure souple permettant d'obtenir la cessation des entraves exercées à l'encontre des missions de contrôle et d'évaluation du Parlement.

Les dispositions prévoyant le rôle des instances judiciaires pour favoriser l'accomplissement par le Parlement de ses missions de contrôle et d'évaluation ne sont pas inexistantes dans notre droit positif. Cependant, elles sont marquées par le recours exclusif à des sanctions pénales.

Tel est le cas, s'agissant de la résistance manifestée à l'égard des pouvoirs d'audition des commissions parlementaires ou des commissions d'enquête ou pour le refus de communiquer à ces dernières commissions les documents demandés.

Très récemment, la première loi de finances rectificative pour 2000 a adopté un dispositif analogue punissant de 100.000 francs d'amende les obstacles mis à l'exercice des prérogatives de contrôle des commissions des finances.

Votre rapporteur se félicite qu'en pratique, à sa connaissance, de telles sanctions n'aient pas eu à trouver d'application.

Il considère qu'il appartient à la volonté politique de s'affirmer avec suffisamment de force pour que des obstacles de cette nature soient, éventuellement, éliminés par les parlementaires qui, en matière de contrôle, comme lorsqu'ils légifèrent, représentent le souverain.

Il concède que, cependant, des procédures souples, c'est-à-dire faciles de maniement et « dédramatisées », peuvent se révéler utiles pour sortir d'un conflit persistant.

C'est la raison pour laquelle il vous propose de prévoir que les présidents des commissions des finances puissent demander à la juridiction compétente, en référé, de faire cesser, sous astreinte, les obstacles mis à l'exercice des missions de contrôle mentionnées dans le présent chapitre.

Ces obstacles, aux yeux de votre rapporteur, seraient constitués par l'impossibilité pour les commissions concernées, et leurs membres, d'obtenir les renseignements demandés par eux, qu'il s'agisse des documents mentionnés au présent chapitre ou des informations orales transmises lors des auditions, qui constituent l'un des moyens privilégiés du contrôle.

Il va de soi que l'entrave ne pourrait être constatée qu'au terme d'un délai raisonnable apprécié en fonction des difficultés de tous ordres supposées par la communication des renseignements demandés.

Il va également de soi que l'impossibilité matérielle ou intellectuelle de répondre aux demandes formulées par les parlementaires pourrait être constatée par la juridiction saisie afin de rejeter la demande des personnes habilitées à la former.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Les suites données aux observations notifiées au terme des missions de contrôle et d'évaluation des commissions chargées des finances

Commentaire : le présent article additionnel vise à mettre à la charge du gouvernement une obligation de réponse aux observations résultant des travaux de contrôle et d'évaluation du Parlement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il s'agit de mettre à la charge du gouvernement une obligation de répondre aux observations résultant des opérations de contrôle et d'évaluation du Parlement.

Cette obligation serait limitée aux observations ayant fait l'objet d'une notification formelle aux ministres concernés. Elle devrait être satisfaite dans les conditions prévues par l'article :

- elle devrait intervenir dans un délai de deux mois après la date de réception de la notification ; évidemment, la réponse devrait être suffisamment circonstanciée.

- la réponse devrait prendre une forme écrite.

II. SA JUSTIFICATION

Si les opérations de contrôle et d'évaluation réalisées par le Parlement sont principalement destinées à vérifier le respect de ses votes et à éclairer ses décisions futures, il paraît essentiel que les observations sur lesquelles elles débouchent soient, une fois notifiées au gouvernement, prises en considération par lui.

Or, la pratique conduit à s'interroger sur ce point et l'hypothèse peut sérieusement être envisagée que, fréquemment, les observations des parlementaires ne sont tout simplement pas lues.

L'instauration d'une obligation de réponse devrait logiquement mettre un peu de sérieux là où demeure souvent une regrettable désinvolture.

Elle constitue, au demeurant, le prolongement naturel du dialogue entre le Parlement et le gouvernement que suppose tout exercice de contrôle et d'évaluation de l'action publique.

Si votre rapporteur reconnaît qu'elle constitue une sorte d'injonction au gouvernement, il souligne que l'habilitation donnée à la loi organique par deux articles de la Constitution pour préciser sous quelles réserves et dans quelles conditions les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat et sont votées par le Parlement conduisent le législateur organique à prévoir un grand nombre de dispositifs de cette nature. Il se réfère en particulier à l'article 37 prévu dans le texte de l'Assemblée nationale pour rationaliser le régime des questionnaires budgétaires.

Au demeurant, le Conseil constitutionnel n'a, heureusement, pas pour habitude de censurer les dispositions comportant l'obligation de dépôt de rapports mise à la charge du gouvernement par les lois de finances. L'obligation de réponse ici instaurée ayant naturellement pour objet de constituer un élément important devant permettre au Parlement d'exercer pleinement les compétences qui sont les siennes dans le domaine des lois de finances, il serait extrêmement regrettable, alors que la pratique qu'elle entend promouvoir apparaît répondre à un souci élémentaire de courtoisie entre les pouvoirs publics, qu'elle puisse être considérée comme remettant en cause les compétences propres du gouvernement et comme élargissant abusivement les pouvoirs constitutionnels des assemblées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

TITRE IV :

ENTRÉE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE
LA LOI ORGANIQUE

ARTICLE 49

La caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier

Commentaire : le présent article précise les règles transitoires applicables aux garanties accordées par l'Etat.

Conformément à sa volonté, partagée par votre rapporteur, de faire statuer le législateur, en loi de finances, sur l'octroi des garanties accordées par l'Etat en raison des engagements futurs que celles-ci recèlent (voir le commentaire de l'article 31), l'Assemblée nationale a prévu, dans les dispositions transitoires, un délai de trois ans pour permettre au gouvernement de faire autoriser les garanties qui ne l'auraient pas été. A l'issue de ce délai qui court à partir de la publication de la loi organique, les garanties non encore autorisées tomberaient.

Le deuxième alinéa du présent article permet au gouvernement, dans le cadre du projet de loi de règlement du budget de 2004, de récapituler les garanties encore non autorisées dans une annexe particulière.

Votre rapporteur s'accorde pour considérer que ces garanties doivent être autorisées expressément par des dispositions de loi de finances. Le délai de trois ans prévu au présent article lui semble constituer un délai laissant au gouvernement le temps de recenser celles des garanties, directes et indirectes, qui n'auraient pas encore été identifiées, et de les faire approuver par le Parlement.

Il ne s'agit pas là dans l'esprit de votre rapporteur de revenir, par cette autorisation formelle, sur un droit octroyé précédemment mais, en quelque sorte, de solder les autorisations afin que le nouveau régime prévu par la présente proposition de loi organique puisse s'appliquer pleinement. Il souligne que le travail de recensement devra nécessairement être réalisé par les comptables publics pour l'évaluation des engagements devant désormais figurer en hors bilan de l'Etat.

L'annexe spéciale mentionnée au deuxième alinéa se justifie, quant à elle, par un souci de bonne information du Parlement, qui doit être à même de savoir quelles garanties tomberont faute d'autorisation. Il ne s'agit bien sûr, en aucun cas, d'une autorisation par défaut sous forme d'annexe, mais bien d'un souci d'information exhaustive.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50

Le maintien à titre transitoire et exceptionnel de certaines affectations de recettes

Commentaire : le présent article tend à ouvrir la possibilité, à titre exceptionnel et transitoire, de maintenir les affectations de recettes constitutives des budgets annexes, des comptes d'affectation spéciale et des comptes de commerce après l'entrée en vigueur de la future loi organique.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit d'abord le maintien, à titre transitoire, des budgets annexes, des comptes d'affectation spéciale et des comptes de commerce ouverts à la date de publication de la présente loi organique.

Il prévoit aussi que ces structures budgétaires particulières resteraient régies par les dispositions pertinentes de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Outre que votre commission ne partage pas, pour des raisons de fond, l'aversion de principe que paraît nourrir, à l'encontre des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, le texte adopté par l'Assemblée nationale132(*), il lui faut ajouter trois observations complémentaires.

La première a pour objet de souligner que l'affirmation du caractère transitoire du maintien des entités existantes n'étant accompagnée d'aucune précision de terme, ne saurait être considérée autrement que comme une simple clause de style. Partant, cette disposition paraît révéler une certaine irrésolution qui contraste avec la ferme volonté exprimée par l'article 17 du texte de l'Assemblée nationale de limiter, pour l'avenir, le recours aux budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor.

La deuxième observation vient pour préciser que, à supposer que le présent article soit finalement adopté, la suppression des affectations sous revue devrait emprunter la voie d'une disposition de loi de finances. Celle-ci, qui pourrait provenir d'une initiative parlementaire comme d'une initiative gouvernementale, s'impose pour respecter le parallélisme des formes.

La dernière observation vise à regretter que le deuxième alinéa du présent article, à supposer que celui-soit soit finalement adopté, fasse échapper les entités concernées aux dispositions introduites, par ailleurs, par la réforme de l'ordonnance organique. Cette disposition, qui déboucherait sur un budget de l'Etat « à deux vitesses », est d'autant moins admissible que les budgets annexes et comptes concernés se prêtent tout particulièrement aux innovations majeures que constituent en particulier les dispositifs nouveaux tendant à opérer une budgétisation par objectifs (spécialisation par programme, élaboration de rapports de performance...).

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 51

Les dispositions transitoires en matière de reports de crédits

Commentaire : Le présent article définit le régime des reports de crédits applicable lors de l'entrée en vigueur de la future loi organique.

Le présent article vise à appliquer le mécanisme de plafonnement des reports de crédits prévu à l'article 16 du texte adopté par l'Assemblée nationale aux crédits disponibles à l'issue de l'exécution des lois de finances pour 2005.

Il vous a été proposé de supprimer l'article 16 du texte adopté par l'Assemblée nationale et d'inscrire les dispositions relatives aux reports de crédits à l'article 9. Il ne s'agissait pas d'un simple déplacement de l'article concerné, puisque votre rapporteur a souhaité mettre en oeuvre un régime plus souple en matière de reports de crédits, assorti d'une information précise du Parlement visant à présenter l'impact des reports de crédits sur les crédits votés par la loi de finances initiales et à justifier les reports de crédits exceptionnels (soit ceux ayant fait l'objet d'un arrêté de relèvement du plafond de 3 % des crédits de paiement).

Cependant, ces changements n'emportent pas de modifications substantielles au texte de l'article 51 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur ne vous proposera donc qu'une modification de portée rédactionnelle, ainsi que des modifications visant à coordonner les références mentionnées à cet article, compte tenu du déplacement des dispositions relatives aux reports de crédits indiqué plus haut.

Les reports de crédits de l'année 2005 sur l'année 2006 seront donc plafonnés à 3 % des crédits initiaux des chapitres concernés, sous réserve que ces crédits correspondront à des dépenses effectivement engagées d'une part, et qu'un arrêté de relèvement du plafond n'aura pas été pris conjointement par le ministre chargé des finances et le ministre concerné, d'autre part. Le régime de report automatique des crédits ouvert par voie de fonds de concours s'appliquera également aux crédits ainsi ouverts au cours de l'année 2005, les fonds reportés devant être employés de manière conforme à l'intention de la partie versante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 52

Les dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales

Commentaire : le présent article prévoit le régime transitoire applicable aux taxes parafiscales

Le législateur organique entend revenir à la lettre comme à l'esprit de l'article 34 de la Constitution, qui constitue l'origine et le coeur de notre démocratie parlementaire : le consentement à l'impôt. En ce sens, la présente proposition de loi organique ne reprend pas les dispositions du troisième alinéa de l'article 4 de l'actuelle ordonnance organique. Il s'agit ainsi de mettre fin à la parafiscalité en la rapportant à ce qu'elle n'aurait jamais dû cesser d'être : une fiscalité dont les règles d'assiette, de taux et de modalités de recouvrement sont fixées par la loi.

Les conséquences pratiques de cette suppression ont été exposées dans le rapport de notre collègue député M. Didier Migaud : les taxes parafiscales continueront à être perçues jusqu'à l'entrée en vigueur de leur suppression, sauf disposition législative intervenant avant cette date ; après cette date, elles sont supprimées jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions législatives nouvelles.

Il n'aurait pas été anormal, eu égard au sujet, de rendre cette suppression de la parafiscalité d'application immédiate au 1er janvier suivant la publication de la présente loi organique. Cependant, le législateur organique a voulu prendre en compte les difficultés pratiques qu'aurait provoquées une telle suppression, par exemple au 1er janvier 2002 en cas de publication en 2001. Il est vrai que « relégiférer » en un trimestre sur l'ensemble de la parafiscalité aurait risqué de se faire dans une précipitation nuisible au travail parlementaire et engendré des oublis graves. Le texte du présent article laisse donc jusqu'au 31 décembre de l'année suivant celle de la publication de la présente loi organique pour opérer cette oeuvre législative.

Votre rapporteur, alerté sur ce point par les propos de Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, lors de la discussion de la proposition de loi à l'Assemblée nationale, s'inquiète du risque que le délai proposé par le présent article soit encore trop court pour assurer une substitution, dans de bonnes conditions, de la fiscalité à la parafiscalité. Soucieux de ne pas fragiliser les organismes bénéficiaires, de ne pas alourdir la tâche législative du Parlement en la matière en l'enserrant dans des délais trop contraignants, et de donner un peu de temps au Gouvernement pour réaliser ce travail, votre rapporteur vous propose donc d'allonger d'une année le délai figurant au présent article.

Il tient cependant à attirer l'attention du gouvernement sur deux points. Il serait contraire à l'esprit dans lequel a été élaboré cette réforme, irrespectueux à l'endroit du Parlement et dangereux de ne pas profiter de l'intégralité de ce délai pour proposer, de manière étalée dans le temps, cette intégration de la parafiscalité à la fiscalité. Surcharger le projet de loi de finances pour 2004 (ou déposer un projet de loi particulier au dernier trimestre 2003) de telles dispositions au motif qu'il s'agirait du dernier véhicule législatif pour ce faire serait contraire à l'intention du législateur organique ; celui-ci entend permettre au Parlement de se prononcer sur le maintien en l'état de la parafiscalité.

Par ailleurs, votre rapporteur estime qu'il faudra, lors de l'examen de ces dispositions législatives, ne pas oublier le cas des recouvrements en cours et non activés à la date d'entrée en vigueur des nouvelles règles.

Enfin, il convient d'avoir présent à l'esprit qu'une grande partie de la parafiscalité d'aujourd'hui ne satisfait probablement pas les exigences posées pour devenir imposition de toute nature, comme l'a indiqué le Conseil d'Etat dans l'avis qu'il a rendu à la demande du gouvernement sur la proposition de loi organique. Ainsi, plusieurs taxes parafiscales aujourd'hui perçues par certains organismes ne pourront pas être transformées en taxes affectées et nécessiteraient la négociation, entre les professionnels et le gouvernement, d'une solution de remplacement qui pourrait prendre la forme soit d'une subvention budgétaire soit de la création d'une cotisation volontaire. La mise en place de ces solutions appelant un certain délai, l'allongement d'un an proposé par votre rapporteur vise à permettre de faciliter le dialogue et d'étaler dans le temps la lourde transition.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 53

L'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat

Commentaire : le présent article prévoit l'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat.

L'Assemblée nationale a prévu, au premier alinéa du présent article, que le dépôt du projet de loi de règlement avancé au 1er juin et la certification des comptes de l'Etat, par la Cour des comptes, annexée à ce texte, s'appliqueraient pour la loi de règlement du quatrième exercice suivant l'entrée en vigueur du texte (2005 en cas d'adoption définitive de la proposition de loi organique en 2001), afin de permettre une discussion éclairée du projet de loi de finances pour 2007.

Le deuxième alinéa du présent article prévoit quant à lui que dès l'entrée en vigueur de la loi organique, le projet de loi de règlement afférent à l'exercice sera déposé avant le 30 juin de l'année suivant l'exécution du budget auquel il se rapporte.

Votre rapporteur vous proposera uniquement de modifier la rédaction de cet article par coordination avec ses propositions relatives aux autres dispositions du texte, et pour préciser que les premiers comptes certifiés et le premier projet de loi de règlement déposé avant le 15 juin133(*) seraient ceux afférents à 2005, qui lui semble être une formulation plus claire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 54

L'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions de la loi organique

Commentaire : le présent article prévoit l'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions de la loi organique.

L'Assemblée nationale a souhaité prévoir une entrée en vigueur immédiate, au 1er janvier 2002, de certaines dispositions de la loi qui ne nécessitent pas d'applications informatiques lourdes, de changements de structures administratives ou la mise en oeuvre de nouveaux concepts. Il s'agit ainsi (premier alinéa du présent article) des décrets d'annulation (article 15), des opérations de trésorerie (articles 25 et 26), du principe de sincérité (article 27), de la prise en compte des conséquences sur l'équilibre financier des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire susceptibles d'affecter les ressources et les charges de l'Etat au cours de l'année (article 28), du monopole de la loi de finances pour l'affectation à un tiers d'une ressource de l'Etat (article 33), des questionnaires budgétaires (article 37), des règles de dépôt des annexes générales du projet de loi de finances de l'année (article 39), des tableaux récapitulant les mouvements de crédits intervenus par voie réglementaire, des conditions de passage à la discussion de la seconde partie (article 42). Votre rapporteur, outre quelques modifications de coordination rédactionnelles, vous proposera d'y inclure les dispositions relatives au contrôle qu'il suggère d'adjoindre à la proposition de loi.

Par ailleurs, le texte adopté en première lecture prévoit d'appliquer les dispositions relatives au débat d'orientation budgétaire à compter de 2003 en raison de la tenue, en juin 2002, des élections législatives. Votre rapporteur vous proposera de retenir cette solution non satisfaisante mais réaliste, sous réserve de l'adoption d'un amendement de coordination lié au déplacement, qu'il vous propose, de l'article relatif au débat d'orientation budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 55

L'information des assemblées sur la présentation des futurs
projets de loi de finances

Commentaire : le présent article prévoit les modalités d'information des assemblées sur la nouvelle présentation des projets de loi de finances avant que celle-ci ne soit arrêtée définitivement par le gouvernement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE « PRÉSENTATION À BLANC » DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005 DANS LA NOMENCLATURE RÉSULTANT DE LA LOI ORGANIQUE

Le premier paragraphe du présent article prévoit une annexe au projet de loi de finances pour 2005 présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes de la nouvelle loi organique. Cette présentation devrait permettre, en amont, de prendre la mesure concrète des changements impliqués par la loi organique.

Malgré les objections techniques que soulève une telle présentation, votre rapporteur considère, tout comme le rapporteur de l'Assemblée nationale, que les nécessaires ajustements à apporter à la nouvelle nomenclature ne devront pas être effectués, pour la première fois, lors de l'examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2006, mais préalablement à cet examen.

Il ajoute que la juxtaposition des deux présentations de la loi de finances pour 2005 aura une vertu pédagogique et informative puissante.

B. ASSOCIER LES ASSEMBLÉES À L'ÉLABORATION DE LA NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE

Le second paragraphe du présent article vise à associer les assemblées à l'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire, au stade de la préparation du projet de loi de finances pour 2006. L'information qu'il prévoit leur permettra de suivre les conséquences tirées par le gouvernement des éventuelles réactions parlementaires au document prévu au paragraphe I.

II. OBSERVATIONS

A. UNE BONNE MESURE...

Votre rapporteur souscrit pleinement à la démarche entreprise par l'Assemblée nationale, qui vise à prévenir tout effet de rupture.

Comme le rapporteur de l'Assemblée nationale, il souhaite que, par-delà les dispositions proposées, le ministère de l'économie et des finances puisse consulter les assemblée plus tôt encore sur la nouvelle présentation des documents budgétaires.

B. ... QUI MÉRITE D'ÊTRE SYSTÉMATISÉE

Il voit dans le dispositif du présent article, ainsi que dans les voeux qui en accompagnent la présentation dans le rapport de l'Assemblée nationale, une justification supplémentaire au dispositif prévu dans l'article 48 bis, qu'il propose d'introduire dans la loi organique, consistant à demander au gouvernement de dévoiler, dans le rapport d'orientation budgétaire déposé lors du dernier trimestre de la session ordinaire, ses intentions quant à la nomenclature budgétaire (missions, programmes, indicateurs...) de la loi de finances de l'année à venir.

Cette disposition devrait systématiser une information qui n'est établie que ponctuellement dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article.

ARTICLE 56

L'abrogation de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la date d'entrée en vigueur de la loi organique

Commentaire : le présent article abroge l'ordonnance organique et fixe la date d'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique.

Le premier alinéa de l'article 56 prévoit l'abrogation de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances à compter du 1er janvier 2005. Celle-ci aura donc, si cette disposition entre en vigueur, vécu 45 ans, ce qui constitue un objectif ambitieux à atteindre par la présente loi. Le deuxième alinéa dispose, en conséquence, que cette dernière entrera pleinement en vigueur à compter de la même date, sous deux types de réserves :

- celles figurant dans les autres articles prévoyant les dispositions transitoires ;

- celles relatives aux projets de loi de finances de l'année 2005 qui resteront soumis aux règles de l'actuelle ordonnance organique ; cependant, le projet de loi de règlement afférent à cet exercice devra être déposé avant le 15 juin 2006 et comportera, en annexe, les comptes de l'Etat certifiés par la Cour des comptes.

Ce terme du 1er janvier 2005 et donc du projet de loi de finances pour 2006 pour la première présentation, sous la nouvelle forme, des ressources et charges de l'Etat, semble à votre rapporteur une date à la fois conforme aux attentes des parlementaires pour un changement rapide, et prenant en compte les nombreuses contraintes pratiques d'application du nouveau texte : modifications informatiques, formations des agents, mise en oeuvre des nouvelles procédures, révision de tous les documents budgétaires. Le délai donné aux administrations apparaît réaliste. Il n'en reste pas moins ambitieux.

Votre rapporteur sait que le dévouement, le professionnalisme, le désir de changement et la motivation des agents publics permettront le respect de ce délai et une réussite pleine et entière de cette réforme budgétaire qui est aussi une réforme de la vie quotidienne de l'Etat. Cependant l'abrogation formelle de l'ordonnance organique ne doit pas faire oublier que des références à celle-ci subsisteront dans les codes et autres lois actuellement en vigueur. Il conviendra donc que le gouvernement saisisse le Parlement, et que celui-ci adopte, avant le 1er janvier 2005, un projet de loi spécifique reprenant l'ensemble des renvois à des articles de l'ordonnance organique pour soit les supprimer, soit leur substituer des renvois à la présente proposition de loi, soit les remplacer par des dispositions spécifiques. Un travail équivalent devra également être réalisé, par le seul gouvernement pour l'ensemble des textes réglementaires.

Votre rapporteur, souhaitant à la présente loi organique un destin et une autorité au moins comparables à ceux de l'ordonnance organique, vous proposera d'adopter cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 57

Les décrets d'application de la loi organique

Commentaire : le présent article prévoit la possibilité de décrets en Conseil d'Etat.

Ainsi que le fait l'article 45 de l'actuelle loi organique, le présent article 57 ouvre la possibilité, par des décrets en Conseil d'Etat, de pourvoir, en tant que de besoin, à l'exécution de la loi organique.

Le second alinéa précise le champ de cette habilitation en indiquant qu'il contiendrait notamment ce qui est nécessaire en matière de comptabilité publique et de « bonne gestion des finances publiques ». Cet alinéa reprend, en les synthétisant, les deux derniers alinéas de l'article 45 de l'ordonnance organique, et s'inspire de la pratique (seuls ces domaines ont fait l'objet de mesures d'application).

Votre rapporteur juge utile de préciser la portée du présent article. Le législateur organique agissant en vertu des articles 34 et 47 de la Constitution, ne peut déléguer sa compétence organique. En ce sens, le domaine des décrets d'application est restreint aux simples mesures d'exécution nécessaires et dans les strictes limites posées par la loi, éclairées par les travaux préparatoires qui l'auront précédée. Votre rapporteur considère que les lois de finances constituent le principal véhicule de l'application de la loi organique : ainsi, de nombreux articles de celle-ci font explicitement référence à la compétence du législateur financier.

Ce faisant, le second alinéa lui semble superflu, et source de confusion. Il vous proposera donc de le supprimer afin d'établir clairement que le domaine du pouvoir réglementaire est strictement limité et subordonné à l'application de la présente loi organique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 29 mai 2001 sous la présidence de M. Jacques Oudin, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Lambert, rapporteur, sur la proposition de loi organique n° 226 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, relative aux lois de finances.

M. Alain Lambert, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la commission des finances réclamait une réforme de l'ordonnance depuis novembre 1997. Lui-même, comme rapporteur général, puis M. Philippe Marini, dans les mêmes fonctions, en avaient éprouvé les limites à l'occasion des budgets « alternatifs » proposés par le Sénat, puis de l'enquête de la commission sur l'élaboration et l'exécution du budget.

Il a également rappelé que la proposition de loi organique était considérée comme relative au Sénat, par le Conseil d'Etat, plaçant ce dernier face à ses responsabilités.

M. Alain Lambert, rapporteur, a aussi rappelé que le processus de réforme avait reçu le soutien du Président de la République, du Premier ministre et de son prédécesseur, et des Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Il a aussi souligné que la présente proposition de réforme rapprocherait la France des pays ayant adopté les pratiques budgétaires et comptables les plus modernes.

Il a toutefois précisé que son souhait de voir réussir l'entreprise ne signifiait pas l'acceptation de n'importe quelle réforme. Le Sénat a la possibilité de marquer cette proposition d'une empreinte profonde.

M. Alain Lambert, rapporteur, a alors rappelé l'enjeu de la réforme en deux questions : voulons-nous que le produit de l'impôt prélevé sur les Français soit géré dans leur intérêt exclusif ? Voulons-nous que, pour le même impôt payé, le service rendu puisse être le meilleur possible ?

M. Alain Lambert, rapporteur, a ensuite brièvement décrit ce qu'il considère comme les principaux apports du texte adopté par l'Assemblée nationale. Du point de vue de la modernisation de la gestion publique, la proposition de loi en comporte trois principaux :

- la fongibilité des crédits ;

- la rénovation de la comptabilité publique ;

- la modernisation de l'emploi public.

Du point de vue des prérogatives des assemblées, la proposition de loi organique contient six principaux apports :

- l'obligation de sincérité des lois de finances ;

- l'information continue du Parlement sur l'exécution budgétaire et l'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire ;

- le regroupement des crédits dans des missions et des programmes ;

- la possibilité, pour les parlementaires, d'amender les programmes ;

- la limitation assez forte des possibilités de remise en cause, par le Gouvernement, des objectifs votés ;

- la présentation obligatoire, annexée aux lois de finances, en sections de fonctionnement et d'investissement, du budget de l'Etat.

Le rapporteur a alors présenté les deux axes de ses propositions :

- celui de l'exhaustivité et de la lisibilité des comptes publics ;

- celui de la mise en place de mécanismes de nature à engager la réforme de l'Etat.

Sur le premier axe, le rapporteur a proposé :

- de renforcer l'unité et l'universalité budgétaire, ce qui suppose de considérer que les impôts et taxes sont par nature des recettes de l'Etat et aussi de maintenir les comptes spéciaux et les budgets annexes. Les affectations de ressources ne sont pas en elles-mêmes condamnables, mais il ne faut pas que le Parlement en perde la trace. Le maintien des comptes spéciaux et budgets annexes permettra à l'Etat de faire figurer, en loi de finances, des recettes qui, en raison de leur nature, doivent faire l'objet d'une comptabilisation particulière ; le rapporteur a également proposé d'imposer des conditions à l'affection d'une recette de l'Etat à un tiers ;

- de détailler davantage la nomenclature des titres, tout en maintenant leur caractère indicatif ;

- d'évaluer les fonds de concours en loi de finances initiale ;

- d'insérer dans la loi organique un chapitre relatif aux comptes de l'Etat, et de prévoir le principe de la mise en place d'une procédure d'établissement du référentiel comptable de l'Etat, dont le détail sera renvoyé à une loi de finances, afin que toutes les parties intéressées -administrations, Parlement, professionnels du chiffre- participent à cette élaboration ;

- de reconnaître l'existence des prélèvements sur recettes, pour confirmer l'existence des recettes perçues par l'Etat pour compte d'autrui ;

- de demander la traduction de l'équilibre budgétaire en termes de comptabilité nationale. Celle-ci est en effet le langage comptable des engagements européens de la France au titre du pacte de stabilité et de croissance ;

- de créer un compte des pensions de l'Etat, qui fasse l'objet d'un vote au sein de la loi de finances ;

- de créer un compte de la dette de l'Etat retraçant les flux financiers auxquels elle donne lieu. Ce compte viendra compléter l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie, et celle du financement de l'Etat. Il a également proposé d'intégrer à la loi de finances un vote sur la variation de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année ;

- de prévoir que la loi de règlement de l'année n - 1 devra être examinée avant la loi de finances de l'année n + 1 ;

- d'affirmer plus solennellement les nécessités de la prise en compte de la pluriannualité. Cette pluriannualité doit être admise en gestion, ce qui relève de la logique de la fongibilité et de la responsabilisation des gestionnaires : les reports de crédits doivent être encadrés, mais assouplis, à l'exception des crédits de personnel. Cette pluriannualité doit aussi être admise en termes de projections : il est indispensable que le Gouvernement associe à ses propositions des projections à moyen terme de leurs effets.

Sur le deuxième axe, le rapporteur a proposé :

- de pouvoir conférer un caractère interministériel, à la discrétion du Gouvernement, aux missions, unités de vote des crédits, qui regroupent les programmes, unités de spécialité (et d'amendements parlementaires) ;

- de créer, à côté du programme, une autre unité de spécialité, celle de dotation, regroupant des crédits ne pouvant faire l'objet d'un véritable programme, tels que les crédits pour dépenses accidentelles, ceux des pouvoirs publics, ou la provision pour majoration des salaires de la fonction publique ;

- de faire en sorte que l'architecture des missions fasse l'objet du débat d'orientation budgétaire, afin que le Parlement soit consulté, en amont, sur la future nomenclature de la loi de finances ;

- de rendre obligatoire la comptabilité analytique dans les administrations, afin d'établir le coût complet des missions de l'Etat ;

- de soumettre à un débat et à un vote pour chaque mission, plutôt que par ministère, la deuxième partie de la loi de finances (les dépenses de l'année) ;

- de voter en une seule fois le plafond du nombre d'emplois publics, détaillé par ministère ;

- enfin, d'insérer dans la loi organique un titre relatif à l'information et au contrôle. L'information associée au débat d'orientation budgétaire et aux différents projets de loi de finances sera complétée. Le chapitre relatif au contrôle reprendra pour l'essentiel le droit existant en l'érigeant au niveau organique, et en le complétant de dispositions portant sur les relations entre le Parlement et la Cour des Comptes. Il est également proposé de contraindre les administrations à répondre aux observations des parlementaires et de lever les entraves qu'elles pourraient mettre à leurs contrôles. En effet, la budgétisation orientée vers les résultats ne sera pas mise en oeuvre si un véritable contrôle et une véritable évaluation des politiques publiques et des administrations chargées de les servir ne sont pas effectués.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que l'important travail réalisé par le rapporteur permettait d'apporter des avancées très substantielles à la réforme de la loi organique adoptée par l'Assemblée nationale, et a indiqué qu'il souscrivait pleinement aux orientations proposées.

M. Paul Loridant a souhaité que les travaux du rapporteur aboutissent à une plus grande lisibilité du texte de la loi organique ainsi que des lois de finances. Il a souhaité connaître le sentiment du rapporteur sur la mention du pacte de stabilité européen dans la loi organique, indiquant que, pour sa part, il considérait qu'il convenait de ne pas lier les mains du Gouvernement en fonction de principes temporaires et conjoncturels.

Mme Marie-Claude Beaudeau a tout d'abord rappelé que le parti communiste avait toujours combattu l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Elle a souligné que la présente discussion permettait, pour la première fois, de remettre en cause les pratiques budgétaires actuelles. Elle a indiqué qu'elle s'associait à la remarque de Paul Loridant, et qu'elle avait une seconde inquiétude portant sur le rôle du Parlement dans le nouveau système. Ainsi, elle a exprimé la crainte que, le Gouvernement fixant les plafonds de crédits associés aux programmes et aux missions, le Parlement ne dispose que d'un pouvoir d'ajustement à la baisse des crédits.

M. Jean-Philippe Lachenaud a considéré que le moment était venu de réformer l'ordonnance organique de 1959. Il a approuvé les principaux objectifs poursuivis par la réforme, à savoir l'amélioration de la gestion de l'Etat, grâce au développement des instruments de prévision, de gestion et de comptabilité, et l'amélioration de l'équilibre institutionnel entre le Gouvernement et le Parlement, dans le respect du cadre constitutionnel, grâce, notamment, au renforcement des moyens de contrôle du Parlement.

Il a souligné que son soutien apporté aux travaux du rapporteur participait d'une vision à long terme des finances publiques, et qu'il ne s'agissait aucunement de viser, à travers cette réforme, un affaiblissement de la capacité du Gouvernement à piloter l'Etat.

M. Michel Charasse a félicité le rapporteur pour la qualité de ses travaux, rappelant que la réforme de l'ordonnance organique de 1959 était envisagée depuis son entrée en vigueur. Ayant eu à pratiquer ce texte en tant que parlementaire et en tant que membre du Gouvernement, il a souligné l'importance des contraintes constitutionnelles, ainsi que le contexte politique particulier, la réforme supposant qu'un accord soit trouvé entre les deux assemblées.

Il a considéré qu'il convenait d'éviter les risques d'inconstitutionnalité, et de se garder de tenter une révision de la Constitution par le biais de la loi organique relative aux lois de finances. Il a également insisté sur la nécessité de laisser au Gouvernement une capacité de pilotage de l'Etat en toutes circonstances, et a souligné que cela conduisait à maintenir le secret applicable à certaines dispositions.

Enfin, M. Michel Charasse a demandé au rapporteur s'il considérait que les dispositions de la proposition de loi organique pourraient être appliquées à une collectivité territoriale sans que cela n'en rende la gestion impossible.

M. Gérard Braun a indiqué à la commission que les premières conclusions de son étude comparative sur la réforme de l'Etat, réalisée dans 16 Etats occidentaux, mettaient en évidence le lien étroit entre la modernisation de la gestion budgétaire et la réforme de l'Etat.

M. Bernard Angels, après avoir félicité le rapporteur pour l'ampleur et la qualité du travail accompli, a souhaité, pour la réussite de la réforme, que le nombre des amendements ne cache pas autant de sources de désaccords entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Il a rappelé que si le groupe socialiste avait toujours souhaité une réforme de l'ordonnance de 1959, il entendait poser comme préalable qu'elle se fasse dans le respect de l'esprit de la Constitution de 1958, et qu'elle laisse en particulier au Gouvernement la faculté de gouverner et d'appliquer sa politique.

M. Jacques Oudin, vice-président, a mis en exergue l'occasion exceptionnelle qui se présentait, et l'intérêt qu'il y avait à tenter de clarifier les règles de la dépense publique. Il s'est interrogé sur le calendrier prévisionnel de discussion de la proposition de loi organique.

M. Alain Lambert, rapporteur, a répondu aux différents intervenants.

Il a remercié le rapporteur général pour son soutien à la réalisation de cette oeuvre complexe.

A M. Paul Loridant, il a rappelé que cette proposition de loi organique ne constituait en aucune manière un précis de vertu budgétaire et que le Parlement resterait libre d'adopter ou de refuser le budget qu'un gouvernement lui présenterait : en ce sens, la volonté politique continuera à s'exprimer pleinement ; le progrès de démocratie consistera à être en mesure, pour la représentation nationale, d'identifier plus facilement les choix politiques proposés.

A Mme Marie-Claude Beaudeau, il a expliqué que, outre que le caractère limitatif des crédits existe déjà, l'Assemblée nationale avait souhaité introduire la possibilité pour un parlementaire de proposer des transferts de crédits entre programmes d'une même mission, voire la création d'un nouveau programme, le Gouvernement étant obligé, au moment du débat d'orientation budgétaire, de faire part de ses intentions en matière de nomenclature. Il a cru voir dans cette innovation un écho à ses préoccupations. Il a aussi fait observer que, s'agissant des dépenses salariales, le Parlement serait en mesure d'y voir plus clair.

A M. Jean-Philippe Lachenaud, le rapporteur a dit partager pleinement les principes qu'il a énoncés et qu'il s'était essayé, dans ses propositions, de chercher à permettre d'améliorer la performance de l'Etat.

Après avoir souligné combien il avait été sensible au soin que M. Michel Charasse avait mis à éclairer ses travaux, M. Alain Lambert, rapporteur, a souhaité reprendre, dans sa formule selon laquelle respecter la Constitution « c'est peu et c'est beaucoup », la seconde proposition. Il s'est félicité du champ qu'ouvrait en effet la Constitution dans le respect du maintien des prérogatives du Gouvernement en matière de pilotage. S'agissant de l'hypothèse d'une extension, aux collectivités locales, des règles mentionnées dans la loi organique, il s'est dit convaincu que la gestion d'une collectivité locale, même encadrée de règles contraignantes, dépendait du soutien d'une majorité politique.

Il s'est félicité de l'observation de M. Gérard Braun, qui éclaire le fonctionnement de notre propre Etat et illustre combien les travaux des rapporteurs spéciaux ont convergé vers la réforme de l'ordonnance organique de 1959.

M. Alain Lambert, rapporteur, a entendu rassurer M. Bernard Angels sur le nombre d'amendements, en se réjouissant de ce qu'il n'existe pas, à l'Assemblée nationale, d'amour-propre d'auteur face à un travail absolument remarquable, qu'il est normal que la navette vienne préciser et enrichir. Il a redit sa confiance dans les chances de voir ce texte aboutir.

Il a dit partager le souci de M. Jacques Oudin, vice-président, de tendre vers une clarification des règles de la gestion publique et lui a confirmé que l'objectif, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, était de parvenir à un achèvement des travaux le 30 juin prochain.

Enfin, concluant ce débat général, M. Alain Lambert, rapporteur, a confié aux commissaires qu'il lui semblait que cette réforme se devait d'apporter des remèdes à la crise de la représentation que connaît actuellement, à ses yeux, le pays. Il a exprimé son voeu que les Français n'aient plus l'impression que leurs représentants ne disposent pas de l'information dont ils ont besoin pour guider le pays vers l'avenir. Il a indiqué que cette réforme, en ce qu'elle pouvait contribuer à inverser cette tendance, constituait à l'évidence un enjeu de démocratie.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Après avoir adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle avant l'article premier (des lois de finances), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant cet article tendant à définir l'objet des lois de finances.

A l'article premier, la commission a adopté un amendement visant à préciser les conditions auxquelles doivent satisfaire les affectations directes d'impositions de toute nature à des personnes autres que l'Etat et les collectivités territoriales.

A l'article 2 (les ressources budgétaires), après un débat auquel ont participé MM. Alain Lambert, rapporteur, Philippe Marini, rapporteur général, et Michel Charasse, la commission a adopté six amendements tendant globalement à :

- apporter deux précisions rédactionnelles ;

- simplifier l'énumération du 2° ;

- distinguer les revenus courants divers des revenus exceptionnels divers ;

- distinguer le produit des cessions d'actifs.

A l'article 4, (la définition des charges budgétaires de l'Etat), la commission a adopté un amendement portant définition des charges budgétaires de l'Etat, M. Alain Lambert, rapporteur, ayant précisé à M. Philippe Marini, rapporteur général, que, si n'y figuraient pas les remboursements d'emprunts, cela signifiait que ces derniers étaient examinés en loi de finances en même temps que les opérations de trésorerie.

A l'article 5, la commission a adopté un amendement de suppression, compte tenu de la réorganisation proposée pour le texte.

A l'article 6, la commission a adopté un amendement ayant le même objet.

A l'article 7 (la budgétisation par objectifs, les missions et les programmes), elle a adopté quinze amendements tendant globalement à :

- rendre possible des regroupements interministériels de crédits ;

- introduire le concept de dotation comme nouvelle unité de spécialité -budgétaire, et en énumérer limitativement le nombre ;

- inclure parmi les dotations celles pour les crédits des pouvoirs publics, le programme particulier pour dépenses accidentelles et le programme particulier pour mesures générales de rémunération ; par cohérence, supprimer les alinéas relatifs à ces crédits ;

- coordonner la définition des missions avec l'introduction des dotations ; la discussion de cet amendement a donné lieu à un débat entre MM. Michel Charasse, Jean-Philippe Lachenaud et Alain Lambert, rapporteur ;

- après un échange de vues entre MM. Philippe Marini, rapporteur général, Alain Lambert, rapporteur, et Jacques Oudin, vice-président, préciser la rédaction de la définition des programmes pour faire apparaître les actions que les crédits des programmes financent ;

- introduire à cet article les principes de la limitativité des crédits et de leur mise à disposition aux ministres ;

- supprimer le lien entre les crédits et les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, après un large débat auquel ont participé MM. Jean-Philippe Lachenaud, Michel Charasse, Jacques Oudin, vice-président, et Alain Lambert, rapporteur ;

- prévoir des modifications rédactionnelles s'agissant du caractère indicatif de la présentation par titre et des dérogations aux règles de limitativité.

A l'article 8, la commission a adopté deux amendements de portée rédactionnelle.

A l'article 9, la commission a adopté un amendement tendant à réécrire le texte de cet article, afin d'y inscrire l'ensemble des dispositions relatives aux engagements par anticipation, ainsi qu'aux reports de crédits. La rédaction proposée assouplit le régime des reports de crédits en y associant des exigences d'information. La discussion de cet amendement a donné lieu à un large débat auquel ont participé MM. Michel Charasse, Denis Badré, Jean-Philippe Lachenaud et Bernard Angels.

A l'article 10 (crédits évaluatifs), la commission a adopté quatre amendements supprimant le caractère évaluatif des dépenses de pensions et d'avantages accessoires, supprimant l'imputation des crédits évaluatifs sur un programme spécifique (deux amendements), et revenant sur l'interdiction d'annuler des crédits évaluatifs en cas de détérioration de l'équilibre financier.

Elle a supprimé l'article 11 (modifications réglementaires des autorisations budgétaires), ses dispositions étant reprises à d'autres articles de la proposition de loi organique.

A l'article 12 (répartition des crédits globaux), elle a adopté deux amendements de coordination avec la création des dotations pour dépenses accidentelles, dépenses imprévisibles et mesures générales en matière de rémunérations.

A l'article 13 (virements et transferts de crédits entre programmes), la commission a adopté trois amendements, le premier précisant le régime des virements, le deuxième, celui des transferts et le troisième, de pure conséquence.

A l'article 14 (décrets d'avances), la commission a adopté quatre amendements, le premier tendant à ouvrir le champ de cette procédure à l'ensemble des crédits du budget de l'Etat, le deuxième tendant à établir un plafond des ouvertures de crédits réalisées grâce à cette procédure, le troisième et le quatrième étant rédactionnels.

A l'article 15 (annulations de crédits), la commission a adopté quatre amendements, le premier tendant à préciser le sens des annulations de crédits, à savoir la prévention de la détérioration de l'équilibre budgétaire, le deuxième visant à définir un plafond particulier des annulations régies par le présent article, le troisième de caractère rédactionnel, et le dernier, dont se sont vivement félicités MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Denis Badré, encadrant les pratiques de mise en réserve des crédits.

A l'article 16, la commission a adopté un amendement de suppression, conséquence de la réécriture de l'article 9.

Avant l'article 17, elle a adopté un amendement renommant le chapitre III du titre Ier « des conditions d'affectation de certaines recettes ».

A l'article 17 (dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes), après deux interventions de MM. Jacques Oudin, vice-président, et de Jean-Philippe Lachenaud, la commission a adopté un amendement réécrivant l'article pour y inscrire les principes d'universalité et d'unité budgétaires, y prévoir la technique des prélèvements sur recettes, ainsi que les procédures d'affectation de recettes des budgets annexes, des comptes spéciaux et des procédures particulières.

A l'article 18 (procédures d'affectation de recettes au sein du budget de l'Etat), la commission a adopté quatre amendements, visant, le premier à élargir à l'ensemble du budget de l'Etat les procédures visées par l'article, le deuxième à prévoir le régime de budgétisation des fonds de concours, le troisième à supprimer les fonds de concours par assimilation et, le quatrième, à leur substituer une procédure nouvelle d'attributions de produits.

La commission a alors adopté un article additionnel après l'article 18 déterminant les règles applicables aux budgets annexes.

A l'article 19 (catégories de comptes annexes), la commission a adopté quatre amendements prévoyant l'un, une nouvelle dénomination, le terme de comptes spéciaux étant substitué à celui de comptes annexes, l'autre, le rétablissement des comptes d'affectation spéciale, le troisième, celui des comptes de commerce, le dernier le monopole de l'initiative gouvernementale en matière d'affectation de recettes à un compte spécial.

A l'article 20 (règles générales applicables aux comptes annexes), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 20, la commission a adopté un amendement visant à insérer un article additionnel consacré aux règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale. Par coordination, la commission a alors supprimé l'article 21 (compte de gestion des participations de l'Etat).

Après l'article 21, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel consacré aux règles particulières applicables aux comptes de commerce. Par coordination, elle a alors supprimé l'article 22 relatif au compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.

A l'article 23, la commission a adopté quatre amendements de précision rédactionnelle.

A l'article 24, la commission a adopté cinq amendements, les deux premiers et le dernier, à caractère rédactionnel, le troisième et le quatrième tendant à entourer de plus de transparence les conditions de la gestion des avances de l'Etat.

Avant l'article 25, elle a adopté un amendement renommant le chapitre IV du titre Ier « des ressources et des charges de trésorerie ».

A l'article 25 (définition des ressources et des charges de trésorerie), elle a adopté cinq amendements précisant ou modernisant la rédaction, ou tenant compte des déplacements de dispositions.

A l'article 26, la commission a adopté quatre amendements visant globalement à préciser et à simplifier la rédaction du texte ainsi qu'à extraire les établissements publics nationaux de l'obligation de dépôt de leurs disponibilités auprès de l'Etat.

Après l'article 26, la commission a adopté six amendements tendant, d'une part, à créer un chapitre V intitulé « Des comptes de l'Etat » et, d'autre part, à y inscrire cinq articles comportant l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat. Ces articles reprennent les dispositions comptables figurant dans le texte de l'Assemblée nationale, en y ajoutant notamment l'obligation, pour les services de l'Etat, de mettre en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts de leurs actions, ainsi que les modalités d'élaboration du référentiel comptable de l'Etat.

A l'article 27, la commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle.

A l'article 28, la commission a adopté quatre amendements de portée rédactionnelle.

A l'article 29, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant inscrites dans le chapitre dédié aux comptes de l'Etat.

A l'article 31 (le contenu des lois de finances), elle a adopté treize amendements tendant globalement à :

- simplifier la rédaction des 3° et 4° du I ;

- prévoir en première partie l'évaluation et la fixation du régime de chaque prélèvement sur recettes ;

- tenir compte en première et deuxième parties de la réintroduction des budgets annexes et des comptes spéciaux, ainsi que de la création des dotations ;

- supprimer le vote, en première partie, sur le plafond global des autorisations d'emplois et, en deuxième partie, sur le plafond par ministère de ces autorisations ; les remplacer par un vote en deuxième partie d'un tableau global reprenant les plafonds d'autorisations d'emplois de chaque ministère ;

- introduire le vote sur le plafond de variation, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ; la discussion de cet amendement a donné lieu à des interventions de MM. Yann Gaillard et Jean-Philippe Lachenaud, indiquant qu'ils en partageaient totalement l'inspiration ;

- fusionner l'autorisation d'émission des emprunts et l'évaluation des opérations de trésorerie ;

- supprimer, après une intervention de M. Yann Gaillard, le vote des crédits par ministère pour ne retenir que le vote par mission ;

- préciser la rédaction sur les autorisations de reprises de dette par l'Etat et sur les dispositions facultatives de deuxième partie affectant les charges budgétaires de l'Etat ;

- prévoir de faire figurer en deuxième partie les dispositions comptables relevant de la loi de finances.

A l'article 32 (contenu des lois de finances rectificatives), la commission a adopté trois amendements de précision ou de coordination.

A l'article 34, la commission a adopté douze amendements tendant à améliorer la rédaction de cet article, à supprimer la définition du mode de construction du résultat budgétaire, à permettre au Parlement de voter les opérations de trésorerie exécutées, à introduire de manière explicite les notions de comptes de résultat et de bilan et à tenir compte du maintien des comptes spéciaux.

Après avoir tiré les conséquences d'une suggestion rédactionnelle de M. Jean-Philippe Lachenaud, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 34 qui prévoit les conditions de ratification par le Parlement des modifications apportées aux crédits par voie administrative.

Elle a supprimé l'article 35 (préparation des projets de loi de finances).

A l'article 38, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant insérées dans le titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement.

A l'article 39 (dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes), elle a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 40, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant insérées dans le titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement.

Elle a supprimé l'article 41 (délais de vote du projet de loi de finances de l'année et du projet de loi de finances rectificative) pour en proposer le rétablissement dans le chapitre relatif aux dispositions communes.

A l'article 43 (conditions de vote des recettes, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois) et après les interventions de MM. Gérard Braun et Yann Gaillard, la commission a adopté quatre amendements prévoyant :

- un vote sur les recettes budgétaires et un vote sur les ressources de trésorerie ;

-  un vote des crédits par mission ;

- un vote unique sur les plafonds des autorisations d'emplois ;

prévoyant un vote des crédits ou des déficits des budgets annexes et des comptes spéciaux par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux.

A l'article 44 (répartition des crédits ouverts par les lois de finances), elle a adopté deux amendements de coordination.

A l'article 45 (procédures d'urgence), elle a adopté un amendement de coordination et un amendement modifiant les modalités de calcul des services votés.

A l'article 46, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant insérées dans le titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement.

A l'article 47 (délai de dépôt du projet de loi de règlement), outre un amendement de coordination, la commission a adopté un amendement reportant du 1er au 15 juin la date limite de dépôt du projet de loi de règlement de l'année précédente.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 48 déterminant les délais de vote des projets de loi de finances et étendant aux projets de loi de règlement les délais fixés par l'article 47 de la Constitution.

A l'article 48, elle a adopté, après une intervention de M. Jean-Philippe Lachenaud, un amendement de suppression de la première phrase du premier alinéa et de coordination avec la création de la dotation, et un amendement restreignant aux articles 7, 19, 31 et 33 l'irrecevabilité de droit opposable aux amendements déposés sur tous projets ou propositions de loi.

Après avoir inséré deux divisions additionnelles après l'article 48 consacrées à l'information et au contrôle du Parlement, mentions jugées indispensables par M. Alain Lambert, rapporteur, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un premier article additionnel après l'article 48 consacré au rapport d'orientation budgétaire, le rapporteur ayant indiqué à M. Bernard Angels, vice-président, que ce rapport devrait être remis au cours du deuxième trimestre de l'année calendaire.

Puis la commission a adopté sept autres amendements portant articles additionnels après l'article 48 :

- le premier, relatif au régime des questionnaires budgétaires ;

- le deuxième, relatif au contenu du rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année ;

- le troisième visant à introduire un article additionnel reprenant les dispositions de l'article 38 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale ;

- le quatrième visant à introduire un article additionnel reprenant les dispositions de l'article 40 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale ;

- le cinquième visant à introduire un article additionnel reprenant les dispositions de l'article 46 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale ;

- le sixième élargissant à toutes les lois de finances l'obligation d'évaluer l'incidence financière de leurs dispositions ;

- le septième portant sur le régime de publication des actes administratifs prévus par la loi organique.

Après avoir inséré une division additionnelle, consacrée au contrôle, la commission a adopté quatre amendements portant articles additionnels :

- le premier, précisant les missions et prérogatives de contrôle des commissions des finances ;

- le deuxième, récapitulant certains aspects de la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes ;

- le troisième, instaurant une procédure de cessation d'entrave aux missions de contrôle et d'évaluation ;

- le quatrième, dont se sont félicités MM. Bernard Angels, vice-président, Yann Gaillard et Jean-Philippe Lachenaud, prévoyant les suites données par le Gouvernement aux observations notifiées après les contrôles des commissions des finances.

A l'article 51, la commission a adopté trois amendements de portée rédactionnelle.

A l'article 52 (dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales), la commission a adopté un amendement tendant à allonger la phase transitoire d'une année, afin de permettre aux professionnels concernés de mettre en place, dans des conditions satisfaisantes, un nouveau système de financement.

A l'article 53 (application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 54 (entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions de la loi organique), elle a adopté un amendement de coordination étendant la mise en vigueur anticipée aux dispositions relatives au contrôle.

Enfin, à l'article 57 (décrets d'application de la loi organique), elle a adopté un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter la proposition de loi organique ainsi modifiée.

AUDITIONS

I. AUDITIONS DU MERCREDI 2 MAI 2001

A. AUDITION DE M. ALAIN JUPPÉ, ANCIEN PREMIER MINISTRE

M. LAMBERT, Président.- J'accueille M. Alain JUPPE, ancien Premier ministre. Merci d'avoir accepté notre invitation. Nous sommes dans une formation très élargie, car la Commission des Finances a souhaité inviter à ses travaux tous les collègues qui s'intéressent à cette réforme de l'ordonnance de 1959 en raison de son enjeu.

J'ai souhaité pouvoir recueillir votre sentiment sur ce sujet puisque c'est un rendez-vous quelque peu historique. Cette ordonnance a été prise dans les circonstances historiques que nous connaissons ; aujourd'hui, les temps ont changé et il nous faut revoir si cet instrument ne peut pas être modernisé au service de notre pays.

Nous souhaitons recueillir votre avis sur un certain nombre de sujets que je résumerai :

Confirmez-vous l'utilité de cette réforme ?

Vous avez vu ce que l'Assemblée nationale avait voté de son côté. Il serait intéressant pour nous de savoir ce qui vous semble encore imparfait.

L'articulation entre les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité Sociale, et la question capitale qui est de savoir s'il faut maintenir l'autorisation de perception en loi de finances et aller jusqu'à l'affirmation qu'il faut qu'une seule loi puisse véritablement autoriser l'ensemble des prélèvements obligatoires. Enfin, plus généralement, est-ce que cette réforme est de nature à être l'instrument d'un pilotage moderne de l'Etat et donc de la réforme de l'Etat, au coeur de l'enjeu de l'avenir de la France ?

Vous avez, Monsieur le Premier ministre, une très grande expérience du Parlement par les fonctions que vous avez occupées. Je vous propose de réagir dans un propos introductif et de vous livrer ensuite au jeu des questions et réponses.

M. JUPPE.- Monsieur le Président, Messieurs les sénateurs, c'est avec beaucoup de plaisir que je me retrouve devant une commission sénatoriale. J'avais perdu l'habitude de cet exercice depuis quelques années et j'ai toujours eu beaucoup de plaisir et d'intérêt à échanger avec vous.

Je partage votre sentiment sur le caractère historique de la réforme dont vous parlez aujourd'hui. Cette ordonnance de 1959 est souvent présentée comme une sorte de constitution financière de notre Cinquième République -le mot n'est pas juridiquement tout à fait adéquat mais montre l'importance de ce texte.

J'en ai été l'utilisateur, notamment quand j'étais ministre délégué chargé du Budget entre 1986 et 1988, et vous comprendrez que, dans le détail technique, mon souvenir ait peut-être faibli. Les enjeux politiques de ce texte sont considérables.

Vous me demandez en introduction si je partage l'opinion selon laquelle cette réforme est nécessaire. Ma réponse est oui. Aujourd'hui, ce texte doit être profondément revu et même réécrit, comme l'Assemblée nationale a entrepris de le faire. Son application au bout de presque un demi-siècle suscite un sentiment de frustration assez général. De la part du Parlement -je le sais, étant moi-même parlementaire-, nous avons le sentiment que notre contrôle sur les lois de finances est souvent superficiel, très partiel -car nous connaissons la part des services votés dans le budget- et inefficace, puisque nous constatons parfois qu'au lendemain de notre vote, le budget est sensiblement modifié par des annulations ou des gels de crédits.

En dépenses, le seul critère d'appréciation, trop souvent utilisé dans la discussion budgétaire, est le taux d'augmentation d'une année sur l'autre, aussi bien pour les parlementaires qui s'intéressent à tel ou tel secteur que pour les ministres gestionnaires. Qu'est-ce qu'un bon budget ? La plupart du temps, c'est un budget dont le taux d'augmentation des dépenses est supérieur à la moyenne générale du budget, ou supérieur à celui de l'année précédente. C'est un critère qui, dans les circonstances actuelles, est de plus en plus imparfait.

En recettes, les évaluations communiquées au Parlement sont peu transparentes, que ce soit volontaire ou involontaire. Je ne jetterai pas la pierre aux services du Budget. Il est souvent extrêmement difficile de faire des prévisions de recettes. L'élasticité des recettes à l'activité économique générale est extrêmement forte et cela donne aux prévisions un caractère souvent approximatif : on se souvient du débat récent sur la « cagnotte ». J'ai moi-même laissé une cagnotte. Pour le budget de 1988 préparé en 1987, nous n'avions pas vu l'incidence extrêmement forte de la reprise de la croissance sur les rentrées de taxe sur la valeur ajoutée et le budget a dégagé des plus-values fiscales considérables. Le manque de transparence n'est donc pas toujours volontaire.

Frustration également du Gouvernement -nous connaissons la formule d'Edgard FAURE- : le débat budgétaire est souvent assez terne. Les budgets des ministères sont discutés en présence d'une petite poignée de spécialistes et il pourrait être utile, pour le Gouvernement, d'avoir de vrais débats sur les orientations de sa politique secteur par secteur ce qui est, hélas, souvent rare.

Frustration des gestionnaires publics enfin quand il s'agit d'exécuter le budget ; l'éclatement du budget en quelque 850 chapitres dans la loi de finances de cette année forme un cadre de gestion extrêmement rigide et peu responsabilisant. Il est vrai qu'il y a eu un progrès puisqu'en 1959 nous sommes partis de 4 000 chapitres -si mes informations sont exactes- et de plusieurs centaines de comptes d'affectation spéciale.

Cela reste encore extrêmement éclaté et nous connaissons les effets pervers du système. (On cite toujours les dépenses de fin d'année destinées à consommer en urgence une ligne budgétaire encore alimentée).

Frustration de l'opinion. Il sera difficile de l'en sortir même avec une réforme de l'ordonnance de 1959. Les Français ont le sentiment que leur argent est gaspillé et que les contrôles sont inefficaces. Nous savons bien que cette idée est profondément ancrée dans les esprits. Le rapport annuel de la Cour des comptes alimente cette conviction.

Nous sommes dans une situation qui n'est plus celle de 1959. A l'époque, il s'agissait de mettre un terme aux dérives de la discussion budgétaire de la Quatrième République, avec des budgets non votés dans les délais et une faiblesse marquée du Gouvernement face à l'ardeur dépensière des députés.

L'ordonnance faisait partie de la panoplie de ce que l'on appelait le « parlementarisme rationalisé » avec d'autres outils, comme l'article 40 de la Constitution.

Aujourd'hui, la situation est sensiblement différente et nous nous trouvons confrontés à deux exigences ou à deux volontés : la première volonté, largement partagée sur tout l'éventail politique à droite comme à gauche, est de donner au Parlement les moyens d'un contrôle plus efficace sur l'élaboration et l'exécution des lois de finances, sans « jeter le bébé avec l'eau du bain » ; nous admettrons qu'un retour de balancier est sans doute souhaitable. 

La deuxième exigence et une exigence croissante d'évaluation des performances des actions publiques. Pourquoi cette exigence est-elle plus forte aujourd'hui qu'hier ? L'état d'esprit a peut-être changé, mais le poids des dépenses publiques s'est considérablement alourdi et, avec lui, celui des impôts et de la dette.

J'ajouterai une autre considération qui rend cette exigence d'évaluation plus forte aujourd'hui qu'il y a 30 ou 40 ans : nos relations avec l'Union Européenne. Nous avons aujourd'hui des critères de convergence à respecter. Nous recevons des recommandations adressées par la Commission ou par le Conseil, des procédures de déficit public excessif existent et cela crée l'obligation d'avoir cette approche d'évaluation des dépenses publiques et, en même temps, une vision plus pluriannuelle de la dépense ou de la recette que le grand principe de l'annualité budgétaire ne le permet.

En reprenant des formules que je tire à la fois de l'excellent rapport de votre Président sur ces questions, qui a été publié l'automne dernier, et peut-être d'un ouvrage plus « grand public » qui est consacré à la réforme de l'Etat, je dirais que le problème aujourd'hui est de savoir si nous pouvons passer d'une culture de la dépense à une culture de l'efficacité, ou d'une gestion fondée sur des moyens à une gestion réorientée vers des résultats.

Voilà pourquoi il me semble que ce texte doit être remis en chantier.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale permet-il de répondre à ces questions et de résoudre les problèmes ainsi posés ? Bien que mon groupe ait voté contre en première lecture, je serais tenté de répondre que les orientations du texte me paraissent globalement satisfaisantes. Il n'est pas parfait et c'est la raison pour laquelle l'opposition est dans son rôle en demandant qu'il soit amélioré, mais il me semble être le résultat d'un travail approfondi et que les principales dispositions qu'il propose permettraient vraisemblablement de progresser dans la direction souhaitée.

Tout d'abord concernant l'exercice du contrôle budgétaire du Parlement qui est facilité par toutes sortes de dispositions : les crédits provisionnels sont supprimés, les seuls crédits évaluatifs sont ceux affectés à la dette, les transferts de crédits, les décrets d'avances et les annulations de crédits sont soumis aux Commissions des Finances, les services votés sont supprimés, le Parlement reçoit compétence sur les garanties, les fonds de concours, les opérations de trésorerie, les taxes parafiscales et autres ; des dispositions nouvelles -peut-être encore insuffisantes, mais le sujet est extrêmement complexe- concernent les dépenses de personnels qui feront l'objet désormais de plafonds d'autorisation des emplois.

Sur le deuxième point que j'évoquais, il me semble que des progrès sont réalisés ; je pense à l'évaluation des politiques publiques. La nomenclature budgétaire est profondément modifiée dans cette perspective et une nouvelle approche de la dépense est introduite avec la notion de programmes auxquels sont associés des objectifs, qui se substituent au chapitre budgétaire.

J'ai noté également deux idées intéressantes ; tout le problème sera de voir comment elles seront mises en oeuvre : l'idée d'avoir, en annexe au projet de lois de finances, des projets annuels de performances faisant connaître, pour chaque programme les objectifs, les résultats attendus, les indicateurs et les coûts associés.

Le parallèle, en annexe au projet de loi de règlement, est le rapport annuel de performances par programme reprenant, en exécution, la même idée.

Je relève également un progrès dans le sens de la fongibilité des crédits disponibles au sein d'un programme donné. Cela permettra une certaine souplesse de gestion et une meilleure responsabilisation des gestionnaires. Nous aurions pu faire mieux dans ce domaine (j'aborde ici quelques réserves sur ce texte). En interdisant la fongibilité des crédits de personnels, nous sommes quelque peu en retrait par rapport à certaines expérimentations ayant déjà cours. Je pense à l'une que je connais assez mal : les contrats de préfecture et à une autre que j'ai pratiquée en tant que ministre « dépensier » de façon beaucoup plus précise. Je veux faire référence à ce que j'avais obtenu du ministère du Budget -sur une base purement contractuelle et nullement législative- au ministère des Affaires étrangères puisque nous avions conclu un contrat avec d'un côté des suppressions d'emplois et, de l'autre, un recyclage partiel des crédits correspondants en termes de crédits de formation ou d'informatique. Nous avions obtenu cet accord du Budget : le ministère s'engage dans un plan pluriannuel (2 ou 3 ans) de réduction des effectifs, mais le ministère du budget lui restitue une partie des économies réalisées pour lui permettre de se moderniser en formant mieux son personnel ou en équipant mieux ses services.

D'après moi, la fongibilité est un élément qui doit davantage être exploré. Nous avons fait une expérience avec Jacques Barrot en 1996 en essayant de faire dans un département, un progrès dans la fongibilité des crédits d'aide à l'emploi en permettant aux gestionnaires régionaux ou départementaux de ces crédits de jouer sur les différentes formes de contrat possibles.

Ce texte reste silencieux sur un certain nombre de sujets. La question de l'article 40 n'est pas traitée. Elle est de nature constitutionnelle. Personnellement, je ne le regrette pas. C'est sans doute l'un des piliers de la construction institutionnelle de la Cinquième République et il y a manière et manière d'appliquer l'article 40 : le Sénat l'applique d'une façon qui n'est pas tout à fait celle de l'Assemblée nationale et qui est peut-être une façon dont l'on devrait s'inspirer.

Une question sur laquelle nous reviendrons : les interactions entre la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité Sociale. Certaines compétences nouvelles données au Parlement peuvent s'avérer très formelles. Les commissions des finances donneront un avis sur les décrets d'avances ou les gels de crédits, mais quel sera la sanction de cet avis ? Les comptes d'affectation spéciale ou les budgets annexes disparaissent, mais un article du texte -le 19 me semble-t-il- autorise les comptes annexes sous certaines conditions. Est-ce un progrès réel ?

Je souhaiterais soulever l'importance pour l'exercice du contrôle parlementaire, de mon point de vue, de la loi de règlement. Il est très beau de voter des autorisations mais il est beaucoup plus efficace de vérifier si ces autorisations ont été respectées et comment le budget a été exécuté.

Le projet adopté par l'Assemblée prévoit tout un luxe d'annexes qui permettront au Parlement de mieux exercer son rôle de contrôle lors de l'examen de la loi de règlement. Le Parlement, dans cette nouvelle définition et ce nouveau contexte de l'ordonnance ainsi réécrite s'intéressera-t-il davantage à la loi de règlement qu'il ne le fait aujourd'hui ? S'il n'y a pas une forte d'implication du contrôle parlementaire sur la loi de règlement cela restera un texte adopté par quelques techniciens dont certains -l'idée me paraît difficile à mettre en oeuvre- ont proposé de solenniser ce vote sur la loi de règlement par un vote de confiance. Peut-être y a-t-il là une idée à creuser ?

Je terminerai par une question cruciale sur laquelle nous rebondirons peut-être si vous voulez aborder de façon plus générale la question de la réforme de l'Etat. Cette approche par missions, par programmes et par objectifs constituera-t-elle un véritable outil de gestion politique et financière de la dépense publique, ou s'agira-t-il d'un habillage d'une réalité qui n'évoluera pas ?

Nous avons une expérience qui ne s'était pas accompagnée d'une réforme de l'ordonnance de 1959 et avait été faite sur une base purement facultative à l'initiative de l'Administration, celle que nous avons appelée dans les années 70 le P.P.B.S : le Planning Programing Budgeting System, et les Budgets de Programmes des années 70/80 qui ont été très rapidement abandonnés, car ils sont devenus des exercices artificiels.

Pour que ce nouveau concept fonctionne véritablement et change l'approche de la dépense et du contrôle budgétaire, il faut des conditions techniques, des indicateurs clairs et cohérents de mesure des résultats - ce n'est pas facile à définir-. Il faut également une dimension pluriannuelle à laquelle nous restons -avec de bonnes raisons- en grande partie allergiques, même si le nouveau texte introduit une notion d'autorisation d'engagements étendue à toutes les dépenses -et non pas seulement les dépenses d'investissement- sauf aux dépenses de personnel. Il faut aussi, à mon avis, des conditions psychologiques et humaines tout à fait nouvelles, un véritable esprit nouveau dans le fonctionnement des ministères, dans la gestion des crédits et dans les comportements des gestionnaires, bref, une culture de résultats plutôt qu'une culture de moyens et là, la révolution culturelle n'est pas faite, nous le voyons bien dans un grand nombre de débats en cours aujourd'hui.

Nous n'arrivons pas à sortir de cette logique selon laquelle la seule façon d'améliorer le service public est d'augmenter les moyens dont il dispose, en particulier les moyens en personnel. C'est une approche dont on est sorti dans d'autres sphères. La sphère publique ne peut pas s'en exonérer, et la réforme de l'ordonnance de 1959, même si elle peut contribuer à cette évolution, n'y suffira pas.

Je n'ai pas répondu à l'articulation entre loi de finances et loi de financement de la Sécurité Sociale, ou une réflexion plus précise sur la réforme de l'Etat, mais, d'après moi, il sera préférable de le faire en réponse aux questions des commissaires.

M. LAMBERT, Président.- Merci, Monsieur le Premier ministre de cet exposé introductif qui campe bien le décor de nos débats. Compte tenu du fait que je cumule la fonction de Président et de rapporteur, je voudrais néanmoins, avant d'ouvrir le jeu des questions et réponses, insister en effet sur le point que vous venez de rappeler : celui de l'interaction entre la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité Sociale.

Nos compatriotes sont désespérés du montant des prélèvements obligatoires. Je crois qu'il y a derrière cette réforme un véritable enjeu de démocratie. On n'est plus en démocratie dans un pays dont on ne connaît plus le montant des prélèvements. Il est capital que la représentation nationale, si elle veut assumer sa fonction et ce pourquoi elle a été créée initialement, puisse elle-même autoriser le prélèvement, et le faire de manière claire et responsable.

Ne pensez-vous pas, dès lors, qu'il est indispensable que ce soit dans un seul document, dans un seul texte législatif, que l'ensemble des prélèvements soient rassemblés ? C'est une question que je vous invite à ne pas traiter techniquement, Monsieur le Premier ministre, mais politiquement, car il me semble que nous sommes au coeur d'un véritable enjeu de démocratie.

Ma deuxième question est plus générale et vous pourrez y répondre rapidement. S'agissant du deuxième enjeu qui est celui de la performances de l'Etat, nos compatriotes sont désespérés du coût de la puissance publique, mais sont peu éclairés sur son efficacité et sa performances. Pour être franc, ils en doutent. Dès lors, il nous faut disposer d'un instrument de pilotage extrêmement efficace ; à l'heure où je suis arrivé de mes travaux, j'en suis à penser qu'il faut donner beaucoup plus de souplesse à l'exécutif, ce qui n'a pas pour effet de faire perdre au Parlement son autorité et, en même temps, être beaucoup plus exigeant sur le contrôle et, en effet, utiliser la loi de règlement pour vérifier si les objectifs initialement fixés ont bien été atteints et si la performances qui a été exigée par le Parlement lors de la loi de finances initiale a bien été au rendez-vous. Ce sont deux aspects qui paraissent essentiels.

M. JUPPE.- Sur l'articulation entre la loi de finances et la loi de financement de Sécurité Sociale, le débat est difficile. Nous en sommes aujourd'hui à voir comment améliorer le système ; l'institution d'une loi de financement de la Sécurité Sociale qui a nécessité une réforme constitutionnelle en 1996 est déjà en soi un progrès important.

Il existe tout au moins, désormais, un rendez-vous annuel au cours duquel la représentation nationale peut discuter non seulement du chiffre de l'ONDAM -l'Objectif National de Dépenses d'Assurance Maladie- mais de la politique de Santé Publique à mettre en oeuvre dans le pays.

Il faut souligner ce progrès.

Est-il possible d'améliorer la liaison entre les deux textes ? Je ne crois pas que l'on puisse purement et simplement les fusionner et faire une seule loi qui intégrerait dans des comptes consolidés à la fois l'Etat et les organismes de Sécurité Sociale. Je n'entre pas dans le détail, car la nature des crédits et des recettes dans la loi de finances n'est pas la même concernant la loi de financement de la Sécurité Sociale, le vote de l'équilibre non plus, et le budget de l'Etat est celui d'une personne morale indivisible, alors que les comptes retracés dans la loi de financement de la Sécurité Sociale concernent un ensemble d'organismes autonomes. Je ne crois pas la fusion possible.

En revanche, pour répondre à votre question, il faut que la totalité des autorisations de perception des impositions de toute nature soit centralisée dans la loi de finances.

C'est le fondement même, à la fois du pouvoir budgétaire du Parlement et de la démocratie que de faire en sorte que la représentation nationale approuve l'impôt et autorise à lever l'impôt sous toutes ses formes. Je crois que par une articulation entre les deux textes (nous avons tenté d'y veiller concernant le calendrier), il faut être attentif à certaines dérives que nous avons pu voir se manifester lors de l'alimentation du Fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales (FOREC) ou d'autres opérations de ce type.

Il faut réaffirmer -et il nous semble que c'est dans le texte approuvé par l'Assemblée nationale- le principe selon lequel la loi de finances autorise la perception des impositions fiscales de toute nature.

Sur la réforme de l'Etat -je disais précédemment que l'ordonnance ou sa réforme permettaient d'y contribuer-, ce ne sera qu'un des aspects de ce gigantesque chantier qui est peut-être, avec la construction européenne, le chantier essentiel qui nous attend dans les 5 ou 10 prochaines années.

Est-ce que l'Etat -la sphère publique- sera capable de faire ce que la sphère privée a réalisé depuis 10 ou 20 ans, à savoir faire prévaloir les notions d'efficacité, de performances et de compétitivité (il ne faut pas avoir peur du mot) dans les administrations, avec toutes les différences que cela peut comporter par rapport à des entreprises privées, mais avec néanmoins un concept qui ne doit pas être complètement évacué ?

De ce point de vue, j'ai été très intéressé dans votre rapport, Monsieur le Président, par tout ce que vous écrivez sur la nécessité de doter l'Etat d'un outil  comptable moderne. Il y a la loi de finances et la comptabilité de l'Etat, et dans ce domaine, ce dernier est très en retard sur ce qu'il a imposé à ses collectivités locales. Tout en ne négligeant pas l'avantage d'avoir une comptabilité de caisse permettant d'avoir une vision très précise de l'exécution du budget de l'Etat, nous devons continuer à évoluer vers une comptabilité en droits constatés.

Il faut que la comptabilité de l'Etat intègre une dimension patrimoniale. Elle doit également prendre en compte la notion d'amortissement ou de provision mieux que ce n'est le cas aujourd'hui. Il faut passer d'une comptabilité publique exclusivement et historiquement destinée à assurer le respect des lois et règlements ainsi que des budgets, et éviter les abus, à une conception où la notion de rendement du service, d'indicateur de résultats et de critères de performances puisse être servie par la comptabilité.

Je crois que dans le secteur privé, la comptabilité a cette double vocation. Elle permet de vérifier la régularité des écritures et le respect de la loi, mais constitue également un outil de gestion.

Au-delà de cet aspect comptable, je souligne que la réforme de l'Etat ne saurait se satisfaire de la réécriture d'un texte comme celui de l'ordonnance de 1959, fut-il notre Constitution financière. C'est un enjeu politique majeur.

Elle implique une réforme de structure profonde dans l'organisation de la sphère publique, à savoir un nouvel équilibre entre l'Etat et ses administrations et les collectivités locales. Je ne parlerai pas devant le Sénat de la nécessité de franchir une nouvelle étape audacieuse de la décentralisation, mais il n'y aura pas de réforme de l'Etat sans cela.

De plus, il faut pratiquer cette « révolution culturelle » dans nos administrations centrales, car elle est nécessaire. On m'objectera qu'elle est impossible : « Ce n'est pas la peine de rêver, nous n'y arriverons pas, exemple : l'échec de la réforme de l'Administration des finances ».

Je ne me résigne pas à ce pessimisme, à cet abandon, à cette renonciation à toute réforme de services de l'Etat, car il existe des contre-exemples de réforme de grandes institutions publiques, étatiques et régaliennes réussies.

Bien évidemment, il n'est pas très élégant de ma part d'en prendre deux dans la période 1995/1997.

La première que j'évoquerai est la réforme d'une institution dont vous me direz qu'elle est très particulière et régalienne par excellence, qu'il n'y existe pas de syndicat, qu'il s'agit de la « grande muette », et que l'on peut y faire tout ce que l'on veut. Je n'en suis pas si sûr.

Quand on s'attaque à la réforme d'un corps social quel qu'il soit, il peut y avoir des résistances psychologiques ou de comportement qui font que la réforme échoue.

Or, la réforme de la Défense, lancée par le Président de la République en 1995 et qui est une révolution, avec l'abandon du service national, avec la professionnalisation des armées et avec ce que cela implique de dissolutions d'unités, d'abandons de sites et, surtout, de reconfiguration, de reformatage de notre armée, parce qu'elle a survécu à l'alternance, est, d'après moi, aujourd'hui l'exemple d'une évolution en profondeur d'une grande institution publique. Là aussi, elle a été conçue à la lumière de ce qui est évoqué pour la réforme de l'ordonnance de 1959 : quelles sont les missions, les programmes et les objectifs ? Ce raisonnement est peut-être plus facile à faire entrer dans la tête des militaires que des fonctionnaires civils de l'Etat, car c'est leur formation qui les y pousse.

Autre exemple de réforme, à l'autre bout du spectre de ce que j'ai appelé les administrations publiques. C'était déjà une entreprise publique : France Télécom. Là aussi, quand nous avons abordé cette réforme, les blocages potentiels étaient redoutables. Je rappelle que l'on a fait accepter au personnel de France Télécom en 1995 une réforme profonde et définitive de son statut ; restaient fonctionnaires les agents de France Télécom en poste ; ne l'étaient plus les nouveaux agents recrutés à partir d'une certaine date.

C'est le contraire de ce qui a été prévu pour l'ouverture d'électricité de France (E.D.F) à la concurrence puisque là, au lieu de faire évoluer le statut du personnel d'E.D.F, il a été prévu que les entreprises privées participant à la production d'énergie électrique devaient adopter le statut d'E.D.F.

Il ne faut pas désespérer de la capacité de réformer soit de grandes administrations régaliennes, soit de grandes entreprises publiques, car nous y sommes parvenus dans ces deux domaines. Il faut beaucoup de pédagogie et, en matière de pédagogie, tout ce qui peut tirer argument de l'harmonisation européenne ou des comparaisons internationales est précieux.

Cela a été un choc pour l'opinion publique quand ont été publiés certains chiffres sur le coût comparé du recouvrement de l'impôt en France et dans d'autres pays de l'Union Européenne. Il faut jouer -c'est une idée chère à beaucoup d'entre nous- sur l'expérimentation. Avant de se lancer dans une réforme applicable à son département, il faut expérimenter : j'ai évoqué le cas d'une expérimentation sur la fongibilité des crédits d'aide à l'emploi en 1996.

Cette réforme de l'Etat devrait être présentée différemment. Trop souvent, nous la présentons comme une opération punitive contre des fonctionnaires inefficaces, paresseux et jouissant d'un statut privilégié. Si nous restons sur cette ligne, nous avons peu de chance de réussir et de convaincre. Il faut essayer de faire comprendre à la Fonction Publique que la réforme de l'Etat peut être « gagnant/gagnant », que l'usager peut y gagner par un service public de meilleure qualité à un moindre coût ainsi que ceux qui rendent le service public ; il faut introduire une nouvelle dialectique entre l'augmentation indéfinie des effectifs et la recherche d'une meilleure qualité de vie et de travail.

Pour être plus précis, la bonne solution pour redorer le blason de l'administration n'est pas forcément d'augmenter indéfiniment le nombre de professeurs ou de contrôleurs des impôts, mais d'avoir une meilleure approche de leur utilisation, de leurs conditions de travail, de leur déroulement de carrière, de la réduction du temps de travail dans l'administration, de leur pouvoir d'achat et autres. C'est une nouvelle dialectique à introduire pour bien montrer que cette réforme de l'Etat peut préserver un certain nombre de droits acquis et ne signifie pas une dégradation de la situation des fonctionnaires. Dans de nombreuses entreprises privées, ce sont des méthodes de gestion du personnel pratiquées avec un certain bonheur.

M. LAMBERT, Président.- Merci.

M. OUDIN.- Monsieur le Premier ministre, vous nous avez fait un exposé très intéressant. Je partage votre propos sur la réforme de l'Etat qui sous-tend toutes les autres réformes qui en découleront en matière de finances publiques.

Vous avez évoqué les expériences passées de la rationalisation des choix budgétaires dans les années 70 et 80 et l'amertume qui en est résultée.

Il y a eu une tentative réelle et approfondie qui est tombée dans l'oubli et en quenouille. C'était du côté de l'Etat. Du côté du Parlement, nous avons essayé de créer des offices parlementaires d'évaluation des politiques publiques qui sont également tombés en quenouille. Le milieu est difficile à remuer. Je souhaite que l'on puisse avancer dans ce système d'évaluation et dans cette expertise.

Le deuxième point a été évoqué entre finances publiques et sociales : actuellement, nous sommes dans un système où à la fois les dépenses et les recettes de chaque secteur -public et social- sont supervisées par deux commissions différentes des assemblées sans aucune coordination. Nous notons que les dernières impositions ont été faites « à vocation sociale », ce qui est assez particulier.

La coordination tout au moins s'impose sur toute la fiscalité des prélèvements, sans oublier un problème crucial qui est celui de l'endettement. Je me souviens de la façon dont vous avez résolu le problème de l'endettement social avec la création de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ; actuellement, nous avons deux problèmes d'endettement non résolus : le problème global de l'endettement de l'Etat -que va-t-on faire de la dette accumulée- et le problème de l'endettement ferroviaire : 150 milliards de francs dont personne ne sait comment amorcer le remboursement.

Parler de la coordination des prélèvements sans parler du sort des emprunts publics me paraît insuffisant.

Troisième point, qui est une pierre d'achoppement entre le Parlement et le Gouvernement : l'obligation de l'information. On peut avoir les meilleures intentions du monde, si les pouvoirs publics se crispent et refusent l'information au Parlement qui n'est pas à même de reconstituer l'information de son côté, comme les Etats-Unis savent le faire, nous n'aurons jamais de dialogue constructif. Il a fallu que la Commission des Finances du Sénat se transforme en commission d'enquête pour aller chercher des renseignements à Bercy, ce qui est scandaleux dans une démocratie.

Le fait que les ministres refusent de répondre à des questions écrites ou ne répondent pas volontairement à des questions orales donne à notre système démocratique français une connotation très particulière, surtout en comparaison avec les démocraties anglo-saxonnes ou américaine.

M. CHARASSE.- Mes chers collègues, Monsieur le Premier ministre, j'ai écouté ce que vous avez indiqué, et compte tenu qu'il n'est pas possible d'aborder tous les points, d'autant plus qu'il y aura d'autres auditions et d'autres occasions, je me contenterai de parler de trois points :

Le texte qui nous est transmis par l'Assemblée nationale et dont j'ai cru comprendre que vous ne l'avez pas voté ou que vous vous êtes abstenu (il n'a pas eu l'accord de l'opposition), comporte des dispositions qui obligent pratiquement à tout dépenser, à continuer à dépenser sur l'exercice suivant même si l'on n'en a plus besoin, à conserver des services inutiles, à ne pas améliorer la productivité, à ne pas mettre un terme à certaines dérives (au cours de l'exécution budgétaire), à ne jamais renoncer à une action inutile, et fixe même le montant maximum des économies que le Gouvernement peut réaliser sans l'accord du Parlement à 1,5 %, pourcentage maximum des crédits qui peuvent être annulés.

On passe de l'autorisation de dépenser, qui est l'un des points fondamentaux de la constitution budgétaire de la Cinquième République, à l'obligation de dépenser.

Je souhaiterais savoir, si un jour ce système doit être adopté et étendu aux collectivités locales, que pense le maire de Bordeaux de cette obligation absolue de vider la caisse en toutes circonstances en cours d'année. 

Concernant les performances, j'ai entendu ce que vous avez dit Monsieur le Premier ministre. Nous avons des corps de contrôle, notamment la Cour des comptes, qui fonctionnent très bien et nous donnent des photographies tout à fait évidentes. Or, pratiquement jamais, aucune des suggestions des corps d'inspection de la Cour des comptes n'est reprise par le Parlement et quand elle l'est par le Gouvernement, généralement les cortèges descendent dans la rue et le Gouvernement recule, étant entendu que soit le Parlement se tait, soit il soutient sournoisement ceux qui défilent.

En dehors du masochisme, pourquoi attacher autant d'importance à la performances dont tout le monde se gargarise en théorie et se moque en pratique ? 

La perception des emplois en France coûte cher : « Impossible de réformer ».

La redevance télévisuelle pourrait être perçue d'une autre manière, plus simplement, avec la taxe d'habitation : « On ne peut pas supprimer le service de la Redevance car l'Etat n'étant plus le « patron » de ces fonctionnaires, il ne peut plus les muter où il en a besoin ».

Les collèges ruraux de moins de 100 élèves coûtent cher et ne sont pas toujours très bons : « Raison de plus pour les maintenir ».

La répartition des moyens hospitaliers sur l'ensemble du territoire est lamentable ; il y en trop ici et pas assez là : « Surtout ne faisons rien ».

Je ne vous rappelle pas l'affaire des commissariats et gendarmeries.

Par conséquent, je trouve que fonder une grande partie de la réforme de la loi organique sur cet indicateur de performances dont on se moque dans la réalité, est peut-être une escroquerie morale à l'égard des Français.

Je m'adresse à celui qui a exercé dans une période difficile les pouvoirs de direction du Gouvernement. Monsieur le Premier Ministre, en matière d'exécution du budget, la loi organique qui nous est transmise par l'Assemblée donne au Gouvernement des pouvoirs beaucoup plus limités qu'actuellement et dans certains cas les supprime totalement, et le Gouvernement risque, à la sortie, sur le plan budgétaire, d'être plus proche de l'autorité des gouvernements de la Quatrième que de la Cinquième République, alors que la Quatrième, tout au moins, avait réglé le problème avec les décret-lois.

Les dispositions votées par l'Assemblée nationale vous paraissent-elles de nature à permettre au Gouvernement d'assurer en toute circonstance le principe constitutionnel de préservation des grands intérêts nationaux et de la continuité de la vie nationale ?

M. BLIN.- Je me contenterai de prolonger l'une des questions posées par notre collègue Jacques Oudin.

Je crois comme lui que le problème de la dette publique est lourd, grave, et pèse sur chaque budget. De plus, il est totalement inconnu des Français qui lui sont suprêmement indifférents. On y parvient quelquefois en traduisant, au niveau des ménages, ce que représente effectivement l'endettement de l'Etat. C'est un artifice de présentation.

Serait-il possible d'imaginer que, comme dans d'autres parlements, en particulier dans un pays du nord que je connais un peu, la dette publique fasse l'objet d'un débat particulier avec une appréciation, vote ou rejet du Parlement, à part du budget ?

Pourquoi la dette ? Parce qu'il y a déficit. Que fait-on des emprunts ? Là aussi, c'est la confusion la plus totale. Est-il absurde et téméraire d'imaginer que demain l'on interdise purement et simplement à l'Etat d'utiliser les emprunts qu'il contracte à des fins autres que celle de l'investissement ? Je sais bien que ce serait une contrainte douloureuse, rigoureuse et difficile, mais puisqu'on l'interdit aux collectivités locales, la logique voudrait qu'on l'interdise également à l'Etat.

J'ai le souvenir que, dans des budgets qui ne sont pas si lointains, il est arrivé que pour financer ses fonctionnaires, l'Etat ait recourt à l'emprunt. C'est tout à fait inadmissible et choquant et j'estime que cette distinction clé fondamentale, simple et que tout le monde comprend et que le plus modeste des Français comprendrait, la différence entre investir pour le long terme ou payer pour le court terme devrait être mise en valeur et présentée dans le budget de façon beaucoup plus claire. Cela avait été tenté en 1996 et abandonné depuis. Je l'ai dit aux ministres qui se sont succédé ; ils m'ont répondu que l'on ne pouvait pas faire de différence entre l'investissement et les frais de personnel.

Prenez l'Education nationale : « Les professeurs, leur rémunération, c'est pour demain donc, c'est de l'investissement ». Avec ces jeux de mots on masque une réalité essentielle .

M. BOURDIN.- Au coeur des discussions, nous avons le problème de l'information en général et de celle du Parlement. Il est clair que le Parlement, en matière d'information est « sous perfusion » ; il doit lever le petit doigt pour disposer d'informations en provenance de l'exécutif. Quand on a le malheur de vouloir une information complémentaire, il faut avoir l'autorisation d'un Directeur pour tenter de l'obtenir.

Dans les réflexions que nous avons en ce moment, d'une manière essentielle n'avons-nous pas l'organisation en matière d'information économique ? Quel est votre sentiment sur ce sujet ? Doit-on aller vers un système qui permettrait au Parlement de pouvoir puiser, comme l'exécutif, dans nos organismes d'information économique avec les mêmes droits, ou le Parlement lui-même doit-il se doter d'une force de frappe en matière de recherche indépendante comme cela existe aux Etats-Unis avec le Congressional Budget Office, qui est une organisation budgétaire à la totale disposition du Congrès, à savoir la Chambre des Représentants et le Sénat ?

Ne croyez-vous pas, Monsieur le Premier ministre, que nous devrions avoir pour obligation, quand nous examinons un projet de loi, de demander au Gouvernement, qui dépose le projet, de nous produire une analyse en termes de coûts des incidences de ladite loi en s'appuyant sur un organisme indépendant ? Là encore, aux Etats-Unis, tout texte de loi est accompagné d'une évaluation -même succincte- des coûts directs entraînés par le texte, provenant du General Accounting Office.

M. LACHENAUD.- Deux questions : compte tenu de la manière dont le débat sur la réforme de l'ordonnance de 1959 est engagé, après le vote de l'Assemblée nationale, vous estimez que la réforme de l'ordonnance est nécessaire. Mais est-elle opportune ? Les conditions d'une réforme de ce texte sont-elles réunies avec un consensus assez large ? Le texte n'est-il pas trop faible et insuffisamment ambitieux, et ne vaudrait-il pas mieux, finalement, reporter cette opération à des temps meilleurs plutôt que de faire une mini réforme, une « réformette », qu'ensuite nous aurons de la peine à remettre en chantier ?

En résumé : nécessité de la réforme ; opportunité de la voter et qualités réelles du texte qui nous est proposé.

La deuxième question concerne l'institution, qui avait été une bonne idée, du débat d'orientation budgétaire.

Nous voyons par ailleurs, dans les collectivités locales, que cela fonctionne à peu près. Ici, j'ai le regret d'observer que cela ne fonctionne pas très bien, notamment parce que les gouvernements donnent, au moment du débat d'orientation budgétaire, des informations très faibles sur les objectifs réels de leur politique budgétaire et refusent parfois d'informer sur les prévisions fiscales et de déterminer réellement quel sera l'équilibre prévisionnel du budget. Par ailleurs, et cela rejoint la réforme de l'ordonnance de 1959, on ne débat pas de programmes, ce qui est le cas dans une collectivité locale où l'on dit, au moment des orientations budgétaires : « J'ai tel programme d'aménagement, d'investissement, de fonctionnement de tels services, d'actions sociales. Voilà quels seront les résultats que je vais essayer de mettre en oeuvre, voilà la mise en oeuvre des services votés, mais voilà aussi les actions et les mesures nouvelles qui seront inscrites dans le budget de l'année prochaine. » Cela se fait avant les vacances, à un moment où des inflexions sont encore possibles.

Peut-on réellement donner plus de valeur et de validité aux débats d'orientation budgétaire ?

M. MARINI.- Monsieur le Président, comme mes collègues Maurice Blin et Jacques Oudin, j'ai une obsession de la dette. Comment progresser pour l'évaluer et la faire figurer dans les documents budgétaires dans des conditions compréhensives ? Est-il supportable de continuer à avoir dans la loi de finances une dette qui n'est appréhendée qu'au niveau des intérêts et à laquelle ne correspond aucune prévision de remboursement du capital ?

Comment s'organiser pour que l'Etat résiste à ses tentations ? En situation de conjoncture basse, la tentation est bien évidemment de faire ce que l'on appelle de la relance budgétaire et, par conséquent, de maximiser le recours à l'emprunt.

Ceux qui souhaitent plus de discipline en ce domaine se tournent en général vers l'exemple allemand : pour la Direction du Budget, c'est l'horreur des horreurs.

Nous avons des argumentaires issus de la Direction du Budget qui détaillent toutes les raisons pour lesquelles il ne leur semble pas possible d'aller dans le sens d'une restriction du recours à l'emprunt pour payer des dépenses répétitives, des dépenses ordinaires. Cette problématique est au coeur de notre analyse et des questions que nous nous posons.

Pouvez-vous nous aider dans cette réflexion et nous éclairer sur ces aspects concernant la dette et son affectation à telle ou telle catégorie de dépenses ?

M. JUPPE.- Je répondrai à M. Charasse qui a situé le débat à un niveau très politique en m'envoyant une balle quelque peu douloureuse pour un gaulliste réputé jacobin et en me demandant si après approbation éventuelle de ce texte le Gouvernement pourra à l'avenir assurer le respect des grands intérêts de la nation.

Je ne voudrais pas paraître infidèle à mes racines en lui disant que le Parlement peut aussi, sous certaines conditions, être juge du respect des grands intérêts de la nation. J'ai peut-être une culture de gouvernement, mais je suis également parlementaire. La vision selon laquelle seul le gouvernement est responsable... il y a des références historiques, je le veux bien, mais...

De plus, un texte ne règle rien en la matière, et s'imaginer que c'est en réformant l'ordonnance de 1959 que nous pourrons éviter des dérives est une fausse réponse. L'ordonnance de 1959 telle qu'elle existe a permis des politiques budgétaires radicalement différentes. Il y a eu des périodes de laxisme budgétaire total, avec une multiplication par 3 ou 4 du déficit budgétaire, et des périodes où l'on essayé de réduire le déficit budgétaire. Ce n'est pas l'ordonnance qui fait la politique budgétaire, mais les politiques, le Gouvernement et le Parlement. Le texte peut, en revanche, permettre certaines choses ou faciliter le contrôle du Parlement.

Cela m'amène à aborder une deuxième question, celle de la dette publique, évoquée par MM. Oudin, Blin et Marini, et peut-être par d'autres.

Là encore, vouloir se prémunir contre les dérives de l'endettement de l'Etat par des textes ne suffira pas. Ce n'est pas la bonne méthode.

Que l'on ait une présentation enfin exhaustive et lisible de la dette dans les documents budgétaires et, sous une forme à déterminer, un débat qui permette d'examiner le montant de la dette en capital, le poids des intérêts que cela comporte et les modalités de remboursement, me paraît une bonne idée.

En revanche, faut-il avoir des règles sur ce qui concerne le niveau même de la dette ou de l'endettement annuel ? On évoquera à ce sujet la règle d'or qui, paraît-il, existe ailleurs, et selon laquelle seules les dépenses d'investissements, à savoir des dépenses productives elles-mêmes de ressources à terme ou s'exécutant sur plusieurs exercices budgétaires, pourraient justifier le financement par l'emprunt. Cela ne me gêne pas et nous y sommes obligés, en tant que gestionnaires de collectivités locales, par la loi.

Il est suscité toute une série d'objections à cette formule en faisant remarquer que la notion de dépenses d'investissements dans le budget de l'Etat n'est pas facile à définir et que certains considéraient que cela pouvait favoriser les groupes de pression profitant des investissements publics. Ce n'est pas sérieux.

Je soulignerai l'effet de rupture difficile que cela pourrait provoquer si, du jour au lendemain, on décidait que l'Etat ne pouvait financer que ses dépenses d'investissements par l'emprunt. Cela voudrait dire que ce serait la révolution d'un jour à l'autre.

Un autre concept -plus difficile- serait de se fixer pour objectif un niveau de déficit et un niveau d'endettement permettant la réduction de la dette à terme et d'engager une réduction progressive du niveau de la dette selon un plan pluriannuel, ce qui est facile à calculer. C'est une voie que je suggère ici.

J'en reviens à ma réponse à M. Charasse : c'est un choix politique ; aucun texte, ni une loi organique ni la Constitution, ne pourra dissuader une majorité politique, un gouvernement ou un parlement, de mener une politique budgétaire laxiste ou sérieuse. Nous avons des contraintes européennes aujourd'hui, mais le choix est tout d'abord politique.

Quelle est l'approche que nous avons dans notre pays de la part de la dépense publique et de son efficacité, du déficit et de l'endettement tolérable ? Ce sont des choix politiques et non pas des choix pouvant être inscrits dans un texte et, je le répète, des expériences diverses ont eu lieu avec le même texte depuis 1959.

M. Charasse disait que s'agissant des économies dans un certain nombre de domaines, nous n'avions rien fait ou n'avions jamais tenu compte des observations qui pouvaient être faites sur la dépense. Ce n'est pas tout à fait exact.

Entre 1996 et 1997, le taux d'augmentation des dépenses de santé, des dépenses hospitalières, a été coupé très significativement parce qu'il y a eu volonté politique qui a coûté ce qu'elle a coûté en termes électoraux (nous nous en souviendrons ici et plus particulièrement à l'Assemblée nationale), mais des expériences ont été faites et c'est là aussi un choix politique qui est en cause.

Je reviendrai à d'autres questions plus précises sur l'information qui constituaient la troisième grande série de questions. M. Bourdin me demande si je suis favorable à la création d'une disposition qui pourrait s'inspirer de l'exemple américain en créant un office de contrôle budgétaire mis à la disposition du Parlement.

J'ai toujours une très forte réticence devant l'accumulation des organismes nouveaux que l'on crée, car l'information existe. Une liste indéfinie des organismes publics ou privés est établie. Je me demande (et je me mets dans le lot) si le Parlement ne ferait pas mieux de s'interroger sur la manière d'utiliser les droits dont il dispose. Utilisons-nous suffisamment nos droits, y compris vis-à-vis de l'administration, pour exiger la communication d'informations auxquelles nous avons droit ? Je n'en suis pas sûr. Je lisais dans le rapport de M. Lambert, le texte de l'audition de M. Blanchard-Dignac, ancien Directeur du Budget, qui déclarait qu'il avait reçu une seule fois dans sa longue carrière la visite d'un parlementaire venant sur place consulter des documents ou l'interroger.

Le Parlement ne serait-il pas mieux inspiré d'utiliser les droits d'investigation dont il dispose, qui sont extrêmement larges au regard des textes, plutôt que de créer des mécaniques nouvelles ? C'est une piste que je trace.

M. CHARASSE.- Vaste programme.

M. JUPPE.- Oui, mais le fond du problème, Monsieur le sénateur : voulons-nous remettre de l'ordre ?

M. CHARASSE.- Non.

M. JUPPE.- Si c'est votre conviction que, en tant qu'ancien ministre du budget je pourrais partager en partie, selon laquelle il n'existe aucune volonté politique ni des Français ni de leurs représentants ni de leur Gouvernement, de maîtriser la dépense publique, de faire des économies et de réduire la dette, je suis d'accord avec vous, mais certains considèrent que cette volonté peut exister ici ou là.

Concernant le débat d'orientation budgétaire, je suis partagé. Il est possible de le trouver complètement creux et inutile, y compris dans les collectivités locales. C'est en général un débat de « café du Commerce » ou une pré-discussion budgétaire. Faut-il le supprimer complètement ? Je ne suis pas sûr.

En lisant la littérature distribuée à l'occasion de ce débat, j'ai trouvé deux idées que je vous soumets : coupler le débat d'orientation budgétaire avec l'examen de la loi de règlement, de façon que ce débat s'appuie sur la vérification de ce qui a été exécuté l'année précédente -ce qui lui donnerait plus d'efficacité et de consistance- et de l'accompagner de la part du Gouvernement d'une publication de la liste des programmes qui figureront dans la loi de finances déposée à l'automne. C'est peut-être une façon de donner de la densité au débat d'orientation budgétaire.

Enfin -et ce sera le dernier point-, cette réforme nécessaire est-elle aujourd'hui opportune ? Je suis partagé. Le consensus n'existe pas car, si j'ai bien compris, M. Charasse considère que ce texte mettra à terre tous les fondements de la Cinquième République et coupera les mains du Gouvernement alors que d'autres considèrent qu'elle n'est pas assez ambitieuse. Le consensus est fragile.

Par expérience, je me dis que reporter à des jours meilleurs une réforme est en général l'enterrer, car ces jours meilleurs ne viennent jamais. Je serais d'avis de tenter de faire quelque chose qui soit un progrès, même si ce n'est pas l'écriture d'un texte définitif gravé dans le marbre, plutôt que d'attendre des circonstances différentes qui ne seraient peut-être pas plus favorables.

J'ai bien conscience du caractère rapide et peut-être insatisfaisant pour la Commission de mes réponses, mais j'ai essayé d'indiquer comment je sentais ce débat qui, en toute hypothèse, est fondamental.

M. LAMBERT, Président.- Merci, Monsieur le Premier ministre.

Je vous dis sincèrement que nous avons eu de la joie à vous accueillir dans cette maison qui prend le temps de réfléchir aux questions telles que celles que nous avons évoquées ce matin.

Nous sommes soumis par nos fonctions à moins de pression que vous ne l'êtes à l'Assemblée nationale, et nous sommes dans notre rôle quand nous tentons d'approfondir les sujets de cette importance.

Nous ne voulons pas le faire seuls mais en restant ouverts et votre présence, par votre expérience de Premier ministre mais aussi par celle d'un ministre « dépensier », était utile. Je vous remercie de ce témoignage et je sais par avance que vous resterez à la disposition des sénateurs pour compléter les réponses aux questions qu'ils ont posées et à celles qui ne manqueront pas de surgir.

B. AUDITION DE M. DANIEL VAILLANT, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR

M. LAMBERT, Président.- Je remercie M. Daniel VAILLANT, ministre de l'Intérieur, d'avoir bien voulu venir pour débattre de ce sujet très important qui est celui de la réforme de l'ordonnance de 1959.

Il est accompagné de trois directeurs de son administration, lesquels pourront être appelés pour répondre à des questions pratiques qui viendraient à être posées par les Commissaires.

Monsieur le Ministre, votre ministère est en pointe dans cette réforme, il mène des expérimentations sur la fongibilité des crédits, la réforme comptable, la préfiguration de ce que pourraient être les futures missions et programmes et, de ce fait, nous souhaitons connaître votre avis sur cette réforme.

Souhaitez-vous faire un propos introductif ou que nous puissions entrer directement dans les questions ? Vous avez vous-même votre contrainte horaire et devez partir à 13 heures précises. Nous allons organiser nos travaux en fonction de cette situation. Je vous donne la parole, précisément sur les objectifs et les grandes lignes de la réforme, pour que vous donniez votre sentiment sur la question des expérimentations que vous avez déjà engagées.

M. VAILLANT.- Monsieur le Président, l'intention n'est pas a priori d'une intervention liminaire.

Je veux renouveler mon plaisir à être devant vous, même si j'aurais préféré que ce soit dans des conditions de temps plus raisonnables. Je sors du Conseil des ministres et vous avez vos contraintes. Je dois aller aussi à l'Assemblée nationale pour une séance de questions d'actualité, et j'ai quelques opérations urgentes à effectuer au ministère.

Vous avez eu la gentillesse, car nous travaillons bien ensemble sur ce sujet, de m'adresser un questionnaire. J'ai deux ou trois éléments de réponse, ce qui permettrait de gagner du temps pour permettre davantage de souplesse sur d'autres questions qui ne seraient pas traitées dans ces réponses, voire aux trois directeurs que vous avez cités de pouvoir répondre sur des sujets plus techniques ou pointus.

Je dirai peut-être un mot sur mon soutien clair à la réforme.

Vous savez que ce soutien -et vous l'avez indiqué dans votre propos-, est explicite. J'étais favorable à cette réforme quand j'étais ministre des relations avec le Parlement. Je cherchais déjà à travailler avec vous dans la confiance et dans la transparence, et je pense que nous pouvons continuer de la même manière sur la base du texte qu'a déjà voté en première lecture l'Assemblée nationale.

Je n'ai pas changé d'idée en traversant la Seine pour devenir ministre de l'Intérieur, à la tête d'un des plus importants budgets de l'Etat, même s'il faut tout relativiser, car il n'est pas suffisant au regard des enjeux qui sont les nôtres.

La constance de mon analyse ne doit pas vous surprendre, puisque cette réforme vise à permettre un net renforcement des pouvoirs du Parlement -c'est un point important en tant que tel- mais aussi à moderniser la gestion publique en donnant plus de latitude aux responsables des ministères, gestionnaires de crédits.

Ces deux objectifs, poursuivis dans le texte initial de Didier Migaud me paraissent indispensables. Je ne détaille pas les atouts nouveaux, pour le Parlement, contenus dans ce texte. C'est au Parlement de l'apprécier davantage. En revanche, du point de vue des gestionnaires, que je représente quelque peu aujourd'hui (je vous remercie de m'avoir invité et je suis un des premiers à venir devant vous), je veux insister sur deux avancées majeures qui doivent, selon moi, être maintenues dans ce texte.

Tout d'abord, la notion de programmes, à savoir un regroupement cohérent de crédits assortis d'objectifs et d'indicateurs, est essentielle pour donner plus de lisibilité à l'action publique.

Dans le cas du ministère de l'Intérieur, nous pourrions imaginer 5 ou 6 programmes à partir des agrégats de la présentation budgétaire actuelle.

J'insiste toutefois ici sur la nécessité de disposer de programmes larges. Le ministère de l'Intérieur dispose déjà de chapitres de fonctionnement uniques pour la police (le chapitre 34-41) comme pour les préfectures (chapitre 37-10), et souhaite conserver une souplesse de gestion tout au moins comparable.

Des questions techniques ont été évoquées par vous-même, Monsieur le Président et, sur la taille des programmes, il est toujours possible de discuter de ces sujets. Le périmètre des programmes doit rester stable dans le temps pour ne pas contraindre les ministères à changer trop souvent leurs systèmes d'informations et leur propre organisation.

Les gestionnaires au plan local souhaitent également -chacun le sait-, une fongibilité large des crédits au sein de ces programmes. La solution retenue par l'Assemblée nationale, qui exclut de cette fongibilité les dépenses de personnels, me semble un compromis acceptable, même si elle est un peu en retrait par rapport à l'expérience que nous conduisons au sein d'un certain nombre de préfectures.

S'agissant des dépenses de personnel, je crois qu'une autorisation en emplois à un niveau plus élevé qu'aujourd'hui, comme le prévoit le texte, sera utile dans les limites de plafonds d'emplois et de crédits et d'un contrôle financier rénové. Personne n'envisage de dérives.

Le moment est venu, sur ce sujet, dans la tranquillité de cette commission et conjointement, compte tenu des rapports qui sont les nôtres depuis 4 ans, d'être capable de dépasser les clivages partisans et de passer tranquillement à l'acte, chacun prenant sa bonne part d'une réforme positive en se déconnectant des débats politiques et publics que nous ne manquerons pas d'avoir dans la période à venir, et les sujets ne manqueront pas.

Nous rejoindrions ainsi la plupart de nos partenaires européens qui ont rénové leurs procédures budgétaires et leur comptabilité publique au cours des années 90 ; de plus, ce serait un signe fort si le Parlement parvenait à achever cette législature en votant un texte comme celui-là.

Les futurs débats budgétaires y gagneraient en hauteur de vue et pertinence pour un meilleur usage des deniers publics et du débat démocratique.

Voilà la première problématique que vous posez. Je voulais d'entrée de jeu y répondre.

Je veux bien dire un mot des anticipations de la réforme au ministère de l'Intérieur que vous avez évoquées.

M. LAMBERT, Président.- Monsieur le ministre, je serais partisan que vous les évoquiez. Il est vrai que c'est dans la pratique et par la pratique que nous allons pouvoir nous-mêmes mieux comprendre les enjeux. Pour l'instant, nous avons abordé le sujet d'une manière quelque peu générale et technique. Il conviendrait que nous voyons comment, dans la pratique, pour des ministères qui ont mené des expériences, les choses se sont passés. Votre témoignage serait précieux.

M. VAILLANT.- Le ministère de l'Intérieur a anticipé assez largement sur cette réforme, en réalité, en s'engageant dans plusieurs projets innovants pour moderniser dès à présent la gestion de ses crédits. La présence dans cette salle des directeurs : M. Lemas, directeur général de l'administration, M. Burr, directeur de la direction générale des collectivités locales et M. d'Harcourt, directeur de la DPRFI.

Ils pourront vous apporter des précisions concernant ces pratiques nouvelles que nous tentons d'impulser au sein du ministère.

Je pense en premier lieu, à l'expérimentation en cours de globalisation des crédits des préfectures dont les premiers résultats sont, je vous le confirme, tout à fait encourageants.

Les principaux traits de cette expérimentation, définie en accord avec le ministère du Budget, sont les suivants :

- Une hausse garantie de 0,3 % des dotations de ces préfectures ;

- Un engagement pour 3 ans ;

- Une fongibilité totale de crédits, y compris les crédits de personnels et certains crédits d'investissement.

L'expérience est désormais engagée dans 14 préfectures. Nous pouvons d'ores et déjà en tirer les enseignement suivants :

Aucun incident n'a été constaté dans la mise en place de ces nouveaux outils.

La garantie pluriannuelle des crédits et des emplois et les souplesses de gestion permettent aux préfets d'engager des démarches pluriannuelles. Elles leur permettent également de mieux faire face à des surcroîts d'imprévus d'activité et nous savons que la vie ne manque pas d'imprévus, y compris dans les préfectures depuis quelque temps.

Des comportements vertueux apparaissent ; je veux citer la Seine-Maritime, où la préfecture va utiliser les crédits économisés grâce à une meilleure gestion pour engager un programme de maintenance immobilière, régulièrement sacrifiée les années précédentes.

Enfin, un véritable dialogue de gestion s'instaure dans les préfectures concernées, avec les représentants du personnel notamment. C'est la première étape vers la création d'une authentique culture de gestion.

Vous savez également que le ministère de l'Intérieur est pilote dans la mise en place de la nouvelle application informatique budgétaire et comptable de l'Etat. Le programme ACCORD est actuellement en cours de test au sein du ministère de l'intérieur.

Ce logiciel sera ensuite étendu à tous les ministères d'ici 2004, puis aux services déconcentrés. Vous le savez, ACCORD répond aux objectifs de la réforme de l'ordonnance ; il facilite les échanges entre les différents acteurs de la dépense, il améliore la transparence de la gestion publique en enrichissant l'analyse de la dépense, et doit permettre, lors de sa mise en oeuvre, de simplifier les procédures et les organisations.

Nous sommes l'un des ministères les plus avancés dans l'introduction du contrôle de gestion dans l'Administration. Je dispose désormais d'une sous-direction spécialisée, mise à la disposition de l'ensemble des services. Cette sous-direction fait largement appel à des personnels ayant l'expérience du secteur privé. Nous cherchons également à développer ses compétences au plan local.

Dans le respect de l'esprit de la proposition de loi organique, nous commençons également à définir les indicateurs de gestion et de performances pour piloter plus efficacement nos dépenses et rendre des comptes plus clairs et précis au Parlement et donc, à nos concitoyens. Des premiers éléments ont été inscrits dans les documents budgétaires de cette année, et la globalisation des crédits des préfectures nous a conduit à définir un jeu d'indicateurs.

La police de proximité fait l'objet d'une réflexion comparable.

Je crois nécessaire que les ministères développent des démarches stratégiques pluriannuelles et glissantes comme le font toutes les grandes organisations. Il ne s'agit pas de faire voter pour tous les ministères des lois de programmation, mais plutôt en interne à s'efforcer de faire périodiquement une analyse sincère de l'évolution attendue, des missions des services, des moyens dont ils disposent et des résultats auxquels ils parviennent.

Cette réflexion de fond est presque achevée pour les préfectures. Je vais engager très rapidement un exercice comparable pour la police nationale, autour de la notion centrale de la police de proximité.

Voilà, Monsieur le Président, les éléments à la fois concrets et en même temps encourageants que je voulais donner concernant cette expérience menée au sein du ministère de l'Intérieur.

M. LAMBERT, Président.- Merci, Monsieur le Ministre.

En effet, à la suite du texte adopté par l'Assemblée nationale, nous sommes en pleine réflexion sur la question de la pluriannualité. Cela emporte des pratiques différentes au plan du budget. Je souhaiterais que vous me donniez votre sentiment sur ce sujet, sur les virements de crédits, les dépenses de personnels et les autorisations d'emplois (vous connaissez le texte de l'Assemblée sur le sujet).

Une autre question était de vous placer dans l'hypothèse de l'adoption de cette réforme et d'un débat au Parlement où vous auriez à nous proposer des indicateurs de performances et des réformes de structures. Vous êtes-vous déjà placé dans cette situation psychologique nouvelle et peut-être vos directeurs ont-ils déjà réfléchi à cette question ?

Concernant le principe des programmes interministériels, j'ai eu le sentiment -je vous le dis franchement, car nous parlons loyalement au sein de cette commission- que peut-être sous la pression de vos collègues de Bercy, l'interministériel pour les programmes n'a pas été accueilli avec un enthousiasme délirant, alors qu'il me semble que de nombreuses politiques sont interministérielles.

M. VAILLANT.- Tout ce que je viens de dire sur l'intérêt de la réforme de l'ordonnance de 1959 ne signifie pas que le texte voté en première lecture par l'Assemblée nationale soit totalement satisfaisant.

Je crois, au contraire, que le Sénat pourrait encore l'améliorer sur certains points. En effet, notamment sur la première question que vous avez évoquée, celle de la pluriannualité, je pense qu'il est encore très restrictif. Je comprends les problèmes que cela pose, car s'engager est toujours difficile.

Je constate néanmoins que la pluriannualité progresse, même au niveau de l'Europe -nous le voyons par rapport aux prévisions économiques- ou au plan national.

L'article 16 sur les reports de crédits est particulièrement sévère ; contrairement au droit actuel, il n'existe plus dans le nouveau texte de catégorie de crédits dont le report est acquis. Même ceux en provenance d'autres collectivités et rattachés à un ministère par voie de fonds de concours ne sont reportables qu'avec un accord plus général du ministère de tutelle que vous connaissez.

Plus grave encore, seuls les crédits de paiement disponibles correspondant à des dépenses effectivement engagées, pourront être reportés, et seulement dans la limite de 3 % des crédits initiaux.

Cela signifie concrètement que toutes les économies réalisées par les gestionnaires risquent d'être perdues à la fin de l'année, et je pense qu'un tel recul par rapport à la situation actuelle ne peut se concevoir. La conséquence de cette rédaction sera de renforcer les effets de l'annualité budgétaire, puisqu'au plan local les gestionnaires chercheront à dépenser tous leurs crédits avant le 31 décembre, sans garantie sur le report, et l'expérience de globalisation des budgets des préfectures n'aura plus grand sens. Je me demande même si elle ne devra pas s'arrêter.

Au plan central, la modernisation n'est possible que dans un cadre contractuel qui suppose des perspectives pluriannuelles à peu près stables.

Voilà ma position par rapport à la première question que vous avez posée.

La meilleure formule, selon moi, serait de ne pas figer le montant des reports dans un texte à valeur constitutionnelle et de trouver une formule plus souple en renvoyant la fixation de ce montant aux lois de finances.

Je suis également pour ma part attentif à ce que le nouveau cadre budgétaire n'introduise pas de nouvelles entraves au fonctionnement de l'interministérialité.

S'agissant des programmes interministériels eux-mêmes, à savoir d'une autorisation budgétaire accordée à deux ministres voire plus, sur un même programme doté des crédits fongibles, je comprends l'objection du ministère des Finances au regard, notamment de l'objectif de responsabilisation des gestionnaires. C'est une légitime préoccupation qu'il faut savoir prendre en compte.

Ne faut-il pas néanmoins laisser la possibilité d'introduire ultérieurement plus d'interministérialité dans la procédure budgétaire, selon des formes qui restent à déterminer ? La question est posée.

Une présentation interministérielle de certaines politiques publiques devant les assemblées pourrait être envisagée. Pour donner plus de lisibilité et de perspective, une exécution interministérielle efficace au plan local me semble également très importante. Je puis déjà en juger et, notamment autour des préfets, il est normal d'organiser cette interministérialité concrète, locale et perçue par nos concitoyens comme contribuant à l'efficacité des politiques publiques.

Je suis prêt également à aborder avec vous, même si ce n'est pas un sujet actuellement mentionné par le Président Lambert, la question du statut budgétaire des concours de l'Etat aux collectivités locales. Vous connaissez comme moi l'incertitude constitutionnelle qui pèse sur le mécanisme du prélèvement sur recettes, qui a conduit l'Assemblée nationale à ne pas l'évoquer cela dans la loi organique.

De mon point de vue, ce mécanisme conserve pourtant un double intérêt : il donne aux parlementaires une vision d'ensemble des crédits et il est aussi plus simple à gérer que des dotations budgétaires. Je suis personnellement interrogatif tout au moins, sur la disposition de l'article 31 qui dispose que la loi de finances peut inclure les modalités de répartition des concours de l'Etat. De telles modifications adoptées à la fin de chaque année pourraient, d'une certaine manière, introduire beaucoup d'instabilit