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22 novembre 2001 : Budget 2002 - Justice ( rapport général - première lecture )

 

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ANNEXE : RÉPONSES DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE AUX QUESTIONS POSÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SUITE AUX REMARQUES DE LA COUR DES COMPTES DANS SON RAPPORT SUR LA FONCTION PUBLIQUE

QUESTION 1 : La Cour des comptes évoque la violation des règles relatives à l'affectation et à la mutation des agents ainsi que la pratique visant à avertir les chefs de juridiction par simple note de service de la mise à disposition de magistrats ou de fonctionnaires.

La Cour des comptes évoque le non respect des règles de mobilité et de mutation en ce qui concerne les mises à dispositions « internes », c'est-à-dire les mises à disposition des personnels des services judiciaires au profit de l'administration centrale du ministère de la justice.

Pour remédier à cette situation, qui, il est vrai, ne permet pas d'avoir, à travers la lecture de la seule loi de finances, une connaissance exacte des emplois de l'administration centrale, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit, comme la Ministre s'y est engagée dans sa réponse à la Cour, une première phase de transferts d'emplois des services judiciaires au bénéfice de l'administration centrale. C'est ainsi que 24 emplois de greffiers sont transférés des services judiciaires vers l'agrégat « administration centrale » dont 8 sont transformés en emplois de secrétaires administratifs.

Ces transferts se poursuivront dans le cadre d'un plan pluriannuel de résorption de ces mises à disposition « internes ».

QUESTION 2 : La Cour des comptes dénonce les nombreuses infractions au régime juridique applicable aux non-titulaires : utilisation de quasi statuts comme référence pour le recrutement de contractuels, recrutement de vacataires à temps plein, occupation irrégulière par certains agents non titulaires de certains emplois de direction.

Le ministère de la justice ne peut que partager l'analyse de la Cour des Comptes et souhaite en effet qu'il soit mis fin aux incertitudes sur les solutions retenues en matière de recrutement de ces personnels de plus en plus indispensables compte-tenu de l'évolution des missions dévolues à l'Etat dans les différents domaines qui nécessitent une haute spécialisation technique, juridique ou administrative. Le cadre réglementaire (interministériel) dans lequel s'effectue ce recrutement doit être adapté.

Pour sa part, le ministère de la justice y contribue en s'attachant à remplir les objectifs liés à la résorption de l'emploi précaire. C'est ainsi que le bilan du dernier plan de résorption de l'emploi précaire fait état d'un taux de réalisation global de près de 80 %. Ces éléments chiffrés attestent de la volonté du ministère de la justice de régulariser par le haut des situations administratives précaires. Cette volonté sera confortée par la mise en oeuvre courant 2002 des premiers concours du troisième plan de résorption de l'emploi précaire (loi n 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale) qui a vocation à titulariser la plus grande majorité des personnels non-titulaires encore en fonction au ministère de la justice.

Parallèlement à ce volet quantitatif, le ministère de la justice s'est engagé dans une démarche de rationalisation de la gestion des non-titulaires en réduisant sensiblement le nombre des recrutements fixant une rémunération par référence à une grille indiciaire. A partir de 2002 et dans le cadre d'une expérimentation anticipée des principes de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l'administration centrale du ministère de la justice gérera les supports budgétaires des emplois de non-titulaires sous la forme d'une enveloppe globalisée de points d'indices et sans référence à une grille de type fonction publique. Le montant contractuel de la rémunération servie à l'agent concerné ne distinguera pas traitement et indemnités.

S'agissant plus particulièrement des agents vacataires, le ministère a toujours respecté les dispositions des articles 6 et 7 du décret n 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat. Ainsi des agents vacataires sont recrutés à temps plein (169 heures) sur une période de 10 mois maximum pour un besoin occasionnel ou à temps incomplet (moins de 169 heures) pour un besoin permanent.

QUESTION 3 : La Cour des comptes estime que le ministère de la justice dispose de trop de corps spécifiques de catégorie C.

L'existence de corps de fonctionnaires spécifiques aux services judiciaires se justifie par la particularité de la mission des services judiciaires qui exige de tous ses personnels, une professionnalisation croissante, alors que plus particulièrement les personnels de catégorie C des services judiciaires exercent souvent des fonctions de greffiers.

La création de corps techniques de catégorie C communs aux trois directions verticales du ministère de la justice, si elle peut être envisagée, nécessitera au préalable des rapprochements entre directions. Une première étape, d'ores et déjà mise en oeuvre, consiste en l'organisation de concours communs avec les autres directions.

QUESTION 4 : La Cour des comptes dénonce le fait que les magistrats travaillant à temps plein pour des organismes juridiquement distincts de l'administration, le font dans des conditions irrégulières en l'absence de convention et d'arrêté ministériels. Elle constate en outre que le droit des mutations est remis en cause dans la mesure où certains postes sont attribués facticement puisque les magistrats ou les fonctionnaires censés les occuper ne prennent en réalité pas effectivement leur service.

Cette question rejoint la première, en ce sens qu'elle concerne également le problème des mises à dispositions, certes aux profit d'organismes extérieurs au ministère au sens strict du décret du 16 septembre 1985 (mises à dispositions dans d'autres administrations de l'Etat, dans des établissements publics de l'Etat, ou dans des organismes d'intérêt général) et non internes au ministère.

Consciente des difficultés que posent de manière générale les mises à dispositions pour les juridictions, la direction des services judiciaires s'est d'ores et déjà efforcée d'en résorber le nombre en intervenant dans deux directions :

· d'une part, en obtenant des organismes d'accueil la transformation des mises à dispositions en détachement ;

· en refusant l'offre d'emploi proposée par un organisme d'accueil lorsqu'elle est faite dans le cadre d'une mise à disposition.
Cependant malgré les actions conduites en ce sens par la direction des services judiciaires, la régularisation par des détachements de ces mises à dispositions « externes » n'est pas toujours possible.

Aussi, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit-il de localiser en administration centrale des emplois-relais servant de support à ces mises à dispositions.

Cette mesure avait d'ailleurs été préconisée par la Cour des comptes dans son relevé de constations provisoires (1999 - 139 - 1 - 4ème chambre - p. 114) : « Ces mises à dispositions devraient ... en bonne logique être imputées sur les effectifs de MACJ. Les emplois correspondant à un volant de mises à disposition ... devraient être des emplois d'administration centrale ».

La mise en oeuvre de cette mesure se traduit au projet de loi de finances pour 2002 par le transfert de 20 emplois des services judiciaires vers l'administration centrale. Elle supposera, pour les magistrats concernés une nouvelle nomination sur les emplois relais de la chancellerie. Ces nominations suivront la procédure normale des transparences et feront l'objet d'avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Enfin d'ores et déjà, le processus de régularisation des mises à disposition, par l'intervention soit d'un arrêté soit d'une convention de mise à disposition selon la nature de l'organisme bénéficiaire (administration publique ou organisme privé) est très avancé tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires.

En toute hypothèse, les postes tant de magistrats que de fonctionnaires offerts au titre des mises à disposition font l'objet d'une diffusion dans les services judiciaires. S'agissant des fonctionnaires, les projets de nomination sont soumis à l'avis des commissions administratives paritaires. Une dépêche est adressée aux chefs de la cour d'appel dont relève l'agent pour les informer de la mise à disposition. Les mises à disposition sont ainsi gérées de manière transparente vis-à-vis tant des agents que de leurs chefs de cour d'appel.

QUESTION 5 : La Cour des comptes fait état d'une méconnaissance de l'absentéisme et du temps de travail des agents du ministère, qu'il s'agisse des magistrats ou des fonctionnaires.

Contrairement à ce qu'indique la Cour des comptes, la direction des services judiciaires s'est toujours préoccupée du suivi de l'absentéisme des agents, qui était cependant assuré à des niveaux différents (administration centrale ou échelon déconcentré) selon les causes d'absence.

Pour améliorer le suivi de cette question par l'administration centrale et simplifier le travail des juridictions en la matière, les applications informatiques de gestion du personnel (ANAGALYS pour les fonctionnaires et BASE M pour les magistrats) ont été complétées d'un module de gestion des absences. Ce module, qui sera diffusé prochainement, permettra aux juridictions sous le contrôle des cours d'appel, de saisir dans la base à laquelle elles auront accès par le réseau privé virtuel justice, toutes les situations d'absence ne libérant pas l'emploi budgétaire, jusque-là ignorées de l'administration centrale (congés de maladie ordinaire, congés de formation, congés de maternité, absence autorisée ...).

L'application permettra de procéder à la consolidation annuelle des temps d'absence par type d'emploi budgétaire afin de ramener ceux-ci à des fractions d'emplois en équivalent temps plein. Les décisions de localisation des postes budgétaires seront prises notamment en considération de ces données.

QUESTION 6 : La Cour des comptes fait observer qu'il n'existe pas de prime en fonction de critères géographiques ou en fonction du mérite pour les magistrats.

Le régime indemnitaire actuel des magistrats, tel qu'il résulte du décret du 10 février 1988 et de sa circulaire d'application du 5 février 1996 ne prévoit pas l'attribution de l'indemnité de fonction au regard de critères géographiques ni en fonction du mérite.

Cette indemnité, dont le taux budgétaire moyen est de 37 % du traitement brut moyen de chaque niveau hiérarchique, est versée à chaque magistrat selon des taux variant de 34 à 39 % à raison de la fonction exercée.

Le projet de décret fixant le régime indemnitaire des magistrats, qui doit être soumis dans les jours qui viennent à une nouvelle concertation interministérielle, ne prévoit pas de modulation des indemnités en fonction du lieu géographique d'affectation. En revanche, un système de modulation en fonction du rendement est prévu pour les magistrats de la Cour de cassation.

QUESTION 7 : La Cour des comptes juge irrégulière la fixation de la prime des magistrats dans la mesure où les taux ont été définis par des circulaires et non par arrêté. En outre, certains taux individuels dépassent la limite supérieure posée par le décret de 1988.

La chancellerie, consciente des difficultés évoquées par la Cour des comptes a, dès 1996, proposé à la concertation interministérielle un texte revalorisant le taux indemnitaire fixé par le décret de 1988, rendu obsolète par les diverses mesures nouvelles ayant jusqu'en 1996 permis de revaloriser le régime indemnitaire des magistrats.

Dès le mois de mars 2001, un nouveau projet, tenant compte des autres observations de la Cour, a été transmis aux départements ministériels intéressés. Sur la base de leurs observations, les textes réglementaires devraient être publiés avant la fin de l'année 2001.

QUESTION 8 : A l'occasion de l'examen des indemnités pouvant être attribuées aux membres du Conseil Supérieur de la Magistrature, la Cour des comptes a appelé de ses voeux une transparence accrue sur la situation administrative et indemnitaire de ses membres

Les magistrats de l'ordre judiciaire, membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), considèrent que l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles est inséparable de leur mandat au CSM. C'est la raison pour laquelle aucun d'entre eux n'a sollicité de détachement.

Dès lors que l'activité au CSM implique, dans la réalité des pratiques, un travail considérablement accru, il n'est pas injustifié d'en assurer la juste rémunération, les vacations servies à ce titre étant tout à fait conformes à la réglementation en vigueur.

Pour autant, la direction des services judiciaires a rappelé aux membres dudit Conseil les dispositions du décret du 10 mai 1995, de manière à les inciter à solliciter des décharges d'activité pour tenir compte de la réalité des conditions d'exercice de leur activité juridictionnelle.

QUESTION 9 : la Cour des comptes note la systématique rétroactivité des arrêtés fixant le taux indemnitaire des greffiers en chef et des greffiers.

Les arrêtés fixant à l'occasion de chaque revalorisation du régime indemnitaire des fonctionnaires, les taux indemnitaires applicables à partir du 1er janvier de l'année, ne font que mettre en oeuvre la mesure nouvelle votée à ce titre en loi de finances. Il n'ont rien d'original par rapport aux arrêtés de même nature intervenant pour d'autres corps de fonctionnaires.

La préparation de ces textes est en toute hypothèse soumise à un délai incompressible nécessaire à la concertation avec les organisations représentatives du personnel sur le projet de revalorisation indemnitaire.

QUESTION 10 : la Cour des comptes dénonce les créations irrégulières de l'indemnité d'intérim de chef de greffe et d'un complément indemnitaire au profit des agents de catégorie C placés.

Les conditions d'attribution des compléments indemnitaires servis aux fonctionnaires de catégorie C placés et à ceux occupant par intérim des fonctions de chef de greffe sont conformes aux décrets du 10 mars 1992 et du 2 octobre 1998 instituant les régimes indemnitaires des personnels des greffes, qui posent le principe de la modulation dans la limite du double du taux moyen. Les conditions de la modulation sont prévues, selon des critères totalement objectifs par les circulaires annuelles relatives aux indemnités de fonctionnaires des services judiciaires. Celles-ci précisent en effet limitativement les catégories de bénéficiaires, et pour chacune d'entre elles, le montant des compléments à servir. Ces compléments indemnitaires sont au demeurant mis en oeuvre dans la limite des crédits ouverts en loi de finances.

Toutefois, pour répondre aux objections de la Cour concernant le fondement juridique insuffisant de la circulaire fixant ces compléments, les dispositions suivantes ont été prises :
- ce complément a été supprimé pour les fonctionnaires de catégorie C placés. Ceux-ci bénéficient désormais, en application du décret n° 2000-970 du 4 octobre 2000, de 15 points de NBI.

- dans l'attente de la modification des décrets fixant le régime indemnitaire des fonctionnaires des greffes, le versement du complément relatif à l'intérim de chef de greffe été suspendu en 2001.

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