C. DES REMÈDES INADAPTÉS OU INAPPLIQUÉS
- En ce qui concerne la transposition des directives de nature législative, le Gouvernement a recherché les moyens d'accroître l'efficacité de la procédure de transposition. Il a ainsi recouru à un nouvel instrument, le projet de loi « portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire. » Deux projets de loi de ce type ont récemment été adoptés par le Parlement et deux autres seraient en préparation. Une telle procédure est acceptable, dans la mesure où elle permet un véritable débat législatif sous réserve d'une certaine homogeneité du domaine des mesures regroupées, afin que les ministres compétents et les commissions compétentes puissent réellement en connaître...
Le Gouvernement a surtout recouru récemment à la procédure des ordonnances pour la transposition d'une cinquantaine de directives. Comme l'ont noté tous les intervenants lors de la discussion du projet de loi d'habilitation, une telle procédure ne peut qu'être exceptionnelle, compte tenu de l'atteinte forte aux droits du Parlement qu'elle implique. En outre, l'utilisation d'une telle procédure n'apporte pas de réponse aux causes réelles du retard de la France dans la transposition des directives.
- En ce qui concerne les difficultés administratives qui entravent le processus de transposition des directives, que ces dernières soient de nature législative ou réglementaire, elles sont censées être résolues par une circulaire du Premier ministre du 9 novembre 1998.
Cette circulaire précise tout d'abord que « chaque ministère assume, dans son domaine propre, la responsabilité de la transposition du droit communautaire en droit interne. Cette responsabilité doit s'exercer en amont de l'adoption des directives par le Conseil. Il est essentiel, en effet, de prendre en considération, dès le stade de l'élaboration et de la négociation des projets de directive, les effets sur le droit interne des dispositions envisagées et les contraintes ou difficultés qui pourront en résulter. »
A cette fin, la circulaire prévoit notamment l'élaboration, pour chaque proposition de directive, d'une étude d'impact juridique.
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Extrait de la circulaire du Premier ministre
« Le secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) demandera à chacun des ministères intéressés de fournir, dans le délai d'un mois à partir de la communication de la proposition de directive, la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la modification seront nécessaires en cas d'adoption de la directive. Cette étude d'impact juridique comprendra également un avis sur le principe du texte, un tableau comparatif des dispositions communautaires et nationales ainsi que, si les informations nécessaires sont disponibles, une note de droit comparé. Elle s'efforcera également d'identifier les difficultés que pourrait soulever la transposition en droit interne des dispositions de cette proposition de directive. S'il apparaît, en l'état du projet, que l'insertion dans le droit interne du texte communautaire est susceptible de soulever des problèmes juridiques délicats, le Conseil d'Etat pourra être utilement saisi, dès ce stade d'une demande d'avis. « L'étude d'impact devra être adaptée au vu des évolutions qu'est susceptible de connaître la proposition de directive. Elle permettra d'éclairer la négociation elle-même et facilitera, ultérieurement, la transposition en droit interne. » |
Pour les directives adoptées, la circulaire prévoit l'élaboration d'un échéancier d'adoption des textes de transposition comportant un avant-projet de rédaction et un tableau de concordance permettant d'identifier les dispositions transposées.
Ainsi, des procédures sont prévues pour faire en sorte que les difficultés susceptibles de se poser pour la transposition d'une directive soient identifiées dès avant l'adoption de ce texte par les institutions communautaires.
En pratique cependant, la circulaire de 1998 n'est pas appliquée. Les études d'impact ne sont pas élaborées, de telle sorte que des difficultés surgissent après l'adoption des directives, rendant leur transposition plus difficile.
Les Gouvernement successifs n'ayant pas pris les moyens de remédier au retard pris par la France dans l'application du droit communautaire, il est aujourd'hui nécessaire que le Parlement se saisisse de cette question comme l'y incitent les auteurs de la proposition de loi et de la proposition de loi constitutionnelle soumises à votre commission des Lois.