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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 27 novembre 2001 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen, en nouvelle lecture, du rapport de M. Alain Vasselle, sur le projet de loi n° 96 (2001-2002) de financement de la sécurité sociale pour 2002.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que, saisi en première lecture d'un projet de loi comportant 71 articles, le Sénat avait adopté une position conforme sur 27 d'entre eux. 16 articles avaient été modifiés sans que leur économie générale soit remise en cause et 18 articles avaient été amendés d'une manière plus conséquente.

En outre, le Sénat avait introduit 10 nouveaux articles, en « contrepartie » de la suppression de 9 articles adoptés par l'Assemblée nationale en première lecture.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a précisé que, à cette occasion, le Sénat avait restitué à la sécurité sociale et au fonds de solidarité vieillesse la totalité des recettes qui leur avaient été, directement ou indirectement, « confisquées » au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Il avait également rejeté solennellement l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) estimant, notamment, que celui-ci, bâti sur des hypothèses irréalistes, ne serait pas plus respecté que les précédents.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que la commission mixte paritaire, réunie le lundi 19 novembre dernier, n'était pas parvenue à trouver un accord sur les dispositions du projet de loi restant en discussion.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a ensuite présenté le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale. Il a constaté que cette dernière était revenue, pour l'essentiel, à son texte de première lecture.

Il a précisé que l'Assemblée nationale n'avait ainsi adopté que 12 articles conformes, parmi lesquels figurent, notamment, les articles 19 quater et 19 sexies, visant à améliorer la situation des travailleurs victimes de l'amiante, l'article 20 ter A, qui ouvre aux salariés agricoles le bénéfice des mesures précédemment définies, pour les salariés du régime général, en cas d'accident de trajet survenu lors d'un covoiturage et l'article 23 ter, qui ouvre aux militaires le bénéfice du congé et de l'allocation de présence parentale.

S'agissant, par ailleurs, de l'article 3, qui définit le régime d'affiliation des présidents et des dirigeants des sociétés par actions simplifiées, M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait, à l'issue d'une seconde délibération demandée par le Gouvernement, adopté cet article dans une version qui est désormais similaire, sur le fond, à celle adoptée, sur proposition de sa commission des finances, par le Sénat en première lecture.

Il a ajouté que l'Assemblée nationale avait supprimé 5 articles additionnels introduits par le Sénat. Il s'agit de l'article 3 ter A, relatif au contrat d'activité agricole saisonnière, l'article 24 bis, donnant au conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) un pouvoir de proposition sur l'utilisation des excédents de la branche famille, l'article 25 ter, modulant le montant de l'allocation de rentrée scolaire en fonction du niveau d'études atteint par l'enfant y ouvrant droit, l'article 27 bis, rééquilibrant, au profit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), la « surcompensation » entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse et, enfin, de l'article 33 bis A relatif à la fixation de l'âge de départ à la retraite des avocats.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a également indiqué que l'Assemblée nationale était revenue, mot pour mot, à son texte de première lecture sur 17 articles dont, pour l'essentiel, ceux sur lesquels le point de vue respectif des deux assemblées est inconciliable. Il s'agit, pour l'essentiel, des articles relatifs à la dette et aux recettes du FOREC, aux prélèvements sur les excédents de la branche famille, et à la poursuite de la prise en charge, par la CNAF, des majorations de pensions pour enfants. Ont été également rétablis par l'Assemblée nationale, l'article 32, c'est-à-dire l'ONDAM pour 2002, l'article 34, fixant les plafonds d'avances de trésorerie de divers régimes sociaux, dont le régime général, l'article 14, élargissant les missions du fonds pour la modernisation des établissements de santé aux dépenses d'investissement et de fonctionnement et, enfin, de l'article 4, intégrant dans le cadre général des « 35 heures », le dispositif spécifique d'allégement de cotisations en faveur de l'embauche d'un premier salarié.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a ajouté que l'Assemblée nationale avait adopté, en les modifiant, et parfois de manière substantielle, 14 articles modifiés ou introduits par le Sénat en première lecture. Il a précisé que la principale modification concernait l'article 10 A, relatif au conventionnement des professions de santé, et qui a été profondément modifié suite à l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un volumineux amendement déposé par le Gouvernement.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a, tout d'abord, dénoncé la méthode ayant conduit à l'adoption de l'article 10 A ainsi modifié. Il a ainsi rappelé que cet article, qui ne comprenait à l'origine que deux petits paragraphes, s'était transformé, suite à l'adoption de l'amendement du Gouvernement en nouvelle lecture, en un dispositif de quinze paragraphes, soit six pages de la « petite loi » adoptée par l'Assemblée nationale, réformant en profondeur le cadre conventionnel régissant les relations entre les caisses d'assurance maladie et les professions de santé.

Après s'être interrogé sur la constitutionnalité de la procédure ayant abouti à l'adoption de l'article 10 A, M. Alain Vasselle, rapporteur, en a présenté l'économie générale. Il a précisé que le nouveau dispositif institue, tout d'abord, un accord-cadre pour les professionnels libéraux exerçant en ville. Cet accord-cadre, conclu entre le Centre national des professions de santé (CNPS) et les caisses pour une durée de cinq ans, est censé fixer « les dispositions communes à l'ensemble des professions », sans que son contenu soit, toutefois, clairement défini. Par ailleurs, chaque profession devra néanmoins négocier sa propre convention, qui constitue le deuxième « étage » du dispositif. Ces conventions seront conclues pour une durée de cinq ans, au lieu de quatre aujourd'hui, et définiront les tarifs de chaque profession et les engagements collectifs et individuels des professionnels sur l'évolution annuelle ou pluriannuelle de leur activité. Ces engagements pourront prendre la forme d'accords de bon usage des soins ou de contrats de bonne pratique. La convention devra définir les mesures destinées à assurer le respect de ces engagements et prévoir les modalités de suivi annuel ou pluriannuel de l'évolution des dépenses de la profession concernée. Les engagements prévus par la convention peuvent être collectifs -et donc s'appliquer à tous- mais également individuels et laissés au libre choix des professionnels. Ils deviennent alors une option conventionnelle qui peut donner lieu à des rémunérations complémentaires sous la forme de forfaits.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a estimé que ce dispositif comportait des avancées indéniables. Il lui a toutefois reproché de laisser subsister, pour les professions non signataires d'une convention, le mécanisme des lettres-clés flottantes, que le Sénat avait supprimé en première lecture. Il a ainsi indiqué que, pour cette raison, et à l'exception de MG-France, l'ensemble des syndicats de médecins se sont d'ores et déjà déclarés hostiles à cette réforme.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a, par ailleurs, souligné que ce nouveau dispositif conventionnel ne résout pas le problème récurrent des relations entre l'Etat et l'assurance maladie, ce que le conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) avait notamment regretté.

Concluant sa présentation du texte adopté, en nouvelle lecture, par l'Assemblée nationale, M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que cette dernière y avait ajouté deux nouveaux articles. Le premier, l'article 18 nonies, précise les modalités de prise en charge des médicaments rétrocédés par des établissements hospitaliers à des patients non hospitalisés. Le second, l'article 18 decies, concerne le financement du plan de prévention et de lutte contre les attaques « bioterroristes » (Plan « Biotox »).

A ce sujet, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé les conditions dans lesquelles le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement du Gouvernement visant à faire participer l'assurance maladie au financement de ce plan. Considérant que la lutte contre le bioterrorisme constituait pour le Gouvernement l'occasion unique d'affirmer l'existence d'un véritable budget de la santé publique correspondant aux missions régaliennes de l'Etat, le Sénat avait, sur proposition de sa commission des affaires sociales, précisé que cette participation financière de l'assurance maladie prendrait la forme d'une « avance » faite à l'Etat, dans l'attente de la mobilisation des moyens budgétaires nécessaires.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a donc regretté que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, soit revenue au texte initial du Gouvernement et ait, par conséquent, prévu que la charge de ce financement incomberait à l'assurance maladie et à elle seule.

D'une manière générale, M. Alain Vasselle, rapporteur, a estimé que l'Assemblée nationale avait, en nouvelle lecture, entendu signifier qu'elle avait dit son dernier mot, et ce dès sa première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il a souligné que les positions des deux assemblées étaient incompatibles sur un grand nombre de dispositions essentielles de ce projet de loi, principalement en ce qui concerne, d'une part, la mise à contribution de la sécurité sociale pour assurer le financement du FOREC et, d'autre part, la régulation des dépenses d'assurance maladie. Il a, en outre, regretté que l'appréciation de la position du Sénat par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, ait relevé, par ses excès et sa mauvaise foi, davantage de l'invective que du débat républicain.

Par ailleurs, M. Alain Vasselle, rapporteur, a précisé que le Sénat n'avait toujours pas obtenu de réponse satisfaisante du Gouvernement concernant la régularité de certaines dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale et, notamment, la réouverture rétroactive des comptes, clos, de l'exercice 2000.

Pour l'ensemble de ces raisons, M. Alain Vasselle, rapporteur, a considéré qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

M. Guy Fischer, prenant acte de la position de la majorité sénatoriale sur ce projet de loi, a rappelé que le groupe communiste à l'Assemblée nationale avait voté contre ce texte en nouvelle lecture. Il a estimé que le recours à la question préalable, en nouvelle lecture au Sénat, était inévitable, compte tenu des profondes divergences d'appréciation constatées entre les deux assemblées, avant d'indiquer que le groupe communiste républicain et citoyen s'interrogeait, quant à lui, sur certaines dispositions de ce projet de loi.

M. Gilbert Chabroux a déclaré ne pas être surpris du choix de la majorité sénatoriale d'invoquer la question préalable en nouvelle lecture. Il a estimé que ce choix traduisait le refus du Sénat d'engager un débat de fond sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il a notamment regretté que cette absence de débat ne permette pas d'évoquer les propositions récentes du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) visant à privatiser la sécurité sociale, ni de connaître la position de la majorité sénatoriale à ce sujet. Enfin, il a souligné que la suppression de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, votée par le Sénat en première lecture, avait pour résultat de rendre le projet de loi inconstitutionnel en le privant de l'une de ses dispositions « obligatoires » au sens de la loi organique.

M. Nicolas About, président, est alors intervenu pour indiquer que les conditions dans lesquelles le Gouvernement avait modifié, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, l'article 10 A, relatif aux relations conventionnelles avec les professions de santé, ne favorisaient guère l'engagement d'un débat de fond.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est déclaré favorable à la question préalable, dès lors que l'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, entendu signifier qu'elle ne tiendrait aucun compte, sur des sujets essentiels, des modifications apportées par le Sénat en première lecture. Il a notamment regretté la position de l'Assemblée nationale sur la question du financement, par l'assurance maladie, du plan « Biotox ». S'agissant de la motion présentée par M. Alain Vasselle, rapporteur, tendant à opposer la question préalable au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité qu'elle mette davantage en évidence les interrogations de nature constitutionnelle que soulève, à l'évidence, la procédure ayant abouti à l'adoption de la nouvelle rédaction de l'article 10 A. Il a estimé enfin, se faisant l'écho des propos du rapporteur, que les termes employés par le ministre pour qualifier les travaux du Sénat et de sa commission des affaires sociales appelaient une mise au point.

En réponse, M. Alain Vasselle, rapporteur, a donné acte à M. Guy Fischer de la position du groupe communiste. Il a indiqué à M. Gilbert Chabroux que l'absence de véritable débat était imputable à la volonté délibérée du Gouvernement d'ignorer, sinon de déformer, les propositions du Sénat. Il a, par ailleurs, ajouté que les propositions du MEDEF visant à réformer la sécurité sociale ne faisaient pas partie des dispositions législatives soumises à l'examen du Sénat et n'avaient donc pas, dans ce cadre, à être évoquées. Il a également souligné que le rejet de l'ONDAM par le Sénat était destiné à alerter l'opinion sur la dérive de cet objectif de dépenses et sur l'absence, cinq ans après sa création, de tout contenu en santé publique de cet objectif.

A la suite de l'intervention du rapporteur et de M Jean-Pierre Fourcade, M. Nicolas About, président, a donné connaissance à la commission d'un extrait des propos de la ministre lors de son intervention dans la discussion générale sur la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Il a précisé qu'il comptait lui-même intervenir dans la discussion générale au Sénat pour faire une mise au point nécessaire.

M. Jean Chérioux a alors estimé que les propos de Mme Elisabeth Guigou étaient indignes du débat républicain.

Puis la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.