ANNEXE 2
Réponses du ministre de la fonction publique et de la
réforme de l'Etat aux questions posées par votre rapporteur
spécial à partir du référé de la Cour des
comptes du 10 février 1998 relatif aux emplois dans les cabinets
ministériels
I.
L'INSUFFISANCE DU CADRE STATUTAIRE ET BUDGÉTAIRE
Question n° 1
Est-il envisagé de mettre en oeuvre des mesures visant à
donner un statut propre aux membres des cabinets ministériels, afin que
la gestion des emplois de cabinets ne constitue plus un « domaine de
non-droit » selon l'expression de la Cour des comptes ?
Réponse
La création d'un statut d'emploi propre aux membres de cabinets
ministériels et l'inscription corrélative d'emplois
budgétaires spécifiques ne garantiraient une plus grande
transparence qu'à la condition d'une certaine permanence de la structure
gouvernementale et d'une stabilité des effectifs et de la composition
des cabinets ministériels. Sans ces conditions, des contingents
d'emplois spécifiques de membres de cabinet inscrits aux budgets des
différents ministères risqueraient d'être rapidement en
décalage avec la réalité très évolutive de
l'effectif et de la composition des cabinets ministériels.
Question n° 2
Pourquoi les emplois budgétaires supportant la
rémunération des personnels employés dans les cabinets
ministériels ne sont-ils pas inscrits en loi de finances, cette
situation n'ayant aucun fondement juridique ? Indiquer si des mesures ont
été ou seront prises afin de permettre de vérifier la
stricte application des dispositions du décret du 28 juillet 1948 fixant
le nombre et la nature des emplois de cabinets ministériels.
Réponse
Sur un plan strictement budgétaire, le système actuel ne permet
pas d'identifier et de contrôler spécifiquement les emplois
affectés aux cabinets ministériels. Les nominations dans les
cabinets ministériels ne se font cependant pas au-delà des
emplois et crédits déjà ouverts par la loi de finances.
Les fonctionnaires nommés dans un cabinet ministériel sont par
définition déjà détenteurs d'un emploi
budgétaire. Le changement de situation statutaire qu'implique cette
nomination n'implique nullement un changement de support budgétaire.
Il est clair que la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant
loi organique relative aux lois de finances bouleversera cette perspective. En
particulier, les comptes-rendus de gestion rendront compte fidèlement de
l'utilisation en emplois de l'autorisation budgétaire
délivrée au gouvernement par le Parlement, et les emplois de
cabinet seront pleinement identifiés. Le jaune annexé au PLF 2001
présente dans cet esprit, de façon exhaustive, le nombre de
collaborateurs des ministres dans chaque cabinet, au
1
er
juillet 2000.
Question n° 3
La Cour des comptes précisant que la rémunération des
membres des cabinets ministériels est en partie financée sur les
« fonds spéciaux » inscrits au budget des services
généraux du Premier ministre, indiquer le montant total provenant
de cette source de financement, la part des « fonds
spéciaux » qu'elle représente et la répartition
par ministère pour chaque année depuis 1995.
Réponse
Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
ne dispose pas d'éléments retraçant l'utilisation des
fonds spéciaux.
Question n° 4
Présenter les observations du gouvernement sur le système dit
des « points-cabinet ». Est-il envisagé de
réformer ce système afin de prendre en considération les
remarques de la Cour des comptes, notamment ses critiques portant sur l'absence
de fondement juridique des « points-cabinet » ?
Réponse
Les « points-cabinet » sont assis sur des emplois
budgétaires : ils sont intégralement gagés par le
blocage d'emplois d'agents titulaires ou de contractuels et le nombre de points
cabinets utilisés est égal au produit des indices majorés
correspondant aux emplois bloqués. Le système reflète donc
l'autorisation budgétaire.
Question n° 5
A plusieurs reprises, la Cour des comptes mentionne l'exception
constituée par le ministère des affaires
étrangères, l'opacité relative à ses emplois de
cabinet étant moins grande. Pourquoi ce ministère se
distingue-t-il ainsi des autres départements ministériels ?
D'autres ministères ont-ils réalisé des progrès en
matière de transparence sur ce point depuis cette
époque ?
Réponse
La transparence montrée par le fascicule jaune mentionné
supra
ne fait pas apparaître la situation particulière d'un
ministère par rapport à un autre. C'est grâce au
développement de ce type de comptes-rendus que la capacité
d'information du Parlement sera renforcée.
II. LES DÉBORDEMENTS DU CADRE STATUTAIRE ET BUDGÉTAIRE
Question n° 6
La Cour des comptes souligne les écarts constants, s'agissant du
nombre d'emplois de cabinet, entre le droit et la pratique, accentués
par le non-respect des lettres-circulaires que le Premier ministre adressait,
jusqu'en 1996, aux ministres, fixant pourtant des normes moins strictes que
celles prévues par le décret du 28 juillet 1948. Ce non-respect
était à l'origine, notamment, de l'apparition de membres
« officieux » dans les cabinets ministériels.
Quelle appréciation le gouvernement porte-t-il sur ces observations de
la Cour des comptes ? Quelle méthode est utilisée par le
Premier ministre, depuis 1996, pour fixer le nombre des membres des cabinets
ministériels ? Est-il envisagé d'apporter des modifications
à l'annexe « jaune » consacrée aux cabinets
ministériels afin de prendre en compte les observations de la Cour des
comptes sur ce point ? Indiquer le nombre précis, quel que soit
leur statut, des membres du cabinet de chaque ministre du gouvernement actuel,
en distinguant les personnels exerçant des tâches administratives
d'une part, et les collaborateurs personnels du ministre d'autre part.
Réponse
Comme l'a relevé la Cour des comptes, les dispositions du décret
de 1948, qui n'ont pas été actualisées depuis 1954, ne
sont plus respectées depuis longtemps. Ce fut par circulaire du Premier
ministre, lorsqu'un nouveau gouvernement se constituait, que furent
déterminés les plafonds d'effectifs et, parfois, la nature des
fonctions correspondantes. Prenant en compte l'expérience du
passé, les instructions données par le Premier ministre aux
ministres et secrétaires d'Etat par circulaire du 6 juin 1997 ont eu
pour objet de laisser à chacun des membres du gouvernement la
possibilité de définir l'effectif de son cabinet. Cette
démarche pragmatique a été préférée
à la fixation d'un contingent arbitrairement uniforme, pour
éviter l'apparition de collaborateurs officieux. A la suite du
référé de la Cour, une circulaire du Premier ministre du
19 avril 1999 a précisé les règles qui gouvernent le
recrutement et la situation des membres de cabinets ministériels.
Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
ne tient pas de registre comptabilisant les membres de cabinet.
Question n° 7
Des mesures ont-elles été ou seront-elles prises afin
d'améliorer la lisibilité des moyens budgétaires et en
personnels alloués aux cabinets ministériels au sein des lois de
finances ?
Réponse
Une meilleure lisibilité des moyens budgétaires et en personnels
alloués aux cabinets ministériels sera apportée par une
présentation budgétaire en programmes, qui permettra de faire
apparaître des éléments analytiques permettant de calculer
des coûts complets de fonctionnement .
Question n° 8
Dresser le bilan de l'assouplissement, décidé en
février 1996, du contrôle effectué par la direction du
budget sur les frais de fonctionnement dont bénéficient les
cabinets. Leur imputation et la réalité des dépenses
est-elle désormais mieux connue ?
Réponse
Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
n'est pas en mesure de porter un jugement sur des procédures qui
régulent les relations entre la direction du budget et les
ministères gestionnaires.
Question n° 9
Des mesures ont-elles été ou seront-elles prises afin de
remédier, sur ce point, à la double inégalité
relevée par la Cour des comptes, concernant :
- le caractère inéquitable des moyens alloués aux
différents ministères ;
- les différences de rémunérations en dépit de
fonctions identiques ?
Réponse
La rémunération des membres de cabinets ministériels peut
être déterminée de deux façons. La première
consiste à fixer une rémunération égale à
fonctions identiques. La seconde privilégie le maintien de la
rémunération antérieure en laissant le soin aux ministres
de l'ajuster par le biais des indemnités de cabinet.
Si la Cour des comptes juge cette seconde façon de procéder
inéquitable, il faut souligner qu'il existe dans les cabinets une grande
diversité, pour une même dénomination de conseiller, de
conseiller technique ou de chargé de mission, en termes de charges de
travail, de responsabilités et de participation à la
préparation des politiques et décisions gouvernementales.
La solution actuelle tient compte de cette diversité. Elle permet en
particulier de limiter les avantages de carrières dont les
fonctionnaires pourraient bénéficier du fait ou à l'issue
d'un passage plus ou moins long dans un cabinet et d'éviter, en les
maintenant dans leur corps d'origine, les problèmes de gestion de
carrière que risquerait de soulever un détachement sur un statut
d'emploi spécifique.