2. Des ambiguïtés qui n'ont toujours pas été levées
Le Premier ministre a souhaité engager un débat avec les élus locaux de Corse dans « une transparence et une clarté absolues » 16 ( * ) . A cette fin, les réunions du groupe de travail qui ont précédé le relevé de conclusions du 20 juillet 2000 ont traité des questions qui intéressent l'avenir de l'île, dans un esprit souvent constructif.
Est-ce à dire que ces discussions furent dépourvues d'ambiguïtés et qu'elles reflétèrent, pour reprendre les propres termes du Premier ministre, « une démarche politique claire dans ses objectifs et saine dans sa méthode » 17 ( * ) ?
Votre commission spéciale ne le croit pas. Elle constate, en effet, que bien des questions de principe demeurent irrésolues, tant en ce qui concerne les conditions de ce dialogue, que l'objet même du débat qui s'est déroulé. Les modalités d'examen de la question de la dévolution d'un pouvoir législatif à l'Assemblée de Corse portent également témoignage de ces ambiguïtés.
a) Les interrogations relatives aux conditions du débat
Deux sujets méritent d'être abordés à ce titre : la question de l'arrêt de la violence et celle tenant à la nature des interlocuteurs qui ont discuté avec les représentants du Gouvernement.
(1) Le « préalable » tenant à l'arrêt de la violence
Dans son allocution devant l'Assemblée de Corse, le 6 septembre 1999, le Premier ministre a clairement indiqué que : « la condamnation de la violence est en réalité l a condition préalable à toute évolution » et qu'« aucune discussion institutionnelle ne peut avoir lieu tant que la violence est utilisée comme une arme du débat. Il n'y a pas de discussion possible sur l'organisation des institutions de la démocratie lorsque les principes sur lesquels repose toute vie démocratique sont bafoués ».
Le processus de Matignon a débuté le 13 décembre suivant, bien que plusieurs attentats soient survenus :
- le 18 septembre 1999 contre des bâtiments publics ;
- le 12 octobre contre une perception à Sartène ;
- le 17 octobre (5 attentats simultanés notamment contre l'Office public de HLM et une agence du Crédit agricole) ;
- le 31 octobre à Bonifacio (contre un hôtel désaffecté) ;
- le 12 novembre contre des villas appartenant à des continentaux ;
- le 25 novembre (deux attentats simultanés contre l'URSSAF et la DDE en plein jour, à Ajaccio).
Il est vrai que le FLNC Canal historique avait qualifié, le mardi 6 octobre, le préalable de la renonciation à la violence qu'avait posé le Premier ministre de « provocation inutile et irresponsable ». 18 ( * )
Les discussions se sont engagées et poursuivies malgré la perpétration d'un certain nombre d'actions violentes et de crimes. Dès lors, force est de constater qu'il y a loin entre la fermeté du discours et la souplesse de son application . On pouvait ainsi lire sur le site Internet du Premier Ministre que « subordonner l'engagement de discussions à la fin de la violence aurait fait de ses auteurs les seuls maîtres du jeu et les arbitres du calendrier [...] ; attendre la fin de la violence pour parler des problèmes de Corse aurait équivalu à ne pas discuter et donc à se résigner au statu quo » 19 ( * ) .
Sur le même site, il est précisé que le Gouvernement n'a pas discuté avec des groupes qui pratiquent la violence et qu'il ne pourra y avoir de deuxième étape institutionnelle après révision constitutionnelle si la violence politique n'a pas été éradiquée.
Si, dans ses interventions, le Premier ministre a bien pris soin d'évoquer la cessation de la « violence » comme la condition pour mener des réformes à bien, de nombreux interlocuteurs ont, à l'instar des rédacteurs de l'exposé des motifs du projet de loi initial, par un abus de termes, parlé du rétablissement de la « paix civile », expression tout à fait inappropriée puisqu'elle s'oppose à celle de « guerre civile ». Qu'ils soient explicites ou implicites, ces divers parallèles sont proprement inacceptables s'agissant de la Corse. D'autres ont pu évoquer la recherche d'une « pacification », qualification particulièrement inadaptée à la situation actuelle de la Corse 20 ( * ) .
Votre commission spéciale refuse cette sémantique, non moins que les expressions de « processus » entendu comme un « processus de paix », de « négociations » qui donnent à penser que des parties opposées se sont rencontrées ou, pire encore, la formule visant des « prisonniers politiques ».
Au total, l'expérience a prouvé que le Gouvernement avait posé, avec la cessation de la violence, un préalable auquel il ne s'est pas tenu .
Or l'enjeu de l'arrêt de la violence est décisif. Le retour à la sûreté et à la sécurité publique relève de la responsabilité éminente du Gouvernement auquel il revient seul de veiller au respect de la loi républicaine sur toutes les parties du territoire national.
(2) Le choix des interlocuteurs du Gouvernement
Le Premier ministre a souligné, devant l'Assemblée nationale, que « les élus de l'île doivent dire ce qu'ils souhaitent en toute clarté, quelles sont leurs propositions, leurs réponses aux attentes de la population dont ils tiennent leur mandat ». D'emblée, le Gouvernement a donc estimé que les élus détenaient seuls la légitimité démocratique pour discuter avec lui. Est-ce à dire que le mandat issu d' élections administratives 21 ( * ) dont ils étaient investis leur donnait qualité pour envisager des modifications qui ont une incidence constitutionnelle ? Cette question a soulevé trois séries d'objections au cours du processus, dont l'une émanait du Premier ministre lui-même.
Une première série d'objections a porté sur la légitimité de l'Assemblée de Corse pour mener avec le Gouvernement des discussions ayant cette portée.
M. Roland Francisci a ainsi pu mettre en question la compétence des élus de Corse pour envisager des modifications constitutionnelles, estimant que « lors des dernières élections régionales, aucune des listes en présence n'avait inscrit à son programme des revendications institutionnelles, à la seule exception des nationalistes. Les représentants des groupes politiques représentés à l'Assemblée de Corse n'ont donc aucune légitimité pour s'exprimer sur ces questions au nom de la Corse » et regrettant que « le Gouvernement continue de tenir à l'écart des débats des autres élus : maires, conseillers généraux, parlementaires. La démarche retenue lui sembl[ant] donc anti-démocratique » 22 ( * ) .
Une autre objection mérite attention. Elle a porté sur la participation de la société civile au débat.
Dans la conférence de presse tenue avec les élus Corses, M. Lionel Jospin déclarait qu'« il était souhaitable que ce qu'on appelle les représentants de la société civile ou les forces vives de l'île puissent être associés à cette discussion et puissent avoir eux-mêmes leur débat ». Or, il résulte des auditions auxquelles votre commission spéciale a procédé en Corse, que cette consultation s'est, en fait, limitée au Conseil économique social et culturel de l'île 23 ( * ) , à l'exclusion de nombreux et importants acteurs de la société civile qui, rencontrant la délégation de votre commission spéciale, lui ont fait part du regret de n'avoir pas été consultés.
Votre rapporteur ne s'étendra pas sur l'objection aboutissant, de manière tout à fait inacceptable, à contester la légitimité des parlementaires, représentants de la « souveraineté nationale française », à être associés aux travaux !
Votre commission spéciale s'interroge sur le véritable objet des discussions du groupe de travail réuni par le Premier ministre . Devaient-elles préparer des réformes d'organisation administrative, ou envisager des transformations constitutionnelles ? Dans ce dernier cas, le Gouvernement a-t-il choisi les interlocuteurs appropriés ?
(3) L'inconnue tenant à la consultation des citoyens
Le Premier ministre a évoqué la question de la consultation des citoyens sur le processus de Matignon.
Dans la société civile, des voix se sont faites entendre pour exiger qu'une telle consultation soit rapidement organisée. C'est ainsi que par un communiqué de presse du 3 septembre 2001, l'association « Les femmes contre la violence en Corse » a exprimé son inquiétude face à l'éventualité d'un référendum tenu en 2004, et « pressait les élus de l'Assemblée de Corse [...] de trouver les voies et les moyens d'une consultation directe de la population de Corse ».
La question de la nature des interlocuteurs du Gouvernement est intimement liée, au demeurant, avec celle de l'objet même des discussions qui eurent lieu du 15 mai au 20 juillet 2000 à Paris.
b) Les questions sur l'objet du débat
L'objectif était, selon M. Alain Christnacht, conseiller du Premier ministre, de « parvenir à la plus large majorité possible sur des dispositions, à partir des propositions des deux délibérations examinées le 10 mars 2000 par l'Assemblée de Corse » 24 ( * ) . Chacune de ces deux délibérations évoquait la nécessité d'un renforcement de la décentralisation, qu'il s'agisse d'une « plus large décentralisation dans le cadre de la République », pour la motion adoptée par 26 voix, dont MM. Simon Renucci et Emile Zuccarelli étaient signataires, ou d'une « décentralisation très large » pour celle adoptée par 22 voix, à l'initiative de M. Paul Giacobbi.
Ainsi, le dialogue relatif à la Corse portait-il en principe, sur le thème d'une décentralisation renforcée. D'où vient, dès lors, que le Gouvernement entende, selon l'exposé des motifs du projet de loi, que les réformes qu'il propose constituent une première étape, laquelle préluderait à une seconde phase, qui s'ouvrirait « à l'expiration du mandat de l'Assemblée de Corse en 2004 et exigerait une révision préalable de la Constitution » 25 ( * ) ?
C'est ici que se pose, de façon incontournable, la question de l'horizon temporel dans lequel se situent les réformes dont le projet de loi soumis au Sénat, bien loin de n'être que l'aboutissement, constitue l'amorce.
(1) Quel horizon pour les réformes ?
L'exposé des motifs du projet de loi fait référence à la date de 2004, qui correspond à l'expiration du mandat de l'Assemblée de Corse, à l'issue duquel le Gouvernement entend que débute la seconde phase du processus de Matignon . Celle-ci consisterait notamment en :
- une analyse des résultats des « expérimentations législatives » limitées à quatre années, telles que la version initiale de l'article 12 les concevait ;
- la suppression des départements (le relevé de conclusions du 20 juillet 2001 indique que les présidents et groupes de l'Assemblée de Corse ont souhaité la création d'une collectivité unique, sous réserve que cette modification n'intervienne qu'à l'expiration du mandat de l'Assemblée de Corse, en 2004).
Votre commission spéciale tient à noter, sur chacun de ces deux points, l' ambiguïté du texte puisque :
- l'on ne disposera pas du temps nécessaire, d'ici à 2004, pour mener à bien les expérimentations législatives ;
- le texte transmis au Sénat préjuge, sur bien des points, de la suppression des départements.
Si l'on ne peut que se féliciter de l'existence d'un dialogue, quelles qu'en soient les imperfections, on doit néanmoins s'interroger sur la finalité de celui-ci. On ne peut que contester le très grand flou qui entoure ce dispositif, lequel, loin de clarifier l'horizon de la Corse, nourrit les incertitudes.
Réforme aboutie ou première étape ? Réforme administrative ou modification institutionnelle de fond ? Telle sont les deux principales ambiguïtés d'un processus qui en compte d'autres, qu'illustre l'évolution de la question du pouvoir législatif.
(2) Les confusions relatives au pouvoir législatif
La revendication d'un pouvoir législatif au profit de la collectivité territoriale de Corse apparaît dans la motion précitée adoptée le 10 mars 2000 par 22 voix, à l'initiative de M. Paul Giacobbi. Selon celle-ci, les nouveaux pouvoirs de l'Assemblée de Corse pourraient s'organiser à partir :
- d'« une compétence législative et réglementaire de plein droit dans les domaines transférés du patrimoine et de l'environnement, de la culture et de la langue, de l'aménagement du territoire et du développement. Cette procédure pourra progressivement être élargie dans les autres blocs de compétence sur la demande de l'Assemblée de Corse » ;
- d'« un pouvoir général de propositions en matière législative sur les compétences non transférées pour lequel le Gouvernement s'engagerait à présenter la proposition de l'Assemblée de Corse au Parlement pour examen dans un délai déterminé » 26 ( * ) .
Le 29 mai 2000, devant le groupe de travail sur la Corse, M. Paul Giacobbi soulignait que « les deux motions votées en mars se situent dans la perspective de l'unité législative, et non de la spécialité législative : la loi devrait continuer de s'appliquer en Corse, sauf exceptions [...] » et ajoutait que l'objectif était de « doter la Corse de compétences législatives et réglementaires circonscrites à certains domaines, à la fois pour contourner l'obstacle imposé par la jurisprudence restrictive du Conseil constitutionnel, pour ne pas être tributaire du calendrier parlementaire, et parce que l'on gère mieux de près » 27 ( * ) .
Au cours du débat entre les élus de Corse et le Gouvernement, la question du pouvoir législatif de la collectivité territoriale de Corse a été évoquée à de nombreuses reprises.
Seuls les représentants du groupe Corsica Nazione de l'Assemblée de Corse, ont réclamé une dévolution totale du pouvoir législatif à la Corse. M. Paul Quastana soulignait, le 15 juin 2001 que son groupe revendiquait « le transfert des compétences, y compris législatives, dans le domaine de l'aménagement du territoire » et, le 19 juin, « un pouvoir législatif fort pour la collectivité dans le domaine de l'environnement » 28 ( * ) . Le 27 juin suivant, M. Jean-Guy Talamoni réclamait pour sa part : « un transfert total des compétences, y compris dans le domaine législatif » 29 ( * ) .
Dans les interventions des autres personnalités qui ont évoqué ce sujet au cours des réunions du groupe de travail on ne trouve, hormis les déclarations précitées de M. Paul Giacobbi, pas de revendication d'un pouvoir législatif autonome, encore que M. Emile Zuccarelli ait, le 15 mai 2000, souligné la nécessité d'aborder le thème de « l'adaptation législative » 30 ( * ) et que M. José Rossi ait indiqué le 19 juin, qu'« une partie du pouvoir législatif [devait] donc, à terme, être attribuée à la région, et a fortiori le pouvoir réglementaire » 31 ( * ) .
Les prises de position se sont, en réalité, concentrées non pas sur les mérites réels ou supposés d'une dévolution législative à la collectivité territoriale de Corse , mais sur le problème posé par l'adaptation de l'article L. 146-4 de la loi littoral .
Sur ce sujet, M. Roland Francisci a souligné qu'il était favorable à cette adaptation, considérant que cet article faisait, depuis des années en Corse, l'objet d'une application « abusive et contraire à la jurisprudence du Conseil d'Etat » 32 ( * ) , sans évoquer la question du transfert du pouvoir législatif.
Le 22 mai, M. Paul-Antoine Lucciani soulignait qu'il n'y a « pas de consensus sur la dénonciation de la loi littoral [...] le monde associatif insulaire [étant] au contraire favorable à son maintien ainsi que plusieurs groupes politiques dont le sien » 33 ( * ) . Le 27 juin, il déclarait préférer « une application intelligente de la loi littoral à une remise à plat du dispositif » 34 ( * ) .
Le 22 mai 2000, M. Nicolas Alfonsi s'interrogeait sur le point de savoir si des exceptions à la loi littoral ne permettraient pas, eu égard à la surface de la Corse qui fait l'objet d'une protection, de faire l'économie d'un schéma d'aménagement 35 ( * ) . Puis il estimait, le 27 juin, qu'il suffisait de modifier l'article L.146-4 du code de l'urbanisme pour prévoir des adaptations au cas insulaire, sans « qu'il soit besoin, pour autant, d'un transfert de compétences législatives » 36 ( * ) .
Le même jour, M. José Rossi, déclarait « qu'il ne faut pas remettre en cause les principes de la législation nationale qui vont dans la bonne direction, mais que la Corse ne doit pas non plus être dans la situation de demander des adaptations au coup par coup. Il faut donc parvenir à définir un nouveau cadre juridique enserrant les compétences de la collectivité territoriale mais lui donnant, dans le champ ainsi défini, les compétences lui permettant de procéder elle-même aux adaptations nécessaires. La position du Gouvernement lui paraît donc aller dans la bonne direction » 37 ( * ) .
Enfin, M. Paul Quastana jugeait, le 15 juin, souhaitable de « ne rien modifier s'agissant de la loi littoral de son application » 38 ( * ) , tandis que M. Jean-Guy Talamoni déclarait que son groupe avait : « des propositions à faire à l'Assemblée, telle l'institution d'un mécanisme permettant d'intéresser les propriétaires des parcelles « gelées » au développement réalisé sur les parcelles constructibles » 39 ( * ) puis, le 27 juin, que tant qu'un « transfert total des compétences y compris dans le domaine législatif » n'était pas opéré, « il ne faut pas modifier en quoi que ce soit la loi littoral » 40 ( * ) .
Votre commission spéciale s'interroge, dans ces conditions, sur le cheminement qui a conduit des réunions des groupes de travail au dépôt du projet de loi initial.
Les orientations du Gouvernement datées du 10 juillet 2000 dressent, en effet, la liste des six secteurs dans lesquels il serait envisageable d'opérer de nouveaux transferts de compétences avant de noter que si « pour l'exercice de ses compétences en pleine responsabilité, la collectivité territoriale de Corse bénéficiera d'une délégation particulière d'un large pouvoir réglementaire [...] l'examen des domaines de compétences dont les élus membres du groupe de travail ont souhaité le transfert n'a pas montré [...] que ces compétences nécessiteraient une dévolution du pouvoir législatif ». Cependant, constatant l'inapplication de l'article 26 du statut de 1991, le Gouvernement envisage que le statut précise : « les conditions dans lesquelles des règles de portée législative, le cas échéant dérogatoires, pouvaient être adoptées par la collectivité territoriale de Corse au regard de la situation spécifique de la Corse, avant que leur mise en oeuvre ne soit évaluée et éventuellement pérennisées par la législation » 41 ( * ) . Puis, dans le relevé de conclusions du 20 juillet, le Gouvernement annonçait sa décision de proposer au Parlement : « de donner à la collectivité territoriale de Corse la possibilité de déroger, par ses délibérations, à certaines dispositions législatives » 42 ( * ) .
On peut donc s'interroger sur les motifs qui ont conduit le Gouvernement à faire droit aux exigences d'un des groupes de l'Assemblée de Corse et sur la latitude qu'avaient en la circonstance les autres membres de la collectivité territoriale de Corse pour approuver ou contester, par un seul vote , le contenu du relevé de conclusions du 20 juillet. En effet, comment l'opinion publique aurait-elle pu, dans l'île, comprendre que les élus ne parvenaient pas à définir par eux-mêmes les bases des réformes qu'ils appelaient de leur voeux et qu'ils avaient préparées avec le Gouvernement ?
Une nouvelle fois, le Gouvernement posait un principe général : en constatant, d'une part, que la majorité des élus ne souhaitait pas de dévolution du pouvoir législatif, et en dotant, d'autre part, l'Assemblée de Corse d'un tel pouvoir, lequel ne lui était demandé que par un groupe minoritaire de cette Assemblée.
Au total, votre commission spéciale constate que le Gouvernement a fait le choix d'accéder aux demandes émanant des plus radicaux, en particulier sur la question du pouvoir d'adaptation législative.
Or l'approbation du « relevé de conclusions » de Matignon ne pouvait qu'être globale comme il en aurait été s'il s'était agi d'un traité. L'Assemblée de Corse pouvait-elle rejeter le fruit de six mois de discussions ?
Il n'en reste pas moins que, considérant la perspective de mise en oeuvre de ces « accords », on constate que le « piège » où le Gouvernement s'est lui même enfermé a fonctionné : le « processus de Matignon » a accordé une forme de reconnaissance à des positions extrêmes auxquelles ont dû se rallier des élus dont l'attachement à la France et aux institutions républicaines ne saurait être mis en doute.
* 16 Réponse à M. Henri Plagnol, député, 3 octobre 2000.
* 17 Discours des voeux pour 2001 du Premier ministre à la presse.
* 18 Cf. Le Monde du 8 octobre 1999.
* 19 www.premierministre.gouv.fr/FAIT/SEPTEMBRE00/CORSE.
* 20 Cf. Regards sur l'actualité, n° 273, juillet-août 2001, chapitre 5, le Problème Corse.
* 21 La décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991 souligne que l'organisation « spécifique » des compétences entre l'Assemblée de Corse et le Conseil exécutif a un caractère administratif. Cf. DC n° 91-290 du 9 mai 1991 considérant n° 20.
* 22 Relevé des conclusions de la réunion du jeudi 20 juillet à 16 heures, page 4.
* 23 Celui-ci a organisé, en dix jours, des « auditions de la société civile » en optant pour une « consultation la plus large et la plus ciblée possible » organisée grâce à treize ateliers thématiques qui ont réuni plus de 300 personnes. Cf. le compte rendu de ces auditions remis au Président de l'Assemblée de Corse le 17 février 2001.
* 24 Relevé de conclusions de la réunion du 22 mai 2001, à 16 heures, page 3.
* 25 Assemblée nationale, projet de loi n° 2931, page 3.
* 26 Page 4.
* 27 Cf compte rendu page 4.
* 28 Cf comptes rendus pages 4 et 6.
* 29 Cf compte rendu page 5.
* 30 Cf page 3 du compte rendu de cette réunion.
* 31 Cf compte rendu page 6.
* 32 Compte rendu de la réunion du 22 mai 2000, page 7.
* 33 Cf compte rendu page 7.
* 34 Cf compte rendu page 6.
* 35 Compte rendu de la réunion du 22 mai à 16 heures, page 7.
* 36 Cf compte rendu page 5.
* 37 Cf compte rendu page 6.
* 38 Cf compte rendu page 4.
* 39 Cf compte rendu page 6.
* 40 Cf compte rendu page 5.
* 41 Page 2.
* 42 Page 3.