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22 novembre 2001 : Budget 2002 - Justice ( rapport général - première lecture )

 

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CHAPITRE II :

L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS

I. L'ÉVOLUTION DE L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS

A. L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE CIVILE

1. Les tribunaux de grande instance : une baisse de l'activité depuis 1997

Activité civile des tribunaux de grande instance

Le nombre d'affaires civiles nouvelles dont sont saisies les tribunaux de grande instance a connu une hausse ininterrompue de 1990 (488.680) à 1996 (676.282), accélérée en 1993 et 1994 à la suite de la réforme du juge des affaires familiales, qui a transféré une masse importante de contentieux familiaux des tribunaux d'instance vers les tribunaux de grande instance, et à la suite de la réforme du juge de l'exécution, qui a généré de nouveaux contentieux de l'exécution.

En 1996, la progression des affaires nouvelles a été seulement de 2 %. Rapportée à une activité non affectée par les grèves de décembre 1995, cette progression aurait été voisine de zéro.

En 1997, l'essentiel de la baisse des affaires nouvelles a pu être imputé à l'entrée en vigueur du décret du 18 décembre 1996 portant réforme des procédures civiles d'exécution. A la suite de l'obligation faite aux justiciables de saisir le juge de l'exécution par assignation et non plus par simple requête, les tribunaux de grande instance ont été saisis d'environ 30.000 procédures d'exécution de moins.

En 1998, la baisse des affaires nouvelles a atteint 2 %.

En 1999, l'accélération de la baisse a pu être imputée à la mise en oeuvre du décret du 28 décembre 1998 relevant le seuil de compétences des TGI de 4.573 euros (30.000 francs) à 7.622 euros (50.000 francs) et renvoyant sur les TI entre 5.000 et 10.000 litiges financiers de faible importance précédemment traités par les TGI. Cette baisse touche toutes les familles de contentieux.

En 2000, le nombre d'affaires nouvelles portées devant les TGI (600.468 affaires) affiche une baisse de moindre ampleur (0,9 %) par rapport à 1999.

L'évolution des types de contentieux est contrastée. Les affaires devant le juge des affaires familiales progressent de 1,4 % à travers les contentieux de l'autorité parentale et du droit de visite et les ruptures d'unions.

Au contraire, les autres contentieux (contentieux de l'exécution, contentieux avec les banques ou relatifs aux prêts) diminuent.

Le nombre d'affaires terminées en 2000 (jugements et autre fins) par les TGI s'élèvent à 592.340, ce qui représente une baisse de 2,7 % par rapport à 1999, notamment en raison des mouvements sociaux observés à la fin de l'année 2000. En conséquence, le stock d'affaires a augmenté de plus de 8.000 affaires, marquant une rupture par rapport aux deux années précédentes.

La durée moyenne des affaires terminées en 2000 s'est établie à 8,9 mois, contre 9,1 mois en 1999.

2. Les tribunaux d'instance : l'interruption de la baisse d'activité depuis 1999

Activité civile des tribunaux d'instance

De 1993 à 1995, les saisines des tribunaux d'instance en matière de contentieux civil général ont baissé d'environ 50.000 affaires par an, en raison principalement de la diminution du nombre des contentieux familiaux, transférés dans leur majorité vers les tribunaux de grande instance à la suite de la réforme instituant les juges des affaires familiales.

La diminution d'activité s'est ensuite ralentie en 1996 et en 1997. En 1998, le nombre d'affaires nouvelles devant les tribunaux d'instance a encore très faiblement diminué.

En 1999, cette tendance a été interrompue en partie à cause du transfert modéré d'activité en provenance des tribunaux de grande instance suite au relèvement de 4.573 euros (30.000 francs) à 7.622 euros (50.000 francs) de leur seuil de compétence.

Avec 489.048 affaires nouvelles au fond en 2000, les tribunaux d'instance ont vu s'amplifier la légère hausse d'activité amorcée en 1999. L'augmentation d'activité est de 2,7 % environ, soit 13.000 affaires supplémentaires. Ce phénomène est liée au développement des affaires de tutelles, des contestations des décisions des commissions de surendettement et des contentieux relatifs aux impayés.

Le niveau des affaires terminées (479.828 en 2000) reste en dessous de celui des affaires nouvelles (489.048 en 2000), le stock d'affaires à traiter au 31 décembre 2000 (environ 380.000 affaires) s'est accru mécaniquement par rapport à l'année précédente.

La durée moyenne des affaires terminées en 2000 par les tribunaux d'instance s'établit à 5,1 mois, chiffre voisin de celui de 1999 (5,2 mois). Cette moyenne regroupe cependant des durées de traitement des affaires très variables. Ainsi, 25 % des affaires terminées en 2000 par les tribunaux d'instance l'ont été en moins de 1,8 mois ; 50 % l'ont été en moins de 3,3 mois ; mais 25 % des affaires ont été terminées en plus de 6 mois.

3. La baisse de l'activité des conseils de prud'hommes

Evolution de l'activité civile des conseils de prud'hommes

En 1996, le nombre d'affaires nouvelles (167.799) portées devant les conseils de prud'hommes était revenu à son niveau de 1994, après une année 1995 exceptionnellement basse en raison d'un déficit d'activité lié aux grèves.

Le nombre d'affaires nouvelles a légèrement augmenté en 1997 puis s'est fortement accru en 1998 pour s'élever à 191.892 suite à une action ponctuelle des syndicats d'employés de divers organismes de sécurité sociale qui ont déposé simultanément un grand nombre de réclamations.

En 1999, les conseils de prud'hommes ont enregistré une baisse du nombre des affaires nouvelles de 14% par rapport à 1998 pour atteindre 165.977, ce qui correspond à un retour à une situation sans événement perturbateur.

L'année 2000 s'inscrit de nouveau en baisse (- 1,7 %) avec 163.218 affaires nouvelles.

Il s'agit du niveau le plus faible depuis 1992 et est fortement lié à la bonne situation économique des entreprises et son effet sur la diminution des contentieux du licenciement. Il est donc à craindre que la hausse du chômage en 2001 et la dégradation de la situation économique mondiale accélérée par les attentats du 11 septembre 2001 risquent de mette un terme à la baisse de l'activité des conseils de prud'hommes.

Le nombre d'affaires terminées en 2000 s'élèvent à 159.594, en diminution de 7,4 % par rapport à 1999.

Le stock d'affaires augmente donc de nouveau, alors qu'il avait enfin baissé l'année précédente.

La durée moyenne des affaires terminées en 2000 s'établit à 10,2 mois. Il convient de rappeler qu'en 1998, ce délai s'élevait à 9,7 mois.

4. L'augmentation de l'activité des juridictions commerciales

Les juridictions commerciales ont rendu 165.558 jugements au fond en matière contentieuse en 2000. Cette forte augmentation apparente d'activité est en rupture avec la tendance à la baisse installée depuis 1995. Ce sont les tribunaux de commerce qui affichent la totalité de cette hausse (+ 18,2 %), avec 155.400 affaires.

En réalité, cette hausse spectaculaire trouve son origine dans le projet de réforme de la justice commerciale et dans les restructurations des tribunaux de commerce (30 ont été supprimés en 2000). Les fermetures de tribunaux ont conduit à des démissions nombreuses de juges consulaires, compensées par des nominations. Les actes administratifs dits « de changement de juge commissaire » ont été enregistrés par les tribunaux de commerce avec la masse des contentieux commerciaux au fond, alors qu'il s'agissait en fait d'une activité administrative.

Avec 10.159 jugements de fond, les tribunaux de grande instance à compétence commerciale ont représenté 6 % de l'activité.

La durée moyenne de traitement des affaires s'élève à 5 mois, soit un mois de moins par rapport à 1999. Cette évolution s'explique par le poids des procédures particulièrement courtes de « changement de juge commissaire » évoquée précédemment. Il semble donc que la moyenne de 1999 soit plus significative.

5. La baisse de l'activité des cours d'appel

Activité civile des cours d'appel

Le nombre d'affaires portées en appel a crû régulièrement jusqu'en 1994, à un rythme soutenu compris entre 4 et 6 % par an. En 1995, cette tendance s'est infléchie pour la première fois, avant de diminuer légèrement en 1996.

En 1997 et 1998, le nombre des affaires nouvelles devant les cours d'appel a diminué respectivement de 2,3 et 1,7 % par an. Ce phénomène s'est accentué en 1999 avec une baisse de 4 %.

En 2000, le nombre d'affaires a encore décru de 4 % pour atteindre 193.749 affaires.

Cette diminution paraît imputable à la baisse de l'activité des juridictions de première instance, mais également à une moindre propension de la part du justiciable à faire appel.

Pour la deuxième année consécutive, le nombre d'affaires terminées (220.095) est supérieur au nombre d'affaires nouvelles (193.749). Le stock d'affaires en cours a donc diminué de plus de 26.000 affaires par rapport à l'année précédente.

Au rythme moyen d'évacuation des affaires en 2000, les 290.000 affaires en stock dans les cours au 31 décembre 2000 pourraient être traitées dans un délai de 15,8 mois, soit deux mois de moins qu'en 1999. Le stock d'affaires varie en réalité très fortement d'une cour à l'autre. Ainsi, l'ancienneté moyenne des affaires en cours va de 23 mois dans les juridictions les plus défavorisées à cet égard, comme celle d'Aix-en-Provence, à moins de 7 mois dans les cours les moins chargées, comme celle de Riom.

La durée moyenne de traitement des affaires s'est élevée en 2000 à 18,4 mois, en légère augmentation par rapport à l'année précédente. Derrière ce chiffre se cache une réalité très contrastée : un quart des affaires a été traité en moins de 7,9 mois ; la moitié a été traitée en moins de 15,7 mois et un quart a été traité en plus de 25,6 mois.

6. La hausse de l'activité de la Cour de cassation

Activité civile de la Cour de cassation

L'évolution du nombre des affaires nouvelles présentées devant la Cour de cassation est très irrégulière. Après avoir augmenté de 9,7 % en 1998, et baissé de 8,4 % en 1999, une hausse de 6,2 % a été observée en 2000 : le nombre d'affaires nouvelle s'élève donc à 21.331. Le nombre des affaires terminées a également augmenté en 2000 et s'est élevé à 21.394.

La durée moyenne de traitement d'une affaire civile est d'un peu plus de 2 ans.

B. L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE PÉNALE

1. La légère hausse de l'activité des tribunaux correctionnels

En raison du décalage entre les décisions de poursuite prises par les parquets et les audiencements correctionnels, la baisse des décisions de poursuivre devant les tribunaux correctionnels en 2000 ne s'est pas traduite par une baisse équivalente du nombre de jugements rendus par ces tribunaux (452.772), soit une augmentation de 0,7 % par rapport à 1999.

Activité des tribunaux correctionnels

2. La légère hausse de l'activité des tribunaux de police

Activité des tribunaux de police

Alors que le nombre d'affaires poursuivies devant les tribunaux de police diminuait depuis près de dix ans, l'année 1999 s'est caractérisée par une hausse de 15 %, liée au développement des contraventions de cinquième classe suite à la création de l'infraction de grand excès de vitesse. (En 2000, le nombre des contraventions de cinquième classe a de nouveau augmenté de 2 %).

Après une baisse ininterrompue depuis 1992 à 1998, le nombre des affaires traitées augmente depuis deux ans, mais dans une moindre proportion (+ 1,5 % en 1999, + 0,1 % en 2000).

3. La diminution de l'activité des cours d'assises

Activité des cours d'assises

Depuis 1996, le nombre d'affaires nouvelles devant les cours d'assise n'a cessé d'augmenter. Pourtant, en 2000, les cours d'assises ont rendu 2.531 arrêts, soit une baisse de 7,7 % par rapport à 1999.

Il convient de remarquer que les cours d'assise ont prononcé leurs arrêts en moyenne plus de quatre ans après les faits. Le stock d'affaires en cours tend de nouveau à augmenter.

4. La diminution du stock des affaires des cours d'appel

Les chambres des appels correctionnels ont été saisies en 2000 de 48.422 affaires nouvelles, ce qui constitue une baisse de 1,8 % par rapport à 1999.

Par ailleurs, le volume des affaires terminées (50.708) a progressé de 3,6 %. Il s'est établi au-dessus du niveau des affaires nouvelles ; en conséquence, le stock d'affaires en cours a commencé à diminuer pour la première fois depuis 1995. Il représente cependant six mois d'activité.

Les chambres d'accusation ont rendu 32.831 arrêts, soit 0,5 % de moins qu'en 1999. L'interruption en 1999 de la tendance à la croissance continue de l'activité de ces chambres observée depuis 1993 se confirme donc.

5. L'activité pénale de la Cour de cassation

Evolution des activités pénales des cours d'appel

Le nombre des affaires nouvelles est en forte augmentation en 2000 et s'élève à 9.014. Pourtant, la cour de cassation n'a pas pu maintenir un nombre de décisions rendues aussi élevé qu'en 1999. Avec un total de 8.714, le nombre de décisions rendues diminue de 6,4 %.

C. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

1. Les tribunaux administratifs : une diminution du stock d'affaires

Evolution de l'activité des tribunaux administratifs

Le nombre d'affaires nouvelles enregistrées chaque année a augmenté de 62 % entre 1990 et 2000, soit une moyenne de 5 % par an. Si la progression a été à peu près continue de 1990 à 1998, cette tendance s'inverse depuis 1998, sous la conjonction de deux facteurs :

- l'année 1998 s'est caractérisée par un « pic » conjoncturel, lié à l'opération de régularisation des titres de séjours des étrangers : une hausse de 22 % a été observée par rapport à 1997. En conséquence, le volume des affaires enregistrées en 1999 a baissé de 5,2 %, alors même que ces 117.500 affaires représentent, en réalité, une progression de près de 16 % par rapport à 1997 ;

- en 2000, cette tendance à la diminution du nombre d'affaires enregistrés se confirme en données nettes, compte tenu du nombre élevé de dossiers de série enregistrés dans les juridictions.

Sur la même période, le nombre annuel d'affaires traitées a doublé grâce au renforcement des effectifs et à l'amélioration de la productivité. Ainsi, le nombre d'affaires jugées en données nettes s'est accru de près de 24 % au cours des quatre dernières années, un tiers des juridictions ayant augmenté de plus de 10 % le nombre de dossiers traités par rapport à 1999.

Pour la première fois en 2000, le ratio affaires traitées/ affaires enregistrées a dépassé les 100 % (105 %), permettant ainsi une réduction des stocks de 4 %.

La stock d'affaires en instance (210.000 dossiers environ) demeure cependant encore trop important, au regard de la capacité de jugement des tribunaux.

2. Les cours administratives d'appel : l'explosion du nombre d'affaires en attente de jugement

Evolution de l'activité des cours administratives d'appel

Depuis 1992, les cours administratives d'appel ont connu, du fait du transfert échelonné de l'appel des recours pour excès de pouvoir, qui s'est achevé en 1995, une progression des entrées sans précédent : le nombre d'affaires enregistrées a triplé entre 1992 et 1999 et l'augmentation est encore de 3 % en 2000.

Cette progression s'est cependant nettement ralentie par rapport à celles constatées en 1999 (+ 12 %) et en 1998 (+ 14,9 %) et reflète la tendance observée au sein des juridictions de premier ressort.

Parallèlement, le nombre d'affaires jugées a plus que doublé entre 1992 et 2000 pour atteindre le chiffre de près de 13.000 affaires.

Cette amélioration s'explique par la création de la cour administrative d'appel de Marseille en septembre 1997, le renforcement des effectifs des autres cours et l'augmentation de la productivité.

Toutefois, le rapport des affaires traitées / affaires enregistrées, reste préoccupant, n'atteignant que 78 % en 2000. Aujourd'hui, aucune cour n'arrive à juger le même nombre d'affaires qu'elle enregistre dans l'année. En conséquence, les stocks continuent de croître. Ils ont été multipliés par 5 entre 1992 et 2000.

A cette date, le stock global d'affaires en instance devant les cours administratives d'appel représente le triple de leur capacité de jugement annuelle, si bien que le délai théorique d'élimination du stock (près de trois ans) ne parvient pas à s'améliorer.

3. Le Conseil d'Etat : une confirmation de l'augmentation du nombre d'affaires nouvelles ?

Evolution de l'activité du Conseil d'Etat

Depuis 10 ans, le volume des affaires enregistrées devant le Conseil d'Etat a connu une évolution contrastée. Après avoir augmenté de 1990 à 1992, il a diminué de manière irrégulière jusqu'en 1997 pour atteindre 7.193 affaires. En 1998 et 1999, il a connu une augmentation rapide : + 17 % en 1998 et + 46 % en 1999 en raison de la hausse d'une part des contentieux des visas, qu'il connaît en premier ressort, et, d'autre part, de celui des reconduites à la frontière, dont il est juge d'appel.

En 2000, le nombre des affaires enregistrées reste au niveau élevé de 1999 (12.274) en raison de l'importance du contentieux des étrangers, qui représente encore cette année une part très conséquente des entrées.

Entre 1990 et 2000, le volume des affaires jugées a progressé de 32 %, ce qui a permis de faire régulièrement baissé le délai théorique d'élimination du stock de 2 ans trois mois à 11 mois.

Le nombre d'affaires jugées rejoint pratiquement celui des affaires enregistrées, ce qui permet de stabiliser le stock d'affaires à un peu plus de 10.000.


La réforme de l'organisation du traitement des dossiers au Conseil d'Etat et le transfert de compétences aux cours administratives d'appel ont permis de réduire progressivement le stock, qui atteignait 22.388 dossiers en 1993.

Ce chiffre, qui s'établissait en 1998 à 8.479 affaires, a légèrement augmenté depuis puisqu'il atteint 10.159 affaires en 2000. Il reste cependant inférieur à la capacité annuelle de jugement.

En outre, ce stock s'est « rajeuni » et comprend un moins grand nombre d'affaires anciennes. En 2000, en effet, 90 % des affaires en instance sont enregistrées depuis moins de deux ans. Le délai théorique d'élimination du stock a été ramené de 11 à 10 mois.

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