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II. LES CRÉDITS D'ENTRETIEN ET D'INVESTISSEMENT POUR LE SECTEUR ROUTIER

A. LE RALENTISSEMENT DE L'INVESTISSEMENT ROUTIER

1. Les observations de la Cour des comptes : la réduction de l'investissement routier

Selon la Cour des comptes, alors que les dépenses du domaine «équipement et transport » ont progressé de 3,2 % sur la période 1996-2000, celles consacrées au secteur routier ont diminué de plus de 14 %. Ce secteur a donc supporté l'essentiel des redéploiements de crédits.

Évolution des dépenses du secteur routier rétropolées

En millions d'euros constants

 

1996

1997

1997/1996

1998

1998/1997

1999

1999/1998

2000

2000/1999

2000/1996

routes et sécurité routière

2.548,49

2.509,31

-1,50%

2.282,01

-9,10%

2.286,13

0,20%

2.170,72

-4,40%

-14,30%

équipement-transports

15.281,18

14.935,43

-2,30%

15.320,36

+ 0,60%

15.297,95

-0,10%

15.770,55

+ 3,10%

+3,20%

Source : Cour des comptes

Toujours selon la Cour des comptes, la reconstitution des évolutions par mode de transport montre la baisse des dépenses consacrées aux routes, la hausse en faveur des voies navigables, et la stabilité en ce qui concerne les transports ferroviaires ; les dépenses budgétaires consacrées au secteur maritime n'augmentant qu'en raison du poids des dépenses sociales et celles en faveur des transports aériens devant l'essentiel de leur progression aux dépenses de personnel.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement, tout en produisant des chiffres différents, consacrés aux seules dépenses en infrastructures routières, confirme que celles-ci ont fortement diminué sur la période 1996-2000. Les moyens du budget de l'Etat ont chuté de près de 25 %, ceux des sociétés concessionnaires d'autoroutes de 40 %, et seule la hausse des investissements des collectivités locales (+ 21,5 %) a permis de limiter la réduction des programmes d'investissements.

Evolution des dépenses en infrastructures routières

En milliards d'euros


1996

1997

1998

1999

2000

Evolution 1996/2000

TOTAL RESEAU ROUTIER

9,07

8,93

8,32

8,20

8,28

-8,7%

Budget de l'Etat

1,97

1,89

1,57

1,55

1,49

-24,4%

Budget des collectivités locales

4,13

4,22

4,47

4,68

5,02

21,5%

Sociétés concessionnaires d'autoroutes

2,97

2,82

2,29

1,97

1,78

-40,1%

Source : METL- Comptes des Transports de la Nation pour l'année 2000.

Pour la période 2001-2002, il est encore trop tôt pour tirer un bilan : la rebudgétisation du FITTVN, et les reports de crédits de paiement qui s'en suivent, ne permettent pas de tirer un bilan financier clair. Il est seulement possible d'observer que l'année 2000 a été marquée par d'importants crédits non consommés (1 milliard de francs sur le chapitre 53-43) et l'année 2001 se caractérisera par de très importants reports de crédits de l'ex-FITTVN en fin d'année, qui ne seront sans doute pas intégralement consommés en 2002.

2. Une lente mise en oeuvre des nouveaux contrats de plan Etat Régions (2000-2006)

Les engagements du volet routier des contrats Etat-régions du XIème plan représentaient, en part Etat, un montant de 4,2 milliards d'euros. Ces engagements ont été exécutés à 81,5 %.

Lors du CIADT d'Arles du 23 juillet 1999 et de la réunion interministérielle du 22 novembre 1999, le gouvernement a décidé d'affecter 5,1 milliards d'euros aux volets routiers contractualisés sur la période du XIIème plan (2000-2006).

La dotation 2000 était inférieure au 1/7ème du montant inscrit pour la période 2000-2006. Elle s'élevait en effet à 590 millions d'euros, soit 11,8 % seulement du montant des contrats de plan.

Selon le ministère, une enveloppe de 680 millions d'euros permettait, dans le budget 2001, de financer la part de l'Etat dans les programmes contractualisés sur la période 2000-2006. Les programmes spécifiques A75, RN7 et RN 10, financés à 100 % par l'Etat devaient bénéficier d'une enveloppe de 122 millions d'euros.

Rythme d'exécution des contrats de plan routier par région


Région

Engagement en M€ 2000

Engagement en M€ 2001

programmation 2001 en M€ 2000

exécution prévisible 2000+2001

Alsace

135,5

136,5

18,6

27,8%

Aquitaine

193,6

194,6

24,7

24,6%

Auvergne

275,9

276,9

36,7

25,9%

Basse-Normandie

224,1

225,1

27,7

25,5%

Bourgogne

155,3

156,3

18,3

26,8%

Bretagne

209,8

210,8

26,7

25,5%

Centre

137,2

138,2

18,9

27,6%

Champagne-Ardenne

131,9

132,9

17,7

24,8%

Franche-Comté

286,0

287,0

31,7

17,6%

Haute-Normandie

141,0

141,0

19,7

25,1%

Ile de France

592,2

593,2

91,6

31,0%

Languedoc-Roussillon

215,1

216,1

24,5

21,6%

Limousin

173,6

174,6

25,6

27,0%

Lorraine

221,8

222,8

28,2

24,0%

Midi-Pyrénées

373,7

373,7

50,5

25,1%

Nord Pas de Calais

190,6

191,6

25,3

24,3%

Pays de la Loire

144,8

145,8

18,6

23,7%

Picardie

163,1

164,1

20,4

25,5%

Poitou-Charentes

247,0

248,0

32,8

25,6%

Provence Alpes Côte d'Azur

338,4

339,4

45,9

27,3%

Rhône-Alpes

357,5

358,5

51,2

25,6%

Total métropole *

4937,0

4938,0

655,4

25,5%

Corse

64,0

65,0

7,6

15,2%

DOM

59,5

60,5

3,8

10,5%

TOM et collectivités

38,3

38,3

8,1

42,1%

TOTAL général

5098,8

5099,8

674,9

25,3%

Il apparaît aujourd'hui que les volets routiers des contrats de plan prendront du retard en 2002 : selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, le taux d'avancement du volet routier des contrats de plan n'atteindra que 25,3 % en autorisations de programme à la fin de l'exercice 2001 et 38,3 % à la fin de l'année 2002 (au lieu de 42,8 % prévus). Le taux d'avancement des contrats en crédits de paiement ne peut être fourni par le ministère.

D'une manière générale, la diminution des crédits routiers sur la période 1996-2000 et la lente mise en oeuvre des contrats de plan traduisent une baisse du programme d'investissement routier qui devrait s'amplifier avec le remplacement du schéma directeur routier national par les nouveaux schémas de service.

3. Le contrat de plan Etat-Région Ile-de-France

Le contrat a été signé le 18 mai 2000 par l'Etat et la région Ile-de-France.

Dans le cadre du programme régional d'investissements routiers (hors exploitation), l'Etat et la région s'engagent à apporter respectivement 3.260 millions de francs (496,98 millions d'euros) et 6.222 millions de francs (948,54 millions d'euros) dans le cadre d'un programme global 9.482 millions de francs (1.445,52 millions d'euros) comportant en outre la participation d'autres collectivités pour un montant de 1.157 millions de francs (176,38 millions d'euros).

Par ailleurs, un programme complémentaire de sept opérations routières, cofinancées par l'Etat à hauteur de 30% et par la région Ile-de-France à hauteur de 70 % a été défini pour un montant total de 2.082 millions de francs (317,4 millions d'euros) dont 625 millions de francs (95,28 millions d'euros) de l'Etat et 1.457 millions de francs (222,12 millions d'euros) de la région.

L'ensemble des engagements contractuels de l'Etat s'élève donc à 3.885 millions de francs et ceux de la région à 7.679 millions de francs, soit un total de 11.564 millions de francs.

Le financement du contrat de plan routier Etat-Région Ile de France


Article du CER

Libellé

Engagement Etat

en MF en M€

Engagement région en MF en M€

Total

en M F en €

4

Infrastructures routières

2 340

356,73

4 455

679,16

6 795

1035,89

5

Environnement des infrastructures

920

140,25

1 767

269,38

2 687

409,63

 

TOTAL

3 260

496,98

6 222

948,54

9 482

1445,52

La clé habituelle de financement des opérations est de 30 % pour l'Etat et 70 % pour la région, à l'exception de certaines actions (voirie des villes nouvelles et des pôles de développement, ...) financées à parité.

Le chapitre "Environnement des infrastructures" est destiné à améliorer les conditions de vie en réduisant les nuisances sonores et en requalifiant certaines routes nationales.

En juillet 2001 :

- une opération est achevée (RN12 déviation de Jouars - Pontchartrain);

- 19 font l'objet de travaux ;

- 15 ont fait l'objet de procédures administratives ;

- 27 font l'objet d'études.

Opérations du contrat de plan Etat-Région Ile de France 2000-2006

Article 4 « infrastructures routières »


 

dépt

VOIE

opération

Etat d'avancement

4.1

77

RN104

Francilienne Est entre A4 et RD361

DUP prononcée en mai 1999, commencement des travaux envisageable au début 2002

4.2

91

RN104

Francilienne, RD33-RN7

DUP prononcée en janvier 1999, début des travaux prévu au cours de l'été 2001

4.3

77

RN6/RN7

Sécurité dans le massif forestier de Fontainebleau

études en cours

4.4

77

RN3

Sécurité RN3 entre l'A104 et l'entrée Ouest de Meaux

études globales en cours, opérations ponctuelles à Bois-Fleuri et Charmentray en cours de réalisation

4.5

77

RN6

RN6 Sécurité au Nord de Melun

études en cours


4.6

78

RN10

RN10 Opération de sécurité entre Rambouillet et Ablis

DUP prononcée en août 1998, travaux préparatoires commencés pour une mise en service prévue en 2003

4.7

78

RN10

RN10 Traversée de St Quentin en Yvelines

études en cours

4.8

78

RN184

RN 184 St Germain Conflans

études en cours

4.9

78

RN191

RN 191 Aménagement entre Ablis et la RN10

études en cours

4.10

78

RN13

RN 13 carrefour de la Maladrerie- section Migneaux-Maladrerie

Etudes en cours

4.11

91

RN6

RN 6 Carrefour de Villeroy

études en cours, début des travaux envisageable pour 2002 pour une mise en service prévue en 2004

4.12

95

RN17

RN17, mise en sécurité

études en cours, enquête publique prévue fin 2001-début 2002

4.13

tous

 

mise en oeuvre du PRAS

en cours

4.14

tous

 

régulations d'accès

en cours

4.15

tous

 

SIRIUS ouest

en cours

4.16

77

A4

A4, échangeur de Jossigny

travaux commencés en novembre 2000 pour une mise en service prévue en 2003

4.17

78

RN286

RN 286 Echangeur avec la RD91

études en cours

4.18

78

RN286

RN 286 Mise à 2x3 voies entre St Cyr et Pont Colbert

Travaux commencés en mars 2001 pour une mise en service prévue en 2004

4.19

91

A10

A10, demi-échangeur de Courtaboeuf et RN118, aménagement du ring des Ulis

études en cours

4.20

92

A86

A86 Echangeur avec A14 à la Défense

Travaux en cours

4.21

93

A1

A1 Blanc-Mesnil, couverture et élargissement

début des travaux envisageable fin 2001, mise en service prévue en 2004

4.22

93

 

A170 et RN2 à Villepinte

travaux en cours, achèvement prévu en février 2003

4.23

95

A1

A1 Insertion RD902 et boulevard périphérique Sud de Roissy sur A1

commencement des travaux envisageable au début 2002

4.24

95

RN184

Echangeur avec A15

études en cours

4.25

tous

 

desserte des pôles

en cours

4.26

tous

 

villes nouvelles

en cours

4.27

77

A140

A140 Déviation de Meaux

travaux commencés en novembre 2000 pour une mise en service prévue en 2005

4.28

77

A140

A140 Echangeur de Quincy-Voisins

commencement des travaux envisageable au début 2002, pour une mise en service prévue en 2003

4.29

78

RN10

RN 10 - élargissement déviation de Rambouillet

L'enquête publique est envisagée pour fin 2001, la mise en service pour mi-2003

4.30

94

RN19

RN 19 Déviation de Boissy St Léger

DUP prononcée en avril 1999

4.31

78

RN12

RN12, déviation de Jouars Ponchartrain

mise en service en février 2001

4.32

95

BIP

BIP Ouest

Travaux en cours, mise en service prévue 2003

4.33

95

BIP

BIP Est

Acquisitions foncières achevéess

4.34

95

A115

Bouclage d'A115

Travaux en cours, mise en service prévue en 2003

4.35

95

RN14

RN14, déviation de Saint-Clair sur Epte

Travaux en cours, mise en service prévue fin 2001

B. LES SCHÉMAS DE SERVICE : UNE REDÉFINITION COMPLÈTE DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENT ROUTIER

1. Le schéma directeur routier national de 1992 réalisé à 80 % en 2001

Le schéma directeur routier national (SDRN), approuvé par le décret n° 92-379 du 1er avril 1992, est le cadre légal dans lequel devaient s'inscrire les actions prévues par les programmes annuels ou pluriannuels concernant les infrastructures routières interurbaines.

Les priorités de mise en oeuvre du schéma directeur étaient les suivantes :

- pour les autoroutes interurbaines concédées, le lancement en 15 ans à partir de 1988 de 3.700 km d'autoroutes, soit un rythme moyen annuel d'environ 250 km ;

- pour les autoroutes A 75 (Clermont-Ferrand - Béziers) et A 20 (Vierzon - Brive), ainsi que le programme de modernisation de la RN 7, la mise en place en totalité des moyens de financement avant la fin de 1996.

Le schéma directeur ne fixait pas de délai pour la réalisation des autres autoroutes hors péage (LACRA). Quant aux grandes liaisons d'aménagement du territoire, leurs caractéristiques physiques n'étaient pas spécifiées par le schéma directeur qui précisait toutefois qu'elles pouvaient être aménagées en anticipation des trafics attendus, en raison de leur caractère structurant et du rôle qu'elles tiennent dans l'économie des territoires concernés.

Au 1er janvier 2001, sur les 9.540 km d'autoroutes interurbaines projetées, 7.653 km étaient effectivement en service, soit 80,3 % du linéaire total planifié et 548 km étaient en travaux. A cette date, il restait 1.334 km à engager.

Par ailleurs, 1.016 km de LACRA était réalisés sous forme d'autoroutes et 1.222 km sous forme de 2 x 2 voies avec statut de route express, soit au total 86,7 % du linéaire prévu.

Globalement, le réseau autoroutier interurbain - prévu en 1992 pour répondre aux besoins du trafic à l'horizon 2005 - était donc réalisé à 81,6 % au début de l'année 2001.

Si le SDRN était totalement réalisé, le réseau routier français devrait toutefois comporter, au total, environ 12.120 km d'autoroutes interurbaines.

Cependant, le schéma directeur routier national sera prochainement abandonné, sa fonction étant reprise par les schémas de services de transports, initiés par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, et approuvés par le gouvernement en CIADT le 9 juillet 2001.

INSERER CARTE DE FRANCE

2. Les nouveaux schémas de service : le refus de tout « programme routier »

La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), prévoit que les anciens schémas sectoriels sont remplacés par des schémas de services, établis par l'Etat à un horizon de vingt ans, dans le cadre d'une concertation conduite à l'échelle régionale.

Dans le domaine des transports, la loi prévoit l'élaboration coordonnée de deux schémas de services multimodaux de transport, l'un portant sur les voyageurs et l'autre sur les marchandises. Elaborés conjointement, ces deux schémas de services détermineront les différents objectifs de services et les modalités de leur mise en oeuvre.

La révision du schéma directeur routier national s'est donc appuyée sur deux moyens :

- une évaluation des trafics à l'horizon 2020 et de l'impact environnemental des transports au même horizon ;

- des études d'opportunité des liaisons complémentaires envisageables, compte tenu de leurs fonctions et des besoins à assurer, en considérant la vocation des divers territoires concernés, et les complémentarités intermodales.

Une vingtaine d'études ont ainsi été menées en employant une méthodologie améliorée dans le cadre des dispositions de la loi 95-115 du 4 février 1995, notamment quant à la prévision des trafics et l'évaluation socio-économique des projets. L'ensemble de ces travaux a contribué à l'élaboration des schémas de services de transport. Ces schémas devraient être publiés par décret prochainement.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement explique désormais qu'il n'y a plus de programme routier ou autoroutier car les schémas de service sont fondés sur une approche « intermodale ». Toutefois, la construction de certaines liaisons est projetée, sans que les modalités financières soient précisées, en raison de l'abandon du mécanisme dit de l'adossement.

C. AUCUNE PROCÉDURE NOUVELLE POUR LE FINANCEMENT AUTOROUTIER N'EST PRÉVUE

1. Seules les concessions d'autoroutes déjà financées sont envisagées

a) Les mises en chantier seront de plus en plus réduites ces prochaines années

Il résulte des nouveaux schémas que les autoroutes déjà concédées seront financées dans le cadre des concessions actuelles : 1.335 km restent à mettre en service début 2001 dont 548 km déjà en travaux à cette date. Le reste à financer de ce programme est estimé à 6,1 milliards d'euros (40 milliards de francs). Son rythme d'exécution et les autorisations d'emprunts correspondantes seront décidés par le comité des investissements à caractère économique et social (CIES) au cours des prochaines années.

En ce qui concerne les autoroutes non concédées, 368 km d'autoroutes neuves sont inscrits dans le schéma directeur routier national de 1992, dont 304 km déjà en travaux. Par ailleurs restent à mettre aux normes autoroutières 1.209 km de sections à 2 fois 2 voies. Le reste à financer de ce programme est estimé à 3,05 milliards d'euros (20 milliards de francs).

Les autoroutes nouvelles à concéder le seront dans le cadre de concessions particulières (non adossées à des concessions existantes), ce qui rendra généralement nécessaire l'attribution de subventions publiques aux nouveaux concessionnaires. Le financement de ces subventions publiques serait partagé entre l'État et les régions dans le cadre d'une convention, comme le sont les investissements routiers non concédés des contrats de plan Etat-Région.

Ainsi, selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, pour les années à venir, il est difficile de prévoir de façon précise les mises en chantier d'autoroutes concédées, car elles dépendent de l'avancement des procédures tant de déclaration d'utilité publique que d'attribution de concessions. C'est pourquoi il ne fournit qu'un tableau présentant les seules sections déjà concédées pour les 3 ans à venir, sous réserve de l'avancement des procédures au rythme prévu et des autorisations du CIES.

Tableau des autoroutes concédées qui seront mises en chantier dans les trois prochaines années


Années

Autoroutes

Sections

Longueurs (en km)

Dates d'inscription au SDRN

2001

A 51

Coynelle - Col du Fau

10

18 mars 1988

 

A 89

Thenon - Brive nord

29

18 mars 1988

 

A 89

Mussidan - Périgueux est

33

1er avril 1992

 

A 87

Mortagne - Les Essarts

30

1er avril 1992

 

A 432

Contournement est de Satolas

11

1er avril 1992

 

A 645

Bretelle du Val d'Aran

5

 
 
 

TOTAL

118

 

2002

A 11

Contournement nord d'Angers

14

14 février 1986

 

A 29

A 28 - Amiens

57

18 mars 1988

 

A 87

Les Essarts - La Roche sur Yon

18

1er avril 1992

 

A 28

Rouen Alençon

125

18 mars 1988

 

A 75

Viaduc de Millau

2

révision 2001

 

A 89

Laqueuille - A 72

59

18 mars 1988

 
 

TOTAL

275

 

2003

A 406

Contournement sud de Macon

11

18 mars 1988

 
 

TOTAL

11

 

En 2001, 118 kilomètres d'autoroutes devaient être mis en chantier, 275 kilomètres en 2002 et seulement 11 kilomètres d'autoroute concédée sont prévus pour 2003.

Cette situation confirmerait, en l'amplifiant à partir de 2003, une tendance observée depuis 1992 à la diminution régulière des mises en chantier de nouvelles autoroutes.

b) Le prolongement des mises en chantier des années passées : les mises en service en 2001-2004

Les mises en service résultent de sections mises en chantier depuis plusieurs années : elles sont donc sensiblement plus importantes que les mises en chantier. L'année 2002 pourrait toutefois faire exception en raison du lancement de l'autoroute Rouen-Alençon pour une section de 125 kilomètres. Dès 2003, 11 kilomètres d'autoroutes concédées doivent être mises en chantier, alors que 143 kilomètres d'autoroutes seraient mises en service.

En matière de mises en service, les évolutions sont les suivantes, sur le réseau non concédé, et sur le réseau concédé.


En 2000, environ 30 km d'autoroutes non concédées ont été ouvertes à la circulation et près de 50 km devraient l'être en 2001. Pour 2002, il est actuellement prévu d'ouvrir à la circulation environ 51 km d'autoroutes non concédées.

Mises en service d'autoroutes non concédées en 2001

 
 
 
 
 
 
 

Région

Dpt

d'Axe

Opération

Coût (M.F.)

KM

Date de mise en service

Aquitaine

33

A660

A 660 / RN 250 Aménagement progressif Mios-Arcachon (section Facture-Le Teich)

121,7

12,80

30 juin 2001

Basse - Normandie

50

A84

Villedieu - Pont-Farcy

187,6

6,70

1 octobre 2001

Bretagne

35

A84

Section Liffré - Saint Aubin

268,0

8,90

2 mai 2001

Centre

37

A85

Tours-Langeais - section 5 Tours-Druye (coût total y compris section 3)

939,0

7,20

1er sem. 2001

Ile-de-France

91

A6

Collecteurs de la Francilienne sur A6

434,0

3,00

1 juillet 2001

Ile-de-France

93

A86

Elargissement sect. échangeur Cornillon/barreau liaison A1/A86
(doubl. Viaduc sur canal St Denis)

205,0

2,00

mars 2001

Midi - Pyrénées

12

A75

Déviation de La Cavalerie

155,1

5,80

septembre 2001

Pays de le Loire

44

A811

Doublement de la section RN23-RN249

50,0

3,50

30 décembre 2001

 
 
 

total

2 360,4

49,9

 

Mises en service prévisibles sur le réseau autoroutier non concédé en 2002

Région

Dpt

d'Axe

Opération

Coût (M.F.)

KM

Date de mise en service

Alsace

67

A35

VRPV Déviation d'Innenheim

130,0

6,50

octobre 2002

Alsace

68

A35

Raccordement 2ème phase à la N2 (Suisse) à Saint-Louis

43,0

1,00

décembre 2002

Basse-Normandie

50

A84

Déviation de Pontfarcy

285,0

6,40

juin 2002

Champagne-Ardennes

8

A34

Section Poix-Terron-Faissault

417,0

11,40

décembre 2002

Ile-de-France

92

A86

Dév. de Rueil entre la N13 et les RN190 et 186

1 572,0

2,80

mars 2002

Languedoc-Roussillon

34

A75

Aménagement entre Clermont l'Hérault et Pézenas

676,0

20,00

avril 2002

Pays de la Loire

49

A87

Aménagement de Cholet - Rorthais (Barreau Sud)

41,0

 

mars 2002

PACA

83

A52

traversée souterraine de Toulon (1er tube)

2 092,0

3,30

fin 2ème semestre 2002

 
 
 

total

5 256,0

51,4

 

Par ailleurs, 131 km d'autoroutes concédées ont été mises en service en 2000, 264 km ont été mis en service en 2001, 148 km d'autoroutes seraient mises en service en 2002. Le détail de ces concessions est donné ci-après.

Les mises en service d'autoroutes concédées en 2001 et 2002

Mise en service prévues en 2001 (264 kilomètres)

Région Picardie


A 29 : Amiens - Saint-Quentin (63 km) : mise en service le 28 juin 2001. Cette section assure aussi les liaisons entre les autoroutes A 1, A 16 et A 26.

Région Midi-Pyrénées

A 20 section Souillac - Cahors sud (46 km) : mise en service le 12 juillet 2001. Cette section est l'avant-dernière section de l'autoroute Brive - Montauban, maillon de la liaison Paris-Toulouse.

Région Poitou-Charentes

A 83 section Oulmes - Niort (34 km) : mise en service le 21 juin 2001. Cette section correspond à la dernière phase des travaux du tronçon Nantes - Niort de l'autoroute A 83, maillon de « la route des estuaires ».

Région Centre

A 85 section Villefranche - Vierzon (23 km) : la mise en service est prévue pour octobre 2001. Cette section correspond à la première phase des travaux du tronçon Tours - Vierzon de l'autoroute A 85.

Région Pays-de-Loire

A 28 section Arçonnay - Maresché (24 km) : mise en service le 22 juin 2001. Cette section est la dernière phase des travaux du tronçon Alençon - Le Mans de l'autoroute A 28.

Dans le même temps, conformément aux dispositions du contrat de concession, la déviation d'Alençon a été intégrée dans la concession de COFIROUTE. Le tronçon Alençon - Le Mans constitue le maillon ouest de la grande rocade du bassin parisien.

Régions Aquitaine-Limousin

A 89 Arveyres - Mussidan (74 km) : mise en service le 10 juillet 2001. Cette section constitue le premier tronçon ouvert à la circulation dans la partie ouest de l'autoroute A 89 Bordeaux - Clermont-Ferrand.

Mises en service prévues en 2002 (148 kilomètres)

Région Midi-Pyrénées


A 66 Toulouse - Pamiers (40 km) : la section Toulouse - Pamiers s'intègre dans le grand itinéraire qui relie Paris à l'Espagne via Toulouse et le tunnel du Puymorens, à travers les départements de la Haute-Garonne et de l'Ariège.

Région Limousin

A 89 Tulle est - Ussel ouest (43 km) : cette section permettra de relier Tulle au département du Puy-de-Dôme et portera à 83 km la longueur totale de l'autoroute A 89 en service à l'est de Brive.

Région Pays-de-Loire

A 87 section Angers - Mortagne (65 km) : cette section correspond à la première phase des travaux du tronçon Angers - La Roche-sur-Yon de l'autoroute A 87, qui doit assurer le désenclavement de la Vendée en direction du nord-est.

Les mises en service prévues en 2003 et 2004, pour les autoroutes concédées, devraient s'élever à 143 et 198 kilomètres. Sous réserve de l'avancement normal des procédures et des travaux, ces mises en service sont les suivantes :

Mises en service prévues en 2003


SOCIETES

SECTIONS D'AUTOROUTES

Km

ASF

ASF

ASF

SAPRR

COFIROUTE

COFIROUTE

A 20

A 89

A 89

A 432

A 85

A 85

Cahors nord - Cahors sud

Tulle est - St Germain les-Vergnes

Périgueux est - Thenon

Contournement est de Satolas

Bourgueil - Langeais est

Villefranche - Saint-Romain

23

22

32

12

22

32

 
 

Total

143

On remarquera que la liaison Montabon-Tours (30 km) qui figurait l'an dernier au titre des mises en services prévues pour 2003, a disparu de la liste cette année. L'an dernier, le programme de mises en service pour 2002 avait été revu à la baisse, en raison du report à 2003 de la mise en service de la section de l'A 20, Cahors Nord-Cahors Sud.

Mises en service prévues en 2004


SOCIETES

 

SECTIONS D'AUTOROUTES

Km

ASF

A 87

Mortagne - Les Essarts

30

ASF

A 89

Mussidan - Périgueux est

33

ASF

A 645

Bretelle du Val d'Aran

5

COFIROUTE

A 85

Esvres - Brières

17

COFIROUTE

A 86

Rueil - A13

4

COFIROUTE

A 28

Ecommoy - Montabon

28

COFIROUTE

A 11

Contournement nord d'Angers

13

SAPRR

A 406

Contournement sud de Macon

11

SANEF

A 29

A28 - Amiens

57

 
 

TOTAL

198

Au-delà des prévisions de mises en service sur la période 2002-2004, qui résultent de projets mis en chantier depuis plusieurs années, le ministère de l'équipement, des transports et du logement confirme que les liaisons autoroutières apparaissant dans les schémas de services et susceptibles d'être concédées seront réduites dans les années à venir. Il s'agit :

- des liaisons déjà planifiées et non réalisées, qui portent sur un linéaire de 789 km pour un coût estimé à 8,54 milliards d'euros ;

- des compléments qui portent sur 391 km de contournements urbains (6,86 milliards d'euros) et 434 km de liaisons interurbaines (3,51 milliards d'euros).

La réalisation en vingt ans de l'ensemble de ce réseau correspondrait à un rythme (moyenne annuelle des mises en service hors mises aux normes) de 150 km par an au lieu de 280 km par an au cours des dix dernières années. Encore faudrait-il que les moyens financiers permettent ces constructions, alors même qu'aucune indication n'est donnée sur les moyens que l'Etat entend consacrer à la politique autoroutière à l'avenir.

2. Les programmes d'investissements des sociétés d'autoroutes

Le CIES du printemps 2001 a pris acte des résultats définitifs du programme 2000 des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes, avec un montant d'investissements de 1.629 millions d'euros (10.689 millions de francs) et un montant d'emprunts de 1.301 millions d'euros (8.535 millions de francs).

S'agissant du programme 2001, le CIES du printemps 2001 a acté le recalage du programme d'investissements à 1.513 millions d'euros hors taxes (9.927 millions de francs) et du programme d'emprunts à 1.813,5 millions d'euros (11.896 millions de francs).

Le tableau suivant détaille par société les montants précédents:

En millions d'euros

Sociétés

Investissements 2000 (TTC)

Emprunts 2000

Investissements 2001 (HT)

Emprunts 2001

ASF

1 032

665

913

1 166

ESCOTA

40

75

56

50

SAPRR

208

295

162

343

AREA

51

25

45

30

SANEF

166

140

129

88

SAPN

33

31

25

14

ATMB

25

42

152

121

SFTRF

73

91

32

-

TOTAL

1 629

1 301

1 513

1 814

Les investissements des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) de 2000 à 2002 se répartissent ainsi :


(en millions d'euros courants TTC)

2000

2001*

2002*

Opérations préliminaires

22

25

14

Travaux de constructions

(opérations nouvelles)

1 131

999

851

Travaux complémentaires

315

572

520

Immobilisations d'exploitation

131

179

161

Siège

30

36

30

TOTAL

1 629

1 810

1 575

*Prévisions du CIES du printemps 2001.

Ce tableau montre que les opérations nouvelles diminuent sur la période 2000-2002, de 1.131 millions d'euros en 2000 à 999 millions d'euros en 2001 et à 851 millions d'euros en 2002. En revanche, les travaux complémentaires sur les liaisons existantes ont progressé en 2001 (de 315 à 572 millions d'euros) avant de se réduire légèrement en 2002.

Le tableau ci-après donne la répartition des financements de ces dépenses d'investissements, l'emprunt étant évidemment la source de financement essentielle :

(en millions d'euros courants)

Années

Emprunts *

Autofinancement

Participations

2000

1 301

102

56

2001**

1 429

-

59

2002**

1 348

-

34

* Hors emprunts de refinancement et de gestion de la dette

** Prévisions du CIES du printemps 2001

EMISSIONS D'EMPRUNTS AUTORISEES PAR LE CIES POUR LES SEMCA

(en millions d'euros courants)

Années

Montants autorisés

Dont financement des investissements

Dont emprunts de refinancement

1997

2 697

2 579

118

1998

2 188

1 992

197

1999

1 498

1 405

93

2000

1 539

1 301

62

2001*

1 814

1 429

385

2002*

1 733

1 348

385

*Prévisions du CIES du printemps 2001

3. La fin de l'adossement ne laisse pas de place à la poursuite du programme autoroutier

Le gouvernement s'est engagé dans la voie d'une modification profonde du financement de notre système autoroutier.

· Il a mis un terme à la procédure de l'adossement. Sa décision a été confortée par un avis du Conseil d'Etat le 16 septembre 1999, qui a conclu que les règles applicables à l'attribution des concessions faisaient désormais obstacle à ce que la réalisation d'une nouvelle section d'autoroute soit confiée à une société dont l'offre prévoit que l'équilibre financier de l'opération sera assuré par la prolongation de la durée d'une concession en cours concernant un autre ouvrage, la passation d'un nouveau contrat s'accompagnant alors de la conclusion d'un avenant au contrat en cause.

· Par ailleurs, sur habilitation du Parlement, le gouvernement a pris une ordonnance le 28 mars 2001, qui:
- proroge les concessions des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes ;

- prévoit que les clauses permettant une reprise du passif des sociétés concessionnaires à la charge de l'Etat cessent de produire effet à compter de la publication de la loi (la modification du régime comptable qui s'en suivra sera faite prochainement par décret) ;

- modifie les règles d'inscription au bilan des sociétés des provisions pour caducité.

Terme des concessions des SEMCA


ASF

ESCOTA

SAPRR

AREA

SANEF

SAPN

ATMB

SFTRF

COFIROUTE

2032

2026

2032

2032

2028

2028

2015 (A40)

2035 (tunnel)

2050* (A43)

2050 (tunnel)

2030

(concession interurbaine)

2077

(A 86 Ouest)

L'allongement des concessions, qui entraîne un avantage financier pour les sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes constitue la contrepartie des autres mesures de la réforme, notamment la suppression des engagements de reprise de passif par l'Etat inscrits dans les contrats de concessions des SEMCA, la suppression du régime des charges différées et de l'alignement de leurs pratiques comptables sur le droit commun.

L'an dernier votre rapporteur s'interrogeait sur le nouveau dispositif qui serait mis en place après la fin de l'adossement. Pour 2001, une nouvelle ligne était en effet apparue dans le budget des transports, intitulée « subvention pour la construction d'autoroutes concédées ». Elle n'était pas dotée mais devait, selon les informations du ministère, être abondée en cours d'année. Elle était en quelque sorte le symbole de la réforme du financement autoroutier.

Malgré l'insertion d'une nouvelle ligne budgétaire, aucune information sur les montants des dividendes et subventions en cause n'avait été avancée.

Votre rapporteur estimait que les modalités exactes du financement autoroutier et des péréquations éventuelles entre les modes de transport, le montant des dividendes attendus des sociétés d'autoroutes et le montant prévisible des subventions à verser, ainsi que le calendrier de la réforme, devaient faire l'objet de précisions de la part du gouvernement.

Aujourd'hui, il apparaît que les premières décisions visent à utiliser la réforme des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour le financement du budget général de l'Etat et le développement des infrastructures ferroviaires.

D. LE GOUVERNEMENT FAIT LE CHOIX DE FINANCER LE RAIL PAR LA ROUTE

1. Tirer profit du redressement financier des SEMCA pour générer de nouvelles ressources pour l'Etat

La situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) s'améliore fortement, en raison en particulier de l'allongement des concessions.

L'endettement des sociétés d'autoroutes représente un montant élevé qui est encore appelé à progresser légèrement dans les prochaines années en raison de la poursuite des programmes d'investissement qui figurent dans leurs contrats de concessions. Cependant, l'endettement des six principales SEMCA devrait progresser jusqu'en 2003 pour diminuer ensuite régulièrement et être résorbé avant l'échéance des concessions.

S'agissant des opérations déjà concédées, le montant de l'endettement total des six principales SEMCA devrait atteindre vers 2003 un montant maximum d'environ 22,4 milliards d'euros. Il devrait se résorber rapidement après 2005 pour s'éteindre avant la fin des concessions dans l'hypothèse d'une évolution des tarifs restant proche de l'inflation. Ces prévisions correspondent à un montant moyen annuel des emprunts de construction d'environ 1,7 milliards d'euros jusqu'en 2003, qui devrait ensuite fortement décroître à partir de 2004.

Selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, l'endettement du secteur ne constitue donc pas une source d'inquiétude, sa capacité à dégager les ressources nécessaires pour rembourser les emprunts, une fois les charges d'exploitation courantes payées, étant largement positive.

Seules deux sociétés doivent cependant faire face, conjoncturellement, à des problèmes spécifiques, compte tenu de la situation de leurs fonds propres : la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN) et la Société du tunnel routier du Fréjus (SFTRF). Si les allongements de concession qui leur ont été octroyés leur permettent d'asseoir leur rentabilité à long terme, la dégradation de leurs capitaux propres nécessite, pour chacune d'entre elles, un plan de recapitalisation d'environ 450 millions d'euros.

Les mouvements financiers à intervenir en 2002 devraient être les suivants :

- au 30 juin 2002, la SFTRF devrait verser à ADF le solde de trésorerie de l'exercice 2001, qui viendra en diminution de l'encours des avances détenues par ADF sur cette société, qui s'élevaient à 30,95 M€ (203 MF) au 30 juin 2001, compte tenu des mouvements intervenus à cette date ;

- le remboursement par ADF d'une partie de sa dette envers l'Etat : le montant de ce versement correspondrait à celui du remboursement de la SFTRF à ADF.

Les perspectives financières de la SFTRF mettent donc en évidence la nécessité de procéder à une recapitalisation, avec plusieurs apports en capital versés étalés jusqu'en 2013, pour un montant total d'environ 450 millions d'euros (trois milliards de francs). ADF participerait à ce plan en tant qu'actionnaire et effectuerait un premier apport d'environ 69 millions d'euros (450 millions de francs) à la fin de l'année 2001 ou en 2002. Cet apport serait ainsi constitué d'un versement en numéraire et de la transformation de l'avance de la SFTRF en capital social. Cette opération annulerait ainsi la dette de la SFTR envers ADF et le remboursement précité ne serait pas effectué.

Dans ces conditions, alors même que la Cour des comptes stigmatisait un système prétendument en quasi-faillite, l'Etat espère désormais dégager des bénéfices importants sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

De fait, la situation des sociétés d'autoroutes s'améliore nettement, comme en témoigne le graphique ci-après.



Source : CIES

Les péages sont extrêmement dynamiques et, dans le même temps, les investissements chutent, de même que les emprunts à long terme.

Les sociétés d'autoroutes doivent cependant obtenir des éclaircissements sur deux points : leur régime fiscal et les contrats de plan.

2. Plusieurs points restent à clarifier pour évaluer la situation financière des sociétés d'autoroutes

a) Le régime fiscal des sociétés d'autoroutes

En conséquence de la condamnation de la France par la Cour de justice des communautés européennes dans son arrêt du 12 septembre 2000, la loi de finances rectificative pour 2000 a abrogé les dispositions régissant le régime spécifique de TVA concernant les concessionnaires d'ouvrage de circulation routière (articles 266-1-h et 273 ter du code général des impôts) et les recettes de péage perçues en contrepartie de l'utilisation d'ouvrages de circulation routière sont entrées dans le droit commun des opérations soumises de plein droit à la TVA (au taux normal) à compter du 1er janvier 2001.

Cet assujettissement a été neutre pour les usagers. Le gouvernement a pris les mesures nécessaires pour que la charge financière effectivement supportée par les usagers n'augmente pas du fait des modifications des règles de TVA.

Ainsi, à compter du 1er janvier 2001, les tarifs des classes 1, 2 et 5 (véhicules légers) ont été réputés toutes taxes comprises et n'ont subi aucune modification. Les tarifs des classes 3 et 4 (poids lourds), qui concernent essentiellement des véhicules d'usagers professionnels pouvant récupérer la TVA, ont été réputés hors taxe ; ils ont été ajustés pour intégrer une TVA de 19,6 %.

De fait, ce sont donc les sociétés autoroutières qui ont supporté la charge de TVA et non les particulier, pour un montant estimé à 1,4 milliard de francs.

Par ailleurs, au moment de la mise en service de nouveaux ouvrages, les exploitants sont tenus de soumettre à la TVA la livraison à soi-même (LASM) de ces biens. La taxation de la LASM justifie la déduction intégrale de la taxe grevant les travaux, et ce quelle que soit la date à laquelle elle a été supportée. En pratique, ce mécanisme, dont l'entrée en application a été fixée au 12 septembre 2000 par le VII de l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2000, a permis aux exploitants d'exercer leurs droits à déduction au titre de l'intégralité de la taxe ayant grevé les travaux de construction des ouvrages dont la mise en service est intervenue, ou interviendra, après la date de l'arrêt de la Cour de justice. Le montant de la taxe se rapportant à des dépenses supportées avant l'arrêt de la Cour et dont la déduction a pu, par ce mécanisme, être opérée, s'établit, selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, pour l'ensemble des concessionnaires à plus de 3 milliards de francs.

Pour les investissements correspondant à des ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000, la loi de finances rectificative pour 2000 a prévu que les exploitants peuvent présenter des réclamations contentieuses tendant à l'exercice d'un droit à déduction de la taxe ayant grevé à titre définitif les travaux de construction ou de grosses réparations réalisés depuis le 1er janvier 1996. Le montant restitué est égal à l'excédent de la TVA qui a ainsi grevé les travaux sur la TVA afférente aux péages qui n'a pas été acquittée du 1er janvier 1996 au 11 septembre 2000.

Un mécanisme de déduction automatique pour la TVA grevant les investissements pour des ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000, pour lesquels les péages sont désormais systématiquement soumis à la TVA, c'est-à-dire le bénéfice du mécanisme dit des « crédits de départ » aboutirait à un crédit de TVA de l'ordre de 8,7 milliards de francs pour les sociétés d'autoroutes. Ce choix, trop coûteux, n'a pas été retenu.

b) Les nouveaux contrats de plan Etat-sociétés d'autoroutes ne sont pas encore signés

Selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, dès lors que la réforme autoroutière sera devenue définitive, au cours du second semestre 2001, après l'approbation par le Parlement des lois de ratification des ordonnances prises par le gouvernement, une nouvelle génération de contrats de plan pour la période 2002-2006 pourra être élaborée.

La définition des objectifs de ces nouveaux contrats de plan devra se faire en cohérence avec les principes conduisant la réforme du secteur autoroutier.

Les prochains contrats de plan traiteront notamment des objectifs suivants :

- programme d'investissements : calendrier prévisionnel des mises en chantier, des dépenses et des mises en service en fonction de l'état d'avancement des projets, avec pour objectif la maîtrise des coûts ;

- politique en faveur des usagers : sécurité, modalités d'extension du système de télépéage inter-sociétés, politique de communication envisagée pour améliorer l'acceptabilité du péage, principales actions commerciales destinées à fidéliser ou développer la clientèle, politique d'accueil, par exemple des poids lourds sur les grands axes, perspectives de développement du covoiturage etc.

- politique en faveur du personnel et emploi : notamment conséquences du passage aux 35 heures, formation, amélioration des conditions de travail et de la sécurité, soutien de l'emploi, etc.

- évolution tarifaire sur cinq ans : hausses annuelles, tarification des différentes classes de véhicules, etc.

- engagement sur des ratios financiers et de gestion

- qualité architecturale des ouvrages et insertion dans l'environnement.

De fait, à la mi-1999, l'administration a lancé des réflexions pour la préparation des contrats 2000-2004. Celles-ci ont été interrompues à cause des modifications profondes du cadre d'intervention du secteur
et notamment la banalisation fiscale des sociétés (passage au régime général de TVA) au 1er janvier 2001 et la banalisation comptable, juridique et fiscale avec effets sur les comptes 2000, instaurée par l'ordonnance du 28 mars 2001.

Les travaux ont été relancés en mai 2000, dans un esprit différent :

- maintien de la négociation de l'évolution tarifaire et de l'encadrement des ratios de gestion ;

- discussion sur les investissements restreinte aux travaux sur autoroutes en service ou déjà concédées, tandis que les projets de développement ne peuvent être encadrés que par le truchement de ratios financiers (rations liés au projet et ratios de structure financière générale).

En l'absence actuelle de contrats de plan, conformément au décret de 1995, les tarifs des péages sont fixés chaque année par l'administration. Quant aux investissements sur autoroute en service, ils restent encadrés par le CIES qui, chaque année, en examine le programme quinquennal.

Il est essentiel que les nouveaux contrats de plan avec les sociétés d'autoroutes soient signés rapidement, pour plus de lisibilité. Les investissements, les tarifs, les conditions financières des sociétés sont des données essentielles qu'il faut définir au plus vite. Cette urgence se manifeste encore plus depuis l'annonce de l'ouverture du capital d'Autoroutes du Sud de la France (ASF) qui ne pourra intervenir l'an prochain que dans des conditions financières clairement définies.

3. Le secteur routier est appelé à financer le budget général de l'Etat et éventuellement le développement des infrastructures ferroviaires

Le gouvernement a retenu un objectif volontariste de développement des transports alternatifs à la route, reposant notamment sur un triplement du trafic ferroviaire de fret.

Cet objectif appelé « multimodal volontariste » permettrait de répondre à la croissance et à la diversité des demandes de transport, compte tenu des exigences d'un développement durable.

Compte tenu de l'ampleur de la dette ferroviaire (253 milliards de francs) et des investissements à réaliser, l'Etat doit toutefois trouver de nouveaux financements pour répondre aux objectifs qu'il s'est fixés.

Une des sources de financement des projets ferroviaires sont les dividendes et éventuellement le capital des sociétés d'autoroutes.

Le gouvernement a ainsi décidé de créer un établissement public chargé de concourir à la mise en oeuvre d'une politique intermodale des transports dans le massif alpin par le financement des différents modes de transport et les éventuelles prises de participation nécessaires à cet effet. Les ressources de l'établissement public seraient constituées par les dividendes de ses participations dans les sociétés concourant à l'offre de transport dans les Alpes, et le cas échéant, par des subventions et recettes diverses.

La mission de cet établissement, annoncé par le Premier ministre à Chambéry au mois de janvier dernier, consistera à utiliser les dividendes des sociétés autoroutières alpines (AREA, société française du tunnel de Fréjus, société autoroute du tunnel du Mont-Blanc), pour participer au financement du transport ferroviaire dans les Alpes.

Par ailleurs, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie vient d'annoncer l'ouverture du capital d'Autoroutes du Sud de la France (ASF). Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a annoncé que les ressources ainsi obtenues par l'Etat pourraient être consacrées à l'intermodalité. Pour le moment, la secrétaire d'Etat au budget a toutefois indiqué que l'ouverture du capital rapporter ait à l'Etat 1,54 milliard qui seront versés pour l'essentiel au fonds de réserve des retraites (1,24 milliard d'euros), le reste allant à égalité au secteur aérien (150 millions d'euros) et à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises BDPME (150 millions d'euros).

La répartition du produit de l'ouverture du capital d'ASF

 

Ressources

Affectation

Évaluation PLF 2002

1,54

1,240

Fonds de réserve des retraites

 
 

0,150

Secteur aérien

 
 

0,150

BDPME

Déclarations du ministre chargé des transports

0,762

0,762

Versement au budget des transports

Total

2,3

2,3

 

(en milliards d'euros)

En conclusion de ces développements sur l'investissement autoroutier, votre rapporteur estime qu'il convient de définir précisément quelles seront les modalités de financement des liaisons autoroutières non encore réalisées qui, malgré l'approche « intermodale » des schémas de service, ont des implications importantes pour l'aménagement du territoire.

Il souhaite par ailleurs que le gouvernement tienne informés les parlementaires de l'avancement de la négociation des contrats de plan avec les sociétés d'autoroutes et de toutes les implications de leur changement de régime fiscal.

Enfin, il souscrit pleinement à l'objectif de financer de nouvelles infrastructures ferroviaires, en particulier pour le fret, mais il note que ce financement ne saurait être réalisé grâce aux seules ponctions sur l'investissement routier.


Il convient de prendre des mesures pour alléger la dette ferroviaire et revaloriser les dotations d'investissement en infrastructures de transport plutôt que de raisonner dans une enveloppe fermée où les moyens dévolus à la route seraient obligatoirement sacrifiés pour développer le rail. En effet, les projets ferroviaires ne peuvent être des solutions au problème de la congestion des réseaux de transport qu'à moyen, voire long terme, compte tenu du retard actuel des investissements et de l'organisation ferroviaire, et il sera nécessaire que pendant toute la durée des investissements, le réseau routier absorbe, de manière équilibrée, les flux de marchandises, qui ne manqueront pas de progresser.

E. LES DÉPENSES EN FAVEUR DE L'ENTRETIEN ROUTIER SONT PROGRESSIVEMENT REVALORISÉES

1. Les crédits budgétaires en faveur de l'entretien routier

Par rapport à la loi de finances initiale 2001, la progression globale des crédits d'entretien en 2002 est de 27,16 millions d'euros soit +4,6 % en moyens d'engagement, et de 12,49 millions d'euros, soit +2,2 % en moyens de paiement.

En 2002, la priorité a été donnée aux programmes de réhabilitation des ouvrages d'art et de mise en sécurité des tunnels (+5,79 millions d'euros soit +7,1 %), ainsi qu'aux crédits d'entretien courant et préventif qui progresseront de 21,37 millions d'euros, soit +5,2 %, en moyens d'engagement et de 7,27 millions d'euros; soit +1,8 %, en moyens de paiement.

Pour le programme de réhabilitation et de renforcement des chaussées, la dotation est de 66,01 millions d'euros d'autorisations de programme et en crédits de paiement, comme en 2001.

Enfin, le programme d'aménagements de sécurité des routes nationales est maintenu à 36,59 millions d'euros en moyens d'engagement et augmente de 1,06 millions d'euros soit +3,2 % en moyens de paiement.

(en milliers de francs)

Même si elles sont encore relativement modérées, les revalorisations auxquelles procède le gouvernement en faveur de l'entretien des routes sont bienvenues, après 10 ans de déclin de l'investissement.

On a en effet observé depuis 10 ans un « décrochage » des dotations d'entretien en volume par rapport aux besoins, comme le montre le graphique ci-dessous (indice base 100 en 1980).

Source : direction des routes

Rappelons que l'estimation globale des moyens financiers à consacrer à la réhabilitation des chaussées, des ouvrages d'art et des équipements est de 2,285 milliards d'euros (15 milliards de francs).

La conséquence d'un défaut de moyens financiers serait immanquablement l'accélération du processus de dégradation d'un patrimoine dont la valeur à neuf est évaluée à 122 milliards d'euros (800 milliards de francs). L'exemple des Etats Unis est à cet égard édifiant.

En tout état de cause, la poursuite à un rythme triennal des campagnes systématiques d'évaluation de la qualité du réseau permettront d'évaluer avec précision les processus d'évolution des chaussées en fonction des moyens qui leur sont consacrés.

Pour les autoroutes non concédées, et les sections mises à 2x2 voies; une augmentation des moyens est à prévoir du fait de l'accroissement des linéaires à entretenir et surtout des surfaces, d'une progression sensible du niveau de service pour répondre à la demande des usagers, de la densité et de la complexité croissantes des équipements : développement des tunnels, des aires de repos, de l'éclairage, de dispositifs de protection des nappes phréatiques, des équipements antibruit, de la signalisation, ....

Les programmes A75, A20 et RN7 bénéficient d'une dotation spécifique d'entretien. En effet, la politique de l'entretien routier mise en oeuvre en 1992 est basée sur une hiérarchisation du réseau routier national en cinq catégories, et chaque département reçoit annuellement une dotation globalisée calculée en fonction du linéaire et des surfaces des voies appartenant à chacune des catégories. La réalisation complète de ces programmes se traduira globalement par une augmentation variant de 20 à 30 % des coûts d'entretien consacrés à ces axes avant leur aménagement complet sous forme autoroutière.

Cette augmentation représente environ 4 % des moyens consacrés à l'entretien courant du réseau national non concédé.

2. Les personnels consacrés à l'entretien des routes

Les personnels affectés aux domaines de l'entretien et de l'exploitation des routes participent :

- à des tâches départementales, dans le cadre des conventions signées avec les conseils généraux en application de la loi du 2 décembre 1992,

- à des activités exercées pour le compte de l'Etat et des communes.

A titre indicatif, les équivalents emplois affectés à l'entretien et à des tâches d'exploitation du réseau routier national sont évalués à près de 10.000.

Le tableau ci-après donne les effectifs tous partenaires et toutes catégories confondus.

Effectifs consacrés à l'exploitation du réseau routier national

 

en 1994

en 1995

en 1996

en 1997

en 1998

en 1999

Réalisation de l'entretien et de l'exploitation de la route

26 700

25 270

24 580

23 900

22 250

21 960

Ingénierie de l'entretien de la route

3 620

4 150

4 380

4 580

4 980

4 820

Ingénierie de l'exploitation de la route

2 620

2 890

2 970

3 080

3 210

3 240

Ouvriers des parcs et ateliers (compte de commerce)

6600

6700

6550

6390

6 290

6 220

Total

39 540

39 010

38 480

37 950

36 730

36 240

Source : METL

D'après ce tableau, il semble que les personnels consacrés à l'entretien routier aient connu une décroissance continue depuis 1994 et jusqu'en 1999. Le ministère de l'équipement, des transports et du logement n'a pas prolongé le tableau sur la période 2000-2002.

Toutefois le « bleu » budgétaire consacré aux services communs du ministère, qui présente des chiffres sensiblement différents, indique une progression sur 1999-2000 des personnels consacrés à l'entretien routier, de même que pour les personnels se consacrant aux travaux neufs.

Evolution des emplois en 1999-2000


 

1999

2000

routes et sécurité routière

46.450

49.766

travaux neufs

4.584

5.805

entretien, exploitation

41.866

43.121

Examens du permis de conduire

 

840

On observera enfin que le projet de loi de finances pour 2002 procède à la création de 57 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et de 9 emplois de chefs d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat.

Il serait bienvenu que le ministère puisse donner pour les années à venir, des tableaux permettant de connaître très précisément le nombre de personnels se consacrant à l'entretien routier, dont la Cour des comptes a rappelé à l'occasion d'un rapport récent (novembre 1998) toute l'importance.

3. La mise en sécurité des tunnels

a) Les travaux de mise en sécurité des tunnels

Votre rapporteur spécial a demandé au ministère de l'équipement, des transports et du logement de lui fournir des éléments sur les travaux de mise en sécurité des tunnels. Il a obtenu la réponse détaillée suivante.

Les opérations en cours sur les tunnels routiers

Tunnel du Chat : dans l'attente de sa rénovation, et après une concertation avec les transporteurs et la mise en place de déviations à longue distance, déviations qui imposent l'usage des autoroutes, l'interdiction aux poids lourds préconisée par le comité a été mise en oeuvre en mars 2000.

Tunnel du Fréjus : Le tunnel du Fréjus est un tunnel récent dans lequel les abris sont reliés à un cheminement sécurisé permettant l'évacuation des usagers en cas d'accident. D'importantes mesures destinées à renforcer la sécurité ont été mises en oeuvre immédiatement après la catastrophe du Mont Blanc : régulation du trafic à hauteur de 180 poids lourds/heure depuis juillet 2000, date de l'ouverture de la dernière section de l'A43, mise en convois des transports de matières dangereuses, renforcement des équipements d'intervention à l'intérieur du tunnel, renforcement des équipes de sécurité, établissement d'un plan de secours binational, .... De plus, une expérimentation est faite pour la détection de la surchauffe des moteurs à l'entrée du tunnel.

Un programme de travaux complémentaires visant à offrir aux usagers une issue d'évacuation tous les 400 mètres a été élaboré ; les études de génie civil préalables indispensables sont actuellement en cours en vue d'une décision prochaine de la Commission Intergouvernementale.

Tunnel sous Fourvière : à Lyon, dans le Tunnel sous Fourvière, les quatre galeries d'intercommunication complémentaires recommandées par les experts du comité d'évaluation ont fait l'objet d'études d'ingénierie détaillées. Les travaux sont en cours.

Tunnel Maurice Lemaire de Sainte Marie aux Mines : Depuis mars 2000, le tunnel de Sainte Marie aux Mines est interdit aux poids lourds, ce qui réduit considérablement les risques d'incendie. Entre 122 et 137 millions d'euros (800 et 900 MF) de travaux devraient être engagés pour une solution qui pourrait consister dans la construction d'une galerie parallèle, afin de renforcer la ventilation et de créer un cheminement d'évacuation sécurisé. Une fois ces travaux réalisés, les poids lourds pourront à nouveau être admis dans le tunnel.

Tunnel du col de Tende : le tunnel du col de Tende a été identifié par le comité d'évaluation comme inadapté à la circulation des poids lourds. La décision a donc été prise par les autorités italiennes et françaises d'établir le cahier des charges de la construction d'un nouveau tunnel. En attendant, les transports de matières dangereuses ont été interdits, la signalisation de la circulation alternée a été renforcée, un dispositif de détection incendie a été mis en place et les agents de la Direction Départementale de l'Equipement effectuent des inspections de sécurité quotidiennes. Là encore, les contrôles seront renforcés.

De plus, 21,3 millions d'euros (140 millions de francs) sont inscrits au contrat de plan Etat-région pour renforcer la sécurité et réaliser les travaux les plus urgents dans l'attente de la construction du nouveau tunnel.

Tunnel du Lioran : conformément à la recommandation du comité d'évaluation, le système de circulation alternée des poids lourds dans le tunnel du Lioran, qui connaît un très faible trafic, a été renforcé et les transports de matières dangereuses interdits durant l'été. 76,225 millions d'euros (500 MF) ont été inscrits au contrat de plan pour la construction d'un tunnel neuf et un centre de secours sera construit à l'entrée du tunnel.

Tunnel du Mont Blanc : Le tunnel du Mont Blanc fait l'objet de travaux considérables engagés, pour près de 305 millions d'euros (2 milliards de francs), par les sociétés française et italienne. Ces travaux ont été approuvés par un comité de sécurité placé auprès de la Commission Intergouvernementale.

Des refuges pressurisés sont construits tous les 300 mètres, équipés de moyens de lutte contre l'incendie et reliés à un cheminement d'évacuation sécurisé. Trois postes de secours permanents sont aménagés, au centre et aux deux extrémités du tunnel. Les pompiers sont équipés de véhicules à double cabine et permettant l'intervention dans la fumée.

Une structure commune d'exploitation a été constituée entre les deux sociétés concessionnaires ; les systèmes de gestion technique et les équipements de détection d'incident, de surveillance et de ventilation bénéficient des technologies les plus performantes.

Un plan de secours binational a été signé par le préfet de Haute-Savoie et le président de la région autonome du Val d'Aoste et, lors du sommet franco-italien de Turin, les deux ministres ont demandé à la commission intergouvernementale d'élaborer un règlement de circulation, avec une régulation technique de la circulation des poids lourds. Il sera soumis prochainement à l'approbation des deux gouvernements.

Préalablement à la réouverture, des essais approfondis de fonctionnement des installations et de vérification de la maîtrise de l'ensemble de ces dispositifs par les agents d'exploitation et le personnel de secours publics seront réalisés.

Tunnel de l'A86 : S'agissant du tunnel de l'A 86 entre Rueil-Malmaison et Versailles, la largeur des voies permettra la circulation de tous les véhicules légers dans les conditions habituelles, l'absence de poids lourds atténuant considérablement le risque d'incendie éventuel et ses conséquences.

Dès l'origine était prévue la possibilité de passer d'un niveau à l'autre par des escaliers munis de sas pressurisés, comme dans un tunnel à deux tubes, tous les 400 m. La sécurité sera renforcée en créant des passages tous les 200 m à chaque abri.

La surveillance continue et la présence de moyens d'intervention permanents et dédiés au tunnel aux deux extrémités permettra de garantir une intervention immédiate en cas d'accident.

Les efforts en faveur de la sécurité des tunnels sont complétés par une nouvelle réglementation plus stricte.

b) Une nouvelle réglementation applicable

Parallèlement à la mise en oeuvre des premières mesures d'urgence et de manière générale pour l'ensemble des tunnels, la réglementation applicable a été entièrement revue et a fait l'objet d'une circulaire interministérielle le 25 août 2000. Cette nouvelle réglementation, applicable au réseau routier national, a institué un comité national d'évaluation de la sécurité des tunnels routiers. Elle prévoit en outre :

- l'examen de tous les ouvrages dans un délai de 3 ans. Dans ce délai, le comité d'évaluation doit examiner tous les ouvrages d'une longueur comprise entre 300 mètres et un kilomètre déjà ouverts à la circulation publique. En 2001, une dizaine d'ouvrages sont inscrits, globalement c'est une soixantaine d'ouvrages qui seront examinés jusqu'en 2003. Pour chacun, un diagnostic de sécurité de l'ouvrage et de son exploitation et, lorsque nécessaire, un programme d'amélioration seront élaborés. Le préfet pourra alors, sur la base de l'avis du comité d'évaluation, prendre la décision de maintenir l'ouvrage ouvert à la circulation publique, ou prescrire des conditions d'exploitation particulières ou encore ordonner sa fermeture. S'agissant des ouvrages d'une longueur supérieure à un kilomètre, le comité d'évaluation se prononcera sur le programme d'amélioration élaboré à la suite du diagnostic de 1999 ;

- l'obligation de procéder à des exercices de sécurité annuels : au moins une fois par an, le maître d'ouvrage de chaque tunnel est tenu d'organiser un exercice de sécurité destiné à tester les consignes d'exploitation et leur mise en oeuvre par son personnel. Il doit informer le préfet et l'autorité de police compétente préalablement à cet exercice, et leur en adresser le compte rendu détaillé, exposant le cas échéant les enseignements à tirer et les mesures correctives.

Tous les tunnels importants ont organisé un exercice interne ou ont suscité l'organisation d'un exercice de type plan de secours spécialisé depuis la sortie de la circulaire 2000-63 du 25 août 2000.

A partir de l'automne 2001, le comité d'évaluation commencera l'examen des dossiers de sécurité des tunnels en exploitation. Le dossier de sécurité doit comporter notamment la liste des exercices de sécurité effectués et l'analyse de leurs enseignements. Le comité d'évaluation sera très attentif à ce que ces éléments soient bien présents.

- la mise en place d'un système de retours d'expériences (opérationnel depuis le 1er janvier 2001) : les incidents ou accidents significatifs se produisant dans chaque tunnel doivent faire l'objet d'un rapport d'analyse des circonstances et des conséquences à en tirer, transmis au préfet et au centre d'études des tunnels.

Durant les 7 premiers mois de 2001, 195 incidents ont été enregistrés, dont notamment :

* 64 incidents dans le tunnel Maurice Lemaire qui ne sont que des « intrusions de véhicule de plus de 3,5 tonnes » et qui conduisent à une fermeture de l'ouvrage de quelques minutes ;

* 12 fermetures d'ouvrages dues à des saturations de trafic hors tunnel (Dullin et Epine) ;

* 4 exercices (Chatillon et Saint Germain de Joux).

- l'obligation pour les nouveaux tunnels de respecter un ensemble de dispositions de sécurité détaillées dans une instruction technique : un dossier de sécurité permettant de vérifier que ces dispositions ont été observées et comprenant notamment une étude spécifique des dangers doit être établi et soumis à l'avis du comité d'évaluation et du préfet ; ces dispositions ont notamment été appliquées dans le tunnel de Foix ;

- l'instauration d'une autorisation préfectorale préalable à la mise en service : l'ouverture à la circulation publique de tout nouveau tunnel est désormais subordonnée à l'avis du comité d'évaluation et à une décision préfectorale ;

- le suivi de l'exploitation de tous les tunnels : toute évolution importante ou tous travaux de modification substantielle de l'ouvrage doivent faire l'objet d'une information du préfet qui pourra saisir, s'il l'estime nécessaire, le comité d'évaluation.

c) Les crédits budgétaires

S'agissant des moyens consacrés à la maintenance des tunnels en service sur le réseau routier national non concédé, ceux-ci ont été augmentés dès 2000 à hauteur de 70 millions de francs (10,7 millions d'euros). La dotation annuelle a été portée à 71 millions de francs (10,8 millions d'euros) en 2001 (contre 42 millions de francs ou 6,4 millions d'euros en 1999 et 26 millions de francs ou 3,96 millions d'euros en 1997).

Par ailleurs, dès l'année 2000, 80 millions de francs (12,2 millions d'euros) sur le réseau non concédé ont été consacrés à des travaux urgents et les mesures de mise en conformité avec la circulaire du 25 août 2000 des tunnels du réseau routier national non concédé sont financées depuis 2001 sur le chapitre 53-46/40 « renforcement des ouvrages d'art ». La part réservée aux tunnels du réseau non concédé pour 2001 s'élève à 175 millions de francs (26,7 millions d'euros) pour l'ensemble des études et des travaux.

Sur le réseau concédé (hors tunnel du Mont Blanc), ce sont respectivement 20 millions de francs (3,05 millions d'euros) et 125 millions de francs (19,06 millions d'euros) qui ont été consacrés en 2000 et 2001 aux opérations de mise en conformité.

Pour l'année 2002, les besoins sont estimés sur le réseau non concédé à 26,7 millions d'euros (175 millions de francs) et les prévisions sur le réseau concédé (hors tunnel du Mont Blanc) sont de l'ordre de 53,4 millions d'euros (350 millions de francs).

Les tunnels hors réseau routier national, qui ne rentrent pas dans le champ d'application de la circulaire du 25 août 2000, sont concernés par le «projet de loi relatif à la sécurité des infrastructures de transport et aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transports terrestres ». Ce projet de loi a pour but de garantir aux usagers les mêmes conditions de sécurité quelque soit le maître d'ouvrage.

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