II. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 34
Levée de la clause de résidence pour
l'assurance maladie des non salariés
agricoles
Commentaire : le présent article vise à supprimer la
condition de résidence pour l'assujettissement à l'assurance
obligatoire des non salariés agricoles en maladie, invalidité et
maternité (AMEXA).
Le présent article supprime la condition de résidence sur le
territoire métropolitain prévue à l'article L. 722-10 du
code rural s'agissant de l'application aux personnes non salariées des
professions agricoles des dispositions relatives à l'assurance
obligatoire maladie, invalidité et maternité.
Il s'agit d'une harmonisation des dispositions du code rural avec d'une part,
les dispositions de l'article L. 615-1 du code de la sécurité
sociale applicables aux personnes non salariées non agricoles, d'autre
part aux dispositions communautaires notamment le règlement n°
1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à la protection sociale des
travailleurs communautaires.
En pratique d'ailleurs, les caisses de Mutualité sociale agricole sont
passées outre la condition de résidence imposée par
l'article L. 722-10 du code rural. Elles acceptent donc l'assujettissement des
exploitants actifs et maintiennent l'assujettissement d'exploitants
retraités, même si ceux-ci ne résident pas en France, en
leur ouvrant en contrepartie le bénéfice de leurs prestations
maladie.
Décision de votre commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 34 bis (nouveau)
Prélèvement sur le produit de la
CSG affecté au régime d'assurance maladie des exploitants
agricoles pour la gestion des caisses de la mutualité sociale
agricole
Commentaire : le présent article vise à
autoriser, à compter de 2002, un prélèvement sur le
produit de la contribution sociale généralisée (CSG), au
sein de la part versée au régime d'assurance maladie des
exploitants agricoles, afin de l'affecter à la gestion des caisses de la
mutualité sociale agricole et des organismes assureurs mentionnés
à l'article L. 731-30 du code rural.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2000 a réformé les mécanismes de compensation aux
régimes obligatoires d'assurance maladie de leurs pertes de cotisations
suite aux transferts de cotisations maladies vers la CSG de 1997 et 1998, de
sorte que, finalement, le reversement de CSG aux régime des
non-salariés agricoles, ne correspond plus à la CSG
réellement acquittée par les exploitants agricoles.
D'après les dispositions de l'article précité, la
compensation aux régimes s'effectue de la manière suivante :
- affectation de la CSG aux régimes d'assurance maladie autres que la
Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS),
dont le régime des exploitants agricoles, sur la base de leurs pertes de
cotisations constatées en 1998, corrigée de l'impact sur douze
mois de la revalorisation du taux de CSG intervenue au 1
er
janvier
1998, cette base étant revalorisée annuellement en fonction de
l'évolution, entre les deux derniers exercices clos, de l'assiette de la
CSG sur les revenus d'activité et de remplacement ;
- affectation du solde de la CSG à la CNAMTS.
En outre, la répartition s'effectue par le biais d'un
arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de
l'emploi et de la solidarité, paru au Journal officiel. Pour 2001, c'est
l'arrêté du 21 décembre 2000 qui a fixé les montants
de CSG répartis entre les régimes obligatoires d'assurance
maladie en application de l'article L. 139-1 du code de la
sécurité sociale.
Une difficulté technique liée au reversement de la CSG au
régime d'assurance maladie des exploitants agricoles se pose cependant,
dans la mesure où ce reversement couvre à la fois les pertes de
cotisations techniques pour le BAPSA et les pertes de cotisations dites
« complémentaires », liées à la
gestion, pour la MSA, au titre de l'AMEXA, pertes dues au transfert en 1997 des
cotisations maladies vers cette imposition, comme il a été
précédemment souligné. Le partage du reversement qui
s'impose a jusqu'à présent été opéré
par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
sans qu'aucun texte législatif ne l'autorise expressément,
même si ce partage correspond bien à la logique du régime
selon laquelle les cotisations techniques et les cotisations de gestion, dites
« complémentaires », sont distinctes.
S'agissant des reversements de CSG au profit du seul BAPSA, les recettes en
provenance de l'ACOSS, destinées à compenser les transferts vers
la CSG opérés en 1997 et 1998, étaient estimées
pour l'exercice 2001 à 4,627 milliards de francs, soit une
croissance de 9,1 % par rapport à 2000.
En 2002, les recettes de reversement de CSG devraient connaître une
augmentation très importante, passant de 705 millions d'euros
(4,6 milliards de francs) à 807 millions d'euros
(5,3 milliards de francs), soit une augmentation de 14,5 % par
rapport à la loi de finances initiale pour 2001. En effet, le
gouvernement avait décidé de verser l'intégralité
de la compensation CSG au BAPSA, alors qu'elle était jusqu'alors
« éclatée » entre le BAPSA, pour la part
technique, et la MSA, pour la part de gestion, puisque les cotisations
d'assurance maladie basculées étaient réparties entre ces
deux catégories. Cette décision a eu pour conséquence de
priver les caisses de MSA d'une recette de 56,4 millions d'euros
(370 millions de francs) nécessaires au financement de l'action
sociale des caisses.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale est issu d'un
amendement gouvernemental. Il vise à donner une base légale au
partage du reversement de CSG opéré jusqu'à présent
par l'ACOSS entre le BAPSA et les caisses de mutualité sociale agricole.
Ainsi, le présent article précise qu'à partir de
l'année 2002, au sein de la part versée au régime
d'assurance maladie des exploitants agricoles en application de l'article L.
139-1 du code de la sécurité sociale, qui définit le
mécanisme de répartition des ressources de sécurité
sociale entre les différents régimes obligatoires d'assurance
maladie, un prélèvement sur le produit de la CSG est
affecté à la gestion des caisses de la MSA et des organismes
assureurs visés à l'article L. 731-30 du code rural.
Le présent article dispose également que le montant de ce
prélèvement est fixé par arrêté conjoint des
ministres chargés de l'agriculture et du budget, dans la limite de
31 millions d'euros (203,35 millions de francs).
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur général estime que le présent article va
dans le sens d'une plus grande sécurité juridique puisqu'il
donne, enfin, une base légale à un système de
répartition du reversement de la CSG entre le BAPSA et les caisses de
mutualité sociale agricole jusqu'à présent
opéré par l'ACOSS sans aucun fondement juridique.
Dès lors, les caisses de MSA ainsi que certains organismes assureurs
pourront bénéficier, dans la limite d'un plafond fixé par
le présent article à 31 millions d'euros, d'un reversement
de CSG au titre des pertes de cotisations dites complémentaires,
c'est-à-dire les cotisations couvrant les dépenses de gestion et
d'action sanitaire et sociale en faveur des exploitants agricoles de la MSA,
pertes dues au transfert en 1997 des cotisations maladie vers la CSG.
Toutefois, votre rapporteur général tient à souligner les
trois points suivants :
- d'une part, le plafond fixé par le présent article
(31 millions d'euros) ne permettra pas de couvrir la perte de recettes
réellement subie par les caisses de MSA suite au versement
intégral de la compensation de CSG au BAPSA pour 2002 puisque cette
perte s'élève à 56,41 millions d'euros ;
- d'autre part, le produit de CSG initialement inscrit au BAPSA pour 2002 doit
être revu à la baisse afin d'être coordonné avec les
dispositions du présent article, ce qui ne semble pas être
l'intention du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie. Ce défaut de coordination pose donc un réel
problème de sincérité budgétaire du BAPSA pour
2002 qui présentera, en recettes, un produit de CSG affecté au
budget annexe, supérieur de 31 millions d'euros, au plus, au
produit réellement affecté ;
- enfin, votre rapporteur général constate que le présent
article ne fixe qu'un montant plafond du prélèvement ainsi
autorisé, ce qui implique que le montant du prélèvement
réalisé
in fine
est fixé de manière
discrétionnaire par un arrêté interministériel et
qu'il pourra s'établir à un niveau bien inférieur à
celui de 31 millions d'euros. Le recours à une fixation en
pourcentage de CSG de ce prélèvement eût été
préférable.
Décision de la commission : sous le bénéfice de
ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 35
Suppression des frais d'insertion au Journal officiel des
décrets de naturalisation, de réintégration et de
libération de l'allégeance française
Commentaire : le présent article tend à
supprimer
les frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation,
de réintégration et de libération de l'allégeance
française.
L'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé
les droits de sceau perçus à l'occasion des naturalisations, des
réintégrations dans la nationalité française et des
libérations de l'allégeance française.
Lors de la réunion de la commission pour les simplifications
administratives du 11 janvier 2001, le ministre de la fonction publique et de
la réforme de l'Etat a annoncé, parmi cinquante-sept mesures de
simplification, la suppression des frais d'insertion au Journal officiel des
décrets de naturalisation, de réintégration et de
libération de l'allégeance française.
L'obligation de paiement de ces frais est prévue par l'article 102 de la
loi du 13 juillet 1925 portant fixation du budget général de 1925
qui dispose :
«
L'article 22 de la loi de finances du 31 juillet 1920 est
complété ainsi qu'il suit :
Seront également à la charge des intéressés les
frais d'insertion au Journal officiel des extraits de décrets
d'admission à domicile, de naturalisation, de
réintégration et d'autorisation de se faire naturaliser ou de
servir à l'étranger.
Le coût est fixé à 6 francs la ligne.
En cas d'exonération totale des droits de sceau, il pourra être
également fait remise des frais d'insertion
».
Depuis le vote de cette disposition, un décret annuel fixe le montant
forfaitaire des frais, qui s'élève actuellement à 27,1
euros (178 francs).
Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le
ministre de l'emploi et de la solidarité a utilisé en 2001 la
faculté prévue par l'article 22 précité
d'exonérer de frais d'insertion au Journal officiel les personnes
faisant l'objet d'un décret de naturalisation, de
réintégration et de libération de l'allégeance
française.
Le présent article supprime définitivement l'obligation de
paiement de ces frais d'insertion en supprimant les trois alinéas de
l'article 22 de la loi du 31 juillet 1920 précitée.
Le coût de la mesure est évalué à 1,1 million
d'euros (7,26 millions de francs).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 35 bis (nouveau)
Suppression des droits de sceau
Commentaire : le présent article tend à
supprimer
les droits de sceau.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé
les droits de sceau perçus à l'occasion des naturalisations, des
réintégrations dans la nationalité française et des
libérations de l'allégeance française.
Toutefois, l'article 82 de la loi de finances pour 1969 impose la perception de
droits de sceau à l'occasion de certaines procédures dont les
tarifs sont les suivants :
- changement ou addition de nom : 1.000 francs ; 800 personnes par an
feraient une telle demande ;
- demande de dispense auprès du Président de la République
pour la célébration d'un mariage entre personnes ayant un lien de
parenté : 500 francs ; cette procédure
concernerait environ 80 personnes par an ;
- demande d'investiture des titres nobiliaires : 2.000 francs ; cette
procédure ne concerne en moyenne que deux personnes par an.
Par ailleurs, une remise partielle ou totale des droits de sceau
mentionnés précédemment peut être demandée
par les personnes lorsqu'elles respectent certaines conditions de ressources ou
sont au chômage.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le
montant total des droits de sceau perçus annuellement serait
évalué à 300.000 francs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSE
Le présent article propose de supprimer les droits de sceau. Pour
éviter que certains droits de sceau ne persistent parce que le texte qui
les a créés ne serait pas explicitement abrogé par le
présent article, le I de celui-ci propose une abrogation
générale, sans faire référence aux dispositions
législatives particulières concernant les droits de sceau.
En outre, le II du présent article abroge l'article 1019 du code
général des impôts qui dispose que «
le
service des impôts est chargé de percevoir les droits de
sceau
».
Le III du présent article prévoit que ces dispositions
s'appliquent à compter du 1
er
janvier 2002.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 36
Transformation de DCN (Direction des constructions navales)
en entreprise nationale
Commentaire : le présent article vise à
transformer
la Direction des constructions navales, actuellement service à
compétence nationale directement rattaché au ministre de la
défense, en entreprise nationale régie par le code de commerce et
détenue à 100 % par l'Etat, dans un délai de deux ans.
L'ensemble des personnels de DCN sera maintenu dans la future
société, avec conservation de leur statut actuel, pour le restant
de leur carrière s'agissant des ouvriers d'Etat, qui constituent les
trois-quarts des effectifs.
Enfin, dans les trois ans suivant la constitution de la société,
un contrat d'entreprise pluriannuel sera conclu avec l'Etat pour une
durée de cinq ans, portant sur les relations financières entre
l'Etat et la future société d'une part, et sur les objectifs
économiques et sociaux assignés à l'entreprise en
contrepartie d'une garantie d'activité sur la période, d'autre
part.
I. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE DCN
Objet d'une analyse particulièrement critique de la Cour des comptes
dans un rapport paru en octobre 2001
102(
*
)
, la Direction des constructions
navales (DCN) relève à l'évidence d'une réforme qui
n'a sans doute que trop tardé.
Principaux éléments de l'analyse de la Cour des comptes
I. La
construction navale militaire :
un secteur depuis longtemps
étatique
II. La DCN dispose
de réels points forts
.
A. Son
intégration
même est un avantage à
différents points de vue : exercice conjoint des métiers
d'ingénierie et de constructions navales
B. La
gamme de produits
de la DCN est
très
complète
: toutes les catégories de navires et de
systèmes d'armes
C. La
compétence technique
de la DCN est
reconnue
:
SNLE nouvelle génération, porte-avions nucléaire avec
piste à décollage et atterrissage horizontaux, frégates
furtives La Fayette
D. Un
effort de restructuration
a été engagé depuis
plusieurs années.
III. Un secteur longtemps peu efficace et qui doit encore réussir la
modernisation de sa gestion
A.
Un mode de gestion étatique inadapté
1. Une
gestion budgétaire hors de contrôle
a) l'
absence de contrôle
budgétaire préalable
b) les
dérives budgétaires à grande
échelle
et sans sanctions
2. Des
comptes irréguliers
et dépourvus de signification
économique : absence d'inventaire, insuffisance des provisions
notamment sur les pertes à terminaison, non-prise en compte de la
totalité des dettes fournisseurs ou fiscales, comptabilité
analytique opaque, pratiques insincères, défauts de
conception : Comme la DCN ne pouvait pas faire de pertes sur ses ventes
à la DCN, tous les surcoûts, prévus ou non,
récurrents ou occasionnels, d'exploitation ou exceptionnels, ont
été facturés ensuite à la Marine
3. Des
systèmes informatiques inexistants ou
obsolètes
: pas de gestion des stocks
4. Des
achats
conduits sous la seule pression de l'urgence au
mépris des règles
(cf. procès pénaux en
cours à l'établissement de Toulon)
5. Une
gestion difficile des personnels
affectés à la DCN
6. Une
faible productivité
témoignant d'un
important
sureffectif
:
Les standards industriels usuels situent le chiffre d'affaires par agent
à au moins 0,15 million d'euros par an (1 million de francs).
Celui des agents de la DCN est de l'ordre de 0,11 million d'euros
(0,71 million de francs)
7. Un
encadrement insuffisant
B.
La modernisation de la gestion reste inachevée
1. Une
nouvelle charte de gestion en 1999
: contractualisation
des commandes, transparence des structures de coût, couverture
éventuelle des pertes, pilotage stratégique et financier
Toutefois
, la charte ne prévoit
aucune sanction
en cas
de manquement à ses dispositions.
2. La conception et la mise en place d'un nouveau système de gestion
bute sur une mise en place dans des conditions difficiles, avec d'ores et
déjà des pratiques irrégulières, et une
cohabitation difficile avec l'ancien système.
3. Un
recentrage encore inachevé
Le recentrage du Compte de commerce sur les missions industrielles de la DCN
est largement inachevé six ans après la réforme
destinée à séparer les fonctions industrielles des
fonctions étatiques. Le compte de commerce contient encore tous les
actifs déclarés étatiques mais valorisés à
une somme nulle.
4. La restructuration de l'
organisation des achats
bute actuellement
sur l'obstacle du
manque de personnels suffisamment qualifiés
dans ce domaine.
IV. Les autorités de tutelle n'ont pas tiré les enseignements
de l'expérience des autres arsenaux pour faire évoluer la DCN
A.
L'Etat n'a pas su empêcher la prise d'affaires à
l'exportation à tout prix :
- Les activités à l'exportation représentent environ le
quart de l'activité totale
- Le bilan économique et financier est particulièrement
difficile à dresser
- les
contrats exécutés pendant la période
1992-1997 présentent tous des résultats positifs
, les charges
étant calculées en coûts complets.
- S
ur la période 1997-2001, les contrats
exécutés à l'exportation conduisent à une perte
d'exploitation en coûts directs supérieure à
200 millions d'euros
(1,3 milliard de francs), et à une
possibilité de pertes supplémentaires de 122 millions
d'euros (800 millions de francs) :
*contrat
Bravo
(frégates La Fayette) : contrat de 1992,
s'est soldé par un prélèvement au profit du budget
général de 210 millions d'euros (1,4 milliard de
francs) en 1997 ;
*contrat
Sawari II
(frégates La Fayette) : contrats de
1994 et 1997, a priori bénéficiaire en coûts complets ;
* programme
Delta
(frégates La Fayette) : contrat de
2000; a priori bénéficiaire en coûts complets ;
* contrat d'entretien
Mouette
(frégates La Fayette) :
contrat de 1994, perte de 174,10 millions d'euros (1,14 milliard de
francs), soit 34,5 % du montant du contrat ;
* contrat
Agosta
(sous-marins d'attaque à propulsion
classique) : contrat de 1994, susceptible de déboucher sur une
perte à terminaison de l'ordre de 20 % du montant du contrat, voire
40 % en cas d'échec du transfert de technologie prévu ;
* contrat
Scorpène
(sous-marin d'attaque à propulsion
classique) : contrat de 1997, perspectives non connues ;
* plates-formes de forage pétrolier
SFX
: contrats de
1998, perte à terminaison de l'ordre de 40 % du montant du contrat
(61 millions d'euros, soit 400 millions de francs).
B.
L'Etat n'a pas encore correctement dimensionné la DCN
En particulier, les missions des établissements suivants sont peu
claires : Brest (4.000 agents), Saint-Tropez (300 agents), Ruelle
(1.000 agents)
C.
Le coût des atermoiements de l'Etat va désormais
croissant
Au total, fin 2001, alors que la reconfiguration de l'industrie navale
militaire européenne est déjà largement engagée,
notamment autour de l'Allemagne, d'ores et déjà leader mondial
dans le secteur des sous-marins classiques, la DCN française n'est pas,
en l'état actuel, en mesure de se qualifier de manière
opérationnelle.
La persistance d'un statut d'administration de l'Etat -qui isole
désormais singulièrement la DCN de tous ses partenaires ou
concurrents européens- a gravement handicapé la mise en oeuvre
d'une restructuration rendue encore plus cruciale par la baisse de
l'activité liée à la diminution des commandes publiques.
En particulier, le statut actuel s'oppose à toute gestion rationnelle
des ressources humaines, et se traduit aujourd'hui par la conjonction d'un
sureffectif global et d'un sous-encadrement notoire. L'application du code des
marchés publics impose des contraintes de délais et de
procédures incompatibles avec un impératif, même minimum,
de compétitivité. Enfin, le statut juridique exclut la
possibilité de nouer des alliances industrielles avec prise de
participation au capital.
L'industrie européenne navale militaire
-
Principaux intervenants -
France : -
DCN
- chiffre d'affaires
(1)
:
1,69 milliard d'euros
-
Thales
- chiffre d'affaires
(1)
: 0,76 milliards d'euros
Royaume-Uni : -
BAe Systems
- chiffre d'affaires
(1)
:
1,83 milliards d'euros
- Trois chantiers privatisés pour la maintenance de la
Navy
-
Rolls Royce
pour la propulsion
Allemagne
: - HDW
(sous-marins) - chiffre d'affaires
(1)
:
0,58 milliard d'euros
Vient de fusionner avec le suédois
Kockums
- bâtiments de surface :
Thyssen Werften
: 0,56
milliard d'euros
- entretien lourd de la marine allemande par des chantiers privés
- accord de coopération conclu entre
Thyssen Krupp
et
Babcock,
conformément à la déclaration conjointe du chancelier
Schröder et des industriels de l'armement naval allemandes, le
27 octobre 2000
: « pour maintenir la position de leader
et les compétences-clés de l'industrie allemande... cette
alliance sera ouverte à d'autres partenaires allemands et
européens... Ces entreprises désireuses de s'associer devront
avoir un statut conforme aux principes de l'industrie
privée »
Italie :
- Fincantieri
- chiffre d'affaires
(1)
:
0,28 milliard d'euros
Espagne : -
Izar
- chiffre d'affaires
(1)
:
0,46 milliard d'euros
Pays-Bas : -
Royal Schelde
- construction et entretien des
bâtiments de surface
-
RDM
- sous-marins
-
Signaal
(filiale de Thales) - système de combat et radars
(1)
naval militaire
II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES
A. LA TRANSFORMATION EN « ENTREPRISE NATIONALE DÉTENUE
À 100 % PAR L'ETAT »
Le texte du gouvernement prévoit la transformation de la DCN en
entreprise nationale détenue à 100 % par l'Etat, et
régie par le code de commerce.
De fait, la nouvelle société disposera d'un capital social, sera
propriétaire d'un fonds de commerce, et observera les voies
d'exécution du droit commun.
Indispensable, cette étape juridique ne suffira pas pour autant à
garantir la viabilité économique de la nouvelle
société. En particulier, le présent article demeure flou
sur un point essentiel : le contour exact des apports des droits, biens et
obligations de l'Etat relatifs à l'actuel service à
compétence nationale. Il est en effet seulement indiqué que ces
apports «
en tout ou partie
» se feront par
arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et
du ministre de la défense, et «
au plus tard au terme des
deux premières années
».
S'il est inévitable que l'évaluation et la définition de
ces apports fassent l'objet d'âpres discussions entre les
différents acteurs concernés, il faut espérer que
celles-ci aboutiront avant deux ans, faute de voir la DCN définitivement
hors d'état de participer au «
mouvement de consolidation
de l'industrie navale de défense européenne
»
évoqué par le gouvernement dans son exposé des motifs.
Il s'agit là, en réalité, d'un point crucial, de nature
à garantir, ou à compromettre, les conditions de viabilité
de la nouvelle société.
Celles-ci sont notamment liées à l'engagement financier que
l'Etat sera prêt à consentir, notamment en termes de dotation en
capital susceptible de constituer les fonds propres de la nouvelle
société et de lui permettre de financer l'indispensable
restructuration d'un outil surdimensionné, jusqu'à présent
non menée à bien. Plus généralement, les conditions
concrètes de l'équilibre économique de la future
société dépendront très directement des termes du
contrat d'entreprise qui sera établi avec l'Etat.
A cet égard, la précision apportée par l'Assemblée
nationale
103(
*
)
, avec l'accord
du gouvernement, visant à indiquer que le contrat d'entreprise devra
également définir les objectifs économiques et sociaux
assignés à l'entreprise «
en contrepartie d'une
garantie d'activité sur la période
», est
essentielle.
En particulier, il conviendra de veiller à ce que l'assujettissement de
la nouvelle société à la TVA, qui se traduira par un
renchérissement des coûts de facturation à la Marine, soit
compensé par une majoration à due concurrence des crédits
correspondants affectés à la Marine sur le budget de la
défense, ceci afin d'éviter la situation dans laquelle s'est
retrouvée l'armée de terre à l'occasion de la
transformation de GIAT, qui l'a conduite à réduire ses commandes,
à due concurrence ou presque de l'augmentation des factures liées
à la TVA.
Par ailleurs, l'option finalement retenue par le gouvernement -de
préférence au « plan Azur » initialement
proposé par la direction de DCN, qui préconisait une ouverture
progressive et immédiate du capital, mais s'est heurté au refus
absolu des représentants du personnel- est celle d'une
société qui demeure détenue à 100 % par l'Etat.
Toute ouverture ultérieure du capital imposera donc un passage par une
nouvelle modification législative. Cette disposition est
évidemment de nature à freiner, sinon handicaper, la
capacité de la nouvelle société à nouer des
alliances au sein d'un marché européen d'ores et
déjà fortement remanié.
Le présent article prévoit par ailleurs la clôture du
compte de commerce n° 904-05, rendu obsolète par la
transformation de l'actuel service à compétence nationale, dans
un délai de quatre ans à compter de la publication du
présent projet de loi de finances rectificative, ceci afin de pouvoir
conserver un support comptable pour des opérations antérieures
encore non soldées, comme des contrats non achevés en 2003 mais
non transférés à DCN et repris par la DGA ou la Marine, ou
la gestion d'activités industrielles susceptibles de ne pas être
retenues dans le périmètre de la nouvelle société.
B. LE MAINTIEN DE L'ENSEMBLE DES PERSONNELS DE DCN DANS LA FUTURE
SOCIÉTÉ, AVEC CONSERVATION DE LEUR STATUT ACTUEL
Point d'achoppement essentiel de toute tentative de réforme au cours de
l'actuelle législature, le statut des personnels de la DCN fait l'objet
d'un soin particulier dans le projet du gouvernement.
Il est en effet prévu que les ouvriers d'Etat, qui constituent encore
les trois-quarts des effectifs de DCN, conserveront l'intégralité
de leur statut actuel pour le restant de leur carrière. Ils seront mis
à disposition de la nouvelle société par l'Etat, sans
aucune limitation de durée. Leur régime de
rémunération et leurs droits sociaux ne seront aucunement
modifiés.
Les personnels restant -fonctionnaires, militaires, agents contractuels-
conserveront leur statut actuel pour une durée maximale de deux ans
à compter de la date de réalisation des apports (laquelle ne sera
pas nécessairement immédiate). Pendant cette période, ils
seront également mis à disposition de la nouvelle
société par l'Etat.
Au-delà, ils devront opter pour une position conforme à leur
statut particulier : détachement pour les fonctionnaires et pour
les militaires ou contrat de travail dans le cadre d'une nouvelle convention
collective. Dans tous les cas, il est prévu de leur offrir une
rémunération nette au moins équivalente. Les agents qui
refuseraient au bout de deux ans de rester au sein de la nouvelle
société se verront proposer trois possibilités
d'affectation dans un nouveau service de l'Etat.
Là encore, il convient de souligner que le maintien de ces
différents statuts représentera pour la nouvelle
société un coût de fonctionnement supérieur à
celui d'une entreprise ne fonctionnant qu'avec un personnel de droit
privé. La prise en compte -ou non- par l'Etat de ce coût pour le
calibrage de la dotation en capital qu'il consentira à la nouvelle
société constitue, là aussi, un élément
essentiel de la viabilité de la future entité.
Le
personnel de DCN
- 31 décembre 2000 -
15.000
personnes relevant de 25 statuts différents
1. Ouvriers sous statut : 11.535
- 8.000 ouvriers
- 2.700 techniciens à statut ouvrier
- 700 chefs d'équipe
2. Fonctionnaires : 2.160
- catégorie C : 570
- catégorie B : 1.060
- catégorie A : 530
3. Personnel militaire : 630
4. Autres catégories : 675
- administrateurs civils, officiers mis à disposition
par la Marine, ingénieurs, CDD
Au
total, le présent article, qui ne trouve pas nécessairement sa
meilleure place dans un projet de loi de finances rectificative, constitue une
étape évidemment indispensable de la réforme de la
Direction des constructions navales.
Celle-ci correspond à la fois à un enjeu social et
économique majeur, alors même que les restructurations
européennes sont déjà fortement entamées dans ce
secteur, et à un enjeu stratégique tout aussi important,
dès lors que la DCN joue un rôle de premier plan dans la
constitution de notre force de dissuasion.
Indépendamment de son statut juridique, la viabilité de la
nouvelle société dépendra toutefois, avant tout, des
conditions financières et économiques de sa mise en place, et en
particulier de la volonté de l'Etat, en réalité de ses
capacités budgétaires, à lui assurer à des
conditions suffisantes de « mise en route ».
A cet égard, la définition exacte du contour des apports de
l'Etat, et le contenu de l'accord d'entreprise pluriannuel, en particulier en
termes de garantie d'activité, revêtent une importance
primordiale, en réalité très supérieure à
celle de la seule modification du statut juridique de la DCN.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 37
Instauration d'un dividende concernant les
établissements publics de
l'Etat
Commentaire : le présent article a pour objet
d'autoriser l'Etat à prélever un dividende annuel sur le
résultat des établissements publics ayant à titre
principal un caractère industriel et commercial et placés sous sa
tutelle.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE VERSEMENT DE DIVIDENDES DANS LE DROIT DES
SOCIÉTÉS
Si une société est créée, c'est «
en
vue de partager le bénéfice ou de profiter de l'économie
qui pourra en résulter
» (Code civil, article 1832). Cette
vocation financière se traduit notamment pour l'actionnaire par un droit
aux dividendes, c'est-à-dire à la quote-part des
bénéfices distribués chaque année, et un droit aux
réserves, lesquelles représentent la masse des
bénéfices non distribués, et enfin un droit au boni de
liquidation, qui n'est autre que le dernier dividende calculé au moment
de la dissolution de la société.
Les dividendes représentent la part des bénéfices que
l'assemblée générale ordinaire, lors de sa réunion
annuelle, décide de distribuer aux actionnaires
. Deux conditions
sont nécessaires : l'existence de bénéfices et la
décision de distribution.
En effet,
on ne peut distribuer que des bénéfices
réalisés et disponibles
. A défaut, les dirigeants sont
coupables du délit de répartition de dividendes fictifs.
Les actionnaires ne peuvent toucher de dividendes qu'autant que
l'assemblée, statuant à la simple majorité, en
décide
. Les actionnaires peuvent décider de laisser les
bénéfices en réserve de façon à
compléter l'autofinancement de la société. Les statuts
peuvent décider, même si c'est peu fréquent, que tous les
bénéfices disponibles seront distribués chaque
année, ou décider de l'attribution de dividendes majorés.
Le paiement des dividendes a lieu dans les neuf mois de la clôture de
l'exercice
, l'assemblée générale se tenant dans les
six mois de la clôture.
Le versement d'acomptes est autorisé,
mais la loi pose des exigences strictes
:
- établissement d'un bilan en cours d'exercice, certifié par le
commissaire aux comptes ;
- réalisation d'un bénéfice depuis la clôture de
l'exercice précédent ;
- montant de l'acompte limité audit bénéfice.
Ces conditions satisfaites, la distribution d'un acompte peut être
décidée par le conseil d'administration, avant même
l'approbation des comptes de l'exercice.
B. LE VERSEMENT DE DIVIDENDES A L'ÉTAT PAR LES ENTREPRISES ET
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
1. Les rémunérations versées
Les modalités de rémunération de l'Etat actionnaire par
les entreprises et établissements publics sont diverses.
L'Etat perçoit des ressources sous forme de dividendes ou d'autres
formes de rémunérations, qui sont retracées sur les lignes
110 et 116 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.
La ligne 110 concerne les produits des participations de l'Etat dans les
entreprises financières et la ligne 116 concerne les produits de ses
participations dans les entreprises non financières.
Le produit des établissements publics concerne essentiellement la
Caisse des dépôts et consignations à la ligne 110 et les
établissements EDF et GDF à la ligne 116.
Produits des participations de l'Etat dans les entreprises financières (ligne 110)
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Révisé 2001 |
PLF 2002 |
Banque de France |
34,30 |
261,45 |
25,15 |
72,92 |
396,4 |
450 |
450 |
Caisse des dépôts et consignations |
66,47 |
129,02 |
368,33 |
553,47 |
542,7 |
642 |
915 |
Crédit Lyonnais |
- |
- |
- |
21,83 |
- |
25,9 |
- |
Banque Hervet |
- |
- |
1,97 |
6,14 |
- |
- |
- |
Total Banques |
3,34 |
0,21 |
1,97 |
27,97 |
15,3 |
25,9 |
25,9 |
A.G.F. |
2,21 |
0,59 |
0,82 |
- |
- |
- |
- |
Caisse centrale de réassurance |
15,38 |
14,47 |
13,72 |
11,01 |
- |
22,0 |
- |
Caisse nationale de prévoyance |
25,41 |
26,24 |
1,95 |
2,09 |
11,8 |
1,8 |
- |
Total Assurances |
43,01 |
41,30 |
16,50 |
13,10 |
13,7 |
23,8 |
19,8 |
Total |
147,11 |
431,98 |
411,95 |
667,46 |
968,1 |
1.141,7 |
1.410,7 |
Produits des participations de l'Etat dans les entreprises non financières (ligne 116)
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
EDF |
480,21 |
49,93 |
212,06 |
232,03 |
217,85 |
1.219,5 |
Erap |
204,89 |
- |
- |
- |
- |
|
Française des jeux |
45,31 |
38,52 |
36,22 |
59,06 |
33,54 |
|
France Télécom |
- |
743,19 |
647,47 |
645,24 |
640,66 |
|
GDF |
298,80 |
- |
203,67 |
5,64 |
93,76 |
398 |
Renault |
- |
56,57 |
80,83 |
80,83 |
96,99 |
|
Divers |
53,11 |
23,36 |
55,63 |
108,33 |
- |
|
TOTAL |
1.082,33 |
911,57 |
1.235,87 |
1.131,16 |
1.204,5 |
2.592,9 |
Par ailleurs, il faut évoquer la rémunération de l'Etat au titre des intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires qu'il accorde et qui figurent sur la ligne 407 des recettes non fiscales. Cette rémunération concerne exclusivement des établissements publics (EDF, GDF, aéroports de Paris, ports autonomes).
Intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires accordées par l'Etat (ligne 407)
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Révisé 2001 |
PLF 2002 |
Electricité de France (a) |
232,03 |
232,03 |
232,03 |
162,36 |
232,0 |
- |
- |
Gaz de France (a) |
44,10 |
44,10 |
44,10 |
- |
44,1 |
- |
- |
Aéroports de Paris |
12,65 |
10,29 |
12,65 |
15,02 |
12,7 |
12,7 |
12,7 |
Ports autonomes |
2,76 |
0,96 |
3,93 |
9,07 |
5,5 |
4,4 |
4,4 |
TOTAL |
291,54 |
287,38 |
292,72 |
186,44 |
294,2 |
17,1 |
17,1 |
(a)
Décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié par le décret
n° 86-1360 du 30 décembre 1986. Taux d'intérêt
fixé à 5% dans le contrat d'objectifs avec GDF et le contrat de
plan avec EDF.
2. D'importantes modifications en cours
a) Le souhait d'une « juste rémunération de
l'Etat »
Le dernier rapport sur l'Etat actionnaire indique ainsi que «
l'Etat a été un des premiers bénéficiaires de
l'amélioration de la situation du secteur public, en recevant en 2000
près de 1,4 milliard d'euros de dividendes
»
.
En réalité, d'après les chiffres des lois de finances, en
2000, l'Etat a perçu directement 667 millions d'euros au titre de ses
participations dans les entreprises financières, dont l'essentiel
provient de la Caisse des dépôts et consignations (553 millions
d'euros), 1.131 millions d'euros au titre de ses participations dans les
entreprises non financières et enfin 186,4 millions d'euros au titre de
ses avances d'actionnaire et dotations en capital. Cela représente au
total 1,98 milliard d'euros (13 milliards de francs).
Le rapport sur l'Etat actionnaire note que «
pour certains EPIC,
ce dividende
104(
*
)
est encore
limité à une rémunération de leur dotation en
capital
. »
L'Etat souhaite en effet obtenir une « juste
rémunération » de son patrimoine, en tenant compte de
l'ensemble du périmètre du secteur public.
Le rapport sur l'Etat actionnaire est sans ambiguité sur ce point :
«
comme tout actionnaire, l'Etat doit veiller à la
santé financière et au développement de l'entreprise,
comme
à la juste rémunération des capitaux investis par
la collectivité
. La mise en oeuvre de stratégies
cohérentes, permettant de dégager une rentabilité
suffisante pour assurer le développement de l'entreprise, constitue un
impératif. L'Etat doit également être exemplaire en
exerçant un contrôle rigoureux de la gestion des
entreprises
».
L'Etat a commencé à mettre en pratique la notion de
« juste rémunération des capitaux investis »
avec les établissements publics EDF et GDF.
b) La modification des conditions de rémunération de l'Etat
actionnaire pour EDF et GDF
En ce qui concerne EDF et GDF, qui sont des EPIC, les nouveaux contrats de
groupe ont sensiblement modifié les modalités de
rémunération de l'Etat.
Les modalités réglementaires actuelles de
rémunération d'EDF et GDF reposent sur le décret
n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié, qui prévoit que les
dotations en capital d'EDF et GDF donnent lieu à l'attribution au profit
de l'Etat d'un intérêt ainsi que d'une rémunération
complémentaire fixée sur la base du résultat. Un
arrêté des ministres de l'industrie, de l'économie et du
budget fixe ces différents montants. Les contrats passés par
l'Etat avec EDF et GDF et valables jusqu'en 2000 compris, qui ont donc servi de
base pour les versements effectués en 2001 au profit de l'Etat,
définissaient le taux de l'intérêt et le taux de
distribution du résultat.
Les nouveaux contrats de groupe signés en 2001 pour la période
2001-2003 prévoient une modification du mode de
rémunération de l'Etat, et déterminent, comme seul mode de
rémunération, le « dividende » dû
à l'Etat en fonction du résultat net part du groupe pour EDF et
GDF.
Pour EDF, dans l'ancien contrat, la rémunération de l'Etat se
composait de deux éléments :
- une rémunération des dotations en capital, avec un taux
d'intérêt de 3 %,
- une rémunération complémentaire, égale à
40 % du résultat comptable net de l'entreprise.
Le montant annuel total de ces deux composantes ne pouvait toutefois
dépasser 6 % du montant des dotations en capital.
Dans le nouveau contrat de groupe, la rémunération de l'Etat
correspond à 37,5 % du résultat net part du groupe
. Elle
évolue entre un minimum et un maximum respectivement de 1,5 % et
4,5 % du montant des capitaux propres part du groupe.
L'ensemble des versements prévisionnels d'EDF au budget de l'Etat
(impôts et dividendes) sont ainsi de 598 millions d'euros en 2001 et
1.904 millions d'euros en 2002 (dont 1.219,5 millions d'euros de
« dividende »). En appliquant les modalités de
l'ancien contrat pour l'exercice 2002, EDF verserait seulement
1.248 millions d'euros à l'Etat en 2002.
En ce qui concerne GDF
, dans l'ancien contrat de groupe, la
rémunération de l'Etat comportait deux termes :
- une rémunération des dotations en capital au taux de
5 % ;
- une rémunération complémentaire fixée à
35 % du résultat après impôt.
Le nouveau contrat de groupe retient un « dividende
annuel » égal à 35 % du résultat net part
du groupe. Ce dividende n'est pas déductible fiscalement.
Ainsi, les versements de Gaz de France devraient s'élever à
132 millions d'euros en 2001 et 900 millions d'euros en 2002 (dont
398 millions d'euros de dividendes).
Produit des participations de l'Etat dans EDF et GDF
(en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
EDF |
212,0 |
232,0 |
217,8 |
1.219,5 |
GDF |
203,7 |
5,6 |
93,8 |
398 |
Pour
ces deux entreprises, le calcul de la contribution sur la base du
résultat net consolidé part du groupe, soit un
élargissement de l'assiette, conduit mécaniquement à une
augmentation du montant du « dividende » versé.
Par ailleurs, la non-déductibilité du dividende, qui
d'après les informations obtenues par votre rapporteur
général, résulterait d'une décision
ministérielle prise il y a deux ans, engendre une augmentation de
l'impôt sur les sociétés.
Conséquence de l'abandon de la rémunération des dotations
en capital pour EDF et GDF, les recettes retracées sur la ligne 407 des
recettes non fiscales ne concernent plus désormais que les versements
des ports autonomes, au titre de la rémunération des dotations en
capital accordées en 1988, ainsi que ceux d'Aéroports de Paris
(ADP), qui verse une rémunération au titre des dotations du
F.D.E.S (Fonds de développement économique et social) que l'Etat
lui a accordées entre 1971 et 1981.
Au total, en conséquence notamment de ces
réaménagements, votre rapporteur général observe
qu'en 2002, le produit des participations de l'Etat dans les entreprises et
établissements publics non financiers fera plus que doubler pour
s'élever à 2,6 milliards d'euros (17 milliards de
francs).
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article autorise l'Etat à prélever un
« dividende » annuel sur le résultat des
établissements publics placés sous sa tutelle ayant à
titre principal une activité à caractère industriel et
commercial.
Ces établissements publics seront inscrits sur une liste
arrêtée par décret en Conseil d'Etat.
Le décret en Conseil d'Etat déterminera notamment les conditions
dans lesquelles les établissements publics peuvent être
assimilés à des sociétés commerciales pour la
définition du capital et du bénéfice distribuable, les
conditions dans lesquelles des acomptes sur dividendes peuvent être
versés et les modalités de prélèvement sur les
réserves disponibles.
A. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS CONCERNÉS
1. Une définition assez large
On peut s'interroger sur la notion d'établissement public placé
sous tutelle de l'Etat ayant « à titre principal »
une activité à caractère industriel et commercial.
Les établissements publics répondant le plus directement à
ces critères sont
a priori
les établissements ayant le
statut d'établissement public à caractère industriel et
commercial (EPIC).
En prenant comme référence le rapport sur l'Etat actionnaire, les
établissements concernés pourraient donc être :
- Charbonnages de France (CDF) qui regroupe trois EPIC ;
- Electricité de France (EDF) ;
- Gaz de France (GDF) ;
- Entreprise chimique et minière (EMC) ;
- la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ;
- Réseau Ferré de France (RFF) ;
- la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).
Au-delà des EPIC, la notion d'activité « principalement
à caractère industriel et commercial » permettrait de
faire entrer dans la liste des établissements concernés, des
établissements sous un autre statut mais ayant des activités de
nature industrielle ou commerciale
, comme Aéroports de Paris (ADP),
qui est un établissement public autonome.
En définitive,
tous les établissements publics du secteur
marchand, définis en comptabilité nationale dans le compte 26
« dotations, participations et créances
rattachées » de l'Etat
seraient visés par le
présent article.
Nomenclature du compte 26 - gestion 2000
Liste alphabétique des établissements publics du secteur
marchand
A.D.I.T.
A.N.T.
Aéroport de Bâle-Mulhouse
Aéroport de Paris
Agence française de développement
Agence France-Presse
Agence nationale pour les chèques-vacances
Autoroutes de France
B.R.G.M.
Banque de France
C.E.A.
C.S.T.B.
Caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales
Caisse de garantie du logement social - C.G.L.S.
Caisse des dépôts et consignations (C.D.C.)
Caisse nationale des autoroutes
Caisse nationale des télécommunications
Centre de coopération internationale recherche agronomique pour
développement
Charbonnages
EDF
EP du Parc et de la Grande halle de la Villette
ERAP
Economat de l'Armée
Entreprise minière et chimique
GDF
Institut d'émission des DOM
Institut d'émission d'Outre-Mer
Institut national de la communication audiovisuelle - I.N.A.
La Poste
Office national des forêts
Port Autonome de Bordeaux
Port Autonome de Dunkerque
Port Autonome de la Guadeloupe
Port Autonome de Marseille
Port Autonome de Nantes Saint Nazaire
Port Autonome de Paris
Port Autonome de Rouen
Port Autonome de Strasbourg-Zone d'Offendorf
Port Autonome du Havre
R.A.T.P.
Réseau ferré de France - R..F.F.
S.N.C.F.
Union des Groupements d'Achats Publics - U.G.A.P.
2. En pratique, un dispositif « ciblé » sur
quelques établissements
Compte tenu de la situation financière d'un certain nombre des
établissements publics mentionnés, les établissements
visés seraient plus restreints. Dans la liste considérée,
seuls ADP, EDF et GDF versent des rémunérations à l'Etat.
De fait, ce sont ces établissements publics qui seraient
a priori
visés.
En effet, il s'agit pour l'essentiel d'inscrire dans la loi les dispositions
qui ont été mises en oeuvre dans les contrats d'objectifs entre
EDF, GDF et l'Etat.
Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier (DDOEF) qui a été déposé au Sénat
le 30 mai 2001, comprenait déjà une disposition
législative prévoyant de banaliser le mode de
rémunération de l'Etat dans le seul secteur de
l'électricité et du gaz, essentiellement en supprimant
l'intérêt sur les dotations en capital, mais en conservant la
détermination des dividendes par arrêté des ministres.
Cette disposition n'ayant pu être examinée, à ce jour, par
le Parlement, un autre support législatif a été
utilisé.
Les dispositions du présent article ne viseraient pas des institutions
financières comme la Banque de France et la Caisse des
dépôts et consignations, qui jouissent de statuts particuliers.
Les établissements publics concernés seront en tout état
de cause inscrits sur une liste arrêtée par décret en
Conseil d'Etat.
B. UN DÉCRET EN CONSEIL D'ÉTAT DEVRAIT PRÉCISER DE
NOMBREUX POINTS
Un décret en Conseil d'Etat devrait également
déterminer :
- les conditions dans lesquelles les établissements publics peuvent
être assimilés à des sociétés commerciales
pour la définition du capital et du bénéfice distribuable,
- les conditions dans lesquelles des acomptes sur dividendes peuvent être
versés,
- les modalités de prélèvement sur les réserves
disponibles.
On peut légitimement s'étonner que ces dispositions ne
figurent pas dans la loi.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LA NÉCESSITÉ D'UN ENCADREMENT LÉGISLATIF
Votre rapporteur général s'oppose fermement à la tentation
exprimée par le gouvernement de laisser au pouvoir réglementaire
le soin de fixer les conditions dans lesquelles des établissements
publics pourraient être assimilés à des
sociétés commerciales pour la définition des
bénéfices distribuables et du dividende, et de déterminer
les modalités de fixation du dividende. Le droit applicable s'y oppose
clairement.
Par ailleurs, pour veiller à ce que les intentions du gouvernement, qui
vont dans le bon sens, de fixer un cadre législatif stable et
cohérent pour les établissement publics à vocation
industrielle ou commerciale ne soient pas détournées pour des
motifs liés à la conjoncture budgétaire, il paraît
indispensable que le législateur fixe les règles d'une pratique
rénovée en matière de prélèvements de l'Etat
sur les établissements publics.
1. Des raisons juridiques
La définition du capital d'un établissement ou d'une
société, le mode de rémunération de celui-ci et les
modalités de distribution touchent fondamentalement au principe
constitutionnel du droit de propriété.
De même, la Constitution en son article 34 dispose que la loi fixe les
règles relatives à la création de catégories
d'établissements publics. Tel est bien le cas du présent article
qui institue une nouvelle catégorie d'établissements
publics : les établissement publics pouvant distribuer des
dividendes. Il convient donc que le législateur aille au-delà
d'une simple habilitation donnée au gouvernement de prélever des
dividendes sur ces établissements publics et précise les
établissements concernés, la définition juridique du
bénéfice distribuable et du dividende, ainsi que les
modalités de fixation de celui-ci. En vertu de l'article 34 de la
Constitution, la loi fixe en effet les principes fondamentaux des droits
réels et des obligations civiles et commerciales.
La distinction entre une société commerciale et une
société coopérative, par exemple, tient fondamentalement
à la différence du mode de rémunération des
dirigeants, et donc à la distribution ou non de dividendes : cette
distinction est établie par la loi.
Alors que les conditions de fixation et de distribution des dividendes,
visées aux articles L. 232-11 et suivants du code de commerce,
ressortent clairement de la loi pour les sociétés commerciales,
il paraît ainsi inconcevable que les mêmes conditions puissent
être du domaine réglementaire pour les établissements
publics.
En outre,
s'agissant d'EDF et de GDF qui sont clairement visés par le
présent article, c'est bien la loi, la loi n° 46-628 du 8
avril 1946, qui fixe à la fois la définition du capital de
l'établissement public et les modalités d'utilisation des
bénéfices.
L'article 16 définit ainsi le capital d'EDF-GDF. L'article 32, sur la
distribution des bénéfices, dispose que
« les
bénéfices réalisés par l'Électricité
de France ou par le Gaz de France sont versés à un compte ouvert
dans leurs comptabilités respectives et dénommé fonds
national de développement, soit de l'Électricité, soit du
Gaz. Ces fonds nationaux reçoivent également les parts de
bénéfices des services de distribution et des régies
à eux attribuées ci-dessus. Les fonds nationaux seront
employés par l'Électricité de France ou le Gaz de France
au financement des investissements faits par eux à la réalisation
des prêts à long terme aux services de distribution et aux
régies pour le financement de leurs propres
investissements
». Cet article pose le principe pour EDF-GDF d'un
réinvestissement des bénéfices.
Enfin, toujours pour les établissements publics du secteur de
l'énergie, l'article 1
er
du projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier déposé au
Sénat le 30 mai 2001, détermine très
précisément le capital des établissements publics
régis par ce texte ainsi que les modalités de
détermination des montants du dividende annuel.
Au terme de cet article :
-
le montant du dividende annuel était fixé par
arrêté conjoint
du ministre chargé de
l'économie, du ministre chargé de l'industrie et du ministre
chargé du budget, après arrêté des comptes annuels
et au vu du rapport du conseil d'administration ;
Contrairement au droit des sociétés, ce n'est pas
l'assemblée générale des actionnaires qui décide de
la distribution d'un dividende. Il s'agit d'une décision
unilatérale des ministres, le conseil d'administration se bornant
à fournir un rapport et ne donnant aucun avis sur la question.
-
le dividende serait prélevé en priorité sur le
bénéfice distribuable
défini comme le
bénéfice de l'exercice après dotations aux amortissements
et provisions, diminué des pertes antérieures et des sommes
à porter en réserves en application de la loi, et augmenté
du report bénéficiaire, mais pourrait également
s'appliquer aux
réserves disponibles
;
La définition choisie est ici presque identique à celle de
l'article L. 232-11 du code de commerce, au terme duquel «
le
bénéfice distribuable est constitué par le
bénéfice de l'exercice, diminué des pertes
antérieures, ainsi que des sommes à porter en réserve en
application de la loi ou des statuts, et augmenté du report
bénéficiaire
».
- des
acomptes sur dividendes
seraient autorisés dans des
conditions identiques à celles du droit commun des
sociétés.
En effet, l'article du projet de loi portant DDOEF énonce que ces
acomptes peuvent être distribués «
lorsqu'un bilan
établi au cours de l'exercice ou à la fin de l'exercice et
certifié par les commissaires aux comptes fait apparaître, avant
l'approbation des comptes de l'exercice, que l'établissement a, depuis
la clôture de l'exercice précédent, réalisé
un bénéfice distribuable tel que défini au deuxième
alinéa
». La rédaction est celle de l'article L.
232-12 du code de commerce. La différence tient encore à
l'autorité qui décide de l'octroi de ces acomptes, puisqu'il
s'agit dans le cas de l'Etat d'un arrêté conjoint des ministres
concernés (économie, industrie, budget) au vu d'un rapport du
conseil d'administration.
Le présent article, en renvoyant seulement au décret en
Conseil d'Etat, reste donc très clairement en deçà des
compétences que la Constitution confère au législateur, et
très en retrait de ce qui était proposé dans le projet de
loi portant DDOEF. Il paraît à ce stade, sans précision
complémentaire, entaché d'inconstitutionnalité.
2. Des raisons pratiques
Votre rapporteur général croit utile de rappeler que le
présent article va dans le bon sens.
En effet, la situation actuelle n'est pas satisfaisante : aucune
disposition n'assure que les prélèvements opérés
sur les établissements publics soient en adéquation avec leur
situation financière. Les établissements publics ne disposent
d'aucune visibilité pour mettre en oeuvre leurs investissements en
raison du caractère souvent imprévisible des
prélèvements opérés par l'Etat. Pour des
établissements publics qui pourraient à terme devenir des
sociétés commerciales, il y a là une réelle
difficulté à trouver les conditions d'une gestion de droit commun.
Le gouvernement en raison de la tension budgétaire dont il est l'objet
ne paraît pas le mieux placé pour définir les relations
avec ses établissements publics pour ce qui touche la distribution des
dividendes.
Un encadrement législatif est indispensable pour que les
besoins budgétaires de l'Etat ne prennent pas le pas sur l'objectif de
relations plus saines entre l'Etat et ses établissements publics.
Le rapporteur général du budget à l'Assemblée
nationale, notre collègue député Didier Migaud partage la
même préoccupation quand il note «
le montant du
dividende prélevé en 2001 et 2002 sur ADP, suite à la
décision du CIES du 18 juillet dernier,
n'abonde pas dans le
sens d'une fixation du dividende au regard du résultat
dégagé par l'établissement public concerné
.
Compte tenu du contexte international et national, le chiffre d'affaires d'ADP
est en baisse de 4 % sur 2001 et le résultat après
impôt devrait passer de 121,65 millions d'euros (798 millions
de francs) en 2000 à 85,07 millions d'euros (558 millions de
francs) en 2001. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur
général, le relèvement, en 2001, à
22,87 millions d'euros (150 millions de francs) de la
rémunération versée par ADP à l'Etat pourrait
contraindre cet établissement à accroître son
endettement.(...)
».
De même, le prélèvement de 460 millions de francs sur la
trésorerie du BRGM, prévu dans le présent projet de loi de
finances alors que cet établissement public industriel et commercial,
subventionné, peine à retrouver un équilibre financier
conduit à considérer que, à l'évidence, un
encadrement législatif des dispositions proposées par le
gouvernement s'impose.
B. UN ALIGNEMENT SOUHAITABLE SUR LE RÉGIME DU DROIT COMMERCIAL
Le droit commercial paraît bien adapté à la situation
rencontrée par les établissements publics à vocation
industrielle, commerciale et financière. Votre rapporteur
général estime possible d'aligner le régime juridique du
dividende des établissements publics sur celui des
sociétés commerciales visé aux article L. 232-11 et
suivants.
1. Élargir le nombre des établissements publics
concernés
Il semble au préalable nécessaire d'écarter la tentation
de régler par le présent article uniquement des cas
d'espèce.
Le versement de dividende doit devenir la modalité exclusive de
rémunération de l'Etat actionnaire. C'est en effet à cette
condition que ces établissements pourront se préparer à
affronter la concurrence du marché et à mieux prendre en
considération les exigences d'une bonne gestion commerciale.
Votre rapporteur général propose donc d'ouvrir le présent
article à
tous les établissements publics placés sous
sa tutelle dont l'activité présente un caractère
industriel, commercial ou financier.
2. Définir la notion de bénéfice distribuable et de
dividende
L'article L.232-11 du code de commerce offre une rédaction
satisfaisante. Il dispose que «
le bénéfice
distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice,
diminué des pertes antérieures, ainsi que des sommes à
porter en réserve en application de la loi ou des statuts, et
augmenté du report bénéficiaire. En outre,
l'assemblée générale peut décider la mise en
distribution de sommes prélevées sur les réserves dont
elle à la disposition. En ce cas, la décision indique
expressément les postes de réserve sur lesquels les
prélèvements sont effectués. Toutefois, les dividendes
sont prélevés par priorité sur le bénéfice
distribuable de l'exercice
».
L'article premier du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier s'inspire fortement de cette disposition :
«
le dividende est prélevé par priorité sur
le bénéfice distribuable, constitué du
bénéfice de l'exercice, après dotations aux amortissements
et provisions, diminué des pertes antérieures ainsi que des
sommes à porter en réserves en application de la loi, et
augmenté du report bénéficiaire ; il peut en outre
être prélevé sur les réserves
disponibles.
»
Cette rédaction pose une seule difficulté : elle pose la
question des réserves des établissements publics. La notion de
« réserve légale », prévue par
l'article L. 232-10 du code de commerce ne s'applique pas à ces
établissements. Par contre, l'Etat prélève, de
manière « exceptionnelle », sur les
recettes
exceptionnelles
de différents établissements, administratifs
ou industriels et commerciaux, des montants importants.
Ces recettes ne
constituent en rien, malgré l'abus de langage, des
« réserves ».
Elles contribuent d'ailleurs au
résultat des établissements et peuvent engendrer le cas
échéant des dividendes.
Si le dividende devient le mode de rémunération naturel de
l'Etat actionnaire, il doit en devenir le mode de rémunération
exclusif
. Ceci exclut dès lors la rémunération des
dotations en capital, conformément d'ailleurs aux contrats d'objectifs
signés en 2001 avec EDF et GDF. Pour les réserves, celles-ci ne
peuvent être constituées qu'à des fins de précaution
ou d'investissement par les établissements, en fonction de leurs
besoins.
Elles ne doivent pas devenir un « outil
d'épargne » de l'Etat pour des périodes
budgétaires difficiles : ceci reviendrait en effet à
contourner le principe d'annualité budgétaire.
Rien
n'empêche par contre le déblocage de réserves, comme en
droit des sociétés : ces réserves contribuent selon
la décision des actionnaires au résultat annuel et donc aux
dividendes. Il n'est donc pas souhaitable de prévoir un double mode de
rémunération de l'État, l'un sur le bénéfice
distribuable, l'autre sur les réserves. Certes, peuvent exister, ce qui
ne nécessite pas une loi, des opérations de réduction de
capital au bénéfice de l'Etat qui ne sont assimilables en aucun
cas à des rémunérations.
Votre rapporteur général estime par ailleurs qu'il n'est pas
nécessaire de prévoir un mécanisme d'acomptes pour
l'État. En pratique commerciale, ces acomptes sont effet
réservés à de petites et moyennes sociétés
avec un nombre restreint d'actionnaires auxquels ils peuvent apporter un
élément de rémunération régulier.
L'État n'a pas besoin que ses établissements lui versent un
salaire mensuel...
En la matière, comme dans le droit commercial, votre rapporteur
général souhaite donc s'en tenir à la règle :
«
le dividende, rien que le dividende, mais tout le
dividende.
»
Il propose dès lors la rédaction suivante :
«
le dividende est prélevé sur le
bénéfice distribuable, constitué du bénéfice
de l'exercice, après dotations aux amortissements et provisions,
diminué des pertes antérieures ainsi que des sommes à
porter en réserves, et augmenté du report
bénéficiaire. Le dividende constitue le mode exclusif de
rémunération de l'Etat actionnaire. Tout établissement
public qui verse un dividende à l'Etat ne peut rémunérer
les dotations en capital qu'il reçoit
».
3. Préciser les modalités de fixation du dividende
De même, instaurer un dividende revient pour l'Etat à renoncer
à ses prérogatives de « puissance publique »
de prélèvement pour entrer dans une logique d'actionnaire.
Cette logique oblige au respect d'un certain formalisme. Si pour les
sociétés commerciales, l'organe délibérant est en
matière de dividende l'assemblée générale, celui-ci
ne peut être dans les établissements publics que le conseil
d'administration ou le conseil de surveillance. Celui-ci doit prendre sa
décision au vu du rapport de l'organe exécutif, Président
ou directoire.
Il n'en reste pas moins que c'est à l'Etat actionnaire
de décider.
C'est pourquoi votre rapporteur général
propose en absence d'une redéfinition plus vaste des relations entre
établissements publics et Etat, que les organes
délibérants de l'établissement public déterminent
le dividende
sur instruction de la tutelle.
«
Après examen de la situation financière de
l'établissement public et constatation de l'existence de sommes
distribuables, le conseil d'administration, le conseil de surveillance ou
l'organe délibérant en tenant lieu, sur instruction du ministre
chargé de l'économie, du ministre chargé du budget et des
ministres chargés d'exercer la tutelle de l'Etat, et au vu du rapport de
l'organe exécutif de l'établissement, détermine le montant
du dividende versé à l'Etat
».
4. Améliorer l'information du Parlement
Enfin, le Parlement, en votant la loi de finances, doit être en mesure de
connaître l'impact de son vote sur la situation des établissements
publics qui se voient prélevés un dividende.
Dans l'esprit de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, votre
rapporteur général propose que «
le rapport de
l'organe exécutif de l'établissement public et l'instruction du
ministre chargé de l'économie, du ministre chargé du
budget et des ministres chargés d'exercer la tutelle de l'Etat, sont
transmis pour information aux commissions des finances du Parlement, avant
l'examen de la plus prochaine loi de finances
».
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 37 bis (nouveau)
Financement public des organisations syndicales
agricoles
Commentaire : le présent article vise à
instituer au profit du budget de l'Etat un prélèvement
exceptionnel en 2002 sur le fonds national de développement agricole
géré par l'Association nationale pour le développement
agricole (ANDA) afin de participer au financement public des organisations
syndicales agricoles instauré par le projet de loi de finances pour 2002.
I. L'INSTAURATION D'UN FINANCEMENT PUBLIC DES ORGANISATIONS SYNDICALES
AGRICOLES
Lors de la discussion des crédits de l'agriculture et de la pêche
pour 2002 au Sénat, le Sénat a adopté un amendement,
déposé par notre collègue Philippe Adnot, le même
amendement ayant été déposé par les membres du
groupe socialiste, visant à instituer un financement public des
organisations syndicales d'exploitants agricoles habilitées au plan
départemental au sens de l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9
juillet 1999 d'orientation agricole.
En outre, il est précisé que le montant des crédits ainsi
inscrits sur le budget du ministère de l'agriculture et de la
pêche est réparti au prorata du nombre de suffrages et de
sièges obtenus dans l'ensemble des départements par chacune
d'elles lors des dernières élections aux chambres d'agriculture,
rapporté au total des suffrages et des sièges obtenus par
l'ensemble de ces organisations, selon des modalités définies par
décret. Les suffrages et les sièges obtenus par les organisations
syndicales habilitées ayant présenté une liste d'union
sont répartis à parts égales entre ces organisations.
Enfin, les organisations syndicales agricoles bénéficiaires de ce
financement public doivent tenir une comptabilité retraçant
l'utilisation des crédits ainsi attribués.
Lors de la discussion au Sénat de cet amendement, notre collègue
Joël Bourdin, rapporteur spécial du budget de l'agriculture et de
la pêche au nom de la commission des finances, avait émis un avis
favorable tout en rappelant le contexte dans lequel s'inscrivait une telle
mesure.
En effet, il convient de souligner que jusqu'à présent, c'est
l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) qui
attribuait chaque année une enveloppe aux organisations syndicales
agricoles destinée à financer leurs actions de
développement par le biais de la dotation du FADISAR (Financement pour
les actions de développement agricole initiées par les syndicats
agricoles représentatifs). Or l'ANDA, dont les recettes proviennent du
produit de diverses taxes parafiscales, dont le montant s'est
élevé en 1999 à près de 806 millions de francs
(122,87 millions d'euros), a vocation à financer des actions de
développement agricole et non pas directement des organisations
professionnelles agricoles.
L'Inspection générale des finances, dans un récent rapport
consacré au fonctionnement de l'ANDA, a mis en évidence
l'existence de cette dénaturation des missions dévolues à
l'ANDA et le détournement de l'utilisation du produit de taxes
parafiscales. Lors de son assemblée générale de juillet
2001, l'ANDA avait cependant décidé d'attribuer une enveloppe de
72,8 millions de francs (11,1 millions d'euros) aux actions conduites par les
organisations syndicales agricoles lors de la définition de son cadrage
budgétaire pour 2000-2006.
L'enquête précitée menée par l'IGF avait
manifestement mis en évidence le caractère illégal du
financement des syndicats agricoles par le biais de l'ANDA. Cette
dernière a donc décidé de suspendre ses versements aux
organisations professionnelles agricoles, ce qui a obligé le
gouvernement à reprendre à son compte une partie du financement
des actions conduites par ces organisations.
Ce transfert sur le budget de l'Etat est intervenu par le biais du
décret n° 2001-918 du 8 octobre 2001 portant ouverture de
crédits à titre d'avance élargissant l'objet du chapitre
43-23 du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche et
modifiant son intitulé (de l'appellation « Actions de
formation et actions éducatives en milieu rural » il est
passé à l'appellation « Actions de formation, actions
éducatives et soutien aux organisations syndicales d'exploitants
agricoles »). L'objet de ce chapitre ayant été
élargi, il a été abondé de 24,06 millions de francs
(3,67 millions d'euros) supplémentaires.
Pour l'année 2002, le projet de loi de finances pour 2002 propose donc,
à l'initiative du Sénat, de mettre fin à une situation
juridique insatisfaisante et d'instituer un financement public des
organisations syndicales agricoles.
A cet égard, le Sénat a également adopté un
amendement d'origine gouvernementale visant à majorer les crédits
du titre IV du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche
de 11,43 millions d'euros (75 millions de francs), afin de permettre ce nouveau
financement public des syndicats agricoles, et officialisant la création
d'un nouvel article au sein du chapitre 43-23 s'intitulant
« Soutien aux organisations syndicales d'exploitants
agricoles ».
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte d'un amendement d'origine
gouvernementale et vise à instituer en 2002, au profit du budget de
l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 11,43 millions d'euros sur
le fonds national de développement agricole géré par
l'Association nationale pour le développement agricole.
Il s'agit donc, à travers le présent article du projet de loi de
finances rectificative pour 2001, de financer la majoration des crédits
du titre IV du budget de l'agriculture et de la pêche pour 2002 à
hauteur de 11,43 millions d'euros, proposée par le gouvernement et
votée par le Sénat au moment de la discussion du projet de loi de
finances pour 2002.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sur la forme, votre rapporteur général s'interroge sur la
pertinence de la présence d'une telle mesure, affectant le budget de
l'Etat en 2002, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.
Sur le fond, votre rapporteur général considère que le
présent article permettra, pour 2002, d'apporter le financement
indispensable aux actions initiées par les organisations
professionnelles agricoles. Le recours à un prélèvement
exceptionnel en 2002 sur le fonds national de développement agricole
géré par l'ANDA au profit du budget de l'Etat se justifie dans la
mesure où ces sommes étaient initialement destinées
à ce financement. Le fait de les budgétiser doit permettre
d'apporter plus de transparence au financement des syndicats agricoles.
Votre rapporteur général souhaite qu'à l'avenir ce
financement soit clairement identifié au sein de budget de l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 38
Résiliation des concessions de transport du gaz
naturel et transfert de la propriété des ouvrages
correspondants
Commentaire : le présent article prévoit
la
résiliation de toute concession de transport de gaz en cours :
- soit à l'entrée en vigueur de la présente loi de
finances rectificative, si le titulaire demande le transfert des biens de la
concession appartenant à l'Etat ;
- soit jusqu'à l'octroi à un nouvel exploitant d'une
autorisation de construction et d'exploitation de réseau.
Dans le premier cas, le titulaire de la concession doit :
- adresser sa demande dans les trois mois au ministre chargé de
l'énergie ;
- payer un acompte égal à la valeur, figurant au
31 décembre 2000 dans ses comptes, des droits du concédant.
Dans le mois suivant la notification par le ministre du prix de cession
déterminé par la commission spéciale prévue au II,
la différence éventuelle entre ce prix et l'indemnité de
résiliation anticipée est versée par le concessionnaire et
les biens, jusqu'alors concédés, lui sont
transférés après avoir été, le cas
échéant, déclassés.
Dans le second cas, l'ancien concessionnaire perçoit l'indemnité
de résiliation anticipée au moment de l'octroi de l'autorisation,
mentionnée au V, au nouvel exploitant. Les biens de l'Etat sont
cédés à ce dernier au prix fixé par la commission
spéciale sus-mentionnée.
Dans les deux situations, l'autorisation de construction et d'exploitation des
canalisations de transport de gaz naturel est accordée après
enquête publique, dans des conditions arrêtées par
décret en Conseil d'Etat et précisées dans un cahier des
charges, en fonction notamment des nécessités du service public
et des impératifs de sécurité et de sûreté.
Incessible et nominative, l'autorisation confère à son titulaire
le droit d'occuper le domaine public. Les travaux d'installation des ouvrages
de transport de gaz naturel ont le caractère de travaux publics et
entraînent l'application des servitudes légales relatives aux
travaux, déclarés d'utilité publique, de distribution
d'énergie.
I. UNE MESURE TARDIVE, PRÉCIPITÉE ET IMPARFAITE MAIS
NÉANMOINS OPPORTUNE
A. UNE MESURE TARDIVE ET PRÉCIPITÉE
1. Une mesure tardive
a) Une question qui n'est pas directement liée au retard de la
transposition de la directive européenne
Comme on le sait, un projet de loi relatif à la modernisation du service
public du gaz naturel
105(
*
)
,
transposant la directive européenne du 22 juin 1998
106(
*
)
a été
déposé le 17 mai 2000 sur le bureau de l'Assemblée
nationale, mais sans avoir jamais été, à ce jour, inscrit
à son ordre du jour.
Or, la date limite prévue pour l'application de cette directive
était le 8 août 2000. La commission a saisi de ce retard la
Cour européenne de justice.
Les conséquences en sont graves pour notre pays et pour Gaz de France,
comme en témoignent :
- notre isolement sur ce dossier constaté au Sommet de Stockholm en
mars 2001 (l'Allemagne, retardataire elle aussi, ayant davantage avancé
que la France sur la voie de la transposition des dispositions communautaires) ;
- les obstacles rencontrés au développement vers l'amont
(l'accès aux gisements) et l'aval (les clients) de notre
opérateur national, à la recherche de partenariats, du fait du
mécontentement d'autres Etats
107(
*
)
qui nous reprochent de profiter de la
libéralisation de leur marché tout en protégeant le
nôtre ;
- le risque, qui apparaît, d'un
« télescopage » avec une prochaine directive
européenne, plus libérale, qui exigerait une ouverture totale du
marché d'abord pour les professionnels puis pour tous (y compris les
particuliers) à des échéances rapprochées (2004 et
2005).
Tel est le contexte dans lequel est présenté le présent
article qui, selon certaines rumeurs, aurait pu servir de « cheval de
Troie » pour la transposition, partielle ou totale, de la directive
par amendements au présent projet de loi de finances rectificative.
Mais ces velléités ont été
« bloquées à la source », de sorte que Gaz de
France, ne pouvant envisager l'ouverture de son capital pour se
développer en diversifiant ses activités, souffre de lourds
handicaps dans la compétition internationale.
A la vérité, l'enjeu dépasse celui de la transposition
de la directive de 1998.
Celle-ci se contente en effet d'exiger une ouverture du marché
progressivement portée à 33 % de la consommation de gaz
naturel, ce qui implique un accès des réseaux aux clients
éligibles pour le transport (producteurs) et la distribution (clients
finaux).
Mais elle consent de nombreuses concessions à nos
« conceptions traditionnelles » :
- imposition d'obligations de service public ;
- exception au caractère non discriminatoire des autorisations
relatives à l'installation ou l'exploitation de réseaux, en ce
qui concerne la distribution ;
- possibilité de refuser une autorisation dans une zone
récemment équipée et suffisamment desservie.
L'ouverture du capital ou le transfert de la propriété des
infrastructures ne sont pas requis. Les entreprises publiques ou
bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs (dont la
légitimité est implicitement reconnue par le préambule)
sont seulement tenues de respecter les règles de la concurrence.
L'article 4 de la directive assimile les concessions (dont elle
reconnaît ainsi la validité sans en exiger d'aucune façon
la résiliation) à des autorisations de construction ou
d'exploitation d'installation de gaz naturel.
Les autorisations doivent être régies par « des
dispositions pertinentes » et accordées selon des
critères et procédures non discriminatoires rendus publics.
A considérer la situation qui prévaut chez plusieurs de nos
partenaires, cela ne semble pas impliquer une quelconque ouverture à des
opérateurs étrangers. L'essentiel est que nos infrastructures
leur soient librement et équitablement accessibles.
S'agissant des activités de
transport
de gaz naturel dont il est
ici question, la directive impose cependant qu'elles fassent l'objet de la part
des entreprises intégrées de
comptes séparés
dans leur comptabilité interne.
Le projet de loi, précité, du 17 mai 2000 sur la
modernisation du service public du gaz naturel, non examiné par le
Parlement, a traduit cette obligation dans son article 11.
b) Une initiative qui s'est trop fait attendre
Les opérateurs français sont les seuls de l'Union
européenne à demeurer concessionnaires de l'Etat et non pas
propriétaires de leur réseau de transport.
Le présent article met fin, opportunément (voir
infra
),
à cette singularité, mais de façon bien tardive !
En effet, l'Espagne et la Belgique, dont la construction et l'exploitation des
réseaux de transport de gaz étaient, comme chez nous, soumises
à un régime de concession, ont normalisé beaucoup plus
tôt leur situation. Enagas, dans la péninsule ibérique et
Distrigaz chez nos voisins du Nord ont été privatisés
dès 1994.
Une fois de plus, comme en matière d'attribution de licences UMTS ou de
transposition de la directive gazière précitée de 1998,
sous sommes les derniers en Europe.
La discussion, en temps utile, du projet de loi de mai 2000 sur la
modernisation du service public du gaz naturel aurait pu nous faire gagner un
ou deux ans : en effet, son article 20 proposait déjà
de «
privilégier le régime de l'autorisation des
canalisations de transport du gaz naturel par rapport à celui de la
concession
».
Le chapitre Ier de son titre IV sur l'autorisation des ouvrages de transport de
gaz naturel, dont s'inspire le présent article, précisait dans
quelles conditions.
Tardif, le transfert de la propriété des réseaux de
transport de gaz semble aussi avoir été hâtif, pour ne pas
dire improvisé.
2. Une mesure précipitée
Le tableau figurant dans le rapport de notre collègue Didier Migaud,
rapporteur général du budget à l'Assemblée
nationale, mentionne les dates d'expiration des concessions des
opérateurs gaziers français qui sont :
- Gaz de France (GDF),
- Gaz du Sud-Ouest (GSO), détenu à hauteur de 70 % par Total
Fina ELF et de 30 % par GDF,
- enfin, la société Cokes de Drocourt.
Les concessions, au nombre de 42, attribuées pour la construction et
l'exploitation d'ouvrages de transport, ont une durée
déterminée qui est généralement de trente ans.
Or, plusieurs doivent se terminer dans les années 2020, voire en 2030.
Cela témoigne de l'impréparation de la mesure soumise au vote du
Parlement. Certaines concessions viennent en effet, à l'évidence,
juste d'être renouvelées ! L'indemnité de
résiliation à verser aux intéressés n'en sera que
plus lourde. Enfin, il faut s'interroger sur les raisons de procéder
à des réformes aussi importantes dans le cadre d'un collectif de
fin d'année.
Cette apparente improvisation s'explique peut-être par des
considérations « tactiques », eu égard
à l'opposition de principe à toute privatisation de certaines
composantes de la « majorité plurielle »
.
Le texte soumis au vote du Sénat n'en comporte pas moins des
imperfections.
B. UN TEXTE IMPARFAIT MAIS NÉANMOINS OPPORTUN
1. Une rédaction imparfaite
a) Les inconnues qui subsistent
Le montant de l'acompte versé par les concessionnaires, pour devenir
propriétaires des réseaux de transport qu'ils exploitent, peut
être évalué, puisqu'il doit être égal au
montant des droits du concédant figurant dans les comptes
arrêtés au 31 décembre 2000.
Il est loin d'être négligeable (1,3 milliard de
francs
108(
*
)
au total) et sera
encaissé rapidement (début de l'exercice 2002).
L'Etat joint ainsi « l'agréable » (remplir ses
caisses) à « l'utile » (renforcer la position
concurrentielle des opérateurs). Mais son comportement ressemble quelque
peu à une « fuite en avant ».
Si dans l'immédiat, des recettes importantes seront versées
à l'Etat. on peut se demander quel sera,
in fine
, le solde
dégagé par les opérations :
- en recettes, de cession des biens transférés aux
concessionnaires ou vendus à de nouveaux exploitants,
- en dépenses, d'indemnisation des titulaires dont la concession va
être résiliée avant son terme.
b) Le manque de clarté de certaines dispositions
Le cas de la Compagnie française du méthane, liée
à Gaz de France par un contrat d'affermage de concession de transport,
a, semble-t-il, été ignoré par le présent article
mais pourrait être réglé par le décret en Conseil
d'Etat prévu au V.
En plus de l'acompte qui leur sera demandé, les opérateurs
devront, vraisemblablement, acquitter des droits d'enregistrement et de
mutation sur l'acquisition des biens que l'Etat leur cèdera, voire un
impôt sur la plus-value que leur procurera l'indemnité de
résiliation versée.
Des aménagements du calendrier du versement de ces diverses impositions
pourraient s'avérer nécessaires.
Il paraît notamment anormal qu'un acompte soit exigé, dès
le début de l'exercice 2002, sur la cession de biens dont la valeur
n'est pas encore fixée
109(
*
)
.
On peut s'interroger sur l'usage, au troisième alinéa du II, de
l'adverbe «
notamment
» s'agissant de la prise en
considération de la valeur nette comptable des biens à
transférer pour la fixation du prix de cession. Sur quel autre
critère se fonder ?
De même, comment estimer le « manque à
gagner » sur la durée restant à courir de la
concession, qui doit être ajouté, selon le deuxième
alinéa du I, à l'indemnité de résiliation ?
L'usage de ce terme «
manque à gagner
»
s'explique par la référence à une jurisprudence du Conseil
d'Etat dont on voit mal comment elle pourrait trouver à s'appliquer
à la situation des transporteurs de gaz
110(
*
)
.
Il s'agissait, en effet, d'une société de distribution d'eau dont
le contrat comportait une clause de variation automatique des prix et pouvait
invoquer, à ce titre, un préjudice. Dans le cas du gaz, le
coût du transport n'est pas lié au prix de l'énergie
distribuée, lui-même soumis aux aléas de l'ajustement entre
l'offre et la demande sur le marché.
2. Un ensemble néanmoins opportun
Malgré son caractère tardif et imparfait, le dispositif
proposé est opportun.
En effet, les opérateurs prendront d'autant plus soin des
infrastructures considérées, pour les entretenir et les
développer, qu'elles leur appartiendront et qu'ils les auront
payées de leurs deniers ! La structure de leurs bilans s'en
trouvera améliorée ainsi que leur position concurrentielle. Les
coûts de transport, par ailleurs, seront mieux identifiés par les
opérateurs intégrés.
En outre, il s'agit d'un premier
pas, certes insuffisant, mais qui va dans le bon sens, sur la voie de
l'inévitable ouverture à la concurrence de l'ensemble des
activités concernées
.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Au terme de l'examen du présent article, il apparaît à
votre commission que ce dispositif bien qu'incomplet mérite cependant
d'être adopté.
Il est incomplet car il convient d'aller « beaucoup plus
loin » dans la transposition de la directive précitée
de 1998 et l'ouverture à la concurrence du secteur.
On ne voit pas pourquoi ce que France Télécom a réussi
serait impossible à Gaz de France. Ce dernier doit absolument, pour se
développer et diversifier ses activités, ouvrir son capital et
conclure des alliances. Il doit notamment accéder plus largement
à « l'amont gazier », ne détenant,
actuellement, que 5 % de ses sources d'approvisionnement.
Les évolutions, souhaitables, sont par ailleurs parfaitement compatibles
avec le respect des exigences du service public, notamment sur le plan de la
sécurité et de l'environnement.
Votre rapporteur général souhaite par ailleurs obtenir des
éclaircissements de la part du gouvernement quant à la
détermination du «
manque à gagner
»
sur la durée restant à courir de la concession et les
critères autres que comptables qui pourraient intervenir dans la
fixation du prix de cession : si la valeur nette comptable des biens
à transférer était seule prise en compte, à quoi
servirait la commission spéciale ?
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 39
Autorisation de remise de dettes dans le cadre du dispositif
arrêté
à la conférence de Toronto et de la mise
en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très
endettés (IPPTE)
Commentaire : le présent article comporte deux
dispositions très importantes, aux conséquences
financières lourdes, en faveur de l'allègement de la dette des
pays pauvres.
Il s'agit de :
- la majoration du plafond du montant des dettes susceptible d'être remis
aux pays pauvres
111(
*
)
,
nécessitée par la mise en oeuvre de «
l'Initiative
en faveur des pays pauvres très endettés
(IPPTE)
»
,
mise en place en 1996 et renforcée en
1999. Le plafond actuel est ainsi porté de 3.100 millions d'euros
(20,3 milliards de francs) à 5.600 millions d'euros
(36,7 milliards de francs) ;
- l'autorisation de mettre en oeuvre, dans la limite de un milliard d'euros
(6,56 milliards de francs) les annulations complémentaires
annoncées, à titre bilatéral, par la France, au
bénéfice des pays éligibles à l'
Initiative
PPTE
.
I. LA MISE EN oeUVRE GÉNÉRALE DE L'INITIATIVE EN FAVEUR DES
PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS
Le dispositif de traitement concessionnel de la dette des pays les plus pauvres
proposé par la France dès le Sommet de Toronto de juin 1988 s'est
traduit par la mise en place, par loi de finances rectificative, d'un plafond
d'autorisation de remise de dettes. Initialement fixé à
1.250 millions de francs par la loi de finances rectificative de 1998, ce
plafond est régulièrement réévalué depuis,
toujours en loi de finances rectificative, en fonction de l'activité du
Club de Paris, et surtout des améliorations successives des conditions
de traitement de la dette.
Le paragraphe I du présent article vise à majorer à
nouveau ce plafond de 3,1 milliards d'euros (20,3 milliards de
francs) à 5,6 milliards d'euros (36,7 milliards de francs).
Les conditions de traitement de la dette ont notamment franchi une étape
importante avec la mise en place au
Sommet de Lyon de juin 1996
de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés.
Lancée sous l'impulsion conjointe du FMI et de la Banque mondiale,
cette « initiative » associait pour la première fois
créanciers multilatéraux, créanciers bilatéraux
membres du Club de Paris, et autres créanciers bilatéraux
officiels, pour ramener le stock de dette des pays pauvres à un
«
niveau tolérable » (sustenable)
,
c'est-à-dire permettant au pays concerné d'assurer le service de
sa dette grâce à ses recettes d'exportation et à des
apports d'aide et de capitaux, sans pour autant compromettre la croissance
à long terme et la lutte contre la pauvreté.
La lenteur des progrès constatés a conduit au renforcement de
l'initiative PPTE, au Sommet de Cologne de juin 1999. Le FMI et la Banque
mondiale ont, à cette occasion, associé à leur
réflexion des représentants de la société civile et
des responsables des gouvernements concernés.
« L'
Initiative renforcée »
a pour objet
d'assurer plus rapidement un allégement plus important et d'une
portée plus large de la dette.
En novembre 2001, 24 pays ont atteint le « point de
décision » (cf. encadré
infra
). Vingt-deux
l'ayant déjà atteint en 2000, ont bénéficié
en année pleine 2001 de l'allègement offert sous l'égide
de l'initiative PPTE.
Le déroulement de l'IPPTE
L'aide
prévue par l'IPPTE est limitée aux pays présentant les
conditions requises pour bénéficier soit de prêts au titre
de la
Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour
la croissance
(FRPC), créée en 1999, soit des crédits
de l'Association internationale de développement (AID) et qui ont
établi de solides antécédents en ce qui concerne la mise
en oeuvre de politiques susceptibles de garantir une utilisation des ressources
tirées de l'allègement de leur dette aux fins de réduction
de la pauvreté.
A.- Première étape : le « point de
décision »
- Le pays établit de « bons
antécédents » pendant une période de trois ans
et définit avec la société civile un
Document de
stratégie pour la réduction de la pauvreté
(DSRP).
- Le Club de Paris procède alors à un
rééchelonnement des flux aux conditions de Naples
,
c'est-à-dire du service de la dette admissible arrivant à
échéance au cours de la période de consolidation de trois
ans, la réduction pouvant atteindre 67 % de la valeur actuelle
nette (VAN) des échéances de la dette admissible.
- Les autres créanciers bilatéraux et les créanciers
commerciaux accordent des conditions au moins comparables.
- Les institutions multilatérales continuent d'
appuyer
l'ajustement
dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque
mondiale.
- Une fois atteint le « point de
décision » :
Soit |
Soit |
La réduction du stock de la dette consentie par le Club de Paris aux conditions de Naples et les conditions comparables accordées par les autres créanciers bilatéraux et commerciaux sont suffisantes
pour
ramener la dette du pays à un niveau tolérable
|
La réduction du stock de la dette consentie par le Club de Paris aux conditions de Naples et les conditions comparables accordées par les autres créanciers bilatéraux et commerciaux ne sont pas suffisantes
pour
ramener la dette du pays à un niveau tolérable
|
- Pour le pays admis à bénéficier de
l'IPPTE, entre le «
point de décision
» et le
«
point d'achèvement
», tous les
créanciers (multilatéraux, bilatéraux et commerciaux)
s'engagent à alléger la dette au point d'achèvement
« flottant ». Le montant de l'aide fournie est fonction de
l'effort nécessaire pour ramener la dette à un niveau
tolérable ; il est calculé à partir des
dernières données disponibles au «
point de
décision
».
B.- Entre le « point de décision » et le
« point d'achèvement »
- Les pays concernés établissent une seconde série
d'antécédents favorables en appliquant les politiques convenues
au «
point de décision
» (qui visent à
atteindre le «
point d'achèvement flottant
»)
et liées au DSRP (intérimaire).
- La Banque mondiale et le FMI apportent une assistance transitoire.
- Le
Club de Paris
accorde un
rééchelonnement des
flux aux conditions de Cologne
(réduction de 90 % de la VAN de
la dette, ou davantage si nécessaire).
- Les autres créanciers bilatéraux et commerciaux accordent
un
allégement de la dette à des conditions comparables
.
- Les autres créanciers multilatéraux accordent un
allégement transitoire de la dette à des conditions
discrétionnaires
.
- Tous les créanciers continuent d'appuyer la
stratégie
globale de réduction de la pauvreté
conçue par les
gouvernements concernés avec la participation de la
société civile et de la communauté des donneurs d'aide.
C.- « Point d'achèvement »
- Le « point d'achèvement » est lié
à la
mise en oeuvre pendant au moins une année d'une
stratégie globale de réduction de la pauvreté, et
notamment d'une politique de stabilisation macroéconomique et
d'ajustement structurel
, pour les pays qui n'étaient pas admissibles
au titre de l'initiative initiale (cas non rétroactifs), et à
l'
adoption d'un DSRP
complet pour ceux qui étaient admissibles au
titre de l'initiative initiale (cas rétroactifs).
-
Tous les créanciers apportent une aide
déterminée
au point de décision ;
l'allègement transitoire de la dette fourni entre le point de
décision et le point d'achèvement est pris en compte dans le
calcul de cette assistance.
- Tous les groupes de créanciers accordent
une réduction
équivalente (en valeur actuelle nette) de leurs créances,
déterminée par l'objectif de viabilité de la dette
.
Cet allègement n'est assorti d'
aucune conditionnalité
nouvelle
:
- le
Club de Paris
accorde une
réduction de la dette
admissible aux conditions de Cologne
(réduction de 90 % de la
VAN de la dette, ou davantage si nécessaire) ;
- les
autres créanciers bilatéraux
et commerciaux
accordent des conditions au moins comparables sur le stock de la dette ;
- les
institutions multilatérales
accordent un
allègement de la dette
, chacune d'elles choisissant parmi un menu
d'options possibles et veillant à assurer une participation large et
équitable de tous les créanciers concernés.
Source : Fonds monétaire international, rapport annuel 2001,
septembre 2001
L'IPPTE renforcée
a)
L'Initiative renforcée en faveur des PPTE
vise à
élargir la portée de l'allègement de la dette en adoptant
des objectifs plus ambitieux
pour la viabilité de la dette :
- en ce qui concerne le critère du commerce extérieur, le ratio
valeur actuelle nette de la dette/exportation est ramené de
200-250 % à 150 % ;
- en ce qui concerne le critère budgétaire, le ratio valeur
actuelle nette de la dette/recettes budgétaires est fixé à
250 %, contre 280 % précédemment, le ratio
exportations/PIB est ramené de 40 % à 30 %, et le ratio
recettes fiscales/PIB de 20 % à 15 %.
Le pays pauvre très endetté qui prouve avec suffisamment
d'éléments qu'il a appliqué de saines politiques
économiques axées sur une réduction de la pauvreté
est considéré comme ayant atteint le «
point de
décision »
.
Les conseils du FMI et de la Banque mondiale établissent alors le
montant de l'aide dont le pays a besoin pour atteindre les ratios de
viabilité. Une
aide « intérimaire »,
notamment sous forme d'un allègement de dette
, est consentie
dès le «
point de décision
», et son
montant est fixé en fonction des besoins immédiats du pays et de
sa capacité à l'affecter à la lutte contre la
pauvreté.
Si le pays reste déterminé à appliquer de bonnes
politiques de réduction de la pauvreté durant la période
allant du «
point de décision
» au
«
point d'achèvement
» (stade auquel est
accordé le reste de la réduction promise de l'encours de la
dette), des montants d'aide intérimaire continuent de lui être
versés.
b) L'
Initiative renforcée en faveur des PPTE
vise
également à
alléger la dette plus rapidement
en
prévoyant des
points d'achèvement
non plus rigides, mais
«
flottants
», c'est-à-dire
fixés
en fonction des progrès accomplis
dans l'exécution d'un
ensemble de réformes définies à l'avance.
En conséquence, les pays performants peuvent bénéficier
d'un allègement de dette rapide.
En outre, l'
octroi d'une aide intérimaire marque un tournant par
rapport à l'initiative initiale, selon laquelle la dette ne
commençait à être allégée qu'une fois atteint
le point d'achèvement
. Le principal objectif est de libérer
plus vite davantage de fonds afin de les affecter à la réduction
de la pauvreté.
Par ailleurs, le montant de l'allègement accordé au point de
décision est maintenant fixé à partir des données
effectives alors disponibles, et non de projections établies pour le
point d'achèvement.
c) L'
Initiative renforcée
vise enfin à élargir la
portée de l'allègement en
augmentant le nombre des pays
admissibles
à en bénéficier. Au mois de novembre 2001,
un accord a été signé avec 24 pays identifiés
comme étant susceptibles d'obtenir un allègement de leur dette en
vertu de l'IPPTE et qui reçoivent déjà une aide à
ce titre.
Source : FMI, rapport annuel 2001 (septembre 2001)
II. L'EFFORT PARTICULIER DE LA FRANCE
A l'occasion du Sommet de Cologne de juin 1999
,
la France a
décidé d'
annuler totalement les créances d'aide
publique au développement
détenues par les pays
éligibles à l'initiative PPTE.
A l'occasion du Sommet France-Afrique de Yaoundé de janvier 2001, la
France a en outre décidé d'
accélérer davantage
une partie des allégements
de dette bénéficiant aux
pays éligibles à l'initiative PPTE.
La mesure consiste à porter de 90 % à 100 % le taux
d'annulation des créances commerciales traitées en Club de
Paris
112(
*
)
, dès que les
pays concernés ont franchi le «
point de
décision
», et non plus lors du «
point
d
'achèvement
».
Par souci d'équité, des mesures compensatrices seront mises en
place au bénéfice des pays éligibles qui ont honoré
les échéances dues à la France depuis qu'ils ont franchi
le point de décision.
Cette mesure concerne potentiellement 33 pays sur les 36 pays
éligibles (les autres n'ayant pas de dette de cette nature à
l'égard de la France).
Le rapport annuel sur les activités du Fonds monétaire
international et de la Banque mondiale indique que «
cette mesure
conduira à annuler plus tôt environ 500 millions d'euros
(
3,3 milliards de francs
)
de créances,
bénéficiant à 33 pays. Il s'agit d'un chiffre
indicatif, extrêmement sensible aux conditions offertes par les
traitements décidés en Club de Paris et au calendrier des points
de décision et d'achèvement
»
.
S'agissant d'une décision prise sur une base bilatérale et
volontaire, la France se réserve bien la possibilité d'en
différer le bénéfice pour un pays dont elle estimerait
qu'il n'en remplit pas les conditions, même si la communauté
financière internationale a décidé collectivement que le
point de décision était atteint. En particulier,
«
une situation pacifique et respectueuse des droits de l'homme
est un élément nécessaire à toute stratégie
de lutte contre la pauvreté
».
La décision française a été définie avec le
souci de respecter le cadre et les principes de l'Initiative PPTE
et se
cale donc sur son calendrier et ses critères d'éligibilité
(pays se qualifiant effectivement à l'initiative et non liste initiale,
qui comporte des pays qui ne sollicitent pas le bénéfice de
l'initiative ou ne dépassant pas les critères d'endettement
-Laos, Yémen, Vietnam, Angola et Kenya).
La France entend ainsi «
se démarquer des annonces
britannique et canadienne
» d'un moratoire sur le service de
dette, immédiat dans les deux cas, et concernant les 41 pays pour
le Royaume-Uni et une liste de pays ad hoc pour le Canada, sans
référence explicite au stade du point de décision.
Pays concernés par l'initiative française
Parmi
les 24 pays qui ont déjà franchi le point de décision, le
Honduras
et le
Mozambique
bénéficient d'ores et
déjà, dans le cadre du Club de Paris, de différés
sur la totalité des échéances dues jusqu'au point
d'achèvement (ces mesures exceptionnelles ayant été prises
après les catastrophes naturelles qui ont frappé ces pays en 1988
et 2000).
São Tomé et Principe
et la
Gambie
, ne doivent pas
de dette concernée par la mesure.
L'
Ouganda
et la
Bolivie
ont déjà atteint le point
d'achèvement de l'initiative PPTE.
La mise en oeuvre de la mesure au profit des 18 autres pays sera
échelonnée, selon leur situation au regard de l'
Initiative
PPTE
, des accords multilatéraux du Club de Paris et des accords
bilatéraux portant application des précédents :
-
Guyana
,
Mauritanie
,
Tanzanie
: des amendements
seront apportés aux accords bilatéraux d'application des Clubs de
Paris, déjà en vigueur, qui ont suivi le point de
décision ;
-
Bénin
,
Burkina
Faso
,
Cameroun
,
Ethiopie
,
Guinée
,
Guinée
-
Bissau
,
Madagascar
,
Malawi
,
Mali
,
Niger
,
Sénégal
et
Tchad
: accords bilatéraux
d'application des Clubs de Paris en cours d'établissement, les Clubs de
Paris eux-mêmes ayant déjà eu lieu.
-
Nicaragua
,
Zambie
et
Rwanda
: même
procédure, une fois signé l'accord en Club de Paris.
Onze autres pays potentiellement éligibles bénéficieront
de la mesure française lorsqu'ils auront atteint le point de
décision de
l'Initiative PPTE
:
Birmanie
,
Côte d'Ivoire
,
Libéria
,
République
centrafricaine
,
République démocratique du Congo
,
République du Congo
,
Sierra Leone
,
Somalie
,
Soudan
,
Ghana
,
Togo
.
III
.
UNE FACTURE CONSÉQUENTE EN PERSPECTIVE
Les annulations de dette et autres formes d'allègement
représentent encore le quart de l'aide bilatérale
française. Ceci constitue une particularité de l'aide
française, longtemps distribuée sous forme de prêts. La
France est, avec le Japon, le premier créancier des pays en
développement, avec un encours trois fois supérieur à
celui des Etats-Unis.
Les effets de l'Initiative PPTE renforcée -à laquelle la France a
largement contribué- ne se sont pas encore fait sentir en termes de
dépense budgétaire, si ce n'est à travers l'aide
multilatérale (contribution au FMI
113(
*
)
pour une part très modeste en
2000).
Mais lorsque tous les pays éligibles auront passé le
« point d'achèvement », la charge des
allégements de dettes risque de remonter aux alentours de
16 milliards de francs (2,5 milliard d'euros).
Pour les vingt-cinq pays ayant d'ores et déjà atteint le
« point de décision », le coût total des
annulations de leurs dettes à l'égard de la France
s'élève en effet à 2.495 millions d'euros
(16,4 milliards de francs). Les dettes les plus lourdes sont celles du
Cameroun (681 millions d'euros), de Madagascar (404 millions d'euros)
et du Mozambique (387 millions d'euros), qui a atteint son
« point d'achèvement » en septembre 2001.
La France a par ailleurs conçu, pour le volet bilatéral
d'annulation de la dette, un système original défini par le
« contrat de désendettement et de développement
(C2D) ».
Plutôt que des annulations strictes, ce mécanisme devrait se
traduire par un refinancement par dons, des échéances dues au
titre des créances annulées, pour la seule dette
contractée dans le cadre de l'aide publique au développement.
Lorsque le pays concerné aura atteint son « point
d'achèvement », le contrat conclu entre le gouvernement
français et celui du pays partenaire posera le principe du refinancement
par don des remboursements dus au titre de la dette, compte tenu d'une
affectation précise des sommes budgétaires ainsi
libérées, conformément aux grandes orientations
définies par le Comité interministériel de
coopération internationale au développement (CICID) : lutte
contre les grandes endémies, pour les équipements et
infrastructures des collectivités locales, pour l'aménagement du
territoire, pour la gestion des ressources naturelles.
De fait, si la France entend respecter le principe d'additionnalité
sur lequel elle s'est engagée à cet égard, selon lequel
l'allégement de la dette ne se substituera pas à l'aide-projet
mais se transformera en aide-projet additionnelle, il conviendra bien de
prévoir, à ce titre, une enveloppe budgétaire
supplémentaire équivalente au montant des annulations.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 40
Réforme de la garantie COFACE relative au financement
du programme d'avions gros porteurs
Airbus
Commentaire : le présent article réforme
le
système de garantie de la COFACE relatif au financement des avions gros
porteurs, en substituant au système actuel de soutien à taux fixe
un système de garantie inconditionnelle à 100 %, comparable
à celui utilisé pour les avions produits par Boeing, qui permet
un recours aux marchés financiers.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES EXPORTATIONS D'AÉRONEFS
1. Le principe de l'assurance crédit
L'assurance crédit est un dispositif de soutien à l'exportation
mis en oeuvre, en France, par la COFACE et bénéficiant de la
garantie de l'Etat, visant à
assurer les entreprises contre un risque
de défaut de paiement de leur client étranger
. Le
mécanisme de l'assurance-crédit est le suivant :
généralement, lorsqu'une banque commerciale accorde un prêt
à un client, elle se tourne vers la COFACE, qui agit alors pour le
compte de l'Etat, afin de se voir garanti le remboursement du prêt, et de
limiter le risque qui lui est associé.
S'agissant de l'achat d'aéronefs, la banque prête l'argent
nécessaire à la compagnie aérienne pour lui permettre de
financer son achat. Si la compagnie aérienne fait faillite, la banque
peut alors se retourner vers la COFACE pour obtenir le versement des
échéances du prêt qui n'auraient pas été
acquittées.
2. Le cas particulier du soutien à l'exportation d'aéronefs et
d'Airbus
Les modalités de soutien des Etats à l'exportation sont
réglementées par une convention de l'OCDE intitulée
«
Arrangement relatif à des lignes directrices pour les
crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien
public
». Cette convention comporte une annexe traitant
spécifiquement des aéronefs. Il est ainsi précisé
que «
l'Arrangement s'applique, mais lorsque l'Accord sectoriel
sur les crédits à l'exportation d'aéronefs civils (Annexe
III), qui complète l'Arrangement, comporte une disposition
correspondante, ledit Accord supplante l'Arrangement
».
Cette annexe dispose notamment que :
- le soutien financier public ne doit pas dépasser 85 % du prix
total de l'aéronef ;
- le financement public ne peut avoir une durée supérieure
à 12 ans ;
- le financement peut se faire à taux fixes ou à taux variables.
Annexe III : accord sectoriel sur les crédits à l'exportation d'aéronefs civils
Partie I : avions commerciaux gros porteurs neufs et moteurs pour ces avions
Chapitre
premier : Champ d'application
1. Forme et champ d'application
La partie I de l'Accord sectoriel, qui complète l'Arrangement, expose les lignes directrices spéciales qui s'appliquent aux crédits bénéficiant d'un soutien public qui servent à financer la vente ou le crédit-bail d'aéronefs civils gros porteurs neufs énumérés dans l'Appendice I et des moteurs montés sur ces aéronefs. Les dispositions du chapitre 1 s'appliquent aussi aux moteurs et aux pièces de rechange lorsqu'ils sont considérés comme faisant partie de la commande initiale de l'aéronef, sous réserve des dispositions de l'article 29 de la Partie 3 du présent Accord sectoriel. Elles ne s'appliquent pas aux simulateurs de vol, qui sont régis par les dispositions de l'Arrangement.
2. Objectif
La
présente partie de l'Accord sectoriel vise à établir un
équilibre harmonieux qui, sur tous les marchés :
- égalise les conditions financières de concurrence des
participants ;
- neutralise les conditions de financement des participants en tant que
critères dans le choix entre aéronefs concurrents ;
- évite toute distorsion de concurrence.
Chapitre II : dispositions relatives aux crédits à l'exportation et à l'aide
3. Versement comptant
a) Les
Participants requièrent un versement comptant minimum de 15 pour
cent du prix total de l'aéronef, qui comprend le prix de la cellule et
des moteurs montés sur l'aéronef, majoré de celui des
moteurs de rechange et pièces de rechange dans la limite visée
à l'article 29 de la Partie 3 du présent Accord
sectoriel.
b) Pour ce versement comptant, le soutien public ne peut être
accordé que sous forme d'assurance et de garantie contre les risques de
fabrication habituels, c'est-à-dire que sous forme de garantie pure.
4. Délai maximum de remboursement
Le délai maximum de remboursement est de 12 ans.
5. Monnaies admises
Conformément aux dispositions figurant dans l'Introduction de l'Arrangement, les monnaies dans lesquelles il peut être accordé un soutien financier public sont le dollar des Etats-Unis, le deutschmark, le franc français, la livre sterling, l'écu et le florin néerlandais.
6. Taux d'intérêt minimum
a) Les
Participants qui accordent un soutien financier public, qui ne doit pas
dépasser 85 % du prix total de l'aéronef visé plus
haut à l'alinéa a) de l'article 3, doivent appliquer
des taux d'intérêt minimums jusqu'à concurrence d'un
maximum de 62,5 pour cent du prix total de l'aéronef selon les
modalités suivantes :
- Pour les délais de remboursement allant jusqu'à 10 ans
inclus : TB 10 + 120 points de base ;
- Pour les délais de remboursement de plus de 10 ans et
jusqu'à 12 ans : TB 10 + 175 points de base ;
- où TB 10 est le rendement, calculé en moyenne sur les deux
semaines civiles précédentes, des obligations du secteur public
à 10 ans pour la monnaie correspondante (à l'exception de
l'écu) à échéance constante. Dans le cas de
l'écu, TB 10 signifie le rendement moyen, calculé sur les
deux semaines civiles précédentes, des obligations à long
terme publié par la Bourse du Luxembourg, diminué de
20 points de base. La marge visée ci-dessus est applicable à
toutes les monnaies.
b) Le pourcentage maximum du prix total de l'aéronef qui peut être
financé aux taux d'intérêt minimums fixes visés
ci-dessus à l'alinéa a) est limité à
62,5 pour cent lorsque le remboursement du prêt est réparti
sur toute la durée du financement et à 42,5 pour cent
lorsqu'il est réparti sur les dernières échéances.
Les Participants sont libres d'utiliser l'un ou l'autre de ces modes de
remboursement, sous réserve de respecter les plafonds qui leur sont
applicables. Tout Participant qui propose une telle tranche de financement en
notifie aux autres le montant, le taux d'intérêt, la date à
laquelle le taux d'intérêt est fixé, la durée de
validité de ce taux d'intérêt et le calendrier de
remboursement. A la date de chaque examen, les participants étudient les
deux plafonds conformément aux dispositions de l'article 17, pour
déterminer si l'un procure plus d'avantages que l'autre en vue d'ajuster
celui qui s'avère plus avantageux pour rétablir
l'équilibre.
c) Sous réserve du seuil de 85 % visé plus haut à
l'alinéa a) :
1.
Les Participants peuvent en outre accorder un soutien financier
public comparable au financement PEFCO (société privée de
financement des exportations). Les Participants recevront
régulièrement toutes les deux semaines des informations relatives
au coût d'emprunt de PEFCO et aux taux d'intérêt applicables
par PEFCO, déduction faite des primes de garantie officielle, aux
financements à taux fixe dans le cadre de prêts à versement
immédiat ou étalé sur une série de dates, de
propositions de contrats ou de soumissions. Le Participant qui propose une
telle tranche de financement en notifie aux autres Participants le montant, le
taux d'intérêt, la date à laquelle le taux
d'intérêt est fixé, la durée de validité de
ce taux d'intérêt et le calendrier de remboursement. Tout
Participant qui s'aligne sur un financement de ce genre offert par un autre
Participant doit le faire sur toutes ses conditions, excepté la
durée de validité des propositions d'engagement visée plus
loin à l'article 8.
2.
Les taux ainsi notifiés sont appliqués par tous les
Participants aussi longtemps que le taux d'intérêt appliqué
aux versements étalés sur 24 mois n'est pas supérieur
à 225 points de base au-dessus de TB 10. Si ce taux
dépasse 225 points de base, les Participants sont libres
d'appliquer le taux de 225 points de base aux versements
étalés sur 24 mois ainsi que tous les taux correspondants,
et ils se consultent immédiatement afin de dégager une solution
permanente.
d) Les taux d'intérêt minimums comprennent les primes
d'assurance-crédit et les frais garantis, mais pas les commissions
d'engagement de gestion.
7. Ajustement des taux d'intérêt
Les taux d'intérêt minimums définis plus haut à l'article 6 seront réexaminés tous les quinze jours. Si à la fin de chaque période de deux semaines, la moyenne des rendements des obligations du secteur public à échéance constante pour la monnaie correspondante, ou le rendement des obligations à long terme libellées en écus, présente un écart d'au moins dix points de base, ces taux d'intérêt minimums seront ajustés de ce même écart et les taux recalculés seront arrondis aux cinq points de base les plus proches.
8. Durée de validité des crédits à l'exportation/des offres de taux d'intérêt
La durée des offres de taux d'intérêt minimums déterminée conformément à l'article 6 ne doit pas dépasser trois mois.
9. Détermination de l'offre de taux d'intérêt et sélection de taux d'intérêt
a) Les
Participants peuvent accorder un soutien financier public conformément
aux articles 6 et 7 ci-dessus à un taux d'intérêt qui
s'applique à la date à laquelle l'offre de taux
d'intérêt est faite pour l'aéronef correspondant, à
condition que l'offre soit acceptée pendant la durée de sa
validité conformément à l'article 8. Si le taux
d'intérêt n'est pas accepté dans ce délai, d'autres
offres de taux d'intérêt peuvent être faites mais au plus
tard jusqu'à la date de livraison de l'aéronef correspondant.
b) Une offre de taux d'intérêt peut être acceptée et
le taux d'intérêt peut être retenu à tout moment
compris entre la date de signature du contrat et la date de livraison de
l'aéronef correspondant. Le taux retenu par l'emprunteur est
irrévocable.
10. Soutien sous forme de garantie pure
Les
Participants peuvent accorder un soutien public limité à la
garantie ou à l'assurance, c'est-à-dire sous forme de garantie
pure, jusqu'à concurrence du seuil de 85 pour cent visé plus
haut à l'article 6 a). Tout Participant qui accorde un tel
soutien doit en notifier aux autres participants le montant, les conditions, la
monnaie, le calendrier des remboursements et les taux d'intérêt.
Source : OCDE
Airbus constitue un cas spécifique, dès lors que plusieurs pays
participent au processus de construction des appareils. Lorsque des appareils
sont exportés dans un pays, la couverture des prêts est donc
co-assurée par les organismes compétents français,
allemands et anglais.
La part prise par les différents organismes d'assurance varie selon le
modèle d'appareil et la motorisation retenue. On notera que certains
appareils comportent une part américaine (certains moteurs
équipant les Airbus étant produits dans le cadre d'une
collaboration entre la SNECMA et General Electric). Pour ces appareils, la part
américaine n'est pas assurée par l'organisme américain
compétent (l'US Eximbank), mais est prise en charge par les organismes
européens.
De manière générale, la part française,
assurée par la COFACE, est proche de 40 %, de même que la
part allemande, assurée par Hermes, la part britannique, assurée
par
l'Export Credit Guarantee Department
(ECGD), étant de
20 % environ.
3. Des différences importantes entre le soutien financier public
européen et américain
a) L'US Eximbank
L'US Eximbank propose un système de garantie inconditionnelle
à 100 % : en cas de défaillance de l'acheteur, les
banques prêteuses peuvent ainsi bénéficier d'un
remboursement immédiat et inconditionnel des sommes qui lui sont
dues
. En revanche, elle a toujours refusé de proposer des
financements à taux fixes pour l'achat des aéronefs produits par
la société Boeing.
La garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank aux prêts
accordés aux compagnies aériennes porte sur 85 % du montant
total du contrat (soit le plafond de la garantie des Etats fixé par
l'Arrangement de l'OCDE détaillé plus haut) et est
financée sur la base d'un taux variable indexé sur le court terme
(6 mois).
Cette procédure exige que l'US Eximbank effectue une analyse juridique
et financière poussée des dossiers qui lui sont
présentés : dès lors que les banques ne prennent
pratiquement aucun risque en accordant un prêt
114(
*
)
, elles ne sont que peu
incitées à vérifier la qualité des demandes qui lui
sont présentées par les compagnies aériennes.
La quasi-absence de prise de risque des institutions bancaires permet aux
compagnies aériennes de bénéficier d'un financement
à un coût sensiblement inférieur à celui
proposé en Europe. En effet, la garantie totale, immédiate et
inconditionnelle offerte par l'US Eximbank permet une mise en concurrence
accrue des banques, qui n'ont pas besoin d'intégrer des primes de risque
importantes dans leurs marges bancaires. En revanche, les financements garantis
par la COFACE ou Hermes sont assortis de marges plus importantes, de l'ordre de
20 à 50 points de base.
b) La COFACE
La COFACE intervient en tant qu'assureur, mais la banque prêteuse
conserve un risque résiduel, l'indemnisation de la COFACE ne portant que
sur 95 % du montant de la transaction. Cette disposition vise à
responsabiliser le prêteur, afin que celui-ci soit incité à
porter une attention poussée aux demandes de prêt qui lui sont
soumises par les compagnies aériennes.
Les garanties principales sur les risques de moyen
terme
Les
crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien
public permettent la couverture des risques commercial et politique à
moyen et long terme (2 ans et plus). Bien que soumis aux lignes directrices de
l'Arrangement OCDE, les dispositifs nationaux peuvent varier dans leurs
modalités pratiques :
- Le
risque catastrophique
(cyclone, inondation, tremblement de terre)
n'est pas pris en compte par certains pays (Etats-Unis, RFA).
- Certains assureurs crédits pratiquent un système d'assurance
par lequel
une quote-part de risque
est toujours laissée à
l'exportateur ou à la banque, tandis que d'autres pratiquent un
système de garantie couvrant l'intégralité du
risque : Une quote-part de risque (« quotité non
garantie ») est toujours laissée à l'exportateur ou
à la banque dans le cas des crédits fournisseurs (crédits
accordés directement aux entreprises exportatrices), sauf aux Etats-Unis
dans certains cas, notamment lorsque la garantie s'adresse à des PME
débutantes qu'il convient d'encourager ; Par ailleurs, s'agissant
des garanties accordées directement aux banques (crédits
acheteurs), certains assureurs considèrent que la banque doit seulement
procurer les fonds nécessaires au financement de l'exportation et ne
conserver aucun risque à sa charge. La garantie joue alors à
hauteur de 100 % et de manière inconditionnelle en cas de non-paiement
à l'échéance (Royaume-Uni, Japon, Etats-Unis). Dans
d'autres pays (France, RFA, Espagne), la garantie des crédits acheteurs
ne diffère pas de manière fondamentale de la garantie
accordée aux entreprises exportatrices, la banque devant rester
intéressée à la bonne fin du prêt qu'elle a
consenti. La part du crédit assurée (« quotité
garantie ») est alors fixée en général à
95 %.
Le tableau ci-dessous présente un comparatif des quotités
garanties en fonction des types de risque couverts.
Pays |
Risque politique |
Risque commercial |
Grande-Bretagne |
jusqu'à 100 % |
jusqu'à 100 % |
RFA |
90/95 % |
85/95 % |
Etats-Unis |
jusqu'à 100 % |
jusqu'à 100 % |
Japon |
95/97,5 % |
60/90 % |
Italie |
90/95 % |
95 % |
France |
jusqu'à 95 % |
jusqu'à 95 % |
Canada |
jusqu'à 90 % |
jusqu'à 90 % |
Corée |
90 % |
90 % |
Les
fortes disparités dans le service rendu aux exportateurs par les
différents assureurs-crédit ne permettent pas d'établir de
manière fiable des comparaisons chiffrées entre les
différents taux de primes facturés. On relève toutefois
que la plupart des agences d'assurance crédit et de prêt direct
ont dû relever leurs primes pour faire face aux conséquences de la
crise de la dette des pays en développement. En outre, s'agissant de la
couverture du risque souverain, les agences des Etats membres de l'OCDE
appliquent depuis 1999 des niveaux de primes harmonisés. Ces primes
tiennent compte des différences entre les systèmes de garantie:
une quotité garantie de 95 % donne lieu à un taux de prime
inférieur à celui correspondant à une garantie à
100 %.
Source : direction des relations économiques extérieures
(DREE)
Par ailleurs, les faits générateurs pouvant donner lieu à
indemnisation sont limitativement énumérés, et, en cas de
défaillance de la compagnie aérienne, un délai de 90 jours
doit s'écouler avant que la banque puisse bénéficier de
l'indemnisation.
Enfin,
un certain nombre de risques ne sont pas couverts
. Il s'agit
notamment des risques :
-
fiscaux
(par exemple, si un changement dans la législation
fiscale renchérit le coût du financement pour la banque
concernée, celle-ci peut se retourner contre la compagnie
aérienne afin de renégocier les conditions du prêt qu'elle
a accordé, mais ne peut en aucun cas bénéficier d'une
indemnisation de la COFACE) ;
-
de documentation
(par exemple, si une disposition du contrat liant la
banque et la compagnie aérienne conduit à renchérir le
coût du financement par rapport à celui initialement
évalué par la banque. Ce risque résulte
généralement d'une rédaction défectueuse ou
ambiguë des conventions de prêt) ;
-
juridique
(par exemple, dans le cas ou le contrat comporterait une
clause illégale qui n'aurait pas été décelée
par la banque, ou si la COFACE exige que la banque sécurise son
prêt par le biais d'une hypothèque, et que la banque rencontre des
difficultés pour mettre en place la structure juridique
correspondante)
115(
*
)
.
Pour la prise en charge des risques non couverts par la COFACE, la banque se
rémunère en s'octroyant une marge bancaire, qui résulte
d'une transaction commerciale entre la banque et la compagnie aérienne
concernée. Généralement, les compagnies aériennes
forment un appel d'offre afin de mettre en concurrence les différentes
banques et de bénéficier ainsi d'un prêt aux conditions les
plus avantageuses.
Si les financements européens sont plus coûteux que ceux offerts
par l'US Eximbank, puisque les marges bancaires intègrent des risques
supplémentaires, ils peuvent être complétés par une
procédure de stabilisation des taux gérée par Natexis
Banque, dont les conditions s'avèrent particulièrement
avantageuses. Il convient de noter que, dans le cadre d'un taux
d'intérêt fixe, la marge bancaire est fixée
réglementairement par l'Etat, et non contractuellement entre
l'établissement financier et son client.
Au total,
l'indemnisation proposée par la COFACE (ou par l'organisme
allemand Hermes) est partielle, différée et conditionnelle, alors
que celle proposée par l'US Eximbank est totale, immédiate et
inconditionnelle.
c) Le rôle de Natexis banque dans la procédure de stabilisation
de taux d'intérêt
La loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre
1997 précise le mandat confié à Natexis Banque par l'Etat
pour la gestion des procédures de stabilisation de taux
d'intérêt, ainsi que la gestion de certains accords de
consolidation. Elle précise par ailleurs que Natexis Banque
bénéficie de la garantie de l'Etat pour un certain nombre
d'opérations liées à la gestion de ces procédures.
La stabilisation de taux d'intérêt constitue une modalité
de soutien de l'Etat aux entreprises exportatrices. Elle permet aux
exportateurs et aux banques françaises de proposer à leur
client-emprunteur un financement à taux fixe en euros ou en devises,
soit parce que ce point constitue une exigence de l'appel d'offres, soit parce
que l'offre commerciale sera rendue plus attractive par ce type de financement
(compte tenu du contexte prévalant sur les marchés financiers,
les emprunteurs étrangers apprécient de pouvoir disposer d'un
taux fixe et donc de charges financières
prédéterminées).
Pour les crédits de deux ans minimum, Natexis compense (ou
reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du
crédit (TICR : taux d'intérêt commercial de
référence, proche des taux fixes à moyen/long terme de
marché) et un taux représentatif des conditions de refinancement
à court terme des banques, majoré de la marge bancaire
autorisée. Elle garantit ainsi les banques contre une augmentation de
leurs coûts de refinancement, ceci à la fois pour les
crédits en devises et ceux en francs français. Le
mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation
des pertes de la banque créditrice lorsque son coût de
refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit à
l'exportation ; inversement, récupération des gains
réalisés par la banque lorsque son coût de refinancement,
marge incluse, est inférieur au taux du crédit à
l'exportation.
Sur les dernières années, cette procédure a
dégagé d'importants excédents : le coût
budgétaire de la stabilisation depuis 1991 figure dans le tableau
ci-après.
Coût de la procédure de stabilisation des taux d'intérêt (les gains sont comptés négativement)
En millions d'euros |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
Stabilisation en francs |
144 |
151 |
143 |
43,9 |
18 |
- 8 |
- 47 |
- 68 |
- 94 |
- 69 |
Stabilisation en devises |
28 |
- 19 |
- 66 |
- 71 |
- 6,5 |
- 24,5 |
- 24 |
- 22 |
- 67 |
70 |
Total |
172 |
132 |
77 |
- 27,1 |
11,5 |
- 32,5 |
- 71 |
- 90 |
- 161 |
1 |
Source : DREE
Les institutions européennes proposent aux compagnies
aériennes des procédures de stabilisation des taux
d'intérêt dans des conditions très avantageuses
. Ainsi,
les compagnies aériennes bénéficient d'une option
gratuite, qu'elles peuvent utiliser pendant une période de trois ans
entre la date de signature du contrat et la livraison d'un appareil, pour
choisir le taux qu'elles souhaitent réserver pour leur prêt. Par
ailleurs, si, au moment de la livraison, le taux fixe est moins avantageux que
le taux flottant, la compagnie peut revenir sur son choix et opter pour des
taux flottants, sans que cela ne lui coûte.
Ces modalités de financement sont particulièrement
intéressantes pour les compagnies aériennes, qui peuvent ainsi
connaître le coût de leur prêt sur toute la durée de
son remboursement et bénéficier donc d'une grande
visibilité quant à leurs perspectives financières. La
souplesse de la procédure leur permet également d'opter en faveur
de taux très peu élevés : en général,
les compagnies réservent des taux lorsque les taux longs sont
très faibles et qu'une hausse durable est attendue.
L'option gratuite pour la réservation d'un taux pendant trois ans
représente potentiellement un coût important pour les organismes
d'assurance et, en définitive, pour l'Etat. En effet, dans une
période de baisse des taux d'intérêt, des taux très
bas peuvent être retenus par les compagnies aériennes, le
différentiel de taux étant,
in fine
, à la charge
des organismes de soutien à l'exportation.
Ainsi, le coût de la procédure de stabilisation des taux est
particulièrement élevé lorsque la courbe des taux
d'intérêt est plate. Il a cependant été
indiqué plus haut que la procédure a globalement
été bénéficiaire pour les finances publiques au
cours des dernières années, dès lors que l'écart
entre les taux « LASU »
116(
*
)
et les taux d'intérêt
à court terme sont restés supérieurs à la somme de
la marge bancaire et de la prime d'assurance de 0,5 % perçue par la
COFACE.
Cependant, au début de l'année 2000, les taux
d'intérêt à long terme sont remontés, pour atteindre
près de 5,5 % au mois de février. Au cours de la même
période, les taux d'intérêt à court terme ont
également progressé, provoquant un phénomène
d'aplatissement de la courbe des taux. Or,
la compagnie aérienne
bénéficie d'un taux fixe et la banque créditrice
reçoit un taux d'intérêt variable, Natexis prenant en
charge l'écart entre les deux taux.
Par conséquent, la dépense liée à la
procédure de stabilisation peut être très
élevée, ce qui présente plusieurs
inconvénients : d'abord, ce coût pèse sur les finances
publiques. Ensuite, l'importance de cette dépense est susceptible de
provoquer des réactions hostiles de la part de pays concurrents, qui
pourraient être tentés de voir dans cette procédure de
stabilisation une mesure déguisée de soutien aux exportations
d'aéronefs sous la forme de bonifications d'intérêt.
Anticipant la croissance du coût de la procédure de stabilisation
des taux d'intérêt, le gouvernement britannique a indiqué
en décembre 2000 que l'établissement public
compétent
117(
*
)
allait
cesser sa participation dans le cadre de la procédure actuelle au mois
d'avril 2001. Cette décision était également liée
à la volonté du gouvernement britannique d'accroître
l'autonomie financière de l'établissement public, en rapprochant
ses missions et ses modes opératoires de ceux d'un établissement
financier de droit commun.
Compte tenu des délais très courts, les partenaires
français et allemands ont souhaité obtenir une année de
délai supplémentaire afin de pouvoir adapter leurs propres
procédures et éviter de fragiliser le financement des
exportations d'aéronefs produits par Airbus. Le gouvernement britannique
a donc décidé de reporter au mois d'avril 2002 la mise en
application de sa décision de ne plus prendre en compte le risque de
taux tel que la procédure de stabilisation le fait actuellement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
La solution retenue par le présent article consiste à permettre
à la COFACE d'accorder des garanties inconditionnelles, à hauteur
de 100 % des financements, à l'instar de l'US Eximbank.
Le droit existant prévoit que la COFACE peut assurer des risques
extraordinaires. Cependant, cette disposition ne permet pas de couvrir le cas
des livraisons d'avions gros porteurs, rendant indispensable la modification
proposée par le présent article.
Un décret devrait prévoir que les garanties des dossiers seront
accordées par le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie, après avis de la commission des garanties.
On relèvera que le texte proposé ne prévoit pas de limiter
la garantie inconditionnelle aux seuls aéronefs. Le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie devrait cependant
décider, dans le cadre de cette procédure d'attribution de la
garantie, une limitation de son octroi, dans un premier temps, aux
aéronefs produits par Airbus.
Par ailleurs, il ne précise pas que la quotité garantie sera
fixée à 100 %, pas plus qu'il ne prévoit la prise en
compte de la totalité des risques susceptibles d'intervenir.
Il sera
donc toujours possible pour la COFACE, afin de prendre en compte des situations
spécifiques, d'exclure certains risques de sa garantie.
A. LA MODERNISATION DU SYSTÈME DE FINANCEMENT DES
AÉRONEFS
La réforme de la garantie des prêts pour les ventes
d'aéronefs permettra une modernisation de leurs modalités de
financement. En effet, l'ingénierie financière permet
aujourd'hui de nouveaux montages, comme l'adossement de titres à des
créances. Ainsi, les établissements financiers peuvent ne plus
prêter directement de l'argent, mais mettre en place une structure
ad
hoc
chargée de proposer des titres à des investisseurs. Cette
modalité de financement s'est largement développée aux
Etats-Unis pour financer, entre autres choses, les ventes d'aéronefs. Il
convient de souligner que, dès lors que le financement
bénéficie d'une garantie totale et inconditionnelle de l'US
Eximbank, le risque sous-jacent peut être assimilé par les
investisseurs potentiels au risque souverain américain.
La garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank aux prêts
accordés aux compagnies aériennes pour l'achat d'aéronefs
permet donc aux établissements financiers de mettre en place une
structure
ad hoc
dont ils proposent les titres aux investisseurs et aux
épargnants
. Ce système présente de nombreux
avantages : il permet à l'établissement de crédit de
réduire son exposition au risque et de bénéficier de
rentrées de trésorerie. L'établissement financier
perçoit les intérêts liés à son crédit
et se voit rembourser le principal par la compagnie aérienne, tandis
que, en contrepartie, il rémunère les porteurs de parts de la
structure créée par lui, qui bénéficient d'un
placement très peu risqué.
La titrisation sera désormais rendue possible par la qualité du
produit offert par la COFACE, qui sera assorti d'une garantie à
100 %. Cette réforme devrait donc permettre de moderniser les
modalités de financement des achats d'aéronefs, en mobilisant les
ressources des investisseurs.
B. L'IMPACT SUR LA COFACE
Dès lors qu'elle couvrira l'ensemble des risques à hauteur de
100 %,
la COFACE
ne pourra plus se « reposer »
sur les banques pour effectuer l'analyse juridique et financière des
dossiers qui lui sont soumis, et
devra développer des
capacités d'expertise propres.
En cas de défaillance du client, les banques étaient jusqu'ici
chargées des négociations visant à la restructuration ou
au rééchelonnement de ses dettes. Avec la garantie
inconditionnelle de la COFACE, les banques ne seront plus
intéressées financièrement par le fait de mener à
bien ces négociations puisque le remboursement du prêt sera
désormais immédiat et garanti à 100 %. La COFACE
devra donc se charger désormais de ce travail de négociation.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général,
trois personnes supplémentaires devraient
être recrutées afin de prendre en charge cette nouvelle
activité.
Il convient néanmoins de souligner que ce coût
supplémentaire reste particulièrement modeste au regard du
coût potentiel de la procédure de stabilisation des taux
gérée par Natexis.
La procédure de stabilisation des taux pourrait cependant être
conservée, mais serait largement modifiée afin d'atteindre la
neutralité budgétaire. Ainsi, l'option deviendrait payante et ne
pourrait plus être exercée par les compagnies aériennes que
pendant une durée de 4 mois, au lieu de trois ans dans le système
actuel.
En dépit de cet aménagement profond de la procédure de
stabilisation des taux, celui-ci pourrait conserver quelques avantages. En
effet, lorsque le financement est effectué à taux variables, les
marges bancaires sont particulièrement limitées. Par ailleurs,
l'Arrangement de l'OCDE précité ne permet aux organismes garantis
par l'Etat de n'assurer qu'à hauteur de 85 % les ventes
d'aéronefs. Dans ce contexte, les compagnies aériennes les plus
fragiles ont de grandes difficultés à obtenir un financement
bancaire complémentaire au financement garanti, puisque les banques
exigent une prime de risque importante sur les taux d'intérêt du
prêt complémentaire afin de compenser leur faible marge sur le
taux garanti.
On rappellera que,
a contrario
, lorsque les taux sont fixes, la marge
bancaire est fixée réglementairement par l'Etat.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission est tout à fait favorable au but visé par le
présent article, qui ouvre des possibilités nouvelles pour le
financement des aéronefs, et, de manière plus
générale, des grands contrats
. En effet, elle rappelle que le
présent article ne créé aucune obligation nouvelle, et ne
substitue pas une modalité de financement à une autre : il
restera toujours possible à la COFACE de restreindre sa garantie en
fonction des risques supposés de tel ou tel financement, le
présent article ne faisant que lui permettre d'octroyer une garantie
totale et inconditionnelle, ce qui est impossible dans l'état actuel du
droit.
Le coût de la mesure proposée par le présent article est
limité, puisque la garantie accordée par la COFACE passerait de
95 % à 100 %. Par ailleurs, l'abandon de la procédure
actuelle de stabilisation des taux permettra de ne plus faire reposer sur les
finances publiques le risque lié à un aplatissement de la courbe
des taux d'intérêt, qui peut engendrer un coût
particulièrement élevé.
Au total, le coût du
présent article ne peut être évalué, puisqu'il
dépend fortement de l'évolution des taux d'intérêt
et des défaillances éventuelles des compagnies
aériennes.
Enfin, il convient de rappeler que le présent article ne s'applique pas
seulement aux aéronefs, même si ceux-ci constituent le principal
motif de la modification proposée. A terme, il pourra paraître
opportun d'étendre ces nouvelles modalités de garantie à
d'autres types d'exportation, notamment en matière de grands contrats
(trains à grande vitesse, satellites, navires...).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 41
Prolongation des missions confiées par l'Etat
à Natexis
Commentaire : le présent article tend à
reconduire pour quatre ans la gestion de procédures publiques par
Natexis ou par ses filiales. La délégation actuelle vient en
effet à échéance le 31 décembre 2001.
I. LA PROLONGATION DES MISSIONS CONFIÉES PAR L'ETAT À NATEXIS
A. ORIGINE DES MISSIONS
Natexis Banques populaires est un établissement de crédit issu de
plusieurs opérations de restructuration :
- l'absorption en janvier 1996 de la
Banque française du
commerce extérieur (BFCE)
118(
*
)
par le
Crédit
national
119(
*
)
pour
donner naissance à Natexis Banque ;
- et l'absorption en juillet 1999 de Natexis Banque par la
Caisse
centrale des banques populaires
pour donner naissance Natexis Banques
populaires.
La Banque française du commerce extérieure et le Crédit
national, établissements financiers du secteur public qui sont à
l'origine de Natexis, s'étaient vu confier de nombreuses
procédures publiques garanties par l'Etat. Natexis a repris celles qui
étaient en fonctionnement à la date de sa création.
Certaines procédures sont financées sur des ressources de l'Etat,
d'autres sur des ressources propres (mais dans la plupart des cas avec la
garantie de l'Etat), une troisième catégorie est
gérée à l'équilibre. Beaucoup d'entre elles sont
actuellement en extinction.
L'objet du présent article est de
reconduire pour quatre ans
la
délégation de douze procédures publiques
gérées par Natexis. Cette liste de douze procédures a
été établie par l'article 41 de la loi de finances
rectificative pour 1997
120(
*
)
et
cette délégation, qui était prévue pour quatre ans,
vient à échéance le 31 décembre 2001.
B. ENCADREMENT DE L'EXERCICE DE CES MISSIONS
L'encadrement de la délégation de ces procédures st
assuré par :
-
une convention entre l'Etat et Natexis
qui fixe les modalités
d'exercice de ces missions ;
- le fait que le ministre chargé de l'économie
peut
mettre fin avant terme
à ces missions pour tout motif
d'intérêt général ou en raison de
l'inexécution de ces missions (la date d'échéance de
chaque délégation rend cette possibilité d'autant plus
probable) ;
- l'
enregistrement comptable distinct
de ces opérations que
Natexis est tenu d'établir. En effet, Natexis est une
société entièrement privée sur laquelle l'Etat ne
détient pas de droit particulier. Il est donc légitime qu'il
souhaite, en cas de défaillance de l'entreprise, récupérer
les sommes qui auront été confiées à
l'établissement au titre de ses missions publiques.
L'Etat
bénéficie donc d'un droit spécifique sur les actifs ainsi
comptabilisés.
II. LES MISSIONS CONFIÉES PAR L'ETAT À NATEXIS
Les douze procédures publiques confiées à Natexis ne sont
pas toutes actives et d'une façon général les encours
qu'elles représentent sont en forte diminution. Elles sont
présentées ci-après :
1° Gestion de la stabilisation des taux d'intérêt de
crédits à l'exportation
Pour l'essentiel, les procédures de soutien de taux auparavant
gérées par Natexis pour le compte de l'Etat ne consistent plus
qu'à stabiliser des crédits à l'exportation à taux
fixe, à des niveaux proches des taux de marché, en garantissant
les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement.
Ce mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens :
compensation des pertes de la banque créditrice lorsque son coût
de refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit
à l'exportation ; inversement, récupération des gains
réalisés par la banque créditrice lorsque son coût
de refinancement, marge incluse, est inférieur au taux du crédit
à l'exportation. Dans ce cadre, Natexis intervient pour le compte et
avec la
garantie de l'Etat
.
L'encours des crédits stabilisés s'élevait à
81 milliards de francs au 31 décembre 1996. Il
s'élevait à
125 milliards de francs
(19 milliards d'euros)
au 30 septembre 2001.
2° Gestion d'accords de réaménagement de dettes
conclus entre la France et des Etats étrangers
Dans le cadre des accords de consolidation de dettes conclus au sein du Club de
Paris avec certains pays étrangers, il a pu être demandé
à Natexis, pour des raisons essentiellement budgétaires, de
refinancer par l'emprunt les créances impayées. Ces emprunts
obligataires bénéficient de la
garantie de l'Etat
. Cette
procédure n'est plus utilisée depuis 1989.
L'encours de la procédure était de 8,7 milliards de francs
au 30 juin 1997. Il s'élevait à
24 millions de
francs
(3,7 millions d'euros) au 30 septembre 2001.
3° Gestion de prêts du Trésor aux Etats
étrangers et aux entreprises et services publics ayant obtenu la
garantie de leur gouvernement ou de leur banque centrale
Chargé de verser les montants accordés et d'encaisser les
remboursements, Natexis agit en qualité de mandataire,
rémunéré par l'Etat
.
L'encours de la procédure était de 44,1 milliards de francs
au 30 juin 1997 et de
42 milliards de francs
(6,4 milliards
d'euros) au 30 septembre 2001.
4° Gestion de dons du Trésor destinés à des
opérations d'aide extérieure
Natexis intervient également comme mandataire de l'Etat pour les dons du
Trésor.
5° Gestion de procédures d'indemnisation au titre des
réparations de dommages de guerre
Cette mission remonte à l'origine du Crédit national, en 1919,
ainsi qu'aux lendemains de la seconde guerre mondiale. Le Crédit
national était chargé, pour le compte de l'Etat et de la Caisse
autonome de reconstruction, de la gestion des titres nominatifs par cette
dernière. La procédure,
financée sur les ressources de
l'Etat
, est en voie d'extinction. Il n'y a plus eu d'émission
nouvelle depuis 1986. Les titres encore en circulation pourront être
présentés au remboursement jusqu'en 2025.
L'encours était de 13 millions de francs au
31 décembre 1996 et de
3 millions de francs
(0,5
millions d'euros) au 30 septembre 2001.
6° Gestion d'avances remboursables pour le lancement de
matériels d'armement complexe
121(
*
)
L'Etat avait confié au Crédit national la gestion d'avances
remboursables en cas de succès. Ces avances sont accordées
à des entreprises du secteur de l'armement afin de les aider à
financer le lancement de certains matériels. Cette procédure est
financée sur ressources de l'Etat
.
Au 31 décembre 1996, l'encours au titre de cette
procédure, qui est toujours en vigueur, s'élevait à
905,4 millions de francs. Au 31 septembre 2001, l'encours s'élevait
à
780 millions de francs
(119 millions d'euros).
7° Gestion de prêts consentis au titre du compte
« Prêts du fonds de développement économique et
social »
Dans le cadre des programmes de modernisation et d'équipement, l'Etat
pouvait confier au Crédit national (ainsi qu'à d'autres
organismes) l'octroi de prêts à des établissements,
à des entreprises ou à des collectivités qui
réalisent des projets d'équipement en accord avec les objectifs
prévus dans ces plans ou liés à la mise en oeuvre
d'actions spécifiques, notamment en matière de
productivité, d'action régionale, de conversion et de
décentralisation.
Le décret n° 60-603 du 15 juillet 1960 distingue
deux types de prêts : ceux consentis par le Crédit national
à ses propres risques et ceux consentis par le Crédit national
pour le compte et au risque de l'Etat
.
Cette dernière procédure n'est pas formellement close mais n'est
plus utilisée. Son encours s'élevait à 933 millions
de francs au 31 décembre 1996 et à
446 millions de
francs
(68 millions d'euros) au 31 septembre 2001.
La procédure des prêts consentis par le Crédit national
à ses propres risques est également close. Au
31 décembre 1996, son encours s'élevait à
43,2 millions de francs et au 30 septembre 2001 à 4 millions de
francs (0,6 million d'euros).
8° Gestion des garanties antérieurement accordées
par la BFCE aux investissements dans les Etats étrangers signataires
d'un accord sur la protection des investissements avec la France
122(
*
)
A partir de 1972, l'Etat a confié à la BFCE la gestion des
garanties accordées par le Trésor à des investissements
réalisés par des entreprises françaises dans certains pays
étrangers. Cette mission a été transférée
à la COFACE en mai 1992, la mission de la Natexis se limitant depuis
lors à la gestion des garanties consenties avant cette date. La
procédure de garantie des investissements est une
procédure
équilibrée par l'Etat
. L'extinction de cette procédure
est prévue en 2012.
Au 30 juin 1997, l'assiette garantie s'élevait à
3,4 milliards de francs et au 30 septembre 2001 à
550 millions
de francs
(84 millions d'euros).
9° Gestion des opérations antérieurement
engagées par la BFCE en matière de crédit à
l'exportation à long terme avec soutien public
123(
*
)
A partir de 1971, la BFCE a été chargée par l'Etat de
participer au financement de la part « long terme » de
crédits-exports (pour les échéances supérieures
à 7 ans). Il s'agit d'une procédure financée par la
BCFE sur ressources propres. Depuis 1989, il n'y a plus de monopole sur cette
activité.
Au 30 mai 1997, l'encours au titre de cette procédure
s'élevait à 20 milliards de francs et le montant des fonds
encore susceptibles d'être tirés à raison de crédits
octroyés antérieurement à 1989 s'élevait à
environ, 1,6 milliard de francs. Au 30 septembre, l'encours
s'établissait
à 7 milliards de francs
(1,07 milliard
d'euros).
10° Gestion des opérations antérieurement
engagées par la caisse française de développement
industriel
La Caisse française de développement industriel (CFDI),
ex-filiale du Crédit national, a été constituée en
1983 pour l'octroi de prêts liés au plan de modernisation et
d'équipement. Cette activité était
financée sur
ressources propres
. L'activité de la CFDI, désormais filiale
de Natexis, consiste aujourd'hui uniquement en la gestion des opérations
initiées par le passé. L'extinction de cette procédure est
prévue en 2019 (plus aucun nouveau crédit n'est actuellement
accordé).
L'encours au titre de cette procédure s'élevait à environ
6,1 milliards de francs au 30 juin 1997 et à
1,26
milliard de francs
(192 millions d'euros) au 30 septembre 2001.
11° Gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre de prêts sur procédures spéciales 124( * )
Cette
procédure visait des opérations d'emprunts et de prêts
réalisées par le Crédit national sur « des
procédures spéciales », dont les modalités de
mise en oeuvre dépendaient étroitement de l'Etat. En pratique,
cette procédure concernait les financements consentis dans les domaines
de l'export, du soutien à l'emploi et des économies
d'énergie. Cette procédure était financée par le
Crédit national
sur ses ressources propres
. Cette
procédure s'éteindra en septembre 2004.
La procédure du fonds spécial de financement n'est aujourd'hui
plus en vigueur. L'encours s'élève à 13 millions de francs
(2 millions d'euros).
12° Gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre des prêts bonifiés aux petites et moyennes entreprises 125( * )
L'Etat
avait confié au Crédit national (ainsi qu'à d'autres
organismes) la gestion de la bonification des taux d'intérêts pour
des prêts à des petites et moyennes entreprises : cette
bonification, accordée par l'Etat, était, dans la plupart des
cas, de 1 % sur le taux d'intérêt déterminé par le
Crédit national. Le dernier dossier sera clos en septembre 2006.
Cette procédure est financée par Natexis sur ressources propres,
sans la garantie de l'Etat. L'encours des prêts bonifiés
s'élevait à 636 millions de francs au 30 juin 1997
et à 100 millions de francs (15 millions d'euros) au 30 septembre 2001.
L'Assemblée nationale
a adopté cet article sans
modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Considérant qu'il ne semble pas y avoir de difficultés au regard
de la concurrence et de la passation des marchés publics, tant au plan
national, qu'au plan communautaire (la Commission européenne, saisie sur
le cas comparable de la Coface, n'a pas estimé que le droit
communautaire des marchés publics avait lieu à s'appliquer pour
ce type de procédures publiques) votre commission vous propose
d'adopter le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 42
Exemption du contrôle financier a priori concernant le
Conseil de la concurrence
Commentaire : le présent article vise à
aligner le statut du Conseil de la concurrence sur celui des autorités
administratives indépendantes les plus importantes en l'exemptant du
contrôle financier
a priori
.
I. LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE EST UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE
INDÉPENDANTE
A. UN STATUT LÉGISLATIF INCERTAIN
Si la loi du 30 décembre 1985 avait clairement érigé la
commission de la concurrence en autorité administrative
indépendante, l'ordonnance du 1
er
décembre 1986
en instituant un Conseil de la concurrence doté de pouvoirs accrus n'a
pas donné, à dessein, de définition juridique au nouvel
organisme.
Dans sa décision DC n° 86-224 du 23 janvier 1987, le Conseil
constitutionnel a ainsi qualifié le Conseil de la concurrence
d'«
organisme administratif... non juridictionnel
».
Toutefois, le Conseil d'État dans son rapport public 2001 range le
Conseil de la concurrence parmi les autorités administratives
indépendantes.
Il en a tous les attributs.
B. DES POUVOIRS IMPORTANTS
Le Conseil de la concurrence a une compétence générale en
matière de concurrence : c'est à ce titre qu'il peut
être saisi de demandes d'avis sur toute question de concurrence, sur les
propositions de lois, les projets de texte réglementant les prix ou
restreignant la concurrence ainsi qu'en matière de concentrations
d'entreprises. Le Conseil de la concurrence est obligatoirement consulté
sur les projets de textes réglementant les prix ou restreignant la
concurrence.
Il dispose surtout de larges attributions contentieuses pour réprimer le
cas échéant les pratiques anticoncurrentielles. Il peut recourir
à des moyens d'investigation étendus. Il a un important pouvoir
de décision qui peut le conduire à prononcer des amendes allant
jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires hors taxe réalisé en
France, pour une entreprise, et à 10 millions de francs si le
contrevenant n'est pas une entreprise.
C. UNE INDÉPENDANCE RECONNUE
Les membres du Conseil de la concurrence sont nommés par décret
sur proposition du ministre de l'économie, pour une durée de six
ans. Ils ne sont pas révocables.
Le Conseil de la concurrence comprend dix-sept membres issus de trois
collèges. Le premier collège est composé de membres du
Conseil d'État, de la Cour des comptes, de la Cour de cassation ou des
autres juridictions administratives ou judiciaires. Les quatre sièges de
président et vice-présidents sont occupés pour trois
d'entre eux par des membres de ce collège.
L'indépendance du Conseil de la concurrence est donc garantie. Son
président, en vertu de l'article L. 461-3 du code du commerce, est
l'ordonnateur des dépenses et des recettes du Conseil.
Le Conseil de la concurrence en formation contentieuse dispose enfin d'un droit
d'auto saisine.
Les propositions du Sénat pour un renforcement de l'indépendance du Conseil de la concurrence lors de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques
Votre
rapporteur général avait à l'occasion de l'examen du
projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques
formulé des propositions ambitieuses pour renforcer
l'indépendance du Conseil de la concurrence. Constatant que le statut du
Conseil, datant de 1986, paraissait quelque peu archaïque et
« sous-dimensionné » par rapport à
l'évolution des autorités indépendantes en France et
à l'étranger, il avait souhaité que :
- le mode de désignation des membres du Conseil de la concurrence soit
modifié,
- les rapporteurs du Conseil de la concurrence soient nommés non plus
par arrêté ministériel mais choisis collégialement
par les membres du Conseil,
- le Conseil de la concurrence puisse « s'auto saisir » sur
toute question de principe concernant la concurrence,
- et les avis rendus par le Conseil de la concurrence dans le domaine des
concentrations s'imposent au ministre de l'économie et des finances.
Votre rapporteur général n'avait pas été suivi sur
ces points et le regrette.
Ses propositions avaient évidemment plus de portée, pour
affermir l'indépendance du Conseil, que la simple suppression du
contrôle financier
a priori
.
II. L'EXEMPTION DU CONTRÔLE FINANCIER
A PRIORI
NE CONSTITUE PAS
UNE NÉCESSITÉ POUR ASSEOIR L'INDÉPENDANCE DU CONSEIL DE LA
CONCURRENCE
A. LES CARACTÉRISTIQUES DU CONTRÔLE FINANCIER A PRIORI NE
REMETTENT PAS EN CAUSE L'INDÉPENDANCE DU CONSEIL DE LA
CONCURRENCE
Comme le rappelle le Conseil d'État dans son rapport public 2001 :
«
dans son principe, le contrôle financier n'est pas une
tutelle sur l'ordonnateur mais une garantie du respect des règles de la
dépense publique. Il n'est donc pas radicalement inconciliable avec
l'indépendance d'institutions qui, au même titre que les
administrations classiques, vivent sur le budget de l'État, pas plus
qu'il ne l'est pour les juridictions
».
Certes, ce contrôle financier ne doit pas conduire à priver le
Conseil de la concurrence de la souplesse de gestion nécessaire à
l'accomplissement de sa mission.
Néanmoins, la suppression pure et simple du contrôle financier
a priori
ne s'impose pas.
B. LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE DOIT À LA FOIS
BÉNÉFICIER D'UNE SOUPLESSE DE GESTION ET DEMEURER SOUMIS À
UN CONTRÔLE FINANCIER
Des progrès ont été faits pour faciliter la gestion du
Conseil de la concurrence. Alors que tous les emplois dont il disposait
n'étaient pas inscrits au chapitre 37-05 « Conseil de la
concurrence » du budget de l'économie, des finances et de
l'industrie, un transfert complet des 121 emplois du Conseil a eu lieu dans la
loi de finances initiale pour 2002. Les crédits prévus pour 2002
s'élèveront à 8,6 millions d'euros (56,5 millions de
francs), dont 2,9 millions d'euros (18,8 millions de francs) au titre du
fonctionnement.
S'agissant du contrôle financier, le Conseil d'État relève
dans son rapport public 2001 que si les autorités administratives
relèvent toutes en théorie du contrôle financier
a
posteriori
de l'Inspection générale des finances et de la
Cour des comptes, aucune mission de contrôle d'envergure n'a encore
été réalisée.
L'exemption du contrôle financier
a priori
revient donc en
pratique à la suppression de tout contrôle financier.
C. L'ALIGNEMENT DU STATUT DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE SUR CELUI D'AUTRES
AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES EST UN CHOIX EN
OPPORTUNITÉ
Toutes les autorités administratives indépendantes ne sont pas
exemptées du contrôle financier
a priori
. La grande
majorité ne l'est pas. Les importantes, elles, le sont : le
Médiateur de la République, la Commission nationale informatique
et libertés (CNIL), l'Autorité de régulation des
télécommunications (ART), la Commission des opérations de
bourse (COB), la Commission de régulation de l'électricité
(CRE), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ...
Le Conseil d'État souligne dans son rapport public 2001 que
«
ce choix place la France dans une situation originale (...).
Même dans les pays où l'autonomie des agences est reconnue de
longue date, cette indépendance n'est pas nécessairement
conçue comme excluant toute forme de contrôle sur l'engagement des
dépenses et l'utilisation des crédits. Ainsi aux
États-Unis, les agences sont non seulement soumises au contrôle a
posteriori (...). Elle sont également placées sous la
surveillance de l'Office of Management and Budget (...) chargé à
la fois de préparer le budget des différentes administrations, de
s'assurer de la bonne utilisation de leurs crédits et de contrôler
leur politique d'achats et de dépenses
».
La décision d'exempter le Conseil de la concurrence du contrôle
financier
a priori
est donc un pur choix en opportunité, que
votre rapporteur général vous propose d'affirmer, tout en
souhaitant l'évolution du statut du Conseil se poursuivre, dans le sens
des votes récents du Sénat.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 43
Réduction du délai de mise en jeu de la
responsabilité des comptables
publics.
Commentaire : le présent article vise à
limiter la période au titre de laquelle la responsabilité
personnelle et pécuniaire des comptables publics peut être
engagée. Il tire les conséquences de la limitation à dix
ans de la période durant laquelle il est possible d'engager une action
en déclaration de gestion de fait : les comptables de fait ont en
principe le même régime de responsabilité que les
comptables publics.
I. LE DROIT APPLICABLE
Le régime applicable à la responsabilité des comptables
publics est fixé par l'article 60 de la loi de finances pour 1963
n° 63-156 du 23 février 1963.
A. ETENDUE DE LA RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES PUBLICS
1. Une responsabilité personnelle pécuniaire lourde
Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement
responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de
la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou
confiés à l'État, aux collectivités locales et aux
établissements publics nationaux ou locaux.
Ils sont pour cette raison obligés par la loi de constituer des
garanties. Ces garanties consistent, en pratique, en l'affiliation à un
organisme de cautionnement mutuel.
2. Une responsabilité étendue
La responsabilité pécuniaire des comptables publics
s'étend notamment :
- à toutes les opérations du poste comptable qu'ils dirigent
depuis la date de leur installation jusqu'à la date de cessation des
fonctions ;
- à toutes les opérations des comptables publics placés
sous leur autorité et à celles des régisseurs ;
- aux actes des comptables de fait, s'ils ont eu connaissance de ces actes et
ne les ont pas signalés à leurs supérieurs
hiérarchiques.
Cette responsabilité est donc particulièrement étendue.
B. CONDITIONS DE MISE EN JEU DE RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES
PUBLICS
La responsabilité des comptables publics se trouve engagée
dès lors :
- qu'un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs a
été constaté ;
- qu'une recette n'a pas été recouvrée ;
- qu'une dépense a été irrégulièrement
payée ;
- que, par la faute du comptable public, l'organisme public a dû
procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un
tiers.
Cette responsabilité peut être mise en jeu par le ministre dont
relève le comptable public, le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie ou le juge des comptes.
Si le comptable public ne satisfait pas, en cas de mise en jeu de sa
responsabilité, soit aux ordres de versement de son administration, soit
à l'arrêt provisoire du juge financier l'enjoignant à
produire toute justification à sa décharge, et en absence de
justification, à effectuer un reversement des sommes dues, il est
prononcé à son encontre un arrêt de débet.
L'article 60 de la loi de finances pour 1963 précitée
prévoit néanmoins la possibilité d'obtenir de la part du
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie décharge
totale ou partielle de la responsabilité du comptable public. Le
décret n° 64-1022 relatif à l'apurement des
débets des comptables publics et assimilés prévoit en
outre la faculté pour le comptable public qui n'a pas
présenté de demande en décharge de responsabilité
ou qui n'a pas obtenu cette décharge de demander au ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie une remise gracieuse des
montants qui sont laissés à sa charge.
C. RÉGIME DE LA PRESCRIPTION ATTACHÉE À LA
RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES
L'article 60 précité n'a prévu aucun régime de
prescription particulier s'agissant de la responsabilité des comptables
publics. En l'absence d'une telle disposition, le droit commun
s'applique : l'article 2262 du code civil fixe le délai de
prescription de droit commun à trente ans.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DES COMPTABLES DE
FAIT PAR LA FUTURE LOI RELATIVE AUX CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET
À LA COUR DES COMPTES
A. LE RÉGIME JURIDIQUE DU COMPTABLE DE FAIT
L'article 60 précité définit ainsi le comptable de
fait : «
toute personne qui, sans avoir la qualité de
comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un
comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes
affectées ou destinées à un organisme public doté
d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste (...) ou toute personne
qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs
extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public (...)
ou toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public,
procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs
n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont
exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la
réglementation en vigueur
».
Dans la pratique, la gestion de fait concerne avant tous les ordonnateurs.
Ceux-ci, quand ils sont déclarés comptables de fait, sont soumis
aux mêmes règles que les comptables publics en termes de mise en
jeu de leur responsabilité pécuniaire personnelle.
B. LES NOUVELLES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE SENAT À
L'OCCASION DE L'EXAMEN DE LA FUTURE LOI RELATIVE AUX CHAMBRES RÉGIONALES
DES COMPTES ET À LA COUR DES COMPTES
Le Sénat a été amené à l'occasion de
l'examen du projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des
comptes et des chambres régionales des comptes à aménager
le régime juridique du comptable de fait.
Il a cherché à corriger les défauts d'un régime
juridique rendant la gestion des élus locaux parfois difficile et
risquée. Il a dès lors proposé, d'une part de supprimer la
sanction d'inéligibilité infligée aux élus locaux
déclarés comptables de fait et d'autre part de ramener de 30
à 5 ans le délai de prescription de la gestion de fait. Il a
été suivi par l'Assemblée nationale sur le premier point.
Sur le second point, la commission mixte paritaire réunie le 14 novembre
2001 est parvenue à un accord. L'article 31 D du projet de loi dispose
ainsi que :
I. - L'article L. 131-2 du code des juridictions
financières est complété par un alinéa ainsi
rédigé :
« L'action en déclaration de
gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait
commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en
est saisie ou s'en saisit d'office. »
II. - L'article L.
231-3 du même code est complété par un alinéa ainsi
rédigé :
« L'action en déclaration de
gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait
commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre
régionale des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office. »
III. - Les articles L. 262-33 et L. 272-35 du même
code sont complétés par un alinéa ainsi
rédigé :
« L'action en déclaration de
gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait
commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre territoriale
des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office ».
Cette disposition devrait être adoptée définitivement
à l'Assemblée nationale le 13 décembre 2001. Elle
ramène le délai de prescription pour les comptables de fait de 30
à 10 ans.
III. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de tirer les conséquences de l'article
31 D du projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des comptes
et des chambres régionales des comptes dont le Sénat est à
l'origine. Il vise à aligner le régime de la prérogative
applicable aux comptables publics sur celle applicable
« désormais » aux comptables de fait.
Il propose ainsi que le V de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 soit
complété par les dispositions suivantes :
«
Le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité ne
peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la
dixième année suivant celle au cours de laquelle le comptable a
produit ses comptes au juge des comptes ou, lorsqu'il n'est pas tenu à
cette obligation, celle au cours de laquelle il a produit les justifications de
ses opérations
».
Il y aurait quelque paradoxe à ce que le délai de prescription
des comptables publics devienne moins favorable que celui des comptables de
fait alors que, dans le principe, les comptables de fait sont soumis aux
mêmes règles que les comptables publics. La rédaction
ramenant le délai de prescription de la responsabilité
pécuniaire et personnelle des comptables publics à 10 ans
paraît ainsi équitable.
L'Assemblée nationale a adopté le mercredi 5 décembre 2001
sur le présent article un amendement de précision.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 44
Intégration dans l'assiette des droits à
pension de la prime de sujétions spéciales des personnels
administratifs et de service des services déconcentrés de
l'administration
pénitentiaire
Commentaire : le présent article tend à
intégrer dans l'assiette des droits à pension la prime de
sujétions spéciales des personnels administratifs et de service
des services déconcentrés de l'administration
pénitentiaire.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Jusqu'à présent, les personnels administratifs et de service des
services déconcentrés de l'administration pénitentiaire
bénéficient, notamment, d'une prime de sujétion
particulière censée tenir compte des difficultés
particulières d'exercice des fonctions dans les services
déconcentrés de l'administration pénitentiaire.
Son
montant varie en fonction
du grade des fonctionnaires et est compris
entre 14.939 francs pour un agent administratif et 25.119 francs pour un
attaché principal 1
er
grade.
Conformément
au code des pensions civiles et militaires, cette
prime n'est pas prise en compte dans la liquidation des pensions de retraite.
Toutefois, cette situation fut dénoncée lors des mouvements
sociaux à l'automne 2000. En effet, l'article 76 de loi de finances pour
1986 a transformé l'ancienne prime de sujétion
particulière dont bénéficiaient les personnels
surveillants en prime de sujétion spéciale et a
intégré cette dernière dans l'assiette des droits à
pension. Ces derniers avaient revendiqué le bénéfice de
cette mesure en insistant sur le fait qu'elle avait déjà
été accordée aux policiers.
Lors de la signature du Protocole d'accord le 18 octobre 2000 entre le Garde
des Sceaux d'une part et les organisations syndicales de l'administration
pénitentiaire d'autre part, le ministre de la justice s'est
engagé à remplacer la prime de sujétions
particulières par la prime de sujétion spéciale et
d'intégrer cette dernière dans l'assiette des droits à
pension.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le second alinéa du présent article propose, qu'à compter
du 1
er
janvier 2002, les pensions de retraite des personnels
administratifs et de services des services déconcentrés de
l'administration pénitentiaire soient liquidées sur la base des
émoluments prévus à l'article L.15 du code
précité, majorés de la prime de sujétions
spéciales. Cette précision est nécessaire car ledit
article L. 15 exclut de l'assiette des droits à pension les primes dont
peut bénéficier un fonctionnaire.
En contrepartie, le premier alinéa du présent article
prévoit que les émoluments correspondant aux indices servant au
calcul des retenues pour pension des personnels administratifs et de service
des services déconcentrés de l'administration
pénitentiaire sont majorés du montant de la prime de
sujétion spéciale. Cette mesure se justifie par le fait que cette
prime est prise en compte dans la liquidation des pensions de retraite.
L'article L. 61 dudit code prévoit que les agents supportent une retenue
de 7,85 % sur les sommes payées à titre de traitement ou de
solde, à l'exclusion d'indemnités de toute nature.
Le présent article déroge à cet article en disposant que
les personnels bénéficiant de la prime de sujétions
spéciales voient le taux de retenue pour pension majoré de 2,2
points. Le taux de la retenue s'élève donc à 10,05 %.
Cette mesure vise à limiter le coût de l'intégration de la
prime de sujétion spéciale dans l'assiette servant au calcul de
la retraite.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur général,
cette prime devrait cependant être augmentée à due
concurrence pour compenser la retenue pour pension dont elle fera
désormais l'objet.
Cette disposition aurait dû entrer en vigueur dès 2001.
D'ailleurs, 1,067 million d'euros (7 millions de francs) ont déjà
été inscrits dans la loi de finances initiale pour 2001.
Toutefois, les délais impartis aux services de la Chancellerie pour
rédiger cette mesure et faire les consultations nécessaires entre
la signature du Protocole d'accord fin octobre 2000 et le vote de la loi de
finances pour 2001 ont été trop brefs. Toutefois, comme des
crédits avaient été provisionnés dès la loi
de finances pour 2001 et alors même que ce dispositif ne s'appliquera
qu'à compter du 1
er
janvier 2002, il figure dans la loi de
finances rectificative pour 2001.
Le coût de cette disposition est évalué à 1,83
million d'euros (12 millions de francs) dont et 762.245 euros
(5 millions de francs) sont prévus dans la loi de finances initiale
pour 2002. 2.320 personnes sont concernées par ce dispositif.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 45
Prolongation d'activité des personnels de surveillance
de
l'administration
pénitentiaire
Commentaire : le présent article tend à
autoriser, sous certaines conditions, les prolongations d'activité des
personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire
au-delà de la limite d'âge de leur corps, soit 55 ans.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 a baissé
de 60 ans à 55 ans la limite d'âge des personnels de
surveillance de l'administration pénitentiaire. Parallèlement, il
est institué une bonification égale au cinquième du temps
qu'ils ont effectivement passé en position d'activité sans
toutefois être supérieure à 5 ans.
Concrètement, si un surveillant a effectué vingt-cinq
années de service lorsqu'il atteint 55 ans, le taux de sa retraite sera
calculé sur la base de [25 + (25/5)] = 30 années de
service : grâce à la « bonification du
cinquième », le surveillant bénéficiera donc
d'un taux de pension de 60 % au lieu de 50 %.
Par dérogation aux dispositions du 1° du I de l'article L. 24 du
code des pensions civiles, ces personnels peuvent prétendre à la
jouissance immédiate de leur pension civile s'ils justifient de 25
années de service.
L'abaissement de l'âge de la retraite constituait une revendication forte
des personnels de surveillance. Toutefois, ce dispositif s'avère
défavorable pour ceux qui sont entrés tardivement dans la
fonction et qui, à 55 ans, doivent prendre leur retraite. Ils
bénéficient alors d'une pension dont le taux est faible sans
pour autant pouvoir faire valoir leurs droits à pension acquis dans le
secteur privé puisqu'ils n'ont pas encore 60 ans.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Lors de la signature du protocole d'accord le 18 octobre 2000 entre la
Chancellerie et les organisations syndicales pénitentiaires suite
à un important mouvement social, le Garde des Sceaux s'est engagé
à instaurer un droit d'option permettant aux surveillants soit de partir
selon les règles du code des pensions militaires et civiles, soit de
bénéficier d'une prolongation d'activité.
Le présent article tend donc à autoriser les surveillants
à poursuivre leur activité jusqu'à l'âge de
60 ans afin de pouvoir bénéficier de leur traitement
d'activité au lieu d'une pension d'un faible montant. A 60 ans, ils
pourront ensuite faire valoir leurs droits acquis dans la fonction publique,
mais également dans le secteur privé.
Le présent article pose des conditions à la prolongation
d'activité.
D'abord, les surveillants doivent avoir été recrutés avant
l'entrée en vigueur de la loi du 28 mai 1996 précitée
ayant réduit la limite d'âge à 55 ans.
En outre, ils doivent avoir été en activité dans leur
poste moins de 25 ans. En effet, s'ils ont 25 ans d'activité,
ils peuvent faire valoir leurs droits à la retraite à un taux de
50 %.
Par ailleurs, les fonctionnaires doivent en faire la demande et être
aptes physiquement tandis que cette prolongation doit satisfaire
l'intérêt du service. Enfin, les fonctionnaires ne peuvent pas
être maintenus au-delà de leur soixantième anniversaire.
Le troisième alinéa du présent article précise que
cette disposition déroge au code des pensions civiles et militaires de
retraite. En effet, l'article L. 10 dudit code dispose que
«
les services accomplis postérieurement à la limite
d'âge ne peuvent être pris en compte dans une pension, sauf cas
exceptionnel prévu dans la loi.
». De même,
l'article L. 26 du même code dispose que «
la
période de maintien en fonctions ne donne pas droit à
supplément à pension
».
Or, le présent article propose de prendre en compte la prolongation
d'activité pour la liquidation de la pension. Concrètement, s'ils
obtiennent de l'avancement et bénéficient d'un traitement plus
élevé, c'est celui-ci qui sera retenu pour le calcul de la
pension. En outre, les années de service effectuées
au-delà de 55 ans s'ajoutent aux années antérieures
pour la détermination du taux de la pension.
Le dernier alinéa prévoit cependant un mécanisme de
réduction des années accumulées au titre de la
bonification du cinquième, au prorata des années de service
supplémentaires effectuées afin que les
bénéficiaires ne se trouvent pas dans une situation plus
favorable que celle de leurs collègues partis à 55 ans.
Concrètement, si un surveillant atteignant 55 ans est en activité
depuis 20 ans, le taux de sa retraite est calculée à partir de
(20 + 4) = 24 années. En revanche, s'il décide de rester en
poste pendant trois ans supplémentaires, sa retraite sera
calculée sur une base de (24 - 3) = 21 années d'activité.
Toutefois, selon les informations obtenues par votre rapporteur
général, cette perte en « années » est
compensée par un gain en indice puisqu'un surveillant change normalement
d'échelon tous les deux ans.
Le coût de cette mesure est limité : pour 2001,
13 surveillants ont été concernés, pour un coût
de 41.000 euros (269.000 francs). Pour 2002, le coût devrait
s'élever à 152.000 euros (1 million de francs) et
concerner 43 agents. Sur cinq ans, le coût total est
évalué à 1,22 million d'euros (8 millions de
francs).
Cette disposition aurait dû s'appliquer dès 2001. Toutefois, les
délais nécessaires aux services de la Chancellerie pour
élaborer cette mesure et réaliser les consultations
nécessaires entre la fin du mois d'octobre 2000 et le vote de la loi de
finances pour 2001 se sont avérés trop courts. Toutefois, le
secrétaire d'Etat au budget avait autorisé la Chancellerie,
même en l'absence de disposition législative, à mettre en
place un tel dispositif pour résoudre les cas les plus urgents
dès 2001. C'est la raison pour laquelle cette disposition figure dans le
projet de loi de finances rectificative pour 2001.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 46
Indemnisation des biens français à
Madagascar,
en application de l'accord franco-malgache du 1er octobre
1998
Commentaire : le présent article définit
les
modalités de règlement définitif de l'indemnisation des
particuliers propriétaires de biens agricoles
126(
*
)
nationalisés par Madagascar
entre 1975 et 1978, conformément à l'accord signé le
1
er
octobre 1998 entre l'Etat français et l'Etat
malgache
127(
*
)
.
Le contentieux porte sur les biens agricoles de dix-huit personnes physiques
françaises
128(
*
)
ou leurs
ayants-droit, tels que recensés par l'ANIFOM (Agence nationale pour
l'indemnisation des français d'outre-mer)
129(
*
)
.
De manière classique, l'accord prévoit une indemnisation et non
le remboursement intégral du préjudice subi. La valeur
d'indemnisation des biens est appréciée à la date de leur
nationalisation, sur la base de la valeur qui leur a été
attribuée par les autorités malgaches (indemnisation dite au
marc le franc
).
La somme globale versée par Madagascar s'élève à
4,12 millions d'euros (27 millions de francs), majorée des
intérêts produits depuis la date des versements
130(
*
)
jusqu'au 1
er
juillet 2002,
sur la base du taux EONIA (taux moyen pondéré au jour le jour du
marché interbancaire de la zone euro), soit un total, au 31 octobre
2001, de 4,26 millions d'euros (27,95 millions de francs).
Les valeurs relatives des biens nationalisés étant assez
comparables, et des pourparlers ayant eu lieu à la fin des années
quatre-vingt entre les propriétaires dépossédés et
le gouvernement malgache, pour aboutir à des propositions de
revalorisation, le montant moyen d'indemnisation devrait être de l'ordre
de 206.000 euros (1,35 million de francs).
Les demandes devront être déposées auprès de
l'ANIFOM dans un délai de six mois à compter de la publication de
la présente loi de finances rectificative. En cas de décès
de la personne dépossédée, la somme attribuée sera
répartie, au titre de son patrimoine, entre ses ayants-droit suivant
leur vocation successorale.
Annexe
Accord entre le Gouvernement de la République française
et le
Gouvernement de la République de Madagascar
destiné à
régler les conséquences financières des mesures de
nationalisation et d'expropriations prises entre 1975 et 1978
par le
Gouvernement de Madagascar à l'égard de biens et
intérêts appartenant à des sociétés ou
particuliers français
Le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
République de Madagascar, ci-après désignés comme
les « Parties contractantes ».
Désireux de renforcer la coopération économique et
financière entre les deux Etats et de créer des conditions
favorables pour le développement des investissements étrangers et
notamment français à Madagascar.
Considérant que la protection des investissements français permet
de promouvoir les transferts de capitaux et de technologie, dans
l'intérêt du développement économique de Madagascar,
Considérant que la protection des investissements français permet
de promouvoir les transferts de capitaux et de technologie, dans
l'intérêt du développement économique de Madagascar,
Considérant que la protection des investissements français repose
sur un traitement juste et équitable, et notamment sur un traitement non
moins favorable que celui accordé à d'autres investisseurs,
Considérant que les mesures de nationalisation ou d'expropriation
doivent donner lieu au paiement d'une indemnité juste et adéquate,
Considérant que les Parties contractantes sont signataires de la
Convention du 18 mars 1965 sur le règlement des différends
relatifs aux investissements entre Etats et ressortissants d'autres Etats,
Sont convenus de ce qui suit :
Article 1
er
Pour l'application du présent accord :
- le terme de « société française »
désigne toute personne morale établie sur le territoire de
Madagascar, y possédant ou non son siège social, et
contrôlée directement ou indirectement par des personnes morales
ou physiques possédant la nationalité française ;
- le terme « particulier français » désigne
toute personne physique de nationalité française ou ses ayants
droit, soit propriétaire à titre individuel ou en indivision,
soit associée de sociétés de personnes.
Article 2
Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés
françaises nationalisés au titre de
l'ordonnance
n° 76-020 bis du 25 juin 1976
instituant le monopole de l'Etat
malgache en matière d'achat, de transport, de stockage, de
transformation et de distribution des produits pétroliers font l'objet
d'une indemnisation juste et équitable, conformément au droit
international.
Le Gouvernement de la République de Madagascar et les
sociétés françaises concernées peuvent s'accorder
jusqu'au 31 décembre 1998 par protocole fixant les conditions
générales de l'indemnisation. A défaut de signature d'un
tel protocole avant le 31 décembre 1998, le Gouvernement de la
République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à
l'arbitrage du centre international pour le règlement des
différends relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.).
Article 3
Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés
françaises nationalisées au titre des
ordonnances
prises
par le Gouvernement de la République de Madagascar
n° 76-020 bis du 25 juin 1976, n° 76-026 du 9
juillet 1976, n° 75-040 du 4 décembre 1976,
n° 76-052 du 29 décembre 1976, n° 77-042 du
16 juillet 1977 et n° 78-011 du 5 mai 1978
font l'objet
d'une indemnisation juste et équitable, conformément au droit
international.
Le Gouvernement de la République de Madagascar et les
sociétés françaises concernées peuvent s'accorder
jusqu'au 31 décembre 2000 par protocole fixant le montant de
l'indemnité et ses modalités de versement. A défaut de la
signature d'un tel protocole avant le 31 décembre 2000 ? le
Gouvernement de la République de Madagascar accepte le recours
inconditionnel à l'arbitrage du Centre international pur le
règlement des différents relatifs aux investissements
(C.I.R.D.I.).
Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés
françaises nationalisées au titre de
l'ordonnance
n° 75-020 du 29 août 1975
prises par le
Gouvernement de la République de Madagascar et les parties
concernées par
l'ordonnance n° 75-020 du 29 août 1975
examineront ces dossiers avant le 30 septembre 2001. A défaut
de règlement du différend le 30 septembre 2001, la
République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à
l'arbitrage u Centre international pour le règlement des
différends relatifs aux investissements (CIRDI) pour régler ce
différend.
Article 4
Dans l'hypothèse où la convention de Washington instituant le
Centre International pour le règlement des différends relatifs
aux investissements (C.I.R.D.I.) ne serait pas applicable entre la France et
Madagascar, le Gouvernement de la République de Madagascar accepte pour
l'application des articles 2 et 3 du présent accord, de soumettre
les différends à un tribunal
ad hoc
, constitué
selon le règlement d'arbitrage de la Commission des Nations-Unies pour
le droit commercial international.
Article 5
Les divers outils de production liés à la mise en valeur des
biens par des particuliers français ayant fait l'objet d'une
nationalisation dans le cadre des
ordonnances n° 76-040 du
4 décembre 1976
et n°
78-011 du
5 mai 1978
font l'objet d'une indemnité globale et
forfaitaire versée par le Gouvernement malgache au Gouvernement
français, à charge pour ce dernier d'en assurer la
répartition auxdits particuliers.
Le montant de l'indemnité globale et forfaitaire s'élève
à 27 000 000 francs français. Ce montant est
versé en deux échéances : l'une de
9 000 000 francs français versée avant le
30 juin 2000, l'autre de 18 000 000 francs
français avant le 30 juin 2001, au compte du Trésor
français ouvert dans les écritures de la Banque de France. Ce
montant couvre l'ensemble des demandes qui pourraient être
présentées par les particuliers français. Il a
été agréé pour tenir compte de la volonté
des parties contractantes d'aboutir à une solution globale et
définitive et ne saurait être invoqué à d'autres
fins d'évaluation d'indemnisations.
Article 6
Chacun des deux Gouvernements s'engage, sous réserve de
l'exécution par l'autre Gouvernement des obligations qui lui incombent,
à ne présenter ni soutenir, auprès de l'autre Gouvernement
ou devant une instance arbitrale ou judiciaire, les revendications
éventuelles de ses ressortissants relatives à des biens, droits
et intérêts visés dans le présent accord.
Les dispositions des articles précédents ne s'appliquent pas aux
biens, titres, droits et intérêts ayant fait,
antérieurement, à la date d'effet du présent texte,
l'objet de transactions à la date du présent accord, sous
réserve que lesdites transactions aient été
exécutées dans tous leurs aspects.
Chacune des parties notifiera à l'autre l'accomplissement des
procédures internes requises pour l'entrée en vigueur du
présent accord, qui prendra effet le jour de réception de la
dernière notification.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 47
Indemnisation en application de l'accord par échange
de lettres
du 15 mars 1995 des biens privés français
perdus au Cambodge
Commentaire : le présent article définit
les
modalités d'indemnisation des biens français perdus au
Cambodge
131(
*
)
avant la
signature des accords de paix du 23 octobre 1991, conformément aux
dispositions arrêtées par l'accord signé le 15 mars 1995
entre l'État français et l'État cambodgien. Les biens
déjà indemnisés
132(
*
)
ne sont pas concernés.
L'enveloppe globale destinée à cette indemnisation
s'élève à 6,1 millions d'euros (40 millions de
francs), «
pour solde de tout compte
». Au terme
d'un accord en forme d'échange de lettres du 15 mars 1995, ce montant a
été directement prélevé sur la somme
restituée par la France au Cambodge au titre du produit de la
liquidation de l'Institut d'émission monétaire
d'Indochine
133(
*
)
.
Sur la base des déclarations non exhaustives de pertes de biens faites
au ministère des Affaires étrangères, les biens
réels perdus sont en l'état actuel estimés à
60,5 millions d'euros (397 millions de francs) et les biens
financiers à 1,07 million d'euros (7 millions de francs).
Des marges d'incertitude importantes caractérisent le nombre de
personnes pouvant prétendre à une indemnisation, ainsi que le
montant global du patrimoine indemnisable. Le premier recensement
effectué sur la base des déclarations spontanées de perte
de biens au ministère des Affaires étrangères concerne
276 personnes, physiques et morales, mais ne peut être
considéré comme exhaustif.
Les demandes d'indemnisation devront être présentées
à l'ANIFOM dans un délai de six mois à compter de la date
de la promulgation de la présente loi de finances rectificative.
Le demandeur doit apporter la preuve de la nationalité française
du propriétaire du bien au moment de la dépossession et
justifier, le cas échéant, de sa qualité d'ayant droit.
L'existence et le droit de propriété des biens, leur nature et
leur consistance doivent être justifiés par tout document ayant
force probante.
Les déclarations de perte souscrites auprès du ministère
des Affaires étrangères sont retenues lorsqu'elles sont
accompagnées de pièces justificatives
« suffisantes ».
La valeur indemnisable des biens est fixée à partir des documents
justificatifs fournis, lorsque ceux-ci suffisent à l'établir.
A défaut d'éléments permettant de la
déterminer
134(
*
)
, cette
valeur est fixée forfaitairement, pour chaque catégorie de biens,
par référence aux valeurs attribuées sur justificatifs
à des biens d'importance comparable.
Dans tous les cas, cette valeur est retenue dans la limite de
300.000 euros (1,97 million de francs) par patrimoine indemnisable.
L'indemnisation, globale et forfaitaire, sera donc très
inférieure au préjudice subi.
Accord
sous forme de lettres entre le Gouvernement
de la République
française et le Gouvernement du Royaume Cambodge
relatif au
règlement de la perte des biens privés français au
Cambodge
survenue antérieurement aux accords de paix du
23 octobre 1991
et non indemnisée à ce jour
Royaume
du Cambodge
Le ministre d'Etat chargé de la réhabilitation et du
développement
Ministre de l'Economie et des Finances
Paris, le
15 mars 1995
Son excellence Monsieur Edmond Alphandéry,
ministre de l'économie de la République française
Monsieur
le ministre,
Au cours de l'entretien du 6 décembre 1994, vous m'avez fait part du
grand intérêt qu'attache le Gouvernement français au
règlement équitable et rapide de la question de la perte des
biens privés français au Cambodge survenue antérieurement
aux Accords de paix de Paris du 23 octobre 1991 et non indemnisée
à ce jour.
J'ai l'honneur de vous faire savoir que le Gouvernement royal du Cambodge,
compte tenu des liens d'amitié qui unissent nos deux pays, accepte le
principe d'une indemnisation à ce titre et
propose que cette
indemnisation, globale et forfaitaire, soit fixée pour solde de tout
compte à quarante millions de francs français
(40 MF).
En conséquence, le Gouvernement royal du Cambodge autorise le
Gouvernement de la République française à
prélever ladite somme
de quarante millions de francs
français sur le compte ouvert au nom du Cambodge
dans les
écritures du Trésor français au titre des Accords
quadripartites du 29 décembre 1954
entre la France, le
Cambodge, le Laos et le Vietnam relatifs au transfert des institutions
monétaires aux trois pays en cause.
Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement de la
République française sur les termes de la présente lettre.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre, l'assurance de ma plus
haute considération.
Ministre d'Etat,
ministre de l'économie et des finances
Royaume du Cambodge
Keat CHHON
Accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge
relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre
disposition de la somme déposée dans les écritures du
Trésor français
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
MINISTRE DE L'ÉCONOMIE
Paris, le 15 mars 1995
Son
Excellence Monsieur Keat Chon,
ministre d'Etat chargé de la réhabilitation et du
développement,
ministre de l'économie et des finances, Royaume du Cambodge
Monsieur
le ministre d'Etat,
Comme suite aux discussions qui ont été menées entre nos
deux Gouvernements, j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement français, de
proposer l'accord ci-après :
« Constatant que le 29 décembre 1954, un accord a
été signé entre la France, le Cambodge, le Laos et le
Vietnam, relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du
Cambodge, du Laos et du Vietnam complété par un protocole n°
1 relatif aux règles et conditions de répartition des
éléments d'actif et de passif du bilan de clôture de
l'Institut d'inter-Etats et par un protocole n° 2 relatif à la
répartition des éléments d'actif et de passif de la
liquidation de l'ancien Trésor indochinois et la clôture des
opérations de la Caisse autonome de gestion et d'amortissement de la
dette ;
« Constatant qu'une commission inter-Etats chargée de fixer la
répartition des éléments du bilan de clôture de
l'Institut d'émission inter-Etats entre le Cambodge, le Laos et le
Vietnam, réunie le 16 mars 1955 à Siem Reap (Cambodge), a
définitivement arrêté à l'unanimité le bilan
de clôture de cette institution inter-Etats ;
« Constatant en outre que des avoirs ont été
déposés en compte bloqué dans les écritures du
Trésor français au nom des Etats du Cambodge, du Laos et du
Vietnam ;
« Constatant que le déblocage des avoirs a pour effet de
régler définitivement en ce qui concerne la Partie
française les opérations liées au transfert des
institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du
Vietnam ;
« Les Parties sont convenues de ce qui suit :
«
Le Gouvernement français rend au Royaume du Cambodge la
libre disposition de la somme déposée dans les écritures
du Trésor français ; cette somme s'élève
à 43 200 681,14 francs majorée du produit des
intérêts de ladite somme qui atteignent 21 881 335,72 francs
à la date du 1
er
avril 1995
.
« Le Royaume du Cambodge s'engage à n'effectuer aucune autre
demande financière auprès de la France au titre du présent
accord et de l'accord signé le 29 décembre 1954 relatif au
transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et
du Vietnam.
« Cet accord ne prendra effet que sous réserve de la
réception par le Gouvernement français de l'accord écrit
de votre Gouvernement et de celui des Gouvernements laotien et vietnamien sur
les dispositifs les concernant. »
Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement royal du
Cambodge sur les termes de la présente lettre.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre d'Etat, l'assurance de ma
plus haute considération.
EDMOND
ALPHANDÉRY
Ministre de l'Économie,
République française
Royaume
du Cambodge
Le ministre d'état chargé de la réhabilitation et du
développement
Ministère de l'économie et des finances
Paris, le 15 mars 1995
Son
Excellence Monsieur Edmond Alphandéry,
ministre de l'économie, République française
Monsieur
le ministre,
Vous avez bien voulu m'adresser une lettre de ce jour dont les termes sont les
suivants :
« Comme suite aux discussions qui ont été menées
entre nos deux Gouvernements, j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement
français, de proposer l'accord ci-après :
« Constatant que le 29 décembre 1954, un accord a
été signé entre nos la France, le Cambodge, le Laos et le
Vietnam, relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du
Cambodge, du Laos et du Vietnam complété par un protocole n°
1 relatif aux règles et conditions de répartition des
éléments d'actif et de passif du bilan de clôture de
l'Institut inter-Etats et par un protocole n° 2 relatif à la
répartition des éléments d'actif et de passif de la
liquidation de l'ancien Trésor indochinois et la clôture des
opérations de la Caisse autonome de gestion et d'amortissement de la
dette ;
« Constatant qu'une commission inter-Etats chargée de fixer la
répartition des éléments du bilan de clôture de
l'Institut d'émission inter-Etats entre le Cambodge, le Laos et le
Vietnam, réunie le 16 mars 1955 à Siem Reap (Cambodge), a
définitivement arrêté à l'unanimité le bilan
de clôture de cette institution inter-Etats ;
« Constatant en outre que des avoirs ont été
déposés en compte bloqués dans les écritures du
Trésor français au nom des Etats du Cambodge, du Laos et du
Vietnam ;
« Constatant que le déblocage des avoirs a pour effet de
régler définitivement en ce qui concerne la partie
française les opérations liées au transfert des
institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du
Vietnam ;
« Les Parties sont convenues de ce qui suit :
« Le Gouvernement français rend au Royaume du Cambodge la
libre disposition de la somme déposée dans les écritures
du Trésor français ; cette somme s'élève
à 43 200 681,14 francs majorée du produit des
intérêts de ladite somme qui atteignent
21 881 335,72 francs à la date du 1
er
avril
1995.
« Le Royaume du Cambodge s'engage à n'effectuer aucune autre
demande financière auprès de la France au titre du présent
accord et de l'accord signé le 29 décembre 1954 relatif
au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos
et du Vietnam.
« Cet accord ne prendra effet que sous réserve de la
réception par le Gouvernement français de l'accord écrit
de votre Gouvernement et de celui des Gouvernements laotien et vietnamien sur
les dispositions les concernant. »
Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement royal du
Cambodge sur les termes de la présente lettre. »
J'ai l'honneur de vous confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge
sur ce qui précède
.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Ministre, l'assurance de ma plus
haute considération.
Ministre d'Etat,
ministre de l'économie et des finances,
Royaume du Cambodge
Keat CHHON
Décret 97-550 du 28 mai 1997 portant publication
de l'accord sous forme d'échange de lettres
entre le Gouvernement de
la République française
et le Gouvernement du Royaume-Uni du
Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre
disposition de la somme déposée dans les écritures du
Trésor français, signées à Paris le 15 mars 1995
Le
Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et du ministre des affaires
étrangères,
Vu les articles 52 à 55 de la Constitution ;
Vu le décret n° 53-193 du 14 mars 1953 modifié relatif
à la ratification et à la publication des engagements
internationaux souscrits par la France,
Décrète :
Article premier
.- L'accord sous forme d'échange de lettres entre
le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du
Royaume du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge
de la libre disposition de la somme déposée dans les
écritures du Trésor français, signées à
Paris le 15 mars 1995, sera publié au
Journal officiel
de la
République française.
Article 2
. - Le Premier ministre et le ministre des affaires
étrangères sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de
l'exécution du présent décret, qui sera publié au
Journal officiel
de la République française.
Fait à Paris, le 28 mai 1997.
JACQUES CHIRAC
Par le
Président de la République :
Le Premier ministre,
Alain JUPPÉ
Le
ministre des affaires étrangères,
HERVÉ DE CHARRETTE
(1)
Le présent accord est entré en vigueur le 15 mars 1995
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 48 (nouveau)
Rétablissement des frais d'assiette et de
recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de
fiscalité affectée à la sécurité sociale
Commentaire : le présent article propose de
rétablir les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les
services fiscaux en matière de fiscalité affectée à
la sécurité sociale, supprimés par la loi de financement
de la sécurité sociale pour 2002.
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit sur amendement du gouvernement, avec un
avis favorable du rapporteur général du budget à
l'Assemblée nationale, abroge l'article 11 de la loi de financement de
la sécurité sociale pour 2002, et rétablit les frais
perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité
affectée à la sécurité sociale à compter de
la publication de cette loi de financement.
L'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2002 a été inséré par l'Assemblée nationale
par le vote unanime d'un amendement de son rapporteur pour les recettes et
l'équilibre général, notre collègue
député Alfred Recours. Cet amendement qualifié par son
auteur de «
fermier général
»
supprimait les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les
services fiscaux en matière de fiscalité affectée à
la sécurité sociale.
Il s'agissait de supprimer la retenue pour frais d'assiette et de perception,
perçue par les services fiscaux, sur le produit de la contribution
sociale généralisée (CSG) sur les revenus du patrimoine
versée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs
salariés (CNAMTS), à la Caisse nationale des allocations
familiales (CNAF) et au Fonds de solidarité vieillesse ( FSV), ainsi que
:
-
• l'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale (frais
de perception pour les cotisations recouvrées par le Trésor
public) ;
• l'article L. 135-5 du code de la sécurité sociale (frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes affectés au FSV) ;
• le paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, qui pose le principe général instituant ces frais d'assiette et de recouvrement sur les recettes des organismes de sécurité sociale perçues par les services fiscaux ;
• et l'article 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 (frais d'assiette et de recouvrement de la contribution pour le remboursement la dette sociale).
Lors de la discussion de l'amendement, le gouvernement, représenté par le ministre délégué à la santé, M. Bernard Kouchner, avait renouvelé sa position défavorable constante, se contentant de demander que, si une réforme intervenait, elle soit globale. Cet article avait été adopté conforme par le Sénat, le 14 novembre dernier.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UN NOUVEL ÉPISODE DANS UNE COMÉDIE DEVENUE TOTALEMENT RIDICULE
Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale le lendemain de l'adoption définitive par elle-même de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il s'agit ainsi du dernier épisode d'un feuilleton qui dure depuis trop longtemps : le 4 ème rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement depuis 1998, le lendemain de sa 4 ème suppression.
Déjà à l'occasion des lois de financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001 et des lois de finances rectificative pour 1998, 1999 et 2000 (collectif d'hiver) s'était déroulé un feuilleton équivalent.
Les épisodes du feuilleton
En 1998,
lors de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 1999, l'Assemblée nationale avait
supprimé le prélèvement sur l'ACOSS à l'initiative
de sa commission des affaires culturelles. Cette disposition avait alors
été supprimée en seconde délibération
à la demande du gouvernement.
Réintroduite en première lecture au Sénat, à
l'initiative de la commission des affaires sociales, elle a été
maintenue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, après
l'échec de la commission mixte paritaire. Curieusement, bien que le
gouvernement ait également demandé une seconde
délibération à ce dernier stade de la procédure
législative, il n'avait pas alors cru utile de proposer de nouveau la
suppression de cette disposition contestée.
En revanche, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour
1998, le prélèvement avait été rétabli en
première lecture à l'Assemblée nationale. Au Sénat,
votre commission des finances, en accord avec la commission des affaires
sociales, avait proposé de revenir sur le rétablissement. En
nouvelle lecture, l'Assemblée nationale avait repris son texte et donc
maintenu les frais de recouvrement.
En 1999, ce cheminement, qualifié de
«
mascarade
» par notre collègue
député Germain Gengenwin en 1998
135(
*
)
, s'est reproduit exactement dans les
mêmes conditions : l'Assemblée nationale a supprimé
à l'unanimité le prélèvement sur l'ACOSS en
première lecture du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000 à l'initiative de nos
collègues députés Jean-Louis Debré, Philippe
Douste-Blazy et José Rossi (ainsi que les membres de leurs
groupes) ; le Sénat a maintenu cette suppression ;
l'Assemblée a confirmé la suppression lors de la nouvelle lecture
et de la lecture définitive.
Faute d'avoir été suivi dans le cadre du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, le gouvernement a
donc proposé à nouveau de maintenir le prélèvement
incriminé, par voie d'amendement dans le cadre du projet de loi de
finances rectificative pour 1999. Il a été suivi à
l'Assemblée nationale en première lecture. Le Sénat,
fidèle à ses convictions, avait supprimé le
rétablissement des frais de recouvrement. Mais en nouvelle lecture et en
lecture définitive, l'Assemblée nationale avait suivi le
gouvernement
136(
*
)
.
En 2000, lors de l'examen en première lecture de la loi de financement
de la sécurité sociale pour 2001, le rapporteur de la commission
des affaires culturelles de l'Assemblée nationale notre collègue
député Alfred Recours, a fait adopter malgré un avis
défavorable du gouvernement, la suppression de l'ensemble des
prélèvements pour frais de recouvrement des impositions sociales.
Il a ainsi présenté son amendement
137(
*
)
: «
je crois qu'il
faut avoir de la suite dans les idées
» même s'il
reconnaissait, aveu de dépit par avance, «
le gouvernement
fera ce qu'il voudra. La commission des finances lorsque nous aurons une loi de
finances rectificative, fera de nouveau ce qu'elle veut, mais, en tout cas, il
me semblait tout à fait normal de présenter à nouveau cet
amendement pour que l'Assemblée reste cohérente et ne se
dédise pas par rapport à un vote unanime de tout le
Parlement
»
.
Le Sénat, au cours de la première lecture de la loi de
financement de la sécurité sociale a, après un
débat avec le gouvernement, adopté conforme cet article qui
figurait donc dans la loi adoptée par l'Assemblée nationale en
lecture définitive promulguée, et publiée au
Journal
officiel
.
Au cours de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour
2000, le gouvernement a alors proposé à l'Assemblée
nationale, qui l'a accepté, de maintenir le prélèvement.
Le Sénat, en première lecture, a une nouvelle fois maintenu sa
position en faveur d'une suppression des frais d'assiette et de recouvrement.
L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, les a définitivement
rétablis, se contredisant une nouvelle fois.
Le 25 octobre 2001, l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 2002, a de nouveau
supprimé les frais d'assiette et de recouvrement.
Le Sénat a adopté conforme cet article le 14 novembre 2001, sans
qu'il fasse l'objet du moindre débat. Cette loi est en instance de
promulgation.
Comme dans tous les mauvais feuilletons, le présent épisode avait
été prévu. Ainsi, notre collègue Alain Joyandet,
rapporteur pour avis de notre commission des finances sur le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2002, écrivait
dans son avis : «
Le présent article 4 bis
a toutes les chances de suivre l'exemple de courte vie de ses
prédécesseurs en étant adopté conforme par le
Sénat, adopté définitivement par l'Assemblée
nationale, en attendant que l'examen du projet de loi de finances rectificative
pour 2001 donne à l'Assemblée nationale l'occasion de se
contredire...
». Notre collègue Alain Joyandet estimait
alors «
choquantes
» les conditions de ce
débat.
Un débat qui n'honore ni l'Assemblée nationale ni le gouvernement
«
Depuis 1999, le gouvernement
préfère
ridiculiser le débat parlementaire plutôt que de prendre ses
responsabilités sur un sujet qui n'est pas à son honneur. Le
cheminement de cet article atteint le comble du ridicule. En effet,
voilà une disposition supprimée quatre fois et
réintroduite pour l'instant trois fois en attendant la quatrième,
en trois ans, sur huit textes différents, dans des conditions identiques
de débat entre le Parlement et le gouvernement et entre les
différentes commissions de l'Assemblée nationale.
Sur le même vote, la majorité de l'Assemblée nationale se
sera donc déjà déjugée à six reprises :
suppression en loi de financement de la sécurité sociale pour
1999, rétablissement en loi de finances rectificative pour 1999,
suppression en loi de financement de la sécurité sociale pour
2000, rétablissement dans le projet de loi de finances rectificative
pour 2000, suppression en loi de financement 2001, rétablissement en
seconde loi de finances rectificative 2000, suppression en loi de financement
pour 2002 ! Votre rapporteur pour avis attend le septième
revirement
138(
*
)
.
Heureusement, à cette inconstance et à cette versatilité,
le Sénat a opposé une parfaite continuité, estimant
à chaque occasion que les prélèvements ne se justifiaient
pas
».
Source : Avis n° 61 (2001-2002), rendu par notre collègue
Alain Joyandet au nom de la commission des finances
B. L'URGENCE D'UNE RÉFORME GLOBALE
1. Un problème plus large que les seuls frais d'assiette et de
recouvrement
Il s'agit à travers le présent article d'aborder de
manière large la question de l'ensemble des frais prélevés
par l'État à l'occasion de la perception d'impositions sociales
et, en contrepartie, celle de frais que supportent les organismes de
sécurité sociale pour certaines prestations accomplies pour le
compte de l'État.
Le principe selon lequel l'État fait rémunérer ses
services lorsqu'il prend en charge le recouvrement de droits, taxes et
redevances pour le compte d'autres personnes est bien établi. L'exemple
le plus connu est celui des impôts locaux, dont le produit transite par
un compte d'avances de l'État aux collectivités locales et donne
lieu à un prélèvement de 4,4 % pour frais d'assiette
et de recouvrement. Le Sénat considère, s'agissant des frais
perçus sur le produit des impôts locaux, que la
rémunération des services fournis par l'État est
légitime, mais que ces frais ne sauraient donner lieu à un
enrichissement « indu » de l'État. A l'occasion de
l'examen du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat avait
adopté un amendement tendant à porter le taux applicable au
produit de chacune des quatre taxes directes locales au niveau correspondant au
coût réel des travaux d'assiette et de recouvrement. A l'occasion
de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, le Sénat a
adopté un amendement tendant à supprimer la fraction des frais
d'assiette et de recouvrement destinée initialement à financer la
révision des bases cadastrales, celle-ci étant devenue sans
objet. Il faut donc aborder de manière globale et réaliste cette
question.
Les frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'État en matière sociale
Le
recouvrement des impôts et taxes affectés au financement de la
protection sociale est réparti entre trois directions du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :
- la direction générale de la comptabilité publique
recouvre principalement les impositions qui font l'objet de l'émission
d'un rôle (CSG, CRDS et prélèvement social de 2 % sur
les revenus du patrimoine, mais également contribution sociale de
3,3 % sur les bénéfices des sociétés) ;
- la direction générale des impôts a en charge le
recouvrement des prélèvements sociaux (CSG, CRDS et
prélèvement de 2 %) assis sur les revenus de placements. Elle
perçoit en outre les taxes sur les véhicules de
sociétés et sur les conventions d'assurance, affectées
jusque là au budget de l'État et reversées en tout ou
partie au FOREC ;
- la direction générale des douanes et des droits indirects
recouvre les droits sur les tabacs, sur les boissons alcoolisées ainsi
que la taxe générale sur les activités polluantes.
Source : Cour des comptes
La question des frais de gestion entre l'État et la
sécurité sociale ne se limite pas aux frais de recouvrement. Elle
devrait englober l'ensemble des charges de gestion supportées par
l'État comme les organismes de sécurité sociale pour le
compte de tiers.
L'État est le premier à facturer ses frais de recouvrement, mais
le dernier à rembourser ce qu'il doit aux organismes de
sécurité sociale. L'État est ainsi jusqu'à
aujourd'hui « gagnant sur tous les tableaux » : il
prélève des frais proportionnels pour des tâches (le
recouvrement) qu'il assume pour le compte des organismes de
sécurité sociale ; mais, dans le même temps, il
n'acquitte rien pour la gestion par ces mêmes organismes des prestations
sociales de l'État comme le revenu minimum d'insertion (RMI),
l'allocation pour adulte handicapé (AAH), l'allocation de parent
isolé, etc. Le coût du seul service du RMI
s'élèverait à plus de 130 millions d'euros. De plus,
l'ACOSS supporte le coût en trésorerie des nombreuses avances
qu'elle effectue.
2. La première pierre d'une réforme : l'étude de
la Cour des comptes
Le gouvernement avait indiqué en 2001 qu'il attendait les conclusions de
la Cour des comptes pour prendre des décisions.
La Cour des comptes a livré cette étude dans le cadre de son
rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale, en
septembre 2001.
Elle se livre d'abord à une analyse juridique fine des bases juridiques
des frais d'assiette et de perception en en soulignant la
«
disparité
», la diversité des taux
pratiqués, des assiettes retenues, voire de l'interprétation
faite d'un même prélèvement.
La Cour met ensuite en exergue une «
relation ténue entre
les frais facturés et les coûts supportés
»,
qui révèle surtout l'absence de connaissance précise des
coûts faute de comptabilité analytique.
Rapport entre les montants perçus et l'estimation des charges supportées en 2000
(en millions d'euros)
|
Montants recouvrés |
Montants des frais d'assiette perçus |
Estimations des charges supportées |
Rapport frais perçus / charges supportées |
DGCP |
7.854,5 |
31,9 |
26,2 |
0,8 |
DGI |
3.763 |
6,1 |
1,2 |
0,2 |
DGDDI |
10.491,2 |
13,9 |
126,4 (*) |
9,1 |
Source : Cour des comptes
(*) 1999
Du côté des organismes sociaux, la Cour a montré que la
compensation des charges supportées par la branche famille n'est que
partielle puisqu'elle ne s'applique qu'à certaines prestations
« logement » comme l'aide personnalisée au logement
(APL), l'allocation de logement social (ALS), et l'allocation de logement
temporaire, les frais étant forfaitairement remboursés à
4 % du montant versé pour l'APL et à 2 % pour les deux
autres allocations. En revanche, l'État ne prend pas en charge les frais
de versement du RMI, de l'AAH, et de l'allocation spécifique
d'attente
139(
*
)
(ASA). Cependant,
la Cour constate que, comme pour l'État, la CNAF ne dispose pas des
instruments de comptabilité analytique lui donnant une connaissance
suffisamment précise de ses coûts de gestion.
Le gouvernement lors de la discussion du présent article à
l'Assemblée nationale a indiqué son voeu de conduire cette
réforme et a diligenté, d'après ce qu'a indiqué le
secrétaire d'Etat au budget, une mission d'audit.
En attendant une inévitable réforme globale, couvrant les frais
d'assiette et de perception comme les frais de gestion, votre rapporteur
général estime qu'il convient de supprimer le présent
article afin de confirmer les positions constantes du Sénat sur le sujet
et de mettre l'État et les organismes de sécurité sociale
sur un pied d'égalité dans les futures négociations.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article
ARTICLE 49 (nouveau)
Apport de la garantie de l'État à la
société SEMIMAGES
Commentaire : le présent article, introduit
à
l'initiative du gouvernement, a pour objet d'apporter la garantie de
l'État à la société d'économie mixte
constituée entre le département de la Seine-Saint-Denis et la
Caisse des dépôts et Consignations, SEMIMAGES pour un montant de
55,2 millions d'euros soit 362 millions de francs, pour l'organisation dans ce
département de l'exposition « Images 2004 ».
La commission des finances se félicite de ce que le gouvernement
soumette au Parlement l'octroi de la garantie de l'État.
Toutefois, s'agissant d'une opération dont Mme la secrétaire
d'État au budget a reconnu le caractère
« rare », on aurait aimé avoir plus d'information
sur la nature et l'ampleur de l'opération.
Des indications parues dans la presse viennent satisfaire en partie le souhait
de votre commission d'être mieux informée des détails du
projet.
L'association Images 2004 « Seine-Saint-Denis Portes de
France », a vu le jour en juillet 2000 pour préparer la
candidature de la France. Présidée par le président du
conseil général de Seine-Saint-Denis, et réunissant un
certain nombre de partenaires parmi lesquels on compte notamment le conseil
régional d'Ile-de-France, des départements limitrophes, la Ville
de Paris, des chambres consulaires et groupements patronaux, des
universités et des grandes écoles, ainsi que des acteurs
institutionnels du tourisme et de la culture, l'association a pour but de
lancer un programme d'actions en faveur de la dynamisation de la région.
Le projet, dont le commissariat général est assuré par Mme
Catherine Trautmann, bénéficie d'un budget de 365 millions
d'euros (2,6 milliards de francs). Il associe au sein d'une
société d'économie mixte, SEMIMAGES, l'État, la
région, le département, les communes de Bobigny, Bondy, Dugny,
Montreuil et l'Intercommunalité Plaine commune, la Ville de Paris, la
chambre de commerce et d'industrie de Paris, ainsi que la Caisse des
dépôts et consignations.
Une mission interministérielle a été créée,
regroupant une douzaine de ministères, de la culture et communication
aux affaires sociales en passant par le tourisme, les transports ou la
recherche.
L'exposition se déroulera à Dugny sur les 25 hectares du site de
l'aire des Vents, en lisière du parc paysager de La Courneuve. Les
aménagements comprendront au total 60.000 m
2
couverts, dont
un certain nombre de bâtiments pérennes
140(
*
)
:
Le calendrier est le suivant : octobre 2002, début des travaux
d'aménagement extérieurs sur le site, septembre 2003,
début de réalisation et de fabrication de l'exposition, qui
devrait avoir lieu du
7 mai au 7 août 2004
.
Les promoteurs de l'opération témoignent d'un bel optimisme en ce
qui concerne la réutilisation des installations. C'est ainsi que le
président du conseil général estime qu'«
une bonne
quarantaine de sociétés semblent d'ores et déjà
désireuses de pouvoir disposer de studios, une fois l'exposition de 2004
terminée
».
Selon d'autres sources, ce projet pourrait être complété
par un établissement universitaire consacré aux images et par un
parc d'activités spécialisé. Le reste du site de l'Expo
2004 pourrait, à terme, servir de complément aux parcs des
expositions voisins du Bourget et de Villepinte, tous les deux à la
recherche de superficies supplémentaires.
Il s'agit d'une garantie qui correspond, selon les indications fournies par le
gouvernement aux emprunts que contractera la SEM avec pour plafond la
moitié de ses besoins de trésorerie. Elle a pour objet de donner
confiance aux collectivités et surtout aux partenaires et aux sponsors
pour les inciter à participer à l'opération. L'initiative
viendrait donc, en plus, de la garantie implicite que constitue la
présence de la
Caisse des dépôts
pour
40 %
au sein
du capital de la SEM
, dont on note qu'elle
sera soumise au contrôle financier de l'Éta
t.
L'expérience tend à prouver - et l'exposition universelle de
Hanovre n'est que la confirmation - que ce genre d'opération est
rarement équilibré et donc que la garantie apportée par
l'État n'a rien de théorique.
Telles sont les raisons qui justifient que le gouvernement informe
officiellement le Parlement de l'économie générale de
l'opération.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.