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Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

19 décembre 2001 : Démocratie de proximité ( rapport - première lecture )

 

 

Rapport n° 156 (2001-2002) de M. Daniel HOEFFEL, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 décembre 2001

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N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la démocratie de proximité,

- la proposition de loi présentée par MM. Jacques OUDIN, Louis ALTHAPÉ, Pierre ANDRÉ, Roger BESSE, Paul BLANC, Christian BONNET, Joël BOURDIN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Robert CALMEJANE, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Désiré DEBAVELAERE, Xavier DARCOS, Luc DEJOIE, Jacques-Richard DELONG, Robert DEL PICCHIA, Christian DEMUYNCK, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Daniel ECKENSPIELLER, Michel ESNEU, Bernard FOURNIER, Alain GÉRARD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Paul GIROD, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Emmanuel HAMEL, Alain HETHENER, Roger KAROUTCHI, Christian de LA MALÈNE, Patrick LASSOURD, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Jacques LEGENDRE, Jean-François LE GRAND, Roland du LUART, Max MAREST, Philippe MARINI, Paul MASSON, Bernard MURAT, Paul NATALI, Lucien NEUWIRTH, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques PEYRAT, Henri de RICHEMONT, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, René TRÉGOUËT, Alain VASSELLE et Jean-Pierre VIAL tendant à conférer au comité des finances locales le caractère d'autorité administrative indépendante,

- la proposition de loi présentée par MM. Jacques OUDIN, Daniel BERNARDET, Roger BESSE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Robert CALMEJANE, Xavier DARCOS, Philippe DARNICHE, Jean-Paul ÉMIN, Hubert FALCO, Philippe FRANÇOIS, Patrice GÉLARD, Hubert HAENEL, René-Georges LAURIN, Roland du LUART, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Paul NATALI, Jacques PEYRAT, Martial TAUGOURDEAU et Jean-Pierre VIAL tendant à instaurer le suffrage universel direct pour l'élection des représentants des communes dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre,

- la proposition de loi présentée par MM. Joseph OSTERMANN, Louis ALTHAPÉ, Jean BERNARD, Roger BESSE, Jean BIZET, Louis de BROISSIA, Robert CALMEJANE, Auguste CAZALET, Jacques CHAUMONT, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Xavier DARCOS, Désiré DEBAVELAERE, Luc DEJOIE, Jean-Paul DELEVOYE, Jacques-Richard DELONG, Christian DEMUYNCK, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, Daniel ECKENSPIELLER, Michel ESNEU, Bernard FOURNIER, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Francis GIRAUD, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Alain HETHENER, André JOURDAIN, Patrick LASSOURD, René-Georges LAURIN, Lucien NEUWIRTH, Mme Nelly OLIN, MM. Jacques OUDIN, Martial TAUGOURDEAU, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL, Jean-Louis LORRAIN, Francis GRIGNON, Philippe RICHERT et Daniel HOEFFEL relative au financement des services d'incendie et de secours,

- la proposition de loi présentée par M. Claude BIWER tendant à améliorer la représentation des communes associées au sein des conseils des établissements publics de coopération intercommunale,

- la proposition de loi présentée par M. Josselin de ROHAN relative aux conditions d'exercice des mandats municipaux,

Par M. Daniel HOEFFEL

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; M. Jean-Paul Amoudry, Mme Michèle André, M. Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 3089, 3105, 3112, 3113 et T.A. 691

Sénat : 415, 368, 400, 418 (2000-2001), 21, 47, 153, 155 et 161 (2001-2002).

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Après avoir entendu, le mardi 11 décembre 2001, MM. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, et Jean-Pierre Raffarin, président de l'Association des régions de France, puis, le mercredi 12 décembre 2001, MM. Jean Puech, président de l'Assemblée des départements de France, Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France, Heinrich Hoffschulte, président de la section allemande du conseil des communes et régions d'Europe, Eric Kerrouche, chargé de recherche au CNRS, Bertrand Delanoë, maire de Paris, Gérard Collomb, sénateur-maire de Lyon, et Jean-Claude Gaudin, sénateur-maire de Marseille, la commission des Lois s'est réunie le mercredi 19 décembre 2001 sous la présidence de M. René Garrec, président, afin d'examiner en première lecture, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, le projet de loi relatif à la démocratie de proximité.

A titre liminaire, le rapporteur a déploré qu'en raison du choix du Gouvernement de déclarer l'urgence sur ce texte, l'éventuelle commission mixte paritaire soit contrainte d'effectuer un travail de deuxième lecture.

Il a indiqué qu'après son examen par l'Assemblée nationale, le projet de loi comportait désormais 124 articles, au lieu de soixante, et traitait moins de la démocratie de proximité qu'il ne constituait un texte portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales.

La commission a ensuite adopté 148 amendements sur chacun des grands volets du projet de loi, afin de garantir la libre administration des collectivités territoriales, d'affirmer la primauté de la démocratie élective et d'introduire davantage de souplesse.

1. Participation des habitants à la vie locale

La commission a adopté des amendements tendant à :

- abaisser de 50.000 à 20.000 habitants le seuil à partir duquel la loi traite des conseils de quartier tout en préservant la liberté des expériences en cours ; elle a en effet laissé aux conseils municipaux le soin d'apprécier l'opportunité de créer ou non des conseils de quartier et de déterminer leur composition, leurs modalités de désignation, ainsi que les crédits nécessaires à leur fonctionnement (article premier) ;

supprimer des dispositions rendant obligatoires partout certains dispositifs dont les communes doivent garder la liberté d'apprécier l'utilité et le coût, tels que les débats sur la vie des quartiers (articles 2 et 3), les adjoints et mairies de quartiers (articles 4 et 5) ou les bureaux des temps (article 7 bis) ;

- ne rendre obligatoire la création de commissions consultatives des services publics locaux que dans les communes de 10.000 habitants et plus et dans les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants, mais étendre la compétence de ces commissions aux régies dotées de l'autonomie financière mais non de la personnalité morale (article 6) ;

- maintenir la nécessité d'être électeur pour participer aux consultations locales (article 6 ter).

Afin de préserver la place des communes, cellules par excellence de la démocratie de proximité, la commission propose, dans le cas d'une élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des structures intercommunales à fiscalité propre, que ce scrutin intervienne le même jour que les élections municipales, que chaque commune constitue la circonscription électorale pour l'élection d'au moins un délégué, et que tous les délégués soient aussi membres du conseil municipal de la commune qu'ils représentent (article 7 ter).

2. Droits des élus au sein des assemblées locales

La commission a adopté plusieurs amendements tendant à supprimer les contraintes excessives, imposées par le projet de loi au mépris de la souplesse et du pragmatisme, et à permettre d'adapter les modalités de fonctionnement des assemblées locales aux particularités et aux budgets locaux : séance annuelle réservée à l'opposition dans les assemblées délibérantes des collectivités locales, mission d'information et d'évaluation, contenu obligatoire des procès verbaux des réunions du conseil municipal, espace réservé à l'opposition dans les bulletins d'informations générales des collectivités, prêt d'un local aux élus minoritaires d'un établissement public de coopération intercommunale (articles 8 à 11).

Elle a en revanche étendu aux établissements publics de coopération intercommunale l'assouplissement des règles relatives aux délégations de fonction (article additionnel après l'article 11 bis).

3. Paris, Marseille et Lyon

La commission a approuvé la plupart des modifications proposées, soulignant qu'elles répondaient aux pratiques constatées : renforcement du pouvoir consultatif des conseils d'arrondissement (articles 15 bis à 15 quater et articles 15 septies à 15 nonies), création d'une section d'investissement dans la dotation des arrondissements (article 15 undecies), pouvoirs de police du maire de Paris (articles 15 quaterdecies et 15 quindecies), suppression de la questure de la ville de Paris (article 15 sexdecies), assouplissement des règles de recrutement des personnels (article 15 septdecies).

Elle a proposé des modifications tendant à affirmer le pouvoir des maires, notamment dans la définition des équipements de proximité, sans que le préfet puisse désormais intervenir en cas de désaccord (articles 15 quinquies, 15 sexies et 15 septdecies).

Enfin, elle a supprimé le référendum d'arrondissement qui met en péril l'unité communale (article 15 decies).

4. Publication des sondages électoraux

Comme l'avait déjà fait le Sénat à travers une proposition de loi adoptée le 17 mai 2001 et en instance à l'Assemblée nationale pour tenir compte de l'évolution des moyens de communication et afin de tirer les conséquences de la récente jurisprudence de la Cour de cassation, la commission a proposé de circonscrire à la veille et au jour du scrutin l'interdiction de publier ou de diffuser des sondages d'opinion de caractère électoral et de renforcer les conditions de contrôle des sondages publiés dans les 15 jours précédant un scrutin (article additionnel après l'article 15 septvicies).

5. Les conditions d'exercice des mandats locaux

Afin de favoriser l'égalité des citoyens devant le mandat et d'assurer une meilleure respiration entre société civile et société publique, condition indispensable au développement de la démocratie locale, la commission propose un ensemble de dispositions qui, pour la plupart, figuraient déjà dans les propositions de loi adoptées par le Sénat lors de la dernière session.

En conséquence, la commission a adopté des amendements tendant à :

- créer un congé pour campagne électorale de dix jours pour les candidats aux élections locales, améliorer le barème de crédit d'heures et étendre aux non salariés la compensation de pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat pour les élus non indemnisés (articles 16 à 18) ;

- instituer une allocation différentielle de fin de mandat d'une durée au plus égale à six mois, financée par les catégories d'élus susceptibles d'en bénéficier (articles 20 et 21) ;

- porter de six à dix-huit jours les droits des élus en matière de formation (articles 23 et 24) ;

- fixer, dans les communes de moins de 1.000 habitants, l'indemnité du maire à son montant maximum, sauf délibération contraire du conseil municipal, majorer les indemnités des adjoints, clarifier les conditions d'indemnisation des conseils municipaux et moduler celle des élus départementaux et régionaux en fonction de leur participation aux réunions (articles 26 à article additionnel après l'article 30) ;

- renforcer le régime de remboursement des dépenses liées à l'exercice d'un mandat, en particulier en intégrant les frais d'assistance aux personnes (articles 31 à 33) ;

- instituer une indemnité différentielle pour les élus ayant réduit leur activité professionnelle et dont les droits à l'assurance maladie se trouvent minorés en conséquence, et ouvrir un droit aux prestations en espèces d'assurance maladie pour les élus ayant cessé d'exercer leur activité professionnelle, les cotisations étant supportées par les élus et par les collectivités concernées (articles 34 à 36).

6. Les compétences des collectivités territoriales

La commission propose de prévoir le transfert des services et parties de services des directions départementales de l'équipement aux départements ayant opéré la partition des services avec ouverture du droit d'option aux personnels (article additionnel après l'article 15 octodecies).

S'agissant des transferts de compétences aux régions, la commission a décidé :

- de préciser explicitement que les régions pourront accorder aux entreprises des avances remboursables à taux nul ; de leur permettre de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale ; de relever le seuil de leur participation, seules ou conjointement, dans un fonds d'investissement ou un fonds commun de placement à risques à 50 % du montant total de ce fonds ; enfin, de leur permettre de participer, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif d'accorder des concours financiers aux entreprises (article 43 A) ;

- d'étendre les compétences des conseils régionaux dans le domaine du tourisme (article additionnel après l'article 43 A) ;

- de réécrire les articles relatifs au transfert de compétences en matière portuaire et aéroportuaire afin : de donner à l'expérimentation une durée suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne sera close que le 31 décembre 2006 ; de marquer le caractère volontaire de cette expérimentation et d'ouvrir la possibilité d'y recourir à l'ensemble des collectivités territoriales, en particulier les départements ; de permettre l'organisation d'audits préalables aux transferts de compétences, financés à parité par l'Etat et la collectivité intéressée ; de prévoir la prorogation jusqu'au 1er juin 2007 des concessions qui arriveront à échéance pendant la durée de l'expérimentation ; de prévoir l'élaboration de rapports sur le bilan de cette expérimentation dans un délai de six mois avant sa clôture (articles 43 B et 43 C) ;

-  de permettre aux régions d'arrêter le programme des formations et le programme des opérations d'équipement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes sur leur territoire, et d'élargir la liste des établissements et organismes consultés par la région dans le cadre de l'élaboration du plan de développement des formations professionnelles, en y incluant, comme c'est actuellement le cas, les conseils économiques et sociaux régionaux et les organismes consulaires (article 43 F).

7. Les services d'incendie et de secours

Pour répondre au problème d'identification de la collectivité responsable du service départemental d'incendie et de secours (SDIS), il convient de conférer au département un rôle de collectivité pilote, sans pour autant écarter les communes et les structures intercommunales.

En conséquence, la commission propose :

- de fixer, à partir de 2006, à 80 % la part des contributions du département au budget du SDIS et à 20 % celle des communes et structures intercommunales. Les contributions communales et intercommunales seraient gelées à leur niveau en 2001 dans les départements où elles sont inférieures à 20 %. Parallèlement, la représentation des départements au sein des conseils d'administration des SDIS serait établie à 80 % des sièges et celle des communes à 20 % (articles 44 et 46) ;

- de prévoir, à certaines conditions, une prise en charge financière des interventions des SDIS par les SAMU (article 46 ter) ;

- d'établir par convention les relations entre les SDIS et les centres de première intervention communaux et intercommunaux, qui seraient désormais compétents pour gérer les biens nécessaires à leur fonctionnement (article 43).

8. La participation du public à l'élaboration des grands projets

Tout en considérant que la plupart des dispositions du titre relatif à la participation du public à l'élaboration des grands projets répondait à de véritables besoins, la commission des Lois a estimé nécessaire de les encadrer, afin d'éviter une paralysie des grands projets.

Par conséquent, elle a adopté des amendements tendant à :

- définir plus rigoureusement les projets pouvant faire l'objet d'une saisine de la Commission nationale du débat public, en prévoyant que ces projets doivent avoir un intérêt national (article L. 121-1 du code de l'environnement) ;

encadrer les délais afin d'éviter d'allonger inconsidérément la procédure ;

distinguer le temps de la concertation et le temps de la décision, en précisant que le public est associé à l'élaboration, non des décisions, mais des projets (article 48), qu'après la clôture de l'enquête publique, la Commission nationale du débat public doit simplement veiller à la bonne information du public jusqu'à la mise en service du projet (article L. 121-8 du même code) ;

restreindre les possibilités de réouverture d'un débat public dans le cas où l'enquête publique n'aurait pas été ouverte dans les cinq année suivant la clôture du débat public (article L. 121-11) ;

- indiquer que la Commission nationale du débat public ne se prononce pas sur le fond (article L. 121-1) ;

- garantir une Commission nationale du débat public équilibrée, en supprimant la limite d'âgé fixée pour son président, en portant à 6 le nombre d'élus locaux membres (article L. 121-3) ;

- prévoir que la Commission nationale du débat public peut être saisie par une commune territorialement intéressée (article L. 121-7) ;

supprimer la possibilité d'organiser un débat public sur des questions générales, l'expérience du débat public relatif à un troisième aéroport n'étant pas apparue pertinente (article L. 121-9).

9. Le recensement

Tout en approuvant le principe d'évaluations annuelles et différenciées (selon la population des communes) s'appuyant sur des sondages et des données issues de fichiers administratifs et sociaux, la commission a jugé nécessaire de fixer dans la loi le seuil (10.000 habitants) à partir duquel la population des communes ne sera plus recensée de manière exhaustive (article 59).

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Une fois de plus, le Gouvernement a eu recours à la procédure d'urgence pour l'examen d'un projet de loi important aussi bien par les matières traitées que par son volume, lequel a doublé au cours de son examen à l'Assemblée nationale, passant de 60 à 124 articles.

Votre rapporteur regrette vivement l'utilisation d'une telle procédure qui ne respecte pas les droits du Parlement puisque, l'Assemblée nationale ayant été saisie en premier lieu, les députés ne débattront pas en séance publique des modifications apportées au texte par le Sénat avant la réunion d'une éventuelle commission mixte paritaire.

Ainsi, comme lors de l'examen de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, par exemple, la commission mixte paritaire sera amenée à engager un travail de deuxième lecture.

A en croire les termes de son intitulé, le projet de loi qui nous est soumis concernerait la démocratie de proximité.

Les sujets traités dans ce texte sont pourtant très divers et ne se rapportent pas tous à cette question, dont l'importance n'est certes pas contestable.

Figurent en particulier dans le titre premier du projet de loi l'institutionnalisation des conseils de quartier, la création d'un « bureau des temps », le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre, le renforcement des droits des élus minoritaires au sein des assemblées locales et la révision de la loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, pour n'en citer que les points principaux.

Le titre II concerne les conditions d'exercice des mandats locaux, sur lesquelles les deux assemblées ont déjà adopté des propositions de loi au cours de la dernière session. Faisant fi de cette initiative parlementaire, le Gouvernement, plutôt que de laisser se poursuivre l'une ou l'autre de ces procédures législatives, a préféré alourdir le présent texte. Votre rapporteur a néanmoins relevé avec satisfaction que certaines propositions du Sénat y étaient reprises.

Le titre III relatif aux compétences locales comporte de nombreux transferts aux régions, présentés à l'Assemblée nationale sous la forme d'amendements, ce qui peut surprendre dans une affaire aussi complexe.

Ce titre contient aussi des dispositions importantes sur le fonctionnement et le financement des services d'incendie et de secours. La réforme annoncée de la sécurité civile se trouve ainsi écartelée entre deux procédures législatives. En effet, est par ailleurs déposé un projet de loi de modernisation de la sécurité civile dont le ministre de l'intérieur a indiqué qu'il ne connaîtrait pas un début de discussion avant la fin de la présente législature.

Le titre IV porte sur la participation du public à l'élaboration des grands projets et le titre V sur les opérations de recensement, dont le rapport avec la démocratie de proximité est mal établi.

Malgré l'éventail des dispositions qui le composent et le présent projet de loi ne saurait être considéré comme la nouvelle étape attendue vers la décentralisation.

Il doit plutôt être classé dans la catégorie des trop nombreux textes « portant diverses dispositions », comportant des mesures qui sont loin de toutes relever du domaine législatif et prétend parfois institutionnaliser des pratiques de concertation auxquelles ont largement recours la plupart des élus locaux depuis plusieurs années.

Votre rapporteur, qui n'a pas perçu de fil directeur dans ce texte, examinera donc successivement les dispositions proposées concernant les institutions et la vie locales, les conditions d'exercice des mandats locaux, les compétences des collectivités territoriales, la participation du public à l'élaboration des grands projets et les opérations de recensement.

I. INSTITUTIONS ET VIE LOCALES

A. LA PARTICIPATION DES HABITANTS À LA VIE LOCALE

Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens et, plus généralement, des habitants à la vie locale. Elles garantissent l'expression de sa diversité.

En la matière, le droit s'avère en retard sur les pratiques, souvent innovantes, toujours diverses, et peine à leur offrir un cadre adapté. Le législateur se trouve confronté à une double exigence : il lui incombe de généraliser les expériences qui ont réussi, sans pour autant brider les initiatives nouvelles.

1. Le retard du droit sur les faits

a) Un cadre juridique récent

Les dispositions visant à promouvoir la participation des habitants à la vie locale sont nombreuses. Elles résultent d'apports législatifs successifs et concernent aussi bien les collectivités territoriales que leurs groupements.

La plupart de ces mesures sont récentes. Elles se rattachent aux lois de décentralisation, à la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, à la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et à la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

L'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales affirme le droit des habitants à être informés des affaires de la commune et à être consultés sur les décisions qui les concernent. Ce droit est reconnu comme un « principe essentiel de la démocratie locale. »

Les conseils municipaux et les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ont ainsi la faculté d'organiser des consultations locales et de créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal ou intercommunal.

Instituées par la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, les commissions consultatives des services publics locaux ont pour fonction de permettre l'expression des usagers des services publics, sans pour autant remettre en cause les prérogatives des autorités qui en ont la charge.

Toutefois, ce cadre juridique assez formel ne permet guère de prendre la mesure de la diversité, de la vigueur et du foisonnement des initiatives locales.

b) Des pratiques diverses

Ainsi, en autorisant les collectivités territoriales à créer des comités consultatifs, la loi n'a fait que consacrer des pratiques souvent séculaires destinées à associer les habitants aux décision locales.

A Marseille existent, depuis 120 ans, plus de 280 comités d'intérêt de quartier (CIQ), élus au suffrage universel, regroupés dans les seize fédérations d'arrondissement et dans la confédération générale des comités d'intérêt de quartier. Ces comités déterminent eux-mêmes leur périmètre. La ville compte ainsi 111 quartiers, également appelés villages, pour 16 arrondissements. La population élit le bureau du CIQ, lequel élit son président. Ces comités sont donc caractérisés par leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique.

A Versailles, les conseils de quartier constituent, depuis 1977, des lieux de débat et de dialogue avec la municipalité. Ils peuvent être saisis pour avis de toute question intéressant le quartier ou la ville et formuler toute proposition concernant le quartier. Présidés par un membre du conseil municipal, ils sont composés de représentants des habitants, élus par les Versaillais, de membres désignés par les associations et de personnes nommées par le maire.

La Roche-sur-Yon est découpée en trois quartiers, « administrés » par une association fédératrice de toutes les associations présentes sur les quartiers. Une association de coordination yonnaise des associations de quartier est chargée de représenter les maisons de quartier, d'harmoniser leur fonctionnement et leurs initiatives (actions culturelles...). En 1985, la municipalité a décidé de permettre aux habitants de gérer directement une partie du budget d'investissement de la ville, afin d'apporter des solutions rapides aux problèmes quotidiens.

S'ils constituent tous des lieux vivants et innovants de participation des habitants à la vie locale, de dialogue avec les élus et de réflexion sur l'évolution de la politique de la ville, les comités consultatifs se caractérisent par leur extrême diversité.

Inversement, les commissions consultatives des services publics locaux, inadaptées à la vie locale, n'ont pratiquement pas vu le jour, ce qui ne signifie pas pour autant que les associations d'usagers ne sont pas en mesure de faire valoir leur point de vue.

2. Le projet de loi

Préférant considérer les résultats des dernières élections municipales comme le signe d'une désaffection croissante de la population à l'égard de la politique que comme la marque d'un rejet de sa propre action, le Gouvernement propose, par le présent projet de loi, de renforcer la participation des habitants à la vie locale.

Ce faisant, il prend le parti de relancer la vieille antienne et de jouer du clivage, pourtant factice, entre démocratie participative et démocratie représentative, au prétexte que la première aurait été étouffée par la seconde.

a) Les quartiers

Tout en préservant la faculté de constituer des comités consultatifs, le projet de loi impose aux communes de 20.000 habitants et plus la création de conseils de quartiers sur des périmètres définis par le conseil municipal, mais couvrant l'ensemble du territoire communal. Associant des habitants du quartier et des membres de la municipalité, ils auraient un rôle consultatif, mais également un pouvoir de proposition, notamment pour la réalisation d'équipements de proximité dans les quartiers concernés (articles 1 à 3).

Le projet de loi ouvre aux conseils municipaux la possibilité de créer des postes d'adjoints exclusivement chargés d'un ou de plusieurs quartiers, auxquels reviendrait la présidence de leurs conseils (article 4).

Enfin, il vise à favoriser un meilleur accès des usagers aux services municipaux en rendant obligatoire, pour les communes de plus de 100.000 habitants, la création de mairies de quartiers (article 5).

Ces dispositions s'inspirent des propositions formulées en novembre 2000 par la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par notre collègue Pierre Mauroy.

b) Les commissions des services publics locaux

L'article 6 du projet de loi fait obligation aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes de plus de 10.000 habitants, mais également aux départements et aux régions, de créer des commissions consultatives des services publics locaux.

Associant des membres de l'assemblée délibérante concernée, des représentants d'associations locales et des personnalités qualifiées, ces instances seraient consultées sur la création ou le fonctionnement des services publics, qu'ils relèvent d'un régime de délégation ou qu'ils soient exploités en régie dotée la personnalité morale et de l'autonomie financière. Cette obligation nouvelle a pour objet, d'une part, de garantir la création effective des commissions consultatives, d'autre part, d'associer les usagers en amont des délégations, afin de prévenir ou plutôt de « désamorcer » les conflits.

c) La publicité des actes

Par ailleurs, l'article 7 du projet de loi tend à reconnaître l'affichage comme un mode de publicité suffisant, au même titre que la publication, pour rendre exécutoires les actes des collectivités territoriales.

3. Les travaux de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a sensiblement assoupli les dispositions relatives aux conseils de quartier. Ainsi, elle ne les a rendus obligatoires que dans les communes de 50.000 habitants et plus : 112 villes, 14 millions d'habitants seraient concernées par cette disposition. Elle a supprimé la présence obligatoire de conseillers municipaux au sein des conseils de quartier et autorisé le conseil municipal à prévoir qu'ils élisent eux mêmes leur président (article premier).

A l'article 6, l'Assemblée nationale a rendu obligatoire la création de commissions consultatives des services publics locaux dans les communes de plus de 3.500 habitants et dans les syndicats et établissements publics de coopération intercommunale comptant une commune de 3.500 habitants et plus.

Elle a adopté un article 6 bis, afin de reconnaître expressément aux autorités communales la possibilité de consulter, dans le cadre de leurs compétences, les personnes concernées par des décisions municipales.

Elle a également adopté un article 6 ter ouvrant aux autorités municipales et intercommunales la possibilité de consulter les habitants, et non plus les seuls électeurs, de la commune ou des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.

Enfin, elle a imposé la création d'un bureau des temps dans les communes de plus de 50.000 habitants, afin de favoriser l'harmonisation des horaires des services publics avec les besoins des usagers (article 7 bis).

4. Les propositions de la commission

Tout en souscrivant à l'objectif d'une généralisation des conseils de quartier dans les grandes villes, au demeurant déjà largement engagée, votre commission des Lois juge impératif de garantir la liberté des communes, de préserver les expériences actuelles et de favoriser les initiatives nouvelles.

Loin de garantir le bon fonctionnement des conseils de quartier, les mesures contenues dans le présent projet de loi risquent de provoquer des blocages, de susciter des contentieux et de constituer une entrave aux initiatives locales, alors que l'association des habitants à la vie locale exige souplesse et innovation.

Alors que la coopération intercommunale connaît un succès croissant, que le présent projet de loi tend à consacrer en posant le principe de l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux dans les établissements à fiscalité propre (article 7 ter), il convient de ne pas créer un niveau d'administration supplémentaire et des instances concurrentes des conseils municipaux. Les communes constituent la cellule de base de notre démocratie, le lieu dans lequel se tissent les liens et s'exercent les solidarités.

Votre commission des Lois vous propose donc de préserver les expériences en cours et de laisser aux conseils municipaux le soin d'apprécier l'opportunité de créer ou non des conseils de quartier dans les communes de 20.000 habitants et plus, et de déterminer leur composition, leurs modalités de désignation ainsi que les crédits nécessaires à leur fonctionnement (article premier).

Pour le reste, elle vous propose de supprimer des dispositions inutilement contraignantes, telles que l'institution de débats sur la vie des quartiers (articles 2 et 3), la création d'adjoints et de mairies de quartiers (articles 4 et 5) ou la mise en place de bureaux des temps (article 7 bis).

Cette obligation de créer des bureaux des temps constituerait une immixtion dans le fonctionnement interne des collectivités territoriales contraire au principe de leur libre administration. La mesure est d'autant plus singulière que l'Etat prend bien garde de ne pas s'imposer à lui-même de telles contraintes, comme en témoignent les nombreuses suppressions de services publics dans nos communes.

Afin d'éviter un contentieux abondant et de tenir compte des réalités locales, votre commission des Lois vous propose également de ne rendre obligatoire la création de commissions consultatives des services publics locaux que dans les communes de 10.000 habitants et plus et dans les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants.

En revanche, il lui semble souhaitable d'étendre la compétence de ces commissions aux régies dotées de l'autonomie financière mais non de la personnalité morale. Cette extension permettrait d'associer les usagers au fonctionnement de services aussi essentiels que ceux de l'eau et de l'assainissement ; elle supprimerait la tentation de recourir à ce mode de gestion pour la seule et mauvaise raison qu'elle permettrait d'éviter de passer devant la commission consultative (article 6).

Votre commission des Lois vous propose de supprimer l'article 6 bis, qui rappelle dans une rédaction approximative une évidence : la possibilité pour les autorités municipales de s'entourer d'avis.

Enfin, elle vous propose de supprimer l'article 6 ter prévoyant la participation des habitants, et non plus des seuls électeurs, aux consultations locales. Cette mesure se heurte à des difficultés réelles d'organisation : on peut ainsi se demander par qui et comment les listes seraient tenues à jour. Elle soulève surtout une question de principe.

Votre commission des Lois ne peut accepter que les personnes consultées sur les affaires communales soient distinctes du corps électoral, seul investi d'un pouvoir de décision quant au choix des autorités municipales. Cette scission semble pour le moins dangereuse, car elle ne manquerait pas d'entraîner des conflits de légitimité. Faut-il rappeler les termes de l'article 72 de notre Constitution, suivant lesquels les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ?

La question de la participation de l'ensemble des habitants aux consultations locales ne peut donc être dissociée de celle de la citoyenneté. Or, reconnaître la qualité d'électeur à des personnes n'ayant pas la nationalité française suppose une révision de notre Constitution.

B. LE MODE D'ÉLECTION DES MEMBRES DES ORGANES DÉLIBÉRANTS DES STRUCTURES INTERCOMMUNALES DOTÉES D'UNE FISCALITÉ PROPRE

La question du mode d'élection des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale n'est pas nouvelle. Elle est périodiquement soulevée et votre rapporteur ne peut oublier en particulier les discussions que ce sujet a suscitées lors de l'examen de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dont il était également le rapporteur.

Le présent projet de loi (article 7 ter) relance ce débat en retenant le principe de l'élection au suffrage universel direct, renvoyant à une loi ultérieure l'établissement du mode de scrutin.

Avant toute chose, votre rapporteur relève que le débat ne porte pas sur le principe de l'élection. Les membres des organes délibérants des structures intercommunales sont déjà élus par les conseillers municipaux, eux-mêmes élus, et représentent ainsi les communes membres. Ils sont donc élus au suffrage universel indirect, dont la légitimité est expressément reconnue par l'article 3 de la Constitution. De plus, depuis la loi du 12 juillet 1999 précitée, les conseillers communautaires sont obligatoirement élus au sein des conseils municipaux (sauf dans les syndicats).

Le débat porte, en revanche, sur le remplacement ou non du suffrage universel indirect par le suffrage universel direct pour l'élection des membres des organes délibérants des structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre, siégeant au sein d'une institution qui n'est pas reconnue comme une collectivité territoriale par la loi au sens de l'article 72 de la Constitution.

Cependant, l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires pourrait avoir des conséquences importantes, en particulier sur la création éventuelle d'un nouvel échelon territorial et sur l'avenir de nos communes, auxquelles nos concitoyens sont si attachés.

Il n'est donc pas possible de prendre une décision en la matière sans l'avoir mûrement réfléchie.

Votre rapporteur souhaite rappeler comment le développement récent de l'intercommunalité a relancé le débat, puis développer les principes dans le cadre desquels la perspective d'une évolution est envisageable après réflexion, avant d'exposer les solutions retenues par votre commission des Lois.

1. Le développement de l'intercommunalité a relancé le débat sur le mode de désignation des organes délibérants des structures intercommunales à fiscalité propre

a) Une réponse par étapes successives à l'émiettement communal

Le développement des structures de coopération intercommunale s'est réalisé dans un contexte d'émiettement communal.

Les diverses tentatives pour inciter au regroupement des communes se sont toutes soldées par un échec et, en particulier, la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes. L'attachement ainsi manifesté à la survie des communes n'a pas empêché une mutualisation des moyens par le développement par étapes successives de la coopération intercommunale.

Les structures intercommunales s'appuient sur la commune qui en demeure le socle.

La loi du 22 mars 1890 créa le syndicat de communes, établissement public qui permet d'adapter la gestion communale, soit aux nécessités techniques (électrification, adduction d'eau), soit à certaines activités qui, par leur nature, débordent les limites territoriales des communes (transport, urbanisme, assainissement).

Un décret du 20 mai 1955 institua les syndicats mixtes qui permettent aux communes et départements de s'associer entre eux, ainsi qu'avec des établissements publics locaux.

L'ordonnance du 5 janvier 1959 a autorisé la création de syndicats à vocation multiple (SIVOM). Comme leur nom l'indique, ces syndicats peuvent être chargés de plusieurs missions : adduction d'eau, lutte contre l'incendie, construction et gestion d'installations sportives, de locaux scolaires, de crèches, de maisons de retraite ou encore, transports de personnes.

La loi du 5 janvier 1988 a institué un « syndicalisme à la carte » en permettant à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci.

Dans le but de répondre au problème posé par les agglomérations, l'ordonnance du 5 janvier 1959 institua, pour sa part, les districts urbains. Cette formule, plus intégrée que les syndicats de communes, fut ensuite étendue aux zones rurales par la loi du 31 décembre 1970.

La loi du 31 décembre 1966 a créé la communauté urbaine, forme très intégrée de coopération destinée à répondre aux problèmes posés par les grandes agglomérations. Elle a créé d'office quatre communautés urbaines dans les grandes agglomérations (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Dix autres agglomérations se sont dotées de cette structure de coopération (Cherbourg, Le Creusot-Montceau-les-Mines, Dunkerque, Le Mans, Brest, le grand Nancy, Arras, Alençon, Nantes et Marseille).

Les syndicats d'agglomération nouvelle -qui ont résulté de la loi du 13 juillet 1983-, ont été instaurés pour répondre aux besoins des villes nouvelles créées dans les années soixante-dix. Neuf villes nouvelles existent, dont cinq en région parisienne.

En créant deux nouvelles structures -les communautés de communes et les communautés de villes- la loi du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, a entendu axer la coopération intercommunale sur le développement économique et l'aménagement de l'espace.

A la veille de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'intercommunalité connaissait un dynamisme réel. En outre, l'intercommunalité à fiscalité propre était en essor.

Au 1er janvier 1999, on dénombrait 1.680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 19.065 communes, soit une population totale de 34,4 millions d'habitants, dont 12 communautés urbaines, 1.654 communautés de communes et districts et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

b) La loi du 12 juillet 1999

Cette loi, adoptée en termes identiques par les deux assemblées, a permis ce que le président du Sénat, M. Christian Poncelet, a qualifié, devant le 84ème congrès de l'Association des maires de France et des présidents de communautés de France le 21 novembre 2001, de « véritable révolution de velours » de l'intercommunalité.

Selon M. le Président du Sénat, en deux ans, notre pays est passé « sur la base du volontariat, d'une myriade municipale, difficilement compatible avec le poids croissant des responsabilités locales, à un paysage intercommunal plus cohérent et efficace, tout en restant respectueux des identités communales ».

La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale offre désormais un ensemble cohérent d'établissements publics de coopération intercommunale caractérisé par la progressivité des transferts de compétences et des moyens financiers et fiscaux dont ils bénéficient. Les communes peuvent désormais coopérer au sein de trois types d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en fonction de l'importance démographique du groupement, d'une part, du degré d'intégration des compétences et de la fiscalité nécessaire pour résoudre les problèmes auxquels elles sont confrontées, d'autre part :

les communautés urbaines, niveau le plus intégré de l'intercommunalité, sont désormais réservées aux groupements de plus de 500.000 habitants, dans un retour à l'esprit de la loi de 1966 qui visait à favoriser l'émergence de métropoles régionales d'équilibre, et disposent de compétences renforcées.

Les communautés urbaines existantes peuvent opter pour un élargissement des compétences et pour la taxe professionnelle unique à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux si elles remplissent les conditions de seuil requis.

Les communautés urbaines à taxe professionnelle unique bénéficient d'une dotation moyenne par habitant au moins égale à celle des communautés urbaines à fiscalité additionnelle, qui est la plus élevée des établissements publics de coopération intercommunale (456,89 F par habitant en 2001).

les communautés d'agglomération, nouvelle catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale qui correspond au niveau intermédiaire d'intégration, sont destinées aux zones urbaines puisqu'elles sont réservées aux groupements de plus de 50.000 habitants dont au moins une des communes doit compter plus de 15.000 habitants, sauf s'il s'agit de la commune chef-lieu de département.

Les communautés d'agglomération disposent de compétences obligatoires étendues : développement économique, aménagement de l'espace et transports, habitat et logement, politique de la ville. Elles doivent, en outre, exercer trois compétences parmi les cinq suivantes : eau, assainissement, environnement, équipements communautaires, voirie communautaire.

Elles disposent obligatoirement de la taxe professionnelle unique. Elles se voient attribuer une dotation moyenne de 250 francs par habitant la première année d'application de la réforme, en 2000. La progression de cette dotation, dont le niveau est garanti pour les communautés d'agglomération qui se créeront avant 2005, ne pourra être inférieure à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.

la transformation des communautés de villes et des districts en établissements de l'une ou l'autre des catégories précitées, selon l'étendue des compétences exercées au moment de leur transformation, s'effectue dès lors que ces structures bénéficient déjà des compétences requises pour les catégories vers lesquelles elles souhaitent évoluer, selon des procédures spécifiques, rapides et souples, afin que celle-ci ne se traduise pas par une régression de leur niveau d'intégration intercommunale.

les communautés de communes correspondent au premier niveau d'intégration fiscale et de compétences et sont destinées, en l'absence de condition démographique, aux milieux faiblement urbanisés ou d'urbanisation diffuse sans que cela fasse obstacle à leur création en milieu urbain plus dense, dans une démarche progressive d'intégration intercommunale.

Les plus intégrées d'entre elles bénéficient d'une bonification de la dotation par habitant de dotation globale de fonctionnement, sous réserve de ne pas répondre aux critères de population des communautés d'agglomération. Il s'agit des communautés de communes à taxe professionnelle unique comptant soit entre 3.500 et 50.000 habitants, soit plus de 50.000 habitants et ne comprenant pas de communes de plus de 15.000 habitants.

Outre ces conditions de population, un niveau d'intégration des compétences est également requis pour pouvoir bénéficier de cette majoration. En plus des compétences obligatoires exercées par les communautés de communes à fiscalité additionnelle (le développement économique et l'aménagement de l'espace), ces communautés de communes à taxe professionnelle unique doivent adopter au moins quatre parmi les cinq groupes de compétences suivants : le développement économique, l'aménagement de l'espace communautaire, la création ou l'aménagement et l'entretien de la voirie d'intérêt communautaire, le logement social et l'élimination et la valorisation des déchets des ménages et des déchets assimilés.

La bonification prévue permet à ces communautés de communes à taxe professionnelle unique situées en milieu rural d'avoir une dotation égale à 175 francs en moyenne par habitant, montant nettement supérieur à la dotation par habitant des communautés de communes à taxe professionnelle unique (177,10 francs en moyenne par habitant en 2001).

de nouvelles règles d'éligibilité à la dotation de développement rural et à la dotation globale d'équipement complètent cette bonification de la dotation globale de fonctionnement pour les établissements publics de coopération intercommunale existants en milieu rural.

La part de la dotation de développement rural qui était réservée jusqu'à présent aux communes est supprimée au seul bénéfice des groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, dont la population regroupée n'excède pas 60.000 habitants et qui ne satisfont pas aux seuils de population nécessaires pour une transformation en communauté d'agglomération, si les deux tiers au moins des communes du groupement comptent moins de 5.000 habitants.

En outre, les groupements de communes de plus de 20.000 habitants en métropole et de plus de 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer bénéficient, à compter de 2000, de la dotation globale d'équipement à la condition que les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale soient éligibles à cette même dotation. Cette mesure a pour objectif de renforcer l'intercommunalité en zone rurale.

c) Le poids de l'intercommunalité

Les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre (communautés de communes, communautés urbaines, communautés d'agglomération) sont au nombre de 1998 au 1er janvier 2001 et rassemblent 24.000 communes et 41 millions d'habitants.

d) Les interrogations des élus sur le devenir de l'intercommunalité

Selon une enquête sur la coopération intercommunale réalisée auprès de 2.458 maires de villes entre 3.000 et 20.000 habitants à laquelle 813 d'entre eux ont répondu1(*), 95 % de ces maires en ont une opinion « favorable ». Les principaux avantages de l'intercommunalité cités par ces élus sont :

- une meilleure répartition des richesses entre les communes (57 %),

- une amélioration de la qualité des services rendus (54 %),

- davantage d'équipements sportifs, culturels et de loisirs (27 %),

- une meilleure utilisation des impôts locaux (19 %).

Les maires de ces villes sont partagés sur la coexistence de la commune, d'un établissement public de coopération intercommunale, du département, de la région et d'un « pays », 47 % considérant qu'il s'agit d'une bonne chose pour gérer les dossiers au plus près des citoyens et 46 % estimant que cela est plutôt une mauvaise chose, compliquant la prise de décision et coûtant cher.

Parmi les principaux inconvénients de l'intercommunalité, les maires des villes de 3.000 à 20.000 habitants citent :

- une difficulté plus grande pour les citoyens à savoir « qui fait quoi » (64 %),

- la perte d'identité des communes (35 %),

- le coût d'une assemblée supplémentaire (25 %),

- le doublement des services (23 %),

- le renforcement de la ville centre (23 %),

- la perte de pouvoir des maires (19 %),

- une augmentation des impôts locaux (17 %).

Une majorité des maires de ces villes est favorable au maintien de l'élection des délégués par les conseils municipaux (57 %, mais ils étaient 70 % en 1999), tandis que 40 % se déclarent favorables à l'élection au suffrage universel direct.

Un autre sondage, réalisé pour le dernier Congrès de l'Association des maires de France en novembre dernier, témoigne du partage en deux parties pratiquement égales des maires, toutes strates de population confondues, puisque 50 % d'entre eux sont favorables à l'élection des membres des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre (contre 48 % qui expriment un avis contraire).

e) Le projet de loi et les propositions de loi

Le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, dans sa rédaction initiale, ne comportait pas de dispositions sur l'élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des structures intercommunales.

La proposition en ce sens de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy (proposition n° 7) n'avait donc pas, au stade du texte initial, été suivie par le Gouvernement.

La disposition qui nous est soumise à l'article 7 ter du projet de loi est issue d'amendements identiques de la commission des Lois, de son président M. Bernard Roman et de M. Patrice Martin-Lalande adoptés par l'Assemblée nationale, auxquels le Gouvernement a donné un avis de sagesse.

Ce texte concerne les seuls établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes, syndicats d'agglomération nouvelle). Rien ne serait donc modifié pour les autres structures intercommunales.

Les conseillers communautaires seraient élus au suffrage universel direct « dans les conditions définies par une loi ultérieure ». Le mode de scrutin ne serait donc pas défini, mais certains principes sont néanmoins posés par le projet de loi :

- l'élection aurait lieu le même jour que celle des conseillers municipaux,

- chaque commune serait représentée par au moins un siège,

- le mode de scrutin devrait respecter le principe de parité, tel qu'il a été établi par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives (parité au sein de chaque groupe de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste, pour les communes d'au moins 3.500 habitants).

On remarquera tout d'abord qu'un tel texte ne lierait pas le législateur, qui garderait toute latitude pour la définition, ultérieurement, du mode de scrutin. Le législateur ne peut en effet pas se lier pour l'avenir et ce qu'une loi prévoit peut être modifié par une autre loi.

Il n'en demeure pas moins que ce texte constituerait un signal important, comme en attestent les débats qu'il suscite.

La proposition de loi de M. Jacques Oudin et de plusieurs de ses collègues2(*) ne se limite pas à poser des principes, mais instaure un mode de scrutin pour l'élection des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. La circonscription électorale serait la commune et l'élection aurait lieu le même jour que celle des conseillers municipaux, mais par scrutins séparés.

Les candidats à l'organe délibérant devraient être aussi candidats aux élections municipales, mais les deux mandats seraient distincts, un candidat pouvant se trouver être élu à l'un de ces conseils mais pas à l'autre. Les délégués de la commune seraient élus au scrutin majoritaire à deux tours lorsque le nombre de sièges à pourvoir serait de 4 ou moins, ou lorsque la population serait inférieure à 3.500 habitants. Lorsque la population de la commune serait au moins égale à 3.500 habitants et que la commune disposerait d'au moins 5 sièges, l'élection se ferait au scrutin proportionnel suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Dans toutes les communes, la déclaration de candidature pour l'élection des conseillers communautaires serait obligatoire. Les candidatures isolées seraient interdites dans les communes disposant de plus de quatre sièges.

La proposition de loi de M. Claude Biwer3(*) a un objectif plus ciblé. Elle prévoit que lorsqu'une commune issue d'une fusion comportant la création d'une ou plusieurs communes associées adhère à un établissement public de coopération intercommunale, les maires délégués des communes associées sont membres de droit de son organe délibérant.

2. L'analyse de la commission : préserver l'identité de la commune pour développer l'intercommunalité

Après avoir examiné attentivement les positions des diverses associations d'élus, tant au cours d'auditions qu'au travers de leurs congrès de l'automne dernier, votre rapporteur a procédé à une analyse de la question, s'efforçant de concilier le développement de l'intercommunalité avec la préservation de l'identité de la commune, cellule de base de la démocratie de proximité.

a) Une question de meilleure identification, plus que de légitimité

Il n'est pas anormal, dans son principe, de prévoir une élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, pour tenir compte, en particulier, de transferts de compétences impliquant une responsabilité budgétaire croissante.

M. Jean-Marie Bockel, président de l'Association des maires des grandes villes de France, a cependant exprimé devant votre rapporteur une interrogation essentielle : « s'agit-il de répondre à un besoin de légitimité exprimé par les élus, ou de répondre à une nécessité que le projet intercommunal politique soit identifié et validé par les citoyens ? ».

Il ne s'agirait peut-être pas tant de « légitimer » une représentation qui est d'ores et déjà légitime. Les conseillers communautaires sont élus par les conseillers municipaux, en leur sein, parce qu'ils représentent leur commune et, comme on l'a déjà relevé, le suffrage universel peut être direct ou indirect.

Le vote de l'impôt appartient aux élus, y compris aux conseillers communautaires, car leur pouvoir en la matière est assis sur la loi votée par le Parlement.

M. Jean-Marie Bockel a estimé que « même si les communautés sont autorisées à prélever une fiscalité additionnelle, la plupart du temps, leurs ressources fiscales reposent essentiellement sur la fiscalité économique, or le consentement à l'impôt économique n'intéresse pas les citoyens ».

Remettre en cause la légitimité des conseillers communautaires au motif qu'ils procèdent du suffrage universel indirect reviendrait, d'une certaine manière, à remettre en cause la légitimité des conseils municipaux qui les ont choisis.

L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct comporterait aussi un risque à ne pas négliger, celui de politiser des institutions généralement conçues comme un outil au service des communes en dehors de préoccupations partisanes.

Pour autant, une élection au suffrage universel direct peut, en effet, se concevoir afin de permettre au citoyen de mieux identifier les responsabilités. L'élection implique, en amont, une campagne avec l'annonce de projets et, en aval, un compte-rendu de mandat. D'une certaine manière, les conseils de communautés ne souffriraient pas tant d'un manque de légitimité -ils procèdent de la commune- que d'un manque de notoriété et d'explication.

b) Démocratie de proximité ou démocratie communautaire

Encore pourra-t-on souligner le paradoxe consistant à prévoir, dans le même projet de loi, d'une part, des conseils de quartier, afin de rapprocher la gestion municipale de la population et, d'autre part, l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, inévitablement plus éloignés de la population que les élus municipaux.

Dans les deux hypothèses, la réponse doit assurer que la démocratie de proximité ne constitue pas un prétexte pour une remise en cause de la commune, perçue par l'opinion comme la cellule de base de la démocratie.

Un autre paradoxe tient au fait que, pendant que la France semble vouloir « élargir » le cercle de la gestion municipale, d'autres pays, comme l'Allemagne, après avoir réduit le nombre de leurs communes, cherchent à nouveau à rapprocher la gestion locale de la population.

c) Préserver l'identité communale, cellule de base de la démocratie

A l'issue de leur 84ème congrès, le 22 novembre 2001, l'Association des maires de France et les présidents de communautés de France ont réaffirmé que la commune constituait « le cadre privilégié d'une démocratie et d'une administration de proximité ».

Les maires et les présidents de communautés sont convaincus de ce que « l'intercommunalité constitue la seule voie pour conduire des projets de développement et réaliser des équipements, mutualiser les dépenses et les ressources et optimiser les services, (mais) elle ne saurait absorber toutes les compétences communales ni a fortiori déboucher sur la constitution de nouvelles collectivités territoriales ».

Les maires et les présidents de communauté de France entendent aussi « préserver le climat de confiance entre les élus communaux et intercommunaux, garants du développement même de l'intercommunalité ».

M. Lionel Jospin, Premier ministre, comme en écho, a affirmé, devant ce congrès, que  « l'intercommunalité, ce n'est pas une supracommunalité », que le mode de scrutin devrait « traduire le principe que l'intercommunalité procède des communes, et non l'inverse » et que sa « préférence va à une élection au sein des circonscriptions communales et le même jour que celle des conseillers municipaux ».

Pour sa part, M. Jacques Chirac, Président de la République, a affirmé de la manière la plus claire que l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct « irait dans le sens de l'approfondissement de la démocratie. Mais le lien avec chaque commune doit impérativement être préservé ». Il a ajouté que « les candidats aux fonctions intercommunales devraient figurer sur les listes des candidatures aux élections municipales, commune par commune, pour être également membres du conseil municipal ».

La nécessité de préserver l'identité communale -dont le Sénat est évidemment convaincu- semble donc faire l'objet d'un consensus et conduit à préconiser quelques orientations claires et fermes pour l'élection des conseillers communautaires :

a) Les conseillers communautaires doivent être élus dans le cadre d'une circonscription électorale communale, afin de garantir de manière certaine la représentation de chaque commune sans exception et que toute commune choisisse seule ses représentants. Un scrutin de liste dans le cadre de la communauté, même assorti de l'obligation pour chaque liste d'avoir au moins un représentant par commune, ne remplirait pas cet objectif, car le « représentant » de la commune n'aurait pas été choisi de manière exclusive par celle-ci.

Le choix de la commune comme circonscription électorale est indispensable pour écarter le risque d'évolution vers la supracommunalité.

b) La répartition des sièges entre les communes ne saurait se faire sur la base de critères exclusivement démographiques, sauf à écraser la représentation des petites communes dans une communauté qui ne serait pas démographiquement homogène.

Les règles de répartition des sièges laissent une large part à l'accord amiable entre les communes.

c) Il ne doit pas y avoir de contradiction entre la représentation de la commune au conseil municipal et sa délégation au conseil de communauté. Il conviendra donc d'en tirer toutes les conséquences lors de la fixation du régime électoral des conseillers communautaires.

Il est en particulier impératif que les conseillers communautaires soient tous des conseillers municipaux des communes qu'ils représentent.

On rappellera à cet égard que la loi du 12 juillet 1999 précitée a rendu obligatoire la représentation des communes par des conseillers municipaux (sauf dans les syndicats), précisément pour garantir une représentation des communes conforme à celle des conseils municipaux.

L'élection des conseillers municipaux et celle des conseillers communautaires devraient intervenir le même jour et, quand cela est possible, par un même scrutin. Le mode de scrutin municipal à Paris, Marseille et Lyon, où les électeurs désignent par un même vote les conseillers de la ville et ceux de l'arrondissement, pourrait servir d'orientation, du moins dans les communes de plus de 3.500 habitants.

Ce mode de scrutin pourrait en effet assurer effectivement à la commune une représentation conforme à l'orientation municipale qu'elle s'est choisie, tout en garantissant une représentation de la minorité municipale.

D'autres formules pourraient être trouvées, dès lors qu'elles préserveraient la cohérence entre le conseil municipal et la délégation communale au sein de la communauté.

La question apparaît plus complexe dans les communes de moins de 3.500 habitants où le mode de scrutin applicable conduit les électeurs à choisir leurs représentants nom par nom (possibilité de panachage).

La réflexion sur la détermination du mode de scrutin doit donc se poursuivre et une décision immédiate à ce sujet serait manifestement prématurée.

d) Réfléchir aux conséquences de la création éventuelle d'une nouvelle catégorie de collectivité territoriale

En effet, avec un territoire délimité, des compétences élargies, une fiscalité intégrée, un organe délibérant élu au suffrage universel direct, les communautés ne risqueraient-elles pas d'évoluer inévitablement vers le statut de collectivité territoriale ?

M. le président Christian Poncelet a opportunément rappelé, devant le dernier congrès de l'Association des maires de France et des présidents des communautés de France, que « nous devrons réfléchir à l'organisation institutionnelle de nos différents niveaux de collectivités locales, pour éviter que sa complexité croissante soit un obstacle à l'adhésion des Français. De ce point de vue, l'élection directe des instances intercommunales (...) me semble inséparable de cette réflexion puisqu'elle consacrera, de fait, la naissance d'une nouvelle catégorie de collectivités territoriales dans notre pays ».

Notre pays peut-il sans réflexion suffisante continuer « d'empiler » les échelons administratifs ?

Une telle question peut-elle être tranchée par le vote d'une disposition issue d'un amendement ?

e) Ne pas briser la confiance pour consolider l'intercommunalité

La décision sur cette question n'a rien d'urgent, puisque l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires n'interviendrait pas, au plus tôt, avant 2007, année du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

D'ailleurs, l'Assemblée nationale s'est elle-même limitée à l'adoption d'un principe, sans en fixer les modalités qui, on l'a vu, pour certaines d'entre elles méritent des investigations supplémentaires (par exemple, pour la détermination du mode de scrutin dans les communes de moins de 3.500 habitants). Le vote d'un principe sans valeur normative peut néanmoins avoir un certain impact qu'il ne faut pas négliger.

Votre rapporteur tient à souligner que l'intercommunalité a progressé ces dernières années parce qu'elle s'est réalisée dans un climat de confiance entre communautés et communes. La consolidation de l'intercommunalité suppose la préservation de cette confiance.

Une annonce par voie législative du changement de mode d'élection des délégués intercommunaux doit, pour ne pas compromettre cette confiance indispensable à la coopération intercommunale, être assortie de principes rigoureux qui fixent des orientations préservant l'identité communale.

Devant le congrès des l'Association des maires de France et des présidents de communautés de France, M. Christian Poncelet, président du Sénat, a affirmé à juste titre que « l'élection directe ne peut être que le couronnement d'un processus intercommunal réussi ». Il a ajouté que « prendre une décision dès aujourd'hui serait à la fois prématuré, inutile, voire contre-productif ».

On observera, en outre, qu'un engagement prématuré vers l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires pourrait avoir aussi pour conséquence, dans les faits, de figer des périmètres de communautés alors que certaines évolutions pourraient s'avérer utiles.

Si retenir le principe, à la condition de l'encadrer strictement afin de préserver l'identité communale, apparaît possible, en revanche, il est indispensable de poursuivre la réflexion avant d'en arrêter les modalités et la date de mise en oeuvre.

3. La proposition de la commission : asseoir l'intercommunalité sur les communes

La position de votre commission des Lois s'appuie sur la proposition de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation, présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont le rapporteur était M. Michel Mercier : « n'envisager une éventuelle réforme tendant à élire les délégués intercommunaux au suffrage universel direct qu'une fois acquis le développement de l'intercommunalité de projet autour de structures à fiscalité propre, et préserver la place des communes comme cellules de base de la démocratie locale ».

Votre commission des Lois vous propose en conséquence :

1 - dans un souci de transparence, de retenir le principe de l'élection au suffrage universel direct des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes, syndicats d'agglomération nouvelle),

2 - d'assortir ce principe d'orientations destinées à préserver l'identité communale : l'élection serait organisée le même jour que pour les conseillers municipaux, dans le cadre de la circonscription électorale communale et les délégués intercommunaux devraient obligatoirement être conseillers municipaux.

Par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la rédaction serait par ailleurs améliorée, les principes ci-après devraient figurer expressément dans la loi :

la commune constituerait la circonscription électorale et serait donc obligatoirement représentée ;

les conseillers communautaires seraient obligatoirement des conseillers municipaux.

3 - de renvoyer à une loi ultérieure la détermination du régime électoral afin de permettre la poursuite de l'indispensable réflexion sur les conséquences institutionnelles d'une évolution aussi importante et sur les modalités électorales à retenir. Le calendrier électoral devra aussi être attentivement examiné puisque, pour 2007, sont déjà prévus, en principe et sauf modification, l'élection présidentielle, les élections législatives, les élections municipales ainsi que des élections cantonales et sénatoriales...

L'ensemble de ces observations ont conduit votre commission des Lois à ne pas retenir les propositions de loi précitées, jointes au présent rapport, de nos collègues MM. Jacques Oudin et Claude Biwer.

C. LES DROITS DES ÉLUS AU SEIN DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES

1. Le contexte actuel

D'une part, le législateur a consacré dans la loi de nombreux droits des élus dans les assemblées délibérantes des collectivités locales.

D'autre part, en pratique, beaucoup de maires ont mis en place des possibilités d'expression des élus de la collectivité.

La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a prévu ainsi :

- le débat sur les orientations budgétaires au sein du conseil municipal des communes de 3.500 habitants et plus4(*) et des conseils généraux et régionaux (articles L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- le prêt d'un local commun pour les conseillers municipaux minoritaires dans les communes de 3.500 habitants et plus (L. 2121-27) ;

- le droit à l'information des conseillers municipaux, généraux et régionaux sur les affaires de la collectivité qui font l'objet d'une délibération (L. 2121-13, L. 3121-18, L. 4132-17) ;

- la possibilité de réunions du conseil municipal, général ou régional à la demande d'une partie des conseillers (L. 2121-9, L. 3121-10 et L. 4134-9) ;

- l'amélioration des conditions de convocation de ces conseils (L. 2121-10) ;

- l'établissement de règlements intérieurs dans les communes de 3.500 habitants et plus (L. 2121-8 ; pour les départements et les régions : L. 3121-8 et L. 4132-6) ;

- la faculté de poser des questions orales5(*) (L. 2121-19, L. 3121-20, L. 4132-20).

Il convient d'y ajouter la représentation proportionnelle dans les différentes commissions dites extra-municipales (L. 2121-22).

La loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique reconnaît ensuite de nombreux droits aux groupes d'élus dans les villes de 100.000 habitants et plus, les départements et les régions (L. 2122-28, L. 3121-24, L. 4132-23).

Malgré un dispositif déjà conséquent en matière de droits des élus, et une pratique souple dans la plupart des collectivités, le Gouvernement propose de nouvelles procédures tendant à l'expression des élus minoritaires.

2. Le projet de loi initial

En audition devant votre commission des Lois, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a déclaré que le présent projet de loi constituait le « socle minimal » de droits obligatoires favorisant l'expression des élus minoritaires.

Après avoir constaté qu'il existait tant des comportements majoritaires empêchant la minorité de s'exprimer, que des comportements minoritaires empêchant la majorité de gérer la collectivité, il a justifié l'intervention du législateur par la nécessité d'harmoniser sur l'ensemble du territoire national les pratiques existantes, en insistant néanmoins sur le fait que les collectivités demeuraient libres d'aller plus loin localement que ce que le projet de loi prévoyait, au moyen de leur règlement intérieur.

Une séance annuelle réservée aux conseillers de l'opposition serait obligatoirement créée dans les communes de 20.000 habitants et plus (article 8).

Des missions d'information et d'évaluation pourraient être créées dans les assemblées délibérantes des communes de 20.000 habitants et plus, des départements et des régions (article 9).

Le contenu obligatoire du procès verbal des séances du conseil municipal serait défini dans la loi (article 10).

Un espace serait réservé à l'opposition dans les bulletins d'informations générales édités par les communes de 3.500 habitants et plus, les départements et les régions (article 11).

Les dispositions relatives aux conseils de quartier, aux séances annuelles réservées, aux missions d'information et d'évaluation, au contenu des procès verbaux et aux espaces réservés seraient applicables, d'une part, aux mairies d'arrondissement et/ou à la mairie centrale à Paris, Marseille et Lyon (article 13), d'autre part, aux établissements publics de coopération intercommunale en fonction de leur population (article 14).

Les dispositions relatives au périmètre des quartiers et à la commission consultative des services publics locaux verraient leur entrée en vigueur différée (article 15).

3. Les principales modifications apportées par l'Assemblée nationale

Alors que cela n'était pas prévu par le projet de loi initial, l'Assemblée nationale, parfois contre l'avis du Gouvernement, a étendu aux communes de 3.500 à 20.000 habitants, aux départements et aux régions la séance annuelle réservée (article 8) et les missions d'information et d'évaluation (article 9).

Elle a ajouté plusieurs dispositions tendant à assouplir les conditions de délégation de fonction du chef de l'exécutif aux autres conseillers, dans les communes, les départements et les régions (articles 11 bis à 11 quater).

Elle a généralisé à l'ensemble des arrondissements de Paris, Marseille et Lyon, même ceux de moins de 50.000 habitants, l'obligation de créer des conseils de quartier (article 13).

Elle a étendu aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus (contre 20.000 dans le projet de loi initial) les dispositions relatives à la séance mensuelle réservée et aux missions d'information et d'évaluation (article 14).

Elle a prévu un mode dérogatoire de désignation des membres d'un comité syndical par les établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres (article 14 bis).

Enfin, elle a repoussé à 2004 l'entrée en vigueur dans les régions de la séance annuelle réservée, afin de la faire coïncider avec le nouveau mode de scrutin et les modalités de fonctionnement futures des régions (article 15).

4. La position de la commission

a) L'opposition doit pouvoir s'exprimer à tout moment, sans méconnaître le principe majoritaire

Donner les moyens à l'opposition de s'exprimer ne doit pas conduire à une confusion entre les responsabilités de l'exécutif et celles des autres élus. La démocratie consiste aussi à bien identifier les responsables, les détenteurs du pouvoir à un moment donné. Aussi, les droits supplémentaires proposés ne doivent-ils pas conduire à entraver le libre fonctionnement des collectivités locales, en plaçant régulièrement le débat de l'assemblée sur le programme de l'opposition, alors que celui-ci n'a pas été approuvé par les électeurs dans leur majorité.

Votre commission des Lois tient à réaffirmer à cet égard les positions qu'elle avait déjà exprimées lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République : le Sénat n'avait pas souhaité institutionnaliser des pratiques de démocratie lorsque l'instauration de procédures aurait eu pour effet de faire perdre toute souplesse aux pratiques existantes, de créer des contraintes disproportionnées avec l'intérêt de la mesure ou de permettre la déstabilisation des majorités portées à la tête des collectivités locales par le suffrage universel6(*).

Elle ne partage pas le point de vue du Gouvernement, qui propose de faire des séances annuelles réservées des tribunes, dont l'opposition pourrait faire état dans l'espace qui lui sera réservé dans le bulletin d'informations générales de la collectivité.

Au contraire, en dépassant les clivages qui ont pu naître lors de la campagne électorale, l'assemblée délibérante doit constituer un lieu de travail, dont la finalité unique, à savoir la bonne gestion de la collectivité concernée, est partagée tant par l'équipe dirigeante que par les conseillers figurant sur la ou les listes qui n'ont pas été élues.

L'expression de l'opposition doit donner lieu à une certaine souplesse : pourquoi la cantonner à une séance annuelle réservée ou à « un espace » dans les bulletins d'informations générales, alors que l'opposition s'exprime actuellement au cours de chaque séance du conseil, sous forme de questions ou à tout moment lors du débat ? La vie démocratique ne peut être institutionnalisée un jour par an.

b) Faut-il des droits réservés à l'opposition ou des droits égaux pour tous les élus au sein des assemblées délibérantes ?

Les articles proposés tant par le projet de loi initial que le texte de l'Assemblée nationale ne résolvent pas cette impasse : peut-on définir juridiquement la notion éminemment politique de « minorité » ?

En droit, deux éléments peuvent conduire à définir la minorité dans l'assemblée délibérante d'une collectivité locale : d'une part, le mode de scrutin ; d'autre part, l'existence de groupes d'élus dans les villes de plus de 100.000 habitants, les départements et les régions7(*).

Cependant, dans beaucoup de situations, il n'est ni possible ni souhaitable de définir quels conseillers appartiennent à la majorité et lesquels à l'opposition. La vie politique, dans le souci de l'intérêt général, peut amener à faire se rejoindre sur des positions communes des élus qui s'étaient présentés sur des listes différentes aux élections. En particulier, la notion d'opposition est bien souvent étrangère aux conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale.

Deux façons de définir la minorité sont proposées, tant par l'Assemblée nationale que le Gouvernement : dans les communes, il s'agirait des « conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale » ; dans les conseils généraux et régionaux, des membres des groupes d'élus « n'ayant pas de membres au sein du bureau ».

Votre commission se demande si ce dispositif est très opératoire, dans la mesure où il n'est pas exclu qu'un président de conseil général ou régional choisisse d'associer un ou plusieurs représentants de l'opposition dans le bureau. Elle regrette que le Gouvernement, interrogé par votre rapporteur, soit incapable d'évaluer l'effet de cette définition : aucune donnée n'a été fournie sur la composition actuelle des bureaux des conseils généraux et régionaux, permettant de se rendre compte si la définition était ou non pertinente.

Afin de ne pas accréditer l'idée d'une définition légale de la minorité, il a pu être envisagé d'ouvrir les droits proposés à l'ensemble des conseillers, sous condition de seuil.

Le Gouvernement refuse toutefois d'ouvrir les nouveaux droits des élus à l'ensemble des conseillers et la fixation d'un seuil, au motif que certaines majorités locales de coalition en seraient ébranlées, le seuil créant des clivages dans les collectivités où le courant principal ne détient pas à lui seul la majorité. Il craint que ne se dégage une minorité de blocage. Enfin, il souligne que la notion de « conseiller n'appartenant pas à la majorité municipale » existe déjà et ne soulève pas de problème.

Il est vrai qu'un article du code général des collectivités territoriales fait référence à cette notion : il s'agit du prêt d'un local commun, dans les communes de 3 500 habitants et plus.

Votre commission des Lois préfère quant à elle ne pas étendre cette notion à de nouveaux dispositifs. L'esprit de la loi du 6 février 1992, consistant à reconnaître de nouveaux droits à l'ensemble des élus des assemblées délibérantes, doit être maintenu.

En pratique il est possible que ces droits soient davantage utilisés par les élus minoritaires que par les élus de la majorité. Il n'en demeure pas moins que ces droits sont d'autant plus reconnus et susceptibles d'être effectivement utilisés qu'ils sont ouverts à l'ensemble des élus, sans distinction préalable artificiellement posée par la loi, au mépris de la réalité politique locale.

c) Une comparaison peu pertinente avec le Parlement

De façon générale, votre commission conteste le parallèle établi avec les missions d'information, les commissions d'enquête parlementaires ou les journées d'initiative parlementaire, s'agissant de collectivités territoriales.

Ces mécanismes nationaux ne correspondent pas à la réalité municipale, départementale ou régionale. Les assemblées délibérantes des collectivités locales ne sont pas principalement tournées vers l'élaboration des normes, mais vers la gestion d'une collectivité. De plus, cette comparaison n'est pas pleinement pertinente, dans la mesure où les missions d'information, les commissions d'enquête et les journées d'initiative parlementaire ne sont pas réservées aux seuls groupes de l'opposition.

d) Faire confiance aux collectivités locales et ne pas entraver leur fonctionnement démocratique

Au niveau local, les collectivités ont su organiser un dialogue beaucoup plus apaisé que celui existant au niveau national. Faut-il que la loi impose des contraintes à la vie normale d'une collectivité issue du suffrage universel, lorsque le règlement intérieur des assemblées délibérantes peut parfaitement y pourvoir ? Faut-il revenir sur le principe majoritaire qui est le résultat de l'expression du suffrage, c'est-à-dire de la démocratie ?

Votre commission des Lois souhaite que les collectivités locales, dans le cadre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, continuent à régler les relations entre leurs élus, par exemple dans leur règlement intérieur. Il serait dommage de légiférer pour les très rares collectivités dans lesquelles l'opposition n'a pas voix au chapitre, faisant ainsi prévaloir un climat de méfiance à l'égard des exécutifs locaux. Au contraire, comme beaucoup de responsables locaux en sont convenus, l'exécutif qui ne laisserait pas l'opposition s'exprimer et ne lui reconnaîtrait pas de droits serait vraisemblablement sanctionné à la prochaine échéance électorale.

Le ministère de l'intérieur lui-même, interrogé par votre rapporteur, admet qu'il n'existe à l'heure actuelle aucun contentieux sur les droits de l'opposition dans les collectivités locales (hormis celui des délégations de fonction, qui concerne davantage les relations internes à la majorité).

De plus, les modalités très encadrées d'expression de l'opposition risquent de ne pas correspondre aux réalités locales, extrêmement diverses. Ce qui peut être souhaitable dans une région ou une ville de plus de 100.000 habitants ne correspond sans doute pas aux pratiques moins formalisées des communes de 3.500 habitants et plus.

Ce projet de loi, fortement imprégné de centralisme, traduit la méconnaissance par l'Etat des pratiques actuelles de démocratie locale. Or, votre commission des Lois remarque que, dans les Etats voisins au sein de l'Union européenne, à l'exception du droit à l'information, les droits des élus dans les assemblées locales ne sont pas directement réglementés.

e) Les modifications proposées

Votre commission des Lois vous proposera de :

- supprimer l'organisation obligatoire d'une séance annuelle réservée à l'opposition (article 8) ;

- supprimer l'inscription dans la loi des missions d'information et d'évaluation constituées au sein des assemblées délibérantes des collectivités locales (article 9) ;

- supprimer les dispositions contraignantes relatives au contenu des procès verbaux des réunions du conseil municipal (article 10) ;

- supprimer l'obligation d'un espace réservé à l'opposition dans les bulletins d'informations générales (article 11) ;

- étendre aux établissements publics de coopération intercommunale d'une part, aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon d'autre part, les possibilités de délégation de fonction ouvertes aux autres collectivités locales (article additionnel après l'article 11 bis et article 13) ;

- ne pas étendre à Paris, Marseille et Lyon l'obligation de créer des conseils de quartier (article 13) ;

- supprimer l'extension aux établissements publics de coopération intercommunale du prêt d'un local pour les conseillers de l'opposition (article 14) ;

- supprimer les règles dérogatoires prévues pour la désignation des membres du comité syndical (article 14 bis) ;

- porter de six mois à un an le délai de mise en place des commissions consultatives des services publics locaux (article 15).

D. LE STATUT DE PARIS, MARSEILLE ET LYON

1. A l'origine, seule la ville de Paris disposait d'un statut particulier

Il convient de rappeler que la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne dispose que « la ville de Paris est une collectivité territoriale à statut particulier ayant des compétences de nature communale et départementale ».

Puis, la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris tend à aligner Paris sur le droit commun, même si certaines spécificités sont maintenues, dues à la présence sur le même territoire de la commune et du département de Paris et à des raisons historiques : « la commune de Paris est régie par le code de l'administration communale, sous réserve des dispositions de la présente loi » (présence des arrondissements dotés de « commissions d'arrondissement » et préfet de police notamment).

2. Le droit existant : la « loi PML » du 31 décembre 1982

En 1982, est poursuivi l'alignement de Paris sur le droit commun, confirmé par la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris, qui a toutefois corrigé les « inadvertances » des lois de 1982. Ce faisant, le choix a été fait dès 1982 de doter Marseille et Lyon du même statut particulier, pour l'essentiel, que celui de Paris.

Le statut particulier des trois grandes villes résulte ainsi, principalement, de deux lois distinctes (codifiées aux articles L. 2511-1 et suivants du code général des collectivités territoriales et aux articles L. 271 et suivants du code électoral) :

- la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, dite « loi PML » ;

- la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 relative à l'élection des membres du conseil de Paris et des conseillers municipaux de Lyon et de Marseille.

La « loi PML » bouleverse l'organisation administrative de ces trois villes, jusqu'alors soumises au droit commun (Paris ne l'était que depuis la loi de 1975), en créant des arrondissements dotés de conseils élus au suffrage universel direct.

Les communes de Paris, Marseille et Lyon sont ainsi respectivement divisées en vingt, seize et neuf arrondissements municipaux. A Paris et Lyon, chaque arrondissement dispose d'une conseil d'arrondissement, tandis qu'à Marseille deux arrondissements (depuis la loi n° 87-509 du 9 juillet 1987) forment un secteur, doté d'une mairie de secteur.

Le conseil d'arrondissement est composé des conseillers municipaux et des conseillers d'arrondissement élus dans l'arrondissement ou le secteur. Le nombre des conseillers d'arrondissement est le double de celui des conseillers municipaux, sans toutefois pouvoir être inférieur à dix ni supérieur à quarante.

Les compétences du conseil municipal et celles des conseils d'arrondissement sont fixées par la loi. Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune : tous les rapports d'intérêt communal qui ne relèvent pas du pouvoir du maire lui sont soumis pour avis, notamment l'élaboration et le vote du budget, la définition d'un programme local d'habitat, la construction, l'équipement et l'entretien des établissements primaires de l'enseignement public, les questions d'environnement, l'action culturelle, les affaires économiques de la commune, etc.

Les compétences du conseil d'arrondissement consistent essentiellement en un pouvoir de consultation, mais quelques pouvoirs de décision lui sont aussi reconnus. Le conseil d'arrondissement, pour toute affaire intéressant l'arrondissement, peut adresser au maire de la ville des questions écrites et orales, demandant un débat au conseil municipal.

Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement de tous les équipements destinés aux habitants de l'arrondissement et dont la gestion revient (sauf cas particulier) au conseil d'arrondissement. Toutefois, la réalisation est subordonnée à la décision du conseil municipal. Le conseil d'arrondissement peut se voir déléguer par le conseil municipal la gestion d'un équipement ou d'un service communal.

Le conseil d'arrondissement désigne en son sein les représentants de la commune dans les organismes de l'arrondissement où la commune doit être représentée. Il est saisi pour avis des rapports et projets concernant les affaires dont l'exécution est prévue en tout ou partie dans les limites de l'arrondissement. Il est consulté par le maire de la commune avant toute délibération du conseil municipal sur le plan d'occupation des sols et tout projet d'urbanisme en général. Il est consulté par le conseil municipal sur le montant des subventions que celui-ci se propose d'accorder aux associations ayant leur activité sur l'arrondissement.

Les délibérations des conseils d'arrondissement, préparées et exécutées par le maire d'arrondissement, sont adressées au maire de la commune.

S'agissant des moyens financiers : pour assumer ses compétences, le conseil d'arrondissement dispose d'une dotation globale d'arrondissement, votée par le conseil municipal. Cette dotation globale comprend deux parts : l'une d'au moins 80 % pour les dépenses de fonctionnement des équipements, à l'exclusion des dépenses de personnel et des frais financiers, assurés par la commune, l'autre de 20 % qui tient compte de la population et de sa composition socio-professionnelle.

Les dépenses et les recettes de fonctionnement du conseil d'arrondissement sont détaillées dans un état spécial d'arrondissement, annexé au budget de la commune. Le maire d'arrondissement engage et ordonnance les dépenses inscrites à l'état spécial. Le conseil municipal peut donner délégation au conseil d'arrondissement pour traiter sur mémoires ou sur factures et pour passer des contrats à l'exception des marchés.

Pour assumer ses compétences, le conseil d'arrondissement dispose d'agents de la commune affectés auprès de lui. Le pouvoir de notation, d'avancement ou disciplinaire est exercé par le maire de la commune après avis du maire d'arrondissement.

Dans sa décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l'ensemble des dispositions de la « loi PML » :

l'institution de conseils d'arrondissement et de maires d'arrondissement élus, dotés de certaines compétences de décision et de gestion, sans pour autant ériger les arrondissements en collectivités territoriales possédant la personnalité morale et un patrimoine propre : « aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur d'instituer des divisions administratives au sein des communes ni d'instituer des organes élus autres que le conseil municipal et le maire » ;

- l'intervention du préfet dans la procédure de règlement des désaccords entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement : « selon le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution, le délégué du Gouvernement, outre la charge des intérêts nationaux, a celle du contrôle administratif et du respect des lois ; il appartient donc au législateur de prévoir l'intervention du délégué du Gouvernement pour pourvoir, sous le contrôle du juge, à certaines difficultés administratives résultant de l'absence de décision de la part des autorités décentralisées normalement compétentes lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois ».

3. La pratique actuelle à Paris, Marseille et Lyon va plus loin que ce que la loi prévoit

Lors de l'audition devant votre commission des Lois, M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille, a souligné que la « loi PML » avait pu paraître comme une loi de circonstance, succédant à une proposition initiale tendant à faire des vingt arrondissements de Paris des communes de plein exercice. Toutefois, il a dressé un bilan positif de cette loi, en ce qu'elle avait institué un dialogue et favorisé les initiatives locales au niveau des arrondissements.

MM. Bertrand Delanoë, maire de Paris, Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille, et Gérard Collomb, maire de Lyon, sont convenus que les pratiques marseillaises et lyonnaises allaient plus loin en termes de décentralisation que les pratiques parisiennes. En effet, pour des raisons historiques, la capitale, siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques, connaît un statut marqué par une certaine centralisation.

a) Pouvoirs des mairies d'arrondissement

Les trois villes ont amélioré le dispositif financier de la « loi PML » en créant une dotation d'investissement pour les arrondissements. Elles ont aussi, le plus souvent, amélioré les procédures de consultation pour avis des conseils d'arrondissement.

A Lyon a été mise en place une pratique de la « loi PML » permettant d'atteindre un équilibre satisfaisant entre les trois niveaux : arrondissement, commune, communauté urbaine.

A Marseille, 22 mesures concrètes ont été adoptées afin d'améliorer les rapports entre la mairie centrale et les mairies de secteur. Peuvent être cités notamment : la réunion de la conférence de programmation suffisamment en amont des arbitrages budgétaires, afin que les mairies de secteur participent au choix des travaux à entreprendre dans leur secteur ; les contacts directs entre les « adjoints thématiques » et les services ; l'allocation aux maires de secteur de 10 francs par habitant afin de leur permettre de donner une priorité à un choix d'investissement ; la mention dans les délibérations du conseil municipal de l'avis des conseils d'arrondissement ; l'association des élus du secteur à l'instruction des dossiers ; la motivation lorsque l'avis du maire de secteur en matière d'urbanisme n'est pas suivi ; la remise en activité de la commission mixte paritaire, composée d'élus de secteur et de la mairie centrale, afin de statuer sur les conditions d'admission des équipements transférés ; l'augmentation significative des dotations globales de fonctionnement allouées aux mairies de secteur ; la mise à disposition de chaque mairie de secteur de contrats emploi-solidarité et d'emplois-jeunes.

b) Relations particulières entre la ville et la communauté urbaine, ou entre la ville et le département

· A Paris, deux collectivités territoriales distinctes partagent le même territoire : la ville de Paris et le département de Paris8(*).

· A Marseille et à Lyon, il convient de rappeler que la loi n° 2000-1232 du 15 décembre 2000 tendant à permettre aux conseillers d'arrondissement de siéger au conseil d'une communauté urbaine, codifiée à l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, ouvre au conseil municipal de Paris, Marseille ou Lyon9(*), la faculté de désigner des conseillers d'arrondissement pour siéger au conseil communautaire.

A Marseille, l'exercice des six compétences obligatoires par la communauté urbaine Marseille Provence Métropole conduirait à dessaisir tant le conseil municipal que les mairies de secteur. En conséquence, comme M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille, l'a exposé en audition devant votre commission des Lois, le choix a été fait de soumettre pour voeu aux mairies de secteur, aux commissions municipales puis au conseil municipal les projets de rapports portant sur les compétences de la communauté urbaine, avant leur adoption par le conseil communautaire. Ce travail très important, qui mobilise les agents des deux collectivités dans un effort commun, constitue une réponse adaptée à l'exigence de proximité des concitoyens.

A Lyon, selon le maire M. Gérard Collomb, la situation est très différente de celles de la capitale et de la cité phocéenne. En effet, la communauté urbaine de Lyon (la « COURLY ») est ancienne, tandis que Paris ne participe pas à une structure intercommunale et que la communauté urbaine de Marseille, sous sa forme très intégrée actuelle, est de création beaucoup plus récente.

Il a mis en évidence que le budget de la COURLY représentait le double de celui de la ville. Aussi a-t-il souligné l'importance de maintenir un équilibre entre la décentralisation en direction des arrondissements et les transferts opérés au bénéfice de la communauté urbaine, afin de ne pas déposséder la ville de ses compétences et de ses moyens.

Il a donc estimé que la priorité à Lyon n'était pas de décentraliser de la mairie centrale vers les mairies d'arrondissement, mais de décentraliser de la communauté urbaine vers la ville ou vers des regroupements d'arrondissements ; il a cité à cet égard les compétences en matière de propreté et de voirie.

Les enseignements de la pratique locale démontrent, s'il en était besoin, qu'il est possible d'améliorer l'information des élus d'arrondissement, leur participation à la préparation et à la mise en oeuvre des décisions, ainsi que leurs moyens d'action, sans pour autant alourdir ou ralentir les procédures ni remettre en cause l'unité municipale.

4. Plusieurs propositions de loi ont souligné l'intérêt de modifier la « loi PML », vingt ans après sa mise en oeuvre

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent projet de loi s'inspirent largement d'une proposition de loi élaborée en avril 1999 par les groupes socialistes de l'Assemblée nationale et du Sénat et déposée dans les deux assemblées10(*). D'autres propositions de loi sur le même sujet avaient été déposées à la même période11(*). Sans être exhaustive, la présentation de leurs principales dispositions montre de nombreux points communs.

· La proposition des députés et sénateurs socialistes tend à redéfinir le cadre juridique et les compétences des arrondissements. Les compétences des arrondissements seraient renforcées. Pour les équipements de proximité, il s'agit d'opérer une inversion du système de la « loi PML ». La règle serait désormais que le conseil d'arrondissement assure la gestion courante des équipements de proximité, tandis que la gestion de ces équipements par le conseil municipal, qui continue à en assurer la construction et le gros entretien, constituerait l'exception. En matière d'urbanisme, le conseil d'arrondissement serait informé obligatoirement des opérations envisagées par la municipalité, et disposerait d'un droit de proposition pour le schéma d'aménagement ou le plan d'occupation des sols concernant le territoire de l'arrondissement.

La démocratie locale serait développée, par : la réduction du délai de réponse aux questions écrites des arrondissements ; l'instauration d'un droit de saisine du conseil d'arrondissement par un nombre d'habitants au moins égal à 3 % des électeurs inscrits ; la possibilité de création par le conseil d'arrondissement de comités ou conseils de quartier ou de commissions extra-municipales ; le renforcement du rôle des comités d'initiative et de consultation d'arrondissement.

Les moyens financiers et en personnel seraient adaptés en conséquence : une dotation d'investissement serait créée au bénéfice des arrondissements, et en fonctionnement une dotation d'action locale, s'ajoutant à l'actuelle dotation globale de fonctionnement, permettrait au conseil d'arrondissement de résoudre, au moins transitoirement, les situations les plus urgentes au regard de la sécurité des équipements et de la continuité des services publics relevant de la responsabilité du conseil d'arrondissement. Le maire d'arrondissement disposerait de l'autorité hiérarchique déléguée du maire de la commune sur l'ensemble des personnels affectés à la mairie d'arrondissement.

Enfin, une commission municipale de coordination, présidée par le maire de la commune, serait créée et se prononcerait sur la réalisation des investissements localisés en cours d'année, le détachement du personnel, la mise à disposition des services et leur coordination, les critères d'accès aux équipements, l'attribution de logements sociaux.

· La proposition de loi de MM. Jacques Dominati et Bernard Plasait souhaite mettre fin aux ambiguïtés et difficultés d'application de la « loi PML », qui ne permet pas d'établir un équilibre satisfaisant entre les compétences de la commune et celle des mairies d'arrondissement.

Elle propose l'alignement sur le droit commun en ce qui concerne les pouvoirs de police municipale à Paris, d'une part par l'abrogation de l'arrêté du 12 messidor an VIII qui définit les fonctions du préfet de police à Paris et l'investit des pouvoirs de police municipale, d'autre part par la consultation des conseils d'arrondissement sur la réglementation de la circulation et du stationnement.

Le redécoupage du territoire parisien et le développement de la coopération intercommunale passeraient par la création de trente arrondissements homogènes à Paris, d'une population moyenne d'environ 75.000 habitants (contre 18.000 à 224.000 aujourd'hui), et par la création d'un organe de consultation permanent, dénommé « comité des élus », comprenant le maire de Paris, les maires d'arrondissement et les maires des communes limitrophes.

Le renforcement de la démocratie participative se traduirait par la possibilité de créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt local concernant tout ou partie du territoire de l'arrondissement, et par les référendums d'arrondissement.

Enfin, la responsabilisation accrue des mairies d'arrondissement consisterait à transférer aux conseils d'arrondissement un pouvoir de décision pour tous les équipements publics de proximité, dont la liste serait élargie, et à mettre à leur disposition de véritables moyens financiers : à la dotation globale de fonctionnement s'ajouterait une dotation pour l'information traitant de la vie locale, une dotation destinée au versement de subventions pour les actions d'intérêt local, ainsi qu'une dotation globale d'investissement. La consultation pour avis des conseils d'arrondissement et leurs attributions seraient élargies dans les domaines de l'urbanisme, des écoles ou de l'action sociale. Le droit à l'information des élus d'arrondissement serait également renforcé.

· La proposition de loi des députés communistes souligne qu'entre deux positions qu'elle écarte, à savoir d'une part la transformation des mairies d'arrondissement en collectivités territoriales à compétences limitées, voire en collectivités territoriales de plein exercice, d'autre part leur transformation en établissements publics territoriaux, la délégation de compétences entre mairie centrale et mairie d'arrondissement, autorités élues du suffrage universel, prévue par la « loi PML », reste le statut juridique le plus approprié.

Elle propose de développer la démocratie locale et la citoyenneté, en renforçant le rôle des comités d'initiative et de consultation d'arrondissement (CICA), en permettant au conseil d'arrondissement de créer des CICA de quartier, des commissions extra-municipales ou consultatives et des conseils ou comités de quartier. Le conseil d'arrondissement pourrait être saisi d'une pétition réunissant un nombre d'habitants au moins égal à 1 % des électeurs de l'arrondissement. Le référendum d'initiative locale serait étendu aux arrondissements.

Le renforcement du rôle des mairies d'arrondissement passerait par la réduction du délai de réponse aux questions écrites, l'inscription de droit des questions orales à l'ordre du jour du conseil municipal et l'augmentation des indemnités des conseillers d'arrondissement. L'information de la population de l'arrondissement serait reconnue comme une compétence partagée de la mairie d'arrondissement et de la mairie centrale. Les compétences des mairies d'arrondissement seraient étendues, notamment en ce qui concerne la gestion et la création des équipements de proximité, la mise à disposition du personnel nécessaire à l'entretien des équipements transférés, ainsi qu'en matière d'action sociale, de logement, de sécurité ou en matière scolaire.

Les moyens financiers et en personnel des mairies d'arrondissement seraient confortés par l'élargissement de la dotation globale d'arrondissement : dotation de fonctionnement et d'animation, dotation d'information et d'impulsion de la démocratie locale, dotation de recettes.

Le maire d'arrondissement disposerait de l'autorité hiérarchique déléguée du maire de la commune sur l'ensemble des personnels affectés à la mairie d'arrondissement.

Les mécanismes de concertation entre la mairie centrale et les mairies d'arrondissement seraient corrigés par l'institution d'une procédure obligatoire devant la commission mixte paritaire d'arrondissement, suivie d'une deuxième lecture par le conseil d'arrondissement. En dernier ressort, si le désaccord persiste, le conseil municipal délibère, pleinement informé de l'avis défavorable du conseil d'arrondissement.

· La proposition de loi de M. Georges Sarre propose de clarifier la répartition des compétences entre mairie centrale et mairies d'arrondissement. En particulier, les mairies d'arrondissement doivent gérer effectivement, de manière déconcentrée, tous les équipements de proximité utilisés majoritairement par la population de l'arrondissement. La proposition de loi tend à éliminer toute possibilité de désaccord entre mairies centrale et d'arrondissement sur les compétences respectives de l'une et de l'autre, sur les modalités de gestion des équipements et services transférés, ainsi que sur les relations financières, en inscrivant dans la loi une liste des équipements transférés et une définition du mode de calcul des crédits d'animation qui ne soient pas susceptibles d'interprétation.

Sur la question des personnels, elle propose d'établir un mécanisme de convention entre mairie centrale et mairie d'arrondissement, qui permette d'assurer le fonctionnement quotidien des équipements et services dévolus à l'arrondissement, sous l'autorité déléguée du maire d'arrondissement et dans le respect du statut du personnel.

Avec pour objectif le développement de la démocratie locale à l'échelle des arrondissements, elle propose de renforcer dans la pratique le rôle des comités d'initiative et de consultation d'arrondissement et de permettre au conseil d'arrondissement de formuler un avis sur des propositions de subvention différentes de celles du conseil municipal.

Enfin, elle tend à créer une structure intercommunale à Paris, dont l'organe délibérant serait le Haut Conseil de l'agglomération parisienne.

Aucune de ces propositions de loi n'a été examinée en séance publique par l'Assemblée nationale ou le Sénat.

5. Le vote de l'Assemblée nationale

S'inspirant de ces propositions de loi, les députés ont adopté, par voie d'amendements extérieurs, plusieurs modifications de la « loi PML », au cours d'un débat marqué par de nombreux incidents de séance.

En effet, la discussion de ces amendements a été scindée sur trois séances ; de nombreux amendements n'ont pu être examinés par la commission des Lois de l'Assemblée nationale ; le Gouvernement comme le rapporteur n'ont souvent avancé aucun argument de fond pour accepter ou rejeter ces amendements.

Les ajouts de l'Assemblée nationale tendent à :

- prévoir la consultation des maires d'arrondissement sur les projets de transformation d'immeubles en bureaux ou en locaux d'habitation (article 15 bis) ;

- réduire de trois mois à 45 jours le délai au bout duquel une question écrite sur une affaire intéressant un arrondissement, adressée par le conseil de cet arrondissement au maire de la commune, et restée sans réponse, est de droit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal (article 15 ter) ;

- améliorer la consultation et l'information des maires d'arrondissement en matière d'urbanisme (article 15 quater) ;

- redéfinir les équipements de proximité pour lesquels le conseil d'arrondissement est compétent, en inversant la logique actuelle ; l'inventaire des équipements qui ne sont pas des équipements de proximité serait donc fixé par délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d'arrondissement intéressé, l'arbitrage du préfet étant maintenu (articles 15 quinquies et 15 sexies) ;

- prévoir la désignation par le conseil d'arrondissement des représentants de la commune dans les conseils d'école (article 15 septies) ;

- augmenter les prérogatives de la commission mixte paritaire, composée de représentants du maire de l'arrondissement et du maire de la commune, pour la définition des conditions d'utilisation des équipements de proximité (article 15 octies) ;

- transformer en obligation la faculté actuelle pour le conseil municipal de donner délégation aux conseils d'arrondissement pour traiter sur mémoire ou sur factures et pour passer des contrats, à l'exception des marchés publics (article 15 nonies) ;

- permettre à un cinquième des électeurs de l'arrondissement de saisir le conseil d'arrondissement en vue de l'organisation d'une consultation sur toute question intéressant l'arrondissement, c'est-à-dire autoriser le référendum d'arrondissement (article 15 decies) ;

- créer une section d'investissement, composée uniquement de crédits de paiement, au sein des états spéciaux d'arrondissement (article 15 undecies) ;

- créer une « dotation d'action locale » s'ajoutant à la dotation globale de fonctionnement actuellement versée aux arrondissements et constituant une dépense obligatoire pour la commune (article 15 duodecies) ;

- prévoir que les directeurs de section du centre d'action sociale sont nommés par le maire de Paris sur proposition des maires d'arrondissement (article 15 terdecies) ;

- redéfinir les pouvoirs de police du maire de Paris, chargé de la police municipale en matière de salubrité sur la voie publique, de bruits de voisinage et de maintien du bon ordre dans les foires et marchés (article 15 quaterdecies) ;

- poser la compétence de principe du maire de Paris en matière de police, la compétence du préfet de police devenant une compétence d'attribution (article 15 quindecies) ;

- supprimer la questure de la ville de Paris (article 15 sexdecies) ;

- assouplir les règles de recrutement des secrétaires généraux et des collaborateurs de cabinet des maires d'arrondissement et renforcer la mise à disposition des maires d'arrondissement des personnels de la commune (article 15 septedecies).

6. La position de la commission

a) La procédure utilisée pour modifier la « loi PML » apparaît contestable

La réforme proposée de la « loi PML » résulte d'amendements parlementaires. Sans remettre en cause la légitimité d'une telle initiative, il n'en demeure pas moins que plusieurs étapes ont manqué à leur élaboration : une concertation véritable avec les élus des trois grandes villes concernées, un arbitrage interministériel, l'avis du Conseil d'Etat et l'adoption en Conseil des ministres. Cette situation est aggravée par le fait que certains des amendements n'ont pas été examinés par la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

De plus, ces amendements semblent n'avoir été rédigés qu'au regard de la situation parisienne, alors même que la plupart d'entre eux ont vocation à s'appliquer tout autant à Paris qu'à Marseille et à Lyon.

b) Approuver les mesures qui tiennent compte de vingt années de pratique de la « loi PML »

Votre commission des Lois vous propose d'approuver les dispositions conférant davantage de pouvoirs aux conseils d'arrondissement, sous réserve de ne pas mettre en cause l'unité communale et la cohérence des politiques municipales, ainsi que la plupart des autres mesures proposées, dont elle remarque qu'elles ne constituent pas un bouleversement de l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, mais des aménagements utiles après un peu moins d'une vingtaine d'années de pratique de la loi.

En effet, comme l'ont souligné MM. Bertrand Delanoë, maire de Paris, Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille, et Gérard Collomb, maire de Lyon, devant votre commission, la plupart de ces mesures correspondent déjà à la pratique actuelle des trois grandes villes (consultation du conseil d'arrondissement, section d'investissement, assouplissement des règles de recrutement des personnels). Elle vous propose également d'adopter les dispositions relatives au pouvoir de police du maire de Paris et à la suppression de la questure de la ville de Paris.

Toutefois, votre commission vous proposera de ne pas retenir quelques dispositions qui menacent l'unité communale (référendum d'arrondissement), ou ne semblent pas directement utiles, au regard des possibilités déjà offertes par le droit existant (dotation d'action locale).

Enfin, elle vous proposera d'apporter une première solution à la question de la définition des équipements de proximité, pour lesquels les arrondissements sont compétents. A cette question est directement liée celle des conflits éventuels entre la mairie centrale et les mairies d'arrondissement. Il s'agirait de ne plus confier le règlement de conflits entre élus à l'appréciation du préfet et du président du tribunal administratif, mais au conseil municipal.

Le contrôle de légalité s'appliquerait bien entendu à la délibération du conseil municipal, qui pourrait ainsi faire l'objet d'un contrôle juridictionnel (sans préjudice des autres recours possibles).

c) Les modifications proposées par la commission

Les principales modifications concernant Paris, Marseille et Lyon que votre commission des Lois vous proposera consistent à :

- clarifier la définition des équipements de proximité pour lesquels les conseils d'arrondissement sont compétents (article 15 quinquies) ;

- prévoir que l'inventaire des équipements de proximité est fixé par délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d'arrondissement intéressé (article 15 sexies) ;

- prévoir qu'en cas de désaccord entre la mairie centrale et une mairie d'arrondissement, l'inscription d'un équipement à l'inventaire des équipements de proximité ne sera plus réglée par le préfet après avis du tribunal administratif mais par le conseil municipal lui-même (article 15 sexies) ;

supprimer la possibilité d'organiser un référendum d'arrondissement (article 15 decies) ;

- supprimer la « dotation d'action locale » se superposant à l'actuelle dotation de fonctionnement des arrondissements (article 15 duodecies) ;

- rétablir l'autorité du conseil municipal en cas de désaccord entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement sur l'importance des services mis à la disposition de ce dernier ou sur les modalités de la mise à disposition (article 15 septdecies).

Votre rapporteur a souhaité associer à ses travaux les trois grandes villes. Votre commission des Lois demeure donc attentive à toutes les améliorations qui pourraient être apportées à ces propositions.

E. DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

A l'issue de son examen par l'Assemblée nationale en première lecture, le présent projet de loi traite moins de la démocratie de proximité qu'il ne constitue un texte « fourre-tout », portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales.

Les comités de massif

L'Assemblée nationale a introduit deux articles additionnels relatifs aux comités de massif, inséré dans un chapitre III du titre premier.

L'article 12 bis prévoit la réunification du massif des Alpes, actuellement divisé entre Alpes du Nord et Alpes du Sud, avec pour conséquence la fusion des deux comités de massif actuels. L'article 12 ter tend à placer les comités de massif sous la co-présidence du représentant de l'Etat dans la région, coordinateur de massif, et d'un élu local.

Votre commission des Lois vous propose d'inscrire dans la loi l'existence de la commission permanente des comités de massif, composée en majorité d'élus locaux, et de prévoir que le président de cette commission sera, avec le représentant de l'Etat, le co-président du comité de massif.

Remplacement du conseil général par le conseil départemental

Votre commission des Lois a supprimé la disposition adoptée par l'Assemblée nationale pour remplacer la dénomination du conseil général par celle de conseil départemental, une telle modification ne paraissant pas répondre à un problème d'identification de l'assemblée départementale et étant, de surplus, de nature à accroître les charges de fonctionnement (article 15 quinvicies).

Elle vous proposera de modifier en conséquence l'ensemble du projet de loi (article 11 ter).

Législation sur les incompatibilités

Elle a aussi logiquement approuvé la reprise par les députés d'une disposition déjà adoptée par le Sénat, le 17 mai 2001, dans une proposition de loi tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral, afin d'ajuster la nouvelle législation sur les incompatibilités entre mandats électoraux.

Il s'agirait d'accorder une liberté de choix entre mandats à l'élu dont la situation d'incompatibilité résulte de l'acquisition automatique d'un mandat comme suivant de liste, dans le but d'éviter une obligation de renoncer à un mandat acquis quelques semaines auparavant, et ce au bénéfice d'un mandat acquis ensuite, mais sur la base d'un scrutin pouvant remonter à plusieurs années (article 15 sexvicies).

Mode de scrutin municipal en Polynésie française

L'Assemblée nationale a aussi adopté un article additionnel pour étendre à la Polynésie française le mode de scrutin municipal applicable en métropole, le régime des communes de moins de 3.500 habitants y étant actuellement en vigueur dans toutes les communes (article 15 septvicies).

Sous réserve d'une précision concernant le cas des communes associées, votre commission des Lois vous propose d'accepter cette disposition de nature à permettre la représentation des minorités dans les conseils municipaux des villes de Polynésie française dans les mêmes conditions qu'en métropole.

Les sondages de caractère électoral

Votre commission des Lois vous propose d'insérer dans le projet de loi, sous la forme d'un article additionnel, une disposition concernant les sondages d'opinion de caractère électoral déjà adoptée par le Sénat sur le rapport de notre collègue M. Patrice Gélard dans le cadre de la même proposition de loi tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral.

L'interdiction de publier des sondages d'opinion de caractère électoral dans la semaine qui précède un scrutin n'apparaît en effet plus adaptée à l'évolution des moyens de communication, permettant en particulier la réception en France d'enquêtes d'opinion diffusées depuis un pays qui ne disposerait pas d'une législation adéquate pour le contrôle de leur qualité.

Il convient donc d'autoriser la publication de ces sondages (jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure), mais en renforçant le contrôle de ceux qui sont publiés durant les deux semaines avant le scrutin.

L'arrêt de la Cour de cassation du 4 septembre 2001 considérant que l'interdiction de publier des sondages de caractère électoral n'était pas conforme à la Convention européenne doit en effet conduire le législateur à prendre ses responsabilités et à se prononcer lui-même sur les dispositions les plus adaptées.

L'approche d'échéances électorales majeures démontre l'urgence qu'il y a à prendre des dispositions législatives en la matière afin d'éviter une incertitude juridique, dont témoigne la recommandation du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) n° 2001-4 du 23 octobre 2001 à l'ensemble des services de télévision et de radio en vue de l'élection présidentielle.

Constatant que toute condamnation pénale de la publication d'un sondage de cette nature encourrait, du fait de cette nouvelle jurisprudence, la cassation, le CSA n'en déduit pas que la loi est désormais dépourvue de toute portée, mais qu' « une telle diffusion pourrait toutefois être considérée par le Conseil constitutionnel comme de nature à altérer la sincérité du scrutin, avec les conséquences électorales que cela pourrait comporter12(*) ».

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 15 septvicies afin de :

1 - circonscrire à la veille et au jour d'un scrutin (jusqu'à l'heure de sa clôture) l'interdiction de publier ou de diffuser un sondage d'opinion de caractère électoral, actuellement applicable pendant la semaine qui précède chaque tour de scrutin.

Toutefois, pour les élections législatives et cantonales, la publication de sondages sur des résultats individualisés dans une ou plusieurs circonscriptions demeurerait interdite dans la semaine qui précède un scrutin (afin de préserver l'égalité entre les candidats), tandis que la publication de sondages sur la tendance au plan national du corps électoral deviendrait autorisée jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure ;

2 - s'agissant des sondages publiés ou diffusés pendant les deux semaines qui précèdent un tour de scrutin :

a - de prévoir que les mises au point, déjà prévues par la loi, demandées par la Commission des sondages seraient publiées ou diffusées par les organes d'information concernés dans les 24 heures et dans les conditions susceptibles de susciter un écho comparable à celui du sondage lui-même, selon les formules retenues en matière de droit de réponse pour la presse écrite ou audiovisuelle ;

b - en ce qui concerne les sondages publiés ou diffusés depuis un lieu se situant hors du territoire national, que la Commission des sondages puisse, si nécessaire, imposer la diffusion d'une mise au point par les chaînes publiques de télévision et de radiodiffusion et, le cas échéant, par tout organe d'information qui, en France, aurait fait état de ce sondage, sous la forme d'un droit de réponse, comme dans l'hypothèse précédente.

· Partition des directions départementales de l'équipement et transfert des services

Votre commission des Lois vous proposera de prévoir le transfert des directions départementales de l'équipement (DDE) aux départements qui ont déjà mis en oeuvre la partition des services au titre de la loi du 31 décembre 1992.

Ce faisant, elle ne considère pas avoir apporté une réponse définitive, dans la mesure où chaque département se trouve dans une situation spécifique et ne peut se voir imposer le transfert pur et simple des DDE.

Cette proposition a davantage pour but de susciter le débat devant le Parlement, s'agissant d'une question qui préoccupe les conseils généraux depuis plus de dix ans (article additionnel avant l'article 15 octodecies).

· Gardes champêtres intercommunaux

L'Assemblée nationale a introduit la faculté pour un établissement public de coopération intercommunale de recruter des gardes champêtres (article 46 quinquies, transféré dans un article additionnel avant l'article 15 octodecies). Votre commission des Lois se réjouit de la reprise d'une disposition votée à plusieurs reprises par le Sénat.

· Fonctionnement des conseils

Votre commission des Lois a approuvé l'article 15 octodecies qui vise à renforcer les attributions des maires, des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional en matière d'emprunt, en leur permettant de bénéficier de délégations de leurs assemblées délibérantes.

De même, elle n'oppose aucune objection à l'adoption de l'article 15 novodecies qui tend à permettre aux futurs conseils départementaux de désigner, à l'instar des conseils régionaux, de quatre à quinze vice-présidents, contre dix actuellement, dans la limite de 30 % des effectifs du conseil général.

· Dispositions relatives aux établissements publics de coopération intercommunale

En revanche, votre commission des Lois vous propose de supprimer l'article 15 vicies qui prévoit le rattachement automatique aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération des offices publics d'aménagement et de construction et des offices publics d'habitations à loyers modérés dépendant de leurs communes membres.

Il convient en effet de conserver de la souplesse au dispositif de rattachement des OPAC et des OPHLM aux établissements publics de coopération intercommunale et de se donner le temps d'évaluer l'application des dispositions introduites par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains il y a peine un an.

L'article 15 unvicies tend à permettre à une communauté urbaine de décider l'attribution de fonds de concours à une commune membre afin de contribuer à la réalisation d'équipements « dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal ».

Votre commission des Lois rappelle que le droit actuel, issu de la loi du 12 juillet 1999, permet aux communautés urbaines, mais également aux communautés d'agglomération et communautés de communes, d'attribuer des fonds de concours à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements d'intérêt commun.

Elle vous propose donc de conserver le droit existant, tout en précisant que ces équipements devront être d'une utilité qui dépasse manifestement l'intérêt communal. Cette notion semble en effet d'une acception moins restrictive que celle d'intérêt commun.

L'article 15 duovicies vise à autoriser les syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel régional à déroger à la règle selon laquelle le nombre de sièges détenus au comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre est proportionnel à sa contribution au budget du syndicat. Il prévoit également que leurs présidents devront être élus par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau qu'il aura constitué.

Consciente des difficultés d'application du droit actuel et dans un souci d'égalité, votre commission des Lois vous propose de prévoir, pour l'ensemble des syndicats mixtes ouverts, d'une part, que la répartition des sièges au sein du comité syndical est fixée par les statuts, d'autre part, que le président du syndicat est élu par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau qu'il a constitué.

· Dispositions financières

L'article 15 tervicies vise à aménager les modalités de calcul de l'attribution de compensation versée en cas de création d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.

L'article 15 quatervicies soumet à la commission consultative sur l'évaluation des transferts de charges les dépenses résultant de transferts de compétences entre les régimes de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

S'agissant de ces deux articles, votre commission des Lois s'en remet à l'avis de la commission des Finances.

Enfin, après mûre réflexion, votre commission des Lois ne vous proposera pas d'intégrer dans ce texte les dispositions de la proposition de loi n° 368 (2000-2001), déposée par notre collègue Jacques Oudin et plusieurs sénateurs membres du groupe du Rassemblement pour la République, tendant à conférer au Comité des finances locales le caractère d'autorité administrative indépendante.

En effet, une telle réforme va de pair avec la rénovation de l'ensemble du système de financement des collectivités territoriales dont chacun convient de la nécessité tant il est « à bout de souffle », selon l'expression du président du Sénat, M. Christian Poncelet, devant le 84ème Congrès de l'Association des maires de France et des présidents de communautés de France.

II. LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX

Pour la troisième fois en un an, le Sénat examine en première lecture des dispositions législatives concernant ce que l'on appelle communément le « statut de l'élu ».

Dans un premier temps, M. Christian Poncelet, président du Sénat, a pris l'initiative, le 23 novembre 2000, de demander l'inscription à l'ordre du jour réservé du Sénat du 18 janvier 2001 de plusieurs propositions de loi sur cette question13(*).

S'appuyant sur les travaux de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation14(*), le Sénat a adopté des propositions assez complètes concernant l'ensemble des mandats locaux, sur proposition de sa commission des Lois et de son rapporteur M. Jean-Paul Delevoye15(*).

Pour sa part, l'Assemblée nationale avait, le 14 décembre 2000, adopté une proposition de loi relative aux fonctions électives municipales, n'abordant que certains aspects de la question et ne concernant pas les titulaires des mandats départementaux et régionaux.

Au lieu de demander à l'Assemblée nationale d'examiner à son tour le texte plus complet du Sénat, le Gouvernement a choisi, à l'inverse, d'inscrire à l'ordre du jour du Sénat le texte adopté par les députés.

Le Gouvernement ayant ensuite décidé de reporter l'examen de cette proposition de loi à une date indéterminée, le Sénat, marquant son vif attachement pour cette question, a décidé d'inscrire le texte des députés à l'ordre du jour de sa séance mensuelle réservée du 8 février 2001 et, sur le fond, de confirmer son vote du mois précédent.

Toutefois, la navette des deux propositions de loi n'a pas été poursuivie et le Gouvernement, dédaignant sans doute quelque peu l'initiative parlementaire, a préféré insérer dans le projet de loi relatif à la démocratie de proximité des dispositions, en partie inspirées du texte du Sénat, sur les conditions d'exercice des mandats locaux (titre II et articles 16 à 42 du projet de loi), qui n'ont subi que peu de modifications à l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois a examiné les dispositions proposées dans le présent projet de loi dans le même esprit constructif que lors des deux procédures précédentes.

A. UNE LENTE ÉVOLUTION DU PRINCIPE DE GRATUITÉ

Sans reprendre point par point les éléments développés par M. Jean-Paul Delevoye dans son rapport n° 177 précité, à propos de « l'état des lieux », il convient de souligner à quel point les développements de la décentralisation, mais aussi une complexification -pas toujours inévitable- de la législation et de la réglementation, la montée des attentes de la population et aussi la judiciarisation de la société nécessitent, de la part de l'élu, un plus grand investissement dans la préparation de ses dossiers.

Il lui faut donc plus de formation, plus de temps pour exercer ses responsabilités, au préjudice de sa vie professionnelle à laquelle il peut être contraint de renoncer, au moins provisoirement, avec les conséquences que cela entraîne pour son niveau de vie et aussi pour sa protection sociale (assurance maladie, constitution des droits à pension), sans oublier les difficultés de réinsertion professionnelle à l'issue du mandat.

On trouvera en annexe n° 1 du présent rapport une actualisation, après les élections municipales de 2001, des chiffres sur les catégories socioprofessionnelles d'appartenance des maires, laissant apparaître une progression des enseignants et des retraités.

Ces évolutions traduisent le fait que chaque catégorie socioprofessionnelle ne dispose pas de facilités comparables pour concilier l'exercice de plus en plus exigeant d'un mandat avec la poursuite d'une activité professionnelle ou sa reprise à l'issue du mandat.

Il convient aujourd'hui de réduire le décalage grandissant entre l'accroissement des responsabilités des élus et l'aménagement des conditions d'exercice de leur mandat, sans pour autant le professionnaliser.

Le principe de gratuité des mandats électoraux et des fonctions électives demeure affirmé par l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ».

Le principe de gratuité a cependant été progressivement aménagé.

Une loi du 21 mars 1831 avait prévu que « les fonctions de maire, d'adjoint et de membre du corps municipal (étaient) essentiellement gratuites et ne (donnaient) lieu à aucune indemnité ni frais de représentation ».

Le principe de gratuité ainsi affirmé coïncidait avec l'exercice des responsabilités publiques par des notables, dotés d'une sécurité financière, gage de l'impartialité de leurs décisions.

Il trouvait aussi son origine dans le souci de mettre l'accent sur le dévouement de l'élu et a été invoqué comme la preuve de son désintéressement.

La loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux confirme le principe de gratuité en précisant que « les membres de la commission départementale ne reçoivent aucun traitement ».

Une première atténuation est apportée à ce principe par la loi municipale du 5 avril 1884, autorisant le remboursement de frais résultant de l'exécution de mandats spéciaux.

Plus tard, la loi du 27 février 1912 institue des indemnités de déplacement et de séjour pour permettre aux conseillers généraux de participer aux réunions de leur assemblée, dans des lieux souvent éloignés de leur domicile.

Ces aménagements du principe de gratuité étaient donc limités à des remboursements de frais, en aucune façon assimilables à des revenus.

Un tournant est pris avec la publication des ordonnances du 26 juillet 1944 et du 21 février 1945 prévoyant pour les communes la possibilité d'attribuer des indemnités de fonction aux maires et aux adjoints, à la charge des budgets communaux.

Parallèlement aux mesures prévues pour les fonctionnaires par le statut général de 1946, la loi du 2 août 1949 crée une obligation pour les employeurs d'accorder aux salariés élus le temps nécessaire à leur participation aux séances plénières des assemblées délibérantes.

Le régime de retraite des maires a été institué par la loi n° 72-1201 du 23 décembre 1972.

Le Sénat a largement participé à la réflexion en vue de l'établissement de garanties pour faciliter l'exercice des mandats locaux, en particulier au travers d'un groupe de travail, constitué en avril 1978, dont M. Roger Boileau était le rapporteur.

Ce groupe de travail, créé dans le cadre de la préparation du projet de loi relatif au développement des responsabilités des collectivités locales16(*) dont l'examen a été interrompu par l'alternance de 1981, a fait ressortir que le maire était un gestionnaire accomplissant une mission rendant souvent difficile la conciliation de son mandat avec sa vie professionnelle et sa vie familiale.

Il s'est prononcé pour une approche réaliste du principe de gratuité des mandats et pour le développement du principe d'égal accès au mandat dans le respect de l'autonomie des collectivités locales17(*).

Le dispositif retenu comportait quatre orientations : le relèvement des indemnisations forfaitaires en contrepartie du maintien du principe de gratuité, la création d'un statut protecteur en faveur des maires des villes de plus de 100.000 habitants, le renforcement du régime des autorisations d'absence et l'amélioration des pensions de retraite.

Le processus de décentralisation, relancé à partir de 1982 a posé avec une plus grande acuité la question des moyens nécessaires à l'accomplissement par l'élu local de ses nouvelles responsabilités.

Ainsi, l'article 1er de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions prévoit que « des lois détermineront (...) le statut de l'élu ».

Dans cette perspective, à la demande du Gouvernement, notre collègue M. Marcel Debarge a établi un premier rapport, en 1982, qui devait déboucher sur l'adoption par le Conseil des ministres, en septembre 1983, d'un projet de loi qui n'a cependant jamais été inscrit à l'ordre du jour des assemblées parlementaires.

Le rapport « Debarge » mettait l'accent sur la formation de tous les élus, la revalorisation substantielle des indemnités, le droit à une retraite décente, l'assouplissement du régime des autorisations d'absence, les crédits d'heures et la réinsertion sociale de l'élu en fin de mandat.

Une nouvelle mission a été confiée à M. Marcel Debarge en 1988, dont les conclusions, publiées deux ans plus tard, ont été largement reprises dans la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

Ce texte, qui constitue aujourd'hui l'essentiel du « statut de l'élu », met en oeuvre quatre orientations : la revalorisation des indemnités de fonction, leur généralisation à toutes les catégories d'élus, le rapprochement vers le droit commun du régime fiscal des indemnités et leur écrêtement en cas d'exercice simultané de plusieurs mandats.

Afin d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux, la mission sénatoriale commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales18(*) a formulé des propositions pour concilier plus aisément une activité professionnelle avec l'exercice d'un mandat local, comme l'assimilation des crédits d'heures à des périodes de travail effectif pour le calcul des cotisations sociales afin de préserver les droits sociaux des élus.

La mission sénatoriale a aussi préconisé, pour faciliter l'exercice à plein temps du mandat local, l'extension du champ d'application du régime de suspension du contrat de travail et l'instauration d'une allocation d'aide au retour à la vie professionnelle, financée par les collectivités.

La mission d'information a préconisé une revalorisation des indemnités de fonction, la clarification juridique de leur statut et que leur taux maximal soit appliqué aux élus, sauf délibération contraire de l'assemblée concernée ou application de la législation sur l'écrêtement des indemnités.

Elle a, enfin, souhaité un renforcement des dispositions relatives à la formation.

Ces recommandations, que le Sénat a suivies dans ses votes des 17 janvier et 8 février 2001 sur les propositions de loi précitées, se retrouvent, pour un certain nombre d'entre elles, dans le présent projet de loi.

B. LA POSITION DU SÉNAT : FAVORISER LA DIVERSITÉ SOCIOLOGIQUE DES ÉLUS SANS PROFESSIONNALISER LE MANDAT

Le Sénat n'a, en effet, pas souhaité mettre en place un système de carrière de l'élu, selon lequel, en contradiction avec tout principe démocratique, il accèderait par étapes successives à des mandats de plus en plus importants, selon un plan de carrière.

Il a donc refusé de professionnaliser le mandat ou de donner à l'élu un statut d'agent civique territorial, comme le préconisait la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy.

Ce faisant, le Sénat n'a pas entendu élaborer un statut de l'élu, susceptible d'être perçu comme comportant des privilèges pour les titulaires de mandats, mais plutôt permettre un meilleur fonctionnement de la démocratie locale par une participation plus équilibrée des diverses catégories socioprofessionnelles.

Il convient donc, à cet effet, de permettre une compensation aussi équitable que possible des charges croissantes qui pèsent sur les élus afin de favoriser un égal accès de tous aux responsabilités locales.

L'accroissement des compétences des collectivités territoriales, liée à la décentralisation, une réglementation instable et de plus en plus complexe, des attentes toujours plus fortes de la population requièrent des élus une meilleure formation et une plus grande disponibilité, ce qui implique des moyens nouveaux pour permettre aux élus de faire face à leurs responsabilités. Il s'agit donc bien d'une condition de la décentralisation.

Certes, les mesures adéquates ont un coût élevé, qui peut être considéré comme un élément important du prix de la démocratie.

Le Sénat a considéré, en janvier et février dernier, lors de l'examen des propositions de loi concernant les conditions d'exercice des mandats locaux, qu'il appartenait d'abord aux collectivités territoriales de remplir pleinement les responsabilités qui leur ont été confiées par la Constitution.

Le principe de libre administration des collectivités territoriales, établi par l'article 72 de la Constitution, donne mission à celles-ci de définir, dans des conditions prévues par la loi, le niveau de protection sociale et d'indemnités qu'elles souhaitent accorder à leurs élus, compte tenu des charges réelles du mandat exercé et d'en assurer la charge financière.

Ce principe de libre administration suppose aussi que les collectivités disposent d'une maîtrise suffisante de leurs ressources, sans être les obligées de l'État. Ceci a justifié l'adoption par le Sénat, le 26 octobre 2000, d'une proposition de loi constitutionnelle, à l'initiative du président Poncelet, relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières. Ce texte, qui n'a pas été examiné par l'Assemblée nationale, prescrit que la moitié des ressources de chaque catégorie de collectivités soit constituée de recettes fiscales et autres ressources propres et que toute suppression d'une recette fiscale perçue par une collectivité donne lieu à l'attribution de recettes fiscales d'un montant équivalent.

Toutefois, la libre administration des collectivités territoriales n'exonère pas l'État de ses responsabilités, en termes de solidarité nationale, vis-à-vis des collectivités dont les ressources sont les plus faibles ou dont les charges sont les plus élevées.

C. LE PROJET DE LOI REPREND DES DISPOSITIONS DÉJÀ RETENUES PAR LE SÉNAT

Pour caractériser brièvement la situation actuelle, on constatera que les collectivités territoriales n'utilisent généralement pas leur « enveloppe budgétaire » de formation, et ce en dépit de la technicité croissante des dossiers.

S'agissant des indemnités de fonction, la difficulté porte moins sur leur montant que sur leur répartition entre les membres de l'équipe municipale, selon les charges qu'ils supportent effectivement.

L'importance du temps nécessaire à l'exercice d'un mandat conduit, suivant les cas, soit à améliorer les conditions dans lesquelles les élus peuvent l'exercer concomitamment avec la poursuite de leur activité professionnelle, soit à leur donner les moyens de se consacrer exclusivement à celui-ci, mais avec des facilités de réinsertion professionnelle, à l'issue du mandat. Une meilleure respiration entre la société civile et la société publique apparaît en effet indispensable au développement de la démocratie locale.

Pour ce qui est de la protection sociale, elle doit être renforcée dans toutes les hypothèses, pour tenir compte des droits que l'élu ne peut constituer en raison de l'exercice de son mandat, soit parce qu'il a suspendu son activité professionnelle, soit parce qu'il doit prélever sur une partie sensible de son temps de travail pour l'exercer.

Le titre II du projet de loi, relatif aux conditions d'exercice des mandats locaux, comporte de nombreuses dispositions reprises des propositions de loi adoptées par le Sénat les 17 janvier et 8 février 2001.

Il comprend sept chapitres relatifs respectivement à la conciliation du mandat local avec une activité professionnelle, aux garanties à l'issue du mandat, à la formation, aux indemnités de fonction, aux remboursements de frais, à la protection sociale et à diverses dispositions particulières d'application.

Le chapitre Ier (articles 16 à 18) relatif à la conciliation du mandat local avec une activité professionnelle institue un congé pour campagne électorale, aménage le barème du crédit d'heures et celui des pertes de revenus subies par les élus non indemnisés.

L'article 16 étend aux élections locales et européennes le congé pour campagne électorale de 20 jours non rémunérés prévu actuellement pour les candidats aux élections parlementaires.

L'article 17 majore le barème de crédit d'heures. Les dispositions proposées sont identiques à celles prévues par le Sénat pour tous les maires, pour les conseillers municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants, pour les présidents et vice-présidents d'assemblées régionales et départementales.

Le barème proposé est renforcé par rapport à celui retenu par le Sénat pour les adjoints (sauf dans les communes entre 10 et 20.000 habitants) et minoré (bien qu'en hausse par rapport à la situation actuelle) pour les membres des assemblées départementales et régionales.

La différence essentielle tient dans le fait que le projet institue un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de moins de 3.500 habitants, ce que le Sénat n'avait pas prévu. On rappellera que le crédit d'heures, facultatif pour l'élu, n'est pas rémunéré par l'employeur.

L'article 18 institue un droit à compensation des pertes de revenus liées à l'utilisation d'un crédit d'heures, en faveur des élus non indemnisés et dans la limite d'un plafond annuel de 72 heures payées au SMIC (691,50 € ou 4.536 F). Il porte de 24 heures à 72 heures payées au SMIC le plafond de la compensation due aux mêmes élus, à raison de leur participation aux réunions liées à leur mandat.

Le chapitre II (articles 19 à 21 bis) concerne les garanties à l'issue du mandat (formation professionnelle, allocation différentielle de fin de mandat, honorariat).

L'article 19 assimile la durée du mandat local à une durée de travail effective pour l'ouverture des droits au congé individuel de formation et au congé de bilan de compétences, à l'issue du mandat, dans les conditions, notamment financières, prévues par le code du travail.

L'article 19 bis limite aux fonctionnaires des catégories A et B l'incompatibilité entre le mandat de conseiller général et un emploi de préfecture ou de sous-préfecture.

L'article 20 crée une allocation différentielle de fin de mandat au bénéfice des maires des communes de plus de 1.000 habitants et des adjoints des communes de plus de 20.000 habitants, des présidents et vice-présidents de département et de région ayant interrompu leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat. La prestation serait égale à 80 % de la différence entre les indemnités précédemment perçues et l'ensemble des ressources à l'issue du mandat, les majorations légales d'indemnités (au titre des communes classées par exemple) n'étant pas incluses dans le calcul. Elle serait versée pendant six mois au maximum.

Cette mesure serait financée (article 21) par un fonds créé à cet effet et alimenté par les cotisations des communes de plus de 1.000 habitants, des départements, des régions et des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. Les cotisations seraient assises sur les indemnités maximales susceptibles d'être allouées et son taux serait fixé par décret dans la limite d'un plafond de 1,5 %. Le Sénat avait, lui aussi, prévu la création d'une allocation différentielle de fin de mandat, selon des modalités quelque peu différentes.

L'article 21 bis prévoit, par référence aux dispositions du code du travail sur la protection des salariés syndiqués, que les élus locaux salariés seraient protégés contre les mesures discriminatoires à leur encontre (à l'embauche, pour les conditions de travail, le licenciement...).

Le chapitre III (articles 22 à 25) concerne la formation au début et en cours de mandat.

L'article 22 prévoit que chaque assemblée locale délibère, dans les trois mois suivant son renouvellement, sur l'exercice du droit à formation de ses membres et détermine les orientations dans le respect du droit à formation de chacun d'eux. Chaque année, une délibération budgétaire sur la formation devrait être prise. Les décisions sur la formation seraient prises à la majorité des deux tiers et, à défaut, les crédits seraient répartis de manière égale entre les conseillers. Comme le Sénat l'avait prévu, un tableau récapitulatif des actions de formation serait annexé au compte administratif.

L'article 23 reprend une disposition déjà prévue par le Sénat et portant les droits à congé de formation pour les élus salariés de 6 à 18 jours par mandat. De plus, l'Assemblée nationale a prévu la possibilité pour les maires, les adjoints, les présidents et vice-présidents de département et de région de fixer, pour la première année du mandat, les droits à 6 jours non reportables.

L'article 24, reprenant aussi une disposition votée par le Sénat, porte de 6 à 18 jours par mandat les droits à compensation des pertes de revenus pour formation, dans la limite de 1 ½ SMIC horaire, donc de 461,15 € à 1.383,45 € (3.025 F à 9.075 F). De plus, cet article alignerait les règles de fixation du plafond de dépenses de formation des départements et des régions sur celles instituées pour les communes par la loi du 12 juillet 1999 précitée (20 % des indemnités susceptibles d'être allouées, au lieu de 20 % des indemnités effectivement versées).

L'article 25 autorise les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à leur transférer leurs compétences en matière de formation des élus.

Le chapitre IV (articles 26 à 30 bis) porte sur les indemnités de fonction.

L'article 26 prévoit une délibération des assemblées sur les indemnités de fonction dans un délai de trois mois suivant leur renouvellement. Pour les maires des communes de moins de 1.000 habitants, l'indemnité est fixée à son montant maximum, sauf délibération contraire expresse de l'assemblée délibérante. Le régime en vigueur demeurerait pour les autres élus, pour lesquels une délibération devrait fixer le montant de l'indemnité dans la limite du plafond légal.

L'article 27 interdirait le cumul des majorations d'indemnités de fonction prévues par la loi pour les élus des communes chefs-lieux, sinistrées, classées, dont la population augmente à la suite de travaux publics d'intérêt national ou bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine.

Les articles 28 et 29 instaurent un nouveau régime d'indemnisation des adjoints, qui serait déterminé en pourcentage de l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, au lieu de l'être en proportion de l'indemnité des maires. Le nouveau barème qui en résulterait serait moins élevé que celui qui avait été adopté par le Sénat au cours de la dernière session19(*). Le système retenu par la Haute assemblée fixait l'indemnité des adjoints en pourcentage de l'indemnité effectivement perçue par les maires.

Le régime de l'enveloppe globale des indemnités serait maintenu, selon lequel les majorations d'indemnités doivent être compensées par des minorations équivalentes. Le texte ajoute toutefois que les adjoints pourraient aussi bénéficier d'une majoration de 10 %, après majoration à due proportion de cette enveloppe globale.

Enfin, l'adjoint d'une commune d'au moins 20.000 habitants à qui le maire retire ses délégations, s'il a interrompu son activité professionnelle, conserve ses indemnités de fonction pendant trois mois.

Selon l'article 30, le conseiller municipal d'une commune de moins de 100.000 habitants, même dépourvu de mandat spécial et de délégation, pourrait recevoir des indemnités de fonction au plus égales à 6 % de l'indice brut terminal de la fonction publique, dans la limite de l'enveloppe globale. Cette indemnité ne serait pas cumulable avec celle versée au conseiller municipal à qui le maire a délégué une partie de ses fonctions.

Enfin, l'Assemblée nationale a inséré un article 30 bis pour instituer l'honorariat au bénéfice des anciens membres des assemblées départementales.

Le chapitre V (articles 31 à 33) concerne les remboursements de frais des élus municipaux, départementaux et régionaux.

L'article 31, concernant les élus municipaux, prévoit le remboursement des dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial ou à la participation à une réunion liée au mandat (à la condition, dans ce dernier cas, que l'élu ne perçoive pas d'indemnités de fonction), « notamment de frais de garde d'enfant », dans la limite du SMIC horaire. Les frais de transport et de séjour pour participer aux réunions en dehors de la commune pourraient également être pris en charge. Enfin, cet article prévoit la prise en charge des dépenses d'assistance et de secours engagées par le maire ou son adjoint en cas d'urgence.

L'article 32, concernant les élus départementaux et régionaux, prévoit le remboursement de dépenses, « notamment les frais de garde d'enfant » liées à l'exercice d'un mandat spécial. Pour les réunions, les frais de séjour seraient pris en charge (et non seulement les frais de déplacement). Les réunions tenues en dehors du département (ou de la région) seraient désormais prises en compte.

L'article 33 prévoit, pour les maires, les adjoints des communes d'au moins 20.000 habitants, les présidents et vice-présidents de département et de région qui ont interrompu leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat, la possibilité de recevoir de leur collectivité une aide financière à l'utilisation de chèques services pour la garde des enfants.

Le chapitre VI (articles 34 à 37) traite de la protection sociale des élus.

L'article 34 comporte une nouvelle formulation du principe selon lequel les périodes d'absence autorisée pour participer aux réunions liées à l'exercice d'un mandat et pour utilisation du crédit d'heures sont assimilées à un temps de travail effectif pour la détermination des droits aux prestations sociales.

L'article 35 institue, pour les élus poursuivant leur activité professionnelle, une indemnité de fonction différentielle en cas de maladie et l'article 36 prévoit le bénéfice des prestations en espèces de l'assurance maladie en faveur des élus ayant interrompu leur activité professionnelle pour l'exercice d'un mandat (et non plus seulement les prestations en nature).

L'article 37 étend le régime « garantie accidents » à tous les conseillers municipaux.

Enfin, le chapitre VII (articles 38 A à 42) comporte des dispositions particulières d'application.

Les articles 38 A et 38 B réaffirment que les fonctionnaires et les agents contractuels de l'Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs qui exercent des fonctions publiques électives, bénéficient des garanties prévues par le code général des collectivités territoriales pour les élus locaux, y compris en matière de formation.

Les articles 38 et 39 comportent les dispositions nécessaires à l'application des dispositions du titre II à Paris, Marseille et Lyon et dans les établissements publics de coopération intercommunale.

L'article 40 complète les dispositions du code général des collectivités territoriales concernant les dépenses obligatoires des trois catégories de collectivités territoriales en conséquence des dispositions du titre II.

L'article 41 comporte des dispositions transitoires. L'obligation de délibérer sur la formation des élus et sur les indemnités de fonction dans les trois mois suivant le renouvellement de l'assemblée recevrait une première application dans les trois mois suivant la publication de la loi. Il prévoit aussi le maintien en vigueur de l'ancien barème d'indemnités des maires en tant qu'il sert de base au calcul des indemnités des responsables d'établissement public de coopération intercommunale jusqu'à la publication du décret, prévu à l'article 39, fixant leur nouveau barème d'indemnisation.

Enfin, l'article 42 habiliterait le Gouvernement à prendre par ordonnance dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi les mesures législatives nécessaires à l'extension et à l'adaptation des dispositions des titres Ier et II du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer. Le projet de loi de ratification des ordonnances devrait être déposé devant le Parlement au plus tard 18 mois après la publication de la loi.

Par ailleurs, l'article 12 actualise et clarifie les conditions d'exercice des fonctions de conseiller économique et social régional.

La proposition de loi de M. le président Josselin de Rohan relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (n°47 ; 2000-2001) prescrit que les indemnités de fonction et diverses prestations prévues pour les élus municipaux seraient fixées obligatoirement à leur montant prévu par la loi, sans laisser, dans certains cas, aux assemblés délibérantes la possibilité de les moduler en fonction des responsabilités effectivement exercées par les élus.

L'auteur de la proposition de loi fait valoir que, trop souvent, les élus renoncent volontairement à leurs droits qui restent donc lettre morte. Les dispositions proposées auraient pour effet de faire bénéficier tous les élus municipaux des mêmes garanties pour l'exercice de leur mandat.

La proposition de loi prévoit le financement des dispositions proposées par la création d'un Fonds intercommunal de financement des conditions d'exercice des mandats municipaux auquel cotiseraient obligatoirement les communes d'au moins 1.000 habitants afin d'assurer la péréquation indispensable. L'assiette des cotisations serait constituée par le montant total des allocations susceptibles d'être allouées par la commune concernée et son taux serait fixé par décret. Lorsque les dépenses engagées par une commune pour ses élus dépasseraient 3 % des recettes de fonctionnement réalisées l'année précédente, une allocation différentielle lui serait accordée par ce fonds.

D. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : FRANCHIR ENFIN UNE NOUVELLE ÉTAPE

Votre commission des Lois a pris la mesure du malaise des élus locaux devant l'accroissement de leurs charges du fait de la décentralisation, de la complexité croissante et de l'instabilité des normes juridiques ainsi que de la tendance à la judiciarisation de la société.

Elle a constaté que les moyens dont disposaient les élus pour assumer leurs responsabilités dépendaient largement de leur situation socioprofessionnelle, les personnes ne disposant pas du temps nécessaire, d'une protection sociale suffisante ou de garanties en termes de réinsertion professionnelle étant les moins nombreuses parmi les membres des assemblées locales.

Votre commission des Lois a donc considéré que l'adoption de mesures destinées à renforcer sensiblement les garanties accordées aux élus pour l'exercice de leur mandat, afin de favoriser l'égalité des citoyens devant le mandat et d'assurer une meilleure respiration entre société civile et société publique, constituait une condition indispensable au développement de la démocratie locale.

Pour autant, elle ne s'est pas engagée dans la voie d'une professionnalisation du mandat local, lequel repose sur l'épreuve démocratique périodique de l'élection. Elle a donc refusé de donner aux élus un statut d'agent civique territorial, comme l'a proposé pour les chefs d'exécutifs et leurs « principaux adjoints » la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy.

Votre commission des Lois a pris acte avec satisfaction de ce que plusieurs dispositions adoptées par le Sénat lors de la dernière session avaient été reprises dans le projet de loi et approuvées par les députés.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose :

- de créer un congé pour campagne électorale de 10 jours pour les candidats à un mandat local (sauf dans les communes de moins de 3.500 habitants) ou européen (article 16) ;

- de confirmer l'amélioration du barème de crédit d'heures déjà voté par le Sénat (article 17) ;

- d'étendre le champ de la compensation des pertes de revenu prévue pour les élus dépourvus d'indemnités de fonction à la durée d'exercice du crédit d'heures et de tripler son plafond, ces dispositions étant rendues applicables aux non salariés.

De plus, les pertes de revenus résultant de la participation à une réunion à la demande du préfet ou d'une autre collectivité territoriale pourraient également être compensées (article 18) ;

- de s'opposer au financement par les entreprises, dont ce n'est pas le rôle, de dispositions concernant la formation de l'élu en vue de sa réinsertion professionnelle à l'issue de son mandat (article 19) ;

- d'étendre à tous les adjoints et à tous les membres des assemblées départementales et régionales le régime de suspension du contrat de travail, avec la protection sociale qui lui est attachée (article additionnel après l'article 19) ;

- de s'opposer à l'insertion d'une disposition ponctuelle sur les incompatibilités professionnelles, qui ne s'appuie pas sur une réflexion d'ensemble (article 19 bis) ;

- de créer une allocation différentielle de fin de mandat en faveur des maires de communes d'au moins 1.000 habitants, des adjoints de celles d'au moins 20.000 habitants, des présidents et vice-présidents d'assemblées départementales et régionales ayant interrompu leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat. Cette prestation, égale à 80 % de la différence entre les indemnités de fonction précédemment versées, majorations légales comprises, et l'ensemble des ressources perçues, serait servie pendant une durée au plus égale à six mois et financée par les catégories d'élus susceptibles d'en bénéficier (articles 20 et 21) ;

- d'instituer un honorariat pour les anciens membres des assemblées départementales et régionales, dans les conditions non modifiées auxquelles il est attribué aux anciens maires (article additionnel après l'article 21) ;

- de ne pas ajouter, dans le dispositif protégeant les élus contre les mesures discriminatoires, des dispositions risquant de faire de lui un salarié protégé (article 21 bis) ;

- de confirmer les dispositions déjà adoptées par le Sénat pour annexer au compte administratif une récapitulation des actions de formation des élus, donnant lieu à un débat, sans reprendre celles proposées pour contraindre les collectivités à délibérer sur les orientations en matière de formation dans les trois mois suivant leur renouvellement (article 22) ;

- de confirmer les dispositions déjà votées par le Sénat pour porter de six à dix-huit jours les droits des élus en matière de formation, mais sans reprendre l'obligation proposée par le texte, pour les responsables de collectivités d'utiliser six de ces jours dans la première année de mandat, non reportables sur les années suivantes (articles 23 et 24) ;

- de fixer, dans les communes de moins de 1.000 habitants, l'indemnité de fonction du maire à son maximum légal, sauf délibération contraire du conseil municipal, et de maintenir pour les autres élus le principe en vigueur de sa libre fixation par l'assemblée concernée, dans la limite d'un plafond légal, une délibération devant être prise à ce sujet dans les trois mois après chaque renouvellement.

En outre, toute délibération sur les indemnités devrait être accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux élus de la collectivité concernée (article 26) ;

- de ne pas accepter de règles de non cumul de majoration légale d'indemnités, les dispositions sur leur écrêtement paraissant suffisantes (article 27) ;

- d'approuver l'augmentation proposée des indemnités de fonction des adjoints, en maintenant toutefois la règle selon laquelle la modulation éventuelle des indemnités doit être opérée à l'intérieur de l'enveloppe globale des indemnités prévue par la loi. De plus, l'adjoint ayant cessé d'exercer son activité professionnelle pour l'exercice de son mandat à qui le maire retire ses délégations continuerait de percevoir pendant trois mois ses indemnités de fonction, s'il était démuni de ressources (articles 28 et 29) ;

- de préciser le régime des indemnités des conseillers municipaux, en particulier de prévoir la possibilité d'en allouer aux conseillers des communes de moins de 100.000 habitants, mais à l'intérieur de l'enveloppe globale prévue par la loi (article 30) ;

- de porter l'indemnité de fonction des présidents d'assemblées départementales et régionales au niveau de celui des maires des villes de plus de 100.000 habitants et d'instituer pour les membres et les vice-présidents de ces assemblées un régime de modulation de ces indemnités en fonction de leur participation aux séances plénières, aux réunions de commission ainsi qu'aux réunions des organismes au sein desquels ils représentent le département ou la région (article additionnel après l'article 30) ;

- de renforcer le régime des remboursements de dépenses engagées par les élus locaux pour participer aux réunions de leur assemblée et de ses instances ou pour l'exercice de mandats spéciaux, en prévoyant en particulier la prise en compte, à certaines conditions et dans la limite d'un plafond, non seulement des dépenses de garde d'enfants mais, d'une manière plus générale des frais d'assistance aux personnes ayant besoin d'une aide personnelle à domicile (articles 31 et 32) ;

- d'instituer un régime d'encouragement à l'utilisation de chèques-service par les élus pour la rémunération de salariés à domicile, celui-ci ne pouvant pas se cumuler avec les remboursements de frais prévus aux articles précédents (article 33) ;

- d'instituer une indemnité différentielle pour les élus ayant réduit leur activité professionnelle et dont les droits à l'assurance maladie se trouvent minorés en conséquence et d'ouvrir un droit aux prestations en espèces d'assurance maladie pour les élus ayant cessé leur activité pour l'exercice de leur mandat (articles 34 à 36) ;

- d'étendre le régime de garantie accident à tous les conseillers municipaux (article 37) ;

- d'étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions proposées à Paris, Marseille et Lyon et aux établissements publics de coopération intercommunale. Le Gouvernement serait habilité à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à l'extension et à l'adaptation de ces dispositions dans les collectivités d'outre mer (articles 38, 39 et 42).

Enfin, votre commission des Lois a approuvé les dispositions proposées à l'article 12 concernant l'amélioration des garanties accordées aux membres des conseils économiques et sociaux régionaux, à l'exception de celles établissant à leur bénéfice un droit à la formation, les organismes chargés de nommer ces conseillers pouvant porter leur choix sur des personnes qualifiées.

III. LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la Corse, le ministre de l'Intérieur, M. Daniel Vaillant, s'était engagé20(*) à étudier la possibilité d'étendre aux régions certains des transferts de compétences, « les plus consensuels » selon ses mots, opérés en faveur de la collectivité territoriale de Corse.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle inséré dans le présent projet de loi, sans véritablement en débattre, dix articles additionnels prévoyant des transferts de compétences de l'Etat aux régions principalement. D'une portée inégale, ces transferts concernent les aides économiques, la gestion des ports et des aéroports, la formation professionnelle, l'environnement ou encore la culture. La plupart d'entre eux revêtent un caractère expérimental, selon la méthode engagée en 1995 pour le transfert aux régions de la responsabilité du transport ferroviaire régional de voyageurs.

Tout en souscrivant à l'objectif d'un transfert de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, votre commission des Lois ne peut que déplorer la méthode utilisée par le Gouvernement, qui a conduit à l'adoption, dans l'improvisation, de dispositions souvent imprécises.

1. Les travaux de l'Assemblée nationale

L'article 43 A étend les compétences des régions en matière d'aides directes aux entreprises, et leur donne la possibilité de participer, par le versement de dotations, à la constitution de fonds d'investissement auprès de sociétés de capital-investissement.

L'article 43 B tend à renforcer le rôle des régions en matière de gestion portuaire. A cette fin, il met en place une expérimentation dans ce domaine, en transférant, jusqu'au 31 décembre 2006, à certaines régions les compétences de l'Etat à l'égard des ports d'intérêt national, à l'exception de la responsabilité des plans d'eau et de la police portuaire. Ce dispositif permet en outre, le cas échéant, aux départements gestionnaires d'un port de commerce ou de pêche de transférer leur compétence en la matière à la région faisant l'objet de l'expérimentation. Une loi ultérieure viendra éventuellement modifier la répartition des compétences entre l'Etat, les régions et les départements en matière de gestion portuaire, au vu de l'évaluation de cette expérimentation.

L'article 43 C propose d'instituer une expérimentation en matière de gestion des infrastructures aéroportuaires à vocation régionale ou locale. Les aérodromes concernés appartenant à l'Etat seront, dans ce cadre, transférés par convention aux conseils régionaux qui en auront fait la demande. La durée de l'expérimentation ne pourra être inférieure à trois ans et prendra fin le 31 décembre 2006. A l'issue de cette période, le Gouvernement procédera à une évaluation dont les conclusions seront remises au Parlement.

L'article 43 D tend à exclure les recettes fiscales procurées aux régions par le transfert de la gestion des ports et des aérodromes de l'assiette du Fonds de correction des déséquilibres régionaux.

L'article 43 E tend à prévoir la prise en charge par la région de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs au titre des contrats d'apprentissage. Cette disposition permettrait au conseil régional de définir le montant et les éléments de cette aide dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.

L'article 43 F vise à donner aux régions compétence pour adopter un plan régional de développement des formations professionnelles et un programme régional d'apprentissage se substituant à l'actuel programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Il prévoit notamment que la région arrêtera un schéma régional des formations de l'AFPA. Dans le cadre de ses actions prioritaires, elle définira également les programmes pour lesquels elle fera appel au dispositif national de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes.

L'article 43 G modifie le code de l'environnement en vue d'accroître les compétences de la région en matière de protection de l'environnement. Il lui transfère le pouvoir d'élaborer et de réviser le plan régional pour la qualité de l'air et le plan régional des déchets industriels spéciaux ; la compétence pour classer et déclasser les sites en réserve naturelle ; la possibilité d'élaborer des inventaires locaux en matière de patrimoine de faune et de flore.

L'article 43 H tend à permettre aux collectivités territoriales d'accorder des subventions, d'une part, aux établissements exploitant des salles de spectacle cinématographique réalisant moins de 10.000 entrées par semaine, au lieu de 2.200 actuellement, quel que soit le nombre de leurs salles, d'autre part, aux établissements exploitant des salles de cinéma d'art et d'essai, dans des conditions fixées par décret.

L'article 43 I tend à prévoir le transfert aux collectivités territoriales, à titre expérimental et pendant une durée maximale de trois ans, sur la base de protocoles de décentralisation : de l'inventaire des monuments et richesses artistiques ; des mesures d'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques et de classement des monuments historiques ; du soutien aux travaux sur les monuments historiques inscrits n'appartenant pas à l'Etat et aux travaux sur le patrimoine rural non protégé et, le cas échéant, la maîtrise d'ouvrage de ces travaux.

Enfin, l'article 43 J tend à prévoir deux rapports annuels du Gouvernement au Parlement pendant cinq ans, l'un sur l'organisation des services déconcentrés de l'Etat, l'autre sur le bilan des transferts aux collectivités territoriales de personnels et de ressources réalisés en application des expérimentations prévues par le présent projet de loi.

2. Les propositions de la commission

S'agissant des interventions économiques, votre commission des Lois vous propose :

- de préciser explicitement que les régions pourront accorder aux entreprises des avances remboursables à taux nul ;

- de leur permettre de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale ;

- de relever le seuil de leur participation, seules ou conjointement, dans un fonds d'investissement ou un fonds commun de placement à risques à 50 % du montant total de ces fonds ;

- enfin, de leur permettre de participer, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif d'accorder des concours financiers aux entreprises (article 43 A).

Elle vous propose d'adopter un article additionnel après l'article 43 A afin de transférer au conseil régional, dans le domaine du tourisme, les compétences reconnues à l'Etat pour :

- assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique dans la région ;

- coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristique dans la région ;

- déterminer et mettre en oeuvre, selon des modalités définies par décret, les procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, mais non des stations de tourisme.

S'agissant des transferts de compétences en matière portuaire et aéroportuaire, votre commission des Lois vous propose :

- de donner à l'expérimentation une durée suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne sera close qu'au 31 décembre 2006 ;

- de bien marquer le caractère volontaire de cette expérimentation et d'ouvrir la possibilité d'y recourir à l'ensemble des collectivités territoriales, en particulier les départements ;

- de permettre l'organisation d'audits préalables aux transferts de compétences, financés à parité par l'Etat et la collectivité intéressée ;

- de prévoir la prorogation jusqu'au 1er juin 2007 jusqu'au 1er juin 2007 des concessions qui arriveront à échéance pendant la durée de l'expérimentation ;

- de prévoir l'élaboration de rapports sur le bilan de cette expérimentation dans un délai de six mois avant sa clôture (articles 43 B et 43 C).

A l'article 43 F, votre commission des Lois vous propose de permettre aux régions, à l'instar de la collectivité territoriale de Corse, d'arrêter le programme des formations et le programme des opérations d'équipement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes sur leur territoire.

Elle vous propose également d'élargir la liste des établissements et organismes consultés par la région dans le cadre de l'élaboration du plan de développement des formations professionnelles, en y incluant comme c'est actuellement le cas, les conseils économiques et sociaux régionaux et les organismes consulaires.

Enfin, votre commission des Lois a décidé de ne pas présenter d'amendements aux articles 43 G, 43 H et 43 I, dans l'attente de l'examen des propositions de la commission des Affaires économiques et du plan et de la commission des Affaires culturelles saisies pour avis sur le présent projet de loi.

B. LE FONCTIONNEMENT ET LE FINANCEMENT DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS

1. L'achèvement de la mise en oeuvre de la loi du 3 mai 1996

Le principe d'une gestion des services d'incendie et de secours à l'échelon du département a été posé par l'article 89 de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Sa mise en oeuvre, prévue sur une durée de cinq ans, a été fixée par la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours, dite de « départementalisation » de ces services.

Le texte, sans modifier les pouvoirs de police du maire et du préfet en matière de secours et de lutte contre l'incendie, transfère aux SDIS les pouvoirs de gestion en la matière qui étaient antérieurement exercés par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

Il s'agissait, pour les services d'incendie et de secours, de faire face avec une meilleure efficacité à l'accroissement de leurs activités et à la diversification des risques auxquels ils sont confrontés. La réforme visait à une mutualisation et à une rationalisation des services d'incendie et de secours, pour offrir à tous des garanties égales en termes de sécurité.

Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) créés par la loi sont des établissements publics communs à l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés dans le département, dont les conseils d'administration sont composés d'élus locaux.

Le budget du SDIS est alimenté par des contributions financières de ces collectivités et établissements, fixées par une délibération du conseil d'administration prise à la majorité des deux tiers des membres présents ou, à défaut de cette majorité qualifiée, selon des critères définis par la loi.

A défaut d'accord du conseil d'administration sur la répartition des contributions, il est procédé, dans un premier temps, à la répartition des contributions entre, d'une part, le département et, d'autre part, les communes et les structures intercommunales en proportion de leurs contributions respectives constatées dans le dernier compte administratif connu.

Dans un deuxième temps, la contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est déterminée dans des conditions fixées par décret, en fonction de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de sa contribution dans le total des contributions des communes et des structures intercommunales.

Avant le 1er novembre, le montant prévisionnel des contributions pour le prochain exercice est notifié aux maires, présidents d'établissement public de coopération intercommunale et présidents de conseil général.

La représentation du département, des communes et des structures intercommunales au sein du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours est déterminée sur la base, pour l'essentiel, de la part de leurs contributions respectives dans le budget du SDIS.

Le SDIS a des compétences élargies à la gestion de l'ensemble des matériels nécessaires aux missions des services d'incendie et de secours, ainsi que des personnels regroupés au sein du corps départemental de sapeurs-pompiers.

La départementalisation des services d'incendie et de secours supposait donc un transfert vers le corps départemental des personnels relevant des corps communaux ou intercommunaux et des biens affectés au service départemental. Ces transferts devaient intervenir par convention dans un délai de cinq ans à compter de la loi du 3 mai 1996 précitée, donc, au plus tard, en mai 2001.

A défaut de signature de la convention dans un délai de six mois avant le cinquième anniversaire de la loi du 3 mai 1996, une commission nationale, saisie par le préfet, devait régler les conditions de ce transfert.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'Intérieur, cette commission, installée le 5 décembre 2000, a eu à examiner les dossiers relatifs à 25 centres d'incendie et de secours de 12 départements métropolitains ainsi qu'un dossier concernant l'ensemble des transferts d'un département d'outre-mer. Le ministre de l'Intérieur, M. Daniel Vaillant, a indiqué le 4 octobre devant le congrès national de la Fédération des sapeurs-pompiers de France que deux dossiers seulement avaient fait l'objet d'un contentieux devant la juridiction administrative.

La commission nationale a arrêté ses décisions d'arbitrage au cours d'une réunion plénière, le 10 avril 2001, et les transferts sont, en principe, effectifs dans tous les départements depuis le 3 mai 2001.

La loi sur la « départementalisation » des services d'incendie et de secours a laissé aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale la possibilité de conserver la gestion des sapeurs-pompiers volontaires servant dans les centres de première intervention (CPI).

Toutefois, les compétences en matière de formation et de protection sociale, y compris pour les CPI communaux et intercommunaux, ont été transférées aux services départementaux d'incendie et de secours qui ont également le monopole pour l'acquisition, la location et la construction des biens nécessaires à ces centres.

2. Les difficultés de financement

a) Une situation inextricable

Le rapport de M. Jacques Fleury sur le bilan de la mise en oeuvre de la réforme de 1996 rappelle que le ministère de l'intérieur avait, à l'époque, évalué entre 13 et 15 milliards de francs (entre 2 et 2,29 milliards d'euros) le coût des services d'incendie et de secours à la charge des différentes collectivités.

Cette estimation avait été faite à partir des données étudiées dans les onze services « départementalisés » existant à l'époque. Elle s'est trouvée confortée par les résultats de l'évaluation réalisée par les commissions administratives lors de l'installation des premiers conseils.

Le coût par habitant des contributions des collectivités dans le budget des SDIS a progressé régulièrement (de 226 F par habitant, soit 34,45 € en 1996, à 239 F, soit 36,44 € en 1999).

L'évolution de ce coût provient de l'harmonisation des régimes indemnitaires et statutaires des sapeurs-pompiers et de la mise à niveau des infrastructures, équipements et effectifs afin d'uniformiser la couverture des risques dans le département. La situation antérieure, hétérogène, dépendait essentiellement des budgets des communes et des structures intercommunales.

L'évolution de la répartition des contributions des différentes collectivités, variable selon les départements, n'a pas manqué de soulever des difficultés. Les chiffres ci-après doivent cependant être pris avec prudence, dans la mesure où ils traduisent des moyennes, pouvant cacher des variations sensibles selon les départements.

La contribution par habitant des communes et des EPCI peut varier d'une somme insignifiante (dans l'Essonne, 0,05 € ou 0,30 F) à des chiffres beaucoup plus importants (en Savoie, 57,13 € ou 374,77 F), sans que la nature de la protection assurée puisse seule servir d'explication.

La contribution globale des départements varie entre 12,27 % du budget du SDIS (Nord) et 99,90 % (Essonne). La contribution des départements par habitant est de 4,89 € ou 32,09 F dans le Nord, contre 69,03 € ou 452,81 F en Corse du Sud.

En 1997, les conseils généraux étaient les premiers contributeurs des SDIS (610 millions d'euros ou 4 milliards de francs, soit 60 % du budget), tandis que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale supportaient 0,41 million d'euros ou 2,7 milliards de francs.

En 2001, la contribution globale des départements s'établit à 47,50 % (contre 52,50 % aux communes et établissements publics de coopération intercommunale, qui supportent aussi la charge des centres de première intervention non intégrés aux SDIS).

Selon les informations recueillies auprès du ministère de l'Intérieur, 23 départements de métropole et d'outre-mer contribuent au budget du SDIS à hauteur d'au moins 50 % (99,1 % en Essonne). La participation du département est inférieure à 50 % pour 73 d'entre eux (Nord : 12,27 %).

Aux inégalités entre les contributions des différentes catégories de collectivités, s'ajoute une difficulté pour l'adoption du budget -pour lequel la majorité qualifiée des deux tiers est requise- lorsque la représentation du département au sein du conseil d'administration est relativement moins élevée.

b) L'évaluation de la loi par le rapport « Fleury »

Dans son rapport sur le suivi de la loi du 3 mai 1996 précitée, M. Jacques Fleury relève que « les départements dont les conseils généraux assument une part de financement très élevée semblent être ceux qui rencontrent le moins de problèmes ». Il considère cependant utile de laisser une part des dépenses aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale afin de maintenir un lien entre la commune et le SDIS et pour favoriser le service de proximité.

Dans une première étape, M. Jacques Fleury suggère de plafonner la part globale des communes et établissements publics de coopération intercommunale à leur niveau atteint en 2000 (dernier exercice avant le délai prévu par la loi de 1996 pour les transferts), de conférer au conseil général la majorité des sièges au conseil d'administration dès leur prochain renouvellement et d'insérer dans la loi un nombre limité de critères objectifs pouvant seuls justifier des écarts de charges entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. L'objectif serait de réduire dans un délai de six ans à une fourchette entre 1 et 3 l'écart maximum de contributions des communes et structures intercommunales.

Dans une seconde étape, M. Jacques Fleury préconise une « reprise par le conseil général des charges supportées par les collectivités de base », de manière progressive et prioritairement au bénéfice de celles dont la participation par habitant est supérieure à la moyenne départementale.

Compte tenu des disparités entre départements, il conviendrait, pour M. Jacques Fleury, de déterminer un rythme de transfert, plutôt que de fixer un délai pour atteindre l'objectif fixé. Enfin, il estime que pour faciliter une telle évolution, l'intervention de l'État dans le financement des SDIS est nécessaire, « tout en observant un moratoire sur les exigences nouvelles, sources de dépenses supplémentaires ».

Ce dernier point supposerait que l'État mesure les conséquences financières des dispositions statutaires qu'il accorde généreusement aux intéressés, sachant qu'elles sont supportées par les collectivités locales. Il supposerait aussi l'attribution de moyens supplémentaires en provenance de personnes autres que les collectivités locales.

Le rapport de M. Jacques Fleury préconise d'ailleurs la recherche de nouvelles sources de financement. Partant du constat que de nombreuses interventions relevant de la compétence de la régulation médicale du centre 15 sont en fait réalisées par les sapeurs-pompiers en raison de la « carence des moyens hospitaliers », il préconise une généralisation par la loi de la pratique de conventions conclues entre certains SDIS et les agences régionales d'hospitalisation (ARH) pour la participation de ces dernières au financement des secours.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'Intérieur, entre 5 et 10 % des dépenses de fonctionnement des SDIS sont consacrées aux interventions des services d'incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du centre 15 lorsque celle-ci constate un défaut de disponibilité des transporteurs privés.

M. Jacques Fleury a aussi préconisé une participation des sociétés concessionnaires d'autoroutes, constatant que celles-ci étaient des entreprises privées qui, « malgré le risque qu'elles génèrent », ne disposent pas de service de sécurité dédié aux secours à personnes et à la protection incendie des utilisateurs.

Il a observé que le décret n° 97-606 du 31 mai 1997 avait instauré une redevance à la charge des sociétés concessionnaires et permettant aux services de gendarmerie de bénéficier d'une dotation. Il a rappelé que les services de secours n'étaient exonérés du paiement du péage que si l'intervention se situait à l'intérieur d'une section à péage. L'utilisation d'une autoroute pour se rendre sur le lieu d'un accident s'étant produit en dehors d'une section à péage donne, en revanche, lieu au paiement de ce péage.

M. Jacques Fleury a également évoqué l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe sur les conventions d'assurance, dont le niveau des prestations peut être limité grâce à l'intervention des services de secours. Devant les objections du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie selon lesquelles la tarification des contrats d'assurance est plus élevée en France que dans les autres pays de l'Union européenne, M. Jacques Fleury a évoqué la possibilité pour l'État d'affecter aux SDIS une partie du produit de la fiscalité sur les contrats d'assurance.

Le rapport de M. Jacques Fleury souligne aussi -au-delà de la compétence traditionnellement reconnue aux collectivités territoriales pour le financement des services de secours et de l'intervention de l'État pour les moyens de secours lourds- l'écart entre l'effort des collectivités locales en la matière (2,5 milliards d'euros ou 16,4 milliards de francs) et celui de l'État (462 millions d'euros ou 3,03 milliards de francs).M. Jacques Fleury en déduit que l'État pourrait améliorer sa participation en réévaluant la dotation globale de fonctionnement, pour tenir compte aussi de ce que la sécurité civile demeure une compétence conjointe de l'État et des collectivités.

c) Le projet et les propositions de loi : des solutions variées

La proposition de loi de M. Joseph Ostermann et plusieurs de ses collègues (n° 418 ; 2000-2001) complèterait le code des assurances pour prévoir le versement au SDIS d'une indemnité forfaitaire par le tiers responsable d'un accident de la route, en contrepartie des frais d'intervention des services de secours. Le montant de l'indemnité serait égal au tiers des sommes versées par la compagnie d'assurance en règlement du sinistre, à l'intérieur d'une fourchette comprise entre 500 F et 5.000 F (entre 76,22 et 762,20 euros). L'indemnité serait recouvrée par le SDIS auprès de l'assureur du tiers responsable.

Les auteurs de la proposition de loi font valoir que l'efficacité des interventions des sapeurs-pompiers réduit les coûts des prestations des compagnies d'assurance, qu'il existe dé jà un prélèvement de ce type de 15 % sur les primes d'assurance au profit des caisses d'assurance maladie et que la contribution des assurances aux services de secours existe dans plusieurs pays membres de l'Union européenne.

Dans une perspective comparable, la proposition de loi de M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues (n° 41 ; 1999-2000) prévoit l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe sur les conventions d'assurance, payée par les compagnies pour contribuer au financement des SDIS, dont le taux ne pourrait pas dépasser 1 %. Les modalités de mise en oeuvre de ce prélèvement et celles de la répartition des recettes « en fonction notamment de la population et de la superficie des départements concernés » seraient fixées par décret.

Votre commission des Lois n'a pas retenu ces propositions de loi, estimant que la conjoncture actuelle (catastrophes naturelles et attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis) ne permettait pas, sans étude complémentaire, d'ajouter un prélèvement sur les contrats d'assurance -ou de faire payer à l'usager une contribution pour ce qui correspond au coeur de la mission des pompiers.

Quant au projet de loi, l'article 46 remplace la majorité qualifiée des deux tiers des membres présents du conseil d'administration par la majorité simple pour la fixation du niveau des contributions des collectivités. Cette disposition, prévue dans le projet de loi initial, n'a pas été modifiée par les députés.

L'Assemblée nationale a pris l'initiative d'établir le principe d'une suppression totale des contributions communales et intercommunales à partir du 1er janvier 2006. Le texte initial du Gouvernement se limitait à plafonner la progression des contributions communales et intercommunales à 20 % du taux de progression du budget du SDIS. Les députés ont prescrit qu'un rapport sur la mise en oeuvre de cette suppression des contributions serait présenté au Parlement avant le 1er janvier 2005. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit aussi, pour les exercices entre 2002 et 2005, que les contributions communales et intercommunales ne connaîtront pas de majoration supérieure à celle de l'indice des prix à la consommation.

Le projet de loi prescrit également de ramener avant le 1er janvier 2006 dans une fourchette de 1 à 3 l'écart maximum entre la plus haute et la plus basse cotisation par habitant versée par les communes et par les structures intercommunales.

Les députés ont aussi décidé une information des contribuables, en annexe à l'avis d'imposition à la taxe d'habitation, sur le montant total et par habitant des contributions des différentes collectivités au service départemental.

L'Assemblée nationale a également inscrit dans la loi la possibilité pour les SDIS de conclure une convention avec l'hôpital siège du SAMU, en vue de la prise en charge financière des interventions demandées par la régulation médicale du centre 15, dans le cas d'indisponibilité des transporteurs sanitaires privés (article 46 ter).

Elle a enfin prévu une convention entre les SDIS et les sociétés concessionnaires d'ouvrages routiers ou autoroutiers sur les conditions de prise en charge des interventions effectuées sur le réseau concédé. La convention fixerait aussi les conditions de mise à disposition des SDIS des infrastructures routières concernées, pour les interventions urgentes dans le département (article 46 quater).

d) Les propositions de la commission : un rôle pilote du département respectueux de la place essentielle des communes

Votre commission des Lois, dans la logique de la départementalisation des services d'incendie et de secours engagée par la loi du 3 mai 1996 précitée, a jugé souhaitable de donner une place centrale au département pour leur financement, sans que pour autant les communes et les structures intercommunales soient écartées.

La place essentielle donnée au département répondrait à une indispensable logique de mutualisation des moyens financiers et aux préoccupations de nombreuses communes concernant l'aggravation des charges qu'elles supportent.

Pour autant, les communes doivent pouvoir continuer d'exercer leurs responsabilités en la matière, ce qui ne serait plus possible si elles ne participaient plus en aucune façon au financement des services départementaux.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence :

- de fixer, à partir de 2006, à 80 % le montant global des contributions des départements aux services départementaux d'incendie et de secours et à 20 % celui des communes et établissements publics de coopération intercommunale, étant précisé que les participations communales et intercommunales seraient gelées à leur niveau actuel dans les départements où elle se situe actuellement à un niveau inférieur à 20 %. Les contributions communales et intercommunales seraient, durant les exercices précédant 2006, gelées à leur niveau de 2001.

En outre, la majorité simple suffirait pour l'adoption des montants des contributions des collectivités (article 46) et du budget du SDIS (article 45) ;

- de prévoir l'obligation de fixer par convention les conditions de prise en charge financière par les SAMU des interventions des services d'incendie et de secours étrangères à leurs missions légales, effectuées à la demande de la régulation médicale du centre 15, lorsque le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés est constaté (article 46 ter).

3. Les centres de première intervention (CPI) communaux et intercommunaux

a) Préserver une sécurité civile de proximité

Les centres d'incendie et de secours sont des unités territoriales chargées principalement des missions de secours sur un secteur déterminé par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du SDIS. Ils sont répartis en centres de secours principaux, centres de secours et centres de première intervention, selon des critères de capacité définis par l'article R. 1424-39 du code général des collectivités territoriales.

La loi du 3 mai 1996 précitée, bien que dite de « départementalisation » des services d'incendie et de secours, a ouvert aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale la possibilité de conserver la gestion des sapeurs-pompiers volontaires relevant des centres de première intervention. Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'Intérieur, 60 % des CPI ne sont pas intégrés aux SDIS.

Toutefois, la formation et la protection sociale de ces sapeurs-pompiers ont été dévolues au SDIS qui est seul compétent pour acquérir ou louer les matériels nécessaires aux missions des centres de première intervention relevant des communes et établissements publics de coopération intercommunale et en assure la gestion et l'entretien21(*).

Une telle situation peut laisser planer un doute sur la « viabilité » de centres de première intervention qui, tout en relevant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, dépendent très largement du SDIS.

Les collectivités concernées doivent faire face à des charges accrues résultant des évolutions statutaires décidées unilatéralement par l'État, tout en étant soumises aux décisions du SDIS pour la gestion de leurs équipements et de leurs biens immobiliers.

Pour autant, les catastrophes naturelles de ces dernières années ont démontré l'importance déterminante que revêt l'intervention de « pompiers de proximité » qui constituent un potentiel humain connaissant mieux que personne dans de telles circonstances la population et le territoire et sont les mieux placés pour intervenir en urgence auprès d'une population désemparée.

La professionnalisation des armées -qui a rendu plus difficile l'intervention de celles-ci, compte tenu de la pluralité de leurs missions- renforce la nécessité de prendre des dispositions favorisant la pérennité des centres de première intervention communaux ou intercommunaux, indispensables services de proximité constituant une véritable réserve de sécurité civile.

Cette situation a conduit la mission de suivi et d'évaluation de la législation de 1996, présidée par M. Jacques Fleury, à préconiser que le personnel soit géré par le SDIS mais que l'équipement du centre et les locaux soient pris en charge par la collectivité gestionnaire. La gestion opérationnelle serait alors assurée par le SDIS.

Les centres de première intervention communaux et intercommunaux permettent aussi au maire, investi des pouvoirs de police, de disposer de moyens pour les exercer. Ils constituent un élément indispensable à la préservation du rôle des communes en la matière.

On ajoutera aussi que les CPI communaux et intercommunaux constituent un cadre privilégié pour le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires. Le nécessaire soutien du volontariat plaide donc aussi pour une pérennisation des CPI communaux et intercommunaux.

b) La réponse du projet de loi

L'article 43 du projet de loi, tant dans sa rédaction initiale que dans celle adoptée par les députés, prévoit la fixation par convention entre, d'une part, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et, d'autre part, le SDIS, des modalités d'intervention opérationnelle des CPI non intégrés au SDIS ainsi que la participation du SDIS au fonctionnement de ces centres.

Le texte reconnaît aussi la compétence des communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés pour construire, acquérir ou louer les biens nécessaires au fonctionnement de ces centres, mettant ainsi fin au monopole des SDIS que la loi du 3 mai 1996 précitée avait établi.

L'article 43 rendrait nécessaire l'avis conforme du conseil général pour l'adoption du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) pour lequel la loi requiert déjà l'avis conforme du conseil d'administration du SDIS ou pour l'initiative de sa révision.

Enfin, cet article prévoit aussi que le plan d'équipement devrait faire l'objet d'une étude d'impact et serait soumis pour avis au conseil général.

c) Les propositions de la commission

Votre commission des Lois a considéré que la gestion des récentes catastrophes naturelles avait illustré l'importance du rôle des pompiers de proximité que sont les volontaires des centres communaux et intercommunaux, qui connaissent parfaitement les lieux d'intervention et les personnes à secourir localement.

Les centres communaux, avec leurs sapeurs-pompiers volontaires, remplissent donc une mission essentielle à côté des structures plus développées, par ailleurs nécessaires. Des mesures législatives doivent en effet être prises pour éviter leur disparition.

Votre commission des Lois a, en conséquence, approuvé l'essentiel des dispositions de l'article 43 du projet de loi et vous propose donc d'accepter que des conventions entre le service départemental et les communes ou structures intercommunales définissent les modalités d'intervention opérationnelle des CPI et la participation du SDIS au fonctionnement de ces centres. La compétence des communes et des structures intercommunales pour construire, acquérir ou louer les biens nécessaires au fonctionnement des CPI serait reconnue, le monopole des SDIS en la matière étant supprimé.

En revanche, l'avis conforme du conseil général pour l'élaboration du plan d'équipement ainsi que pour l'établissement et la révision du SDACR ne serait pas requis car, selon l'article 44 du projet de loi, l'assemblée départementale deviendrait majoritaire au sein du conseil d'administration du SDIS, dont la compétence est décisionnelle en ces matières.

4. La composition et le fonctionnement du conseil d'administration du service d'incendie et de secours

a) Une identification difficile des responsables

Les principales difficultés de fonctionnement des conseils d'administration de SDIS tiennent à leur composition. Celle-ci traduit, pour l'essentiel, la part, variable d'un département à l'autre, des contributions des différentes collectivités concernées. Ceux-ci sont en effet composés de représentants des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dans des proportions résultant essentiellement de leur contribution au budget du SDIS.

Dans les départements où la collectivité départementale n'est pas majoritaire, la prise de certaines décisions peut s'avérer difficile, spécialement en matière budgétaire où la majorité des deux tiers est requise.

Dans son rapport sur le bilan de la mise en oeuvre de la réforme engagée en 1996, M. Jacques Fleury a observé que les départements dans lesquels cette réforme avait soulevé le plus de difficultés étaient ceux dans lesquels la représentation des conseils généraux était la moins importante. Il a déploré que dans de nombreux départements, le président du conseil d'administration se trouve conduit à « quémander » auprès des différentes collectivités les contributions nécessaires.

Un renforcement des contributions des départements conduirait logiquement à celui de leur représentation au conseil d'administration, ce qui faciliterait donc le dégagement de majorités de gestion.

Le rapport de M. Jacques Fleury préconise de donner la majorité des sièges au département dès le prochain renouvellement des conseils d'administration, donc, dans certains départements, avant même que leur contribution soit majoritaire. La suppression de la majorité qualifiée des deux tiers requise en matière budgétaire serait également de nature à faciliter le fonctionnement des SDIS.

Par ailleurs, M. Jacques Fleury a préconisé la création d'un bureau du conseil d'administration susceptible de recevoir délégation du conseil d'administration afin de traiter certaines questions relevant de sa compétence, sans qu'il soit nécessaire de réunir le conseil dans sa formation plénière pour le traitement de sujets secondaires.

Enfin, M. Noël Dejhonghe, président de l'Association des présidents de conseils d'administration des SDIS, a attiré l'attention de votre rapporteur sur la nécessité de clarifier les relations entre les présidents et leurs directeurs départementaux afin de préserver l'autorité légitime des présidents, pour la gestion administrative et financière. Il a suggéré en conséquence que la nomination du directeur départemental fasse l'objet d'une décision conjointe du préfet, au titre de ses responsabilités opérationnelles, et du président du conseil d'administration.

b) Le projet de loi : vers une nouvelle départementalisation

L'article 44 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale attribue un minimum de 14 sièges au département (12 sièges dans le texte initial) et de 4 sièges aux communes et aux EPCI sur un total de 22 membres du conseil d'administration. Il simplifie les règles en vigueur pour l'élection de ceux-ci, en permettant, en particulier aux adjoints, de représenter la commune ou l'EPCI (au lieu du seul maire). Les nouvelles règles seraient mises en oeuvre par un renouvellement des conseils d'administration dans les 4 mois suivant la publication de la loi (article 47).

L'article 45 crée un bureau du conseil d'administration, les députés ayant précisé qu'il serait composé au maximum de cinq membres, dont deux vice-présidents. Il définit les conditions dans lesquelles le conseil d'administration peut déléguer certaines de ses attributions au bureau et coordonne en conséquence les règles applicables en cas de vacance ou d'empêchement du président. Le texte adopté par les députés établit aussi des règles de non cumul d'indemnités de fonction de président ou vice-président de SDIS avec certaines fonctions électives.

L'article 45 supprime la majorité qualifiée des deux tiers requise pour l'adoption des délibérations budgétaires.

Il prévoit expressément la création des fonctions de directeur départemental adjoint, dans les départements ayant au moins 300 sapeurs-pompiers professionnels.

Enfin, l'article 45 aménage le régime de délégation de signature par le président du conseil d'administration.

L'Assemblée nationale a, en outre ajouté au présent chapitre du projet de loi concernant le fonctionnement des SDIS, des dispositions concernant le personnel.

L'article 46 bis prévoit la création, au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux, d'une section « incendie et secours », où seraient représentés les élus, l'État et les sapeurs-pompiers.

L'article 47 bis permettrait aux sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier de dispenses de certaines formations, en cas de « validation d'expérience » par une commission départementale.

L'article 47 ter ouvre la possibilité d'attribution de vacations horaires pour l'exercice de responsabilités administratives par des sapeurs-pompiers volontaires. Il prévoit la possibilité pour le conseil d'administration d'un SDIS de plafonner le total annuel des vacations horaires des volontaires et institue un forfait horaire journalier pour les missions d'une durée supérieure à 24 heures.

Enfin, le présent chapitre du projet de loi sur les SDIS comporte aussi une disposition qui lui est totalement étrangère, puisque son article 46 quinquies concerne la possibilité pour un établissement public de coopération intercommunale de recruter des gardes champêtres pour les mettre à la disposition de l'ensemble des communes membres.

c) Les propositions de la commission

Votre commission des Lois considère qu'un fonctionnement satisfaisant des services départementaux d'incendie et de secours est conditionné par une meilleure identification de ses principaux responsables, qui doivent être aussi ses principaux contributeurs. Il appartient donc au département de remplir un rôle central en la matière, dans le respect cependant de la diversité des communes.

Elle a retenu la majeure partie des dispositions contenues dans le projet de loi à propos du fonctionnement des SDIS et vous propose en conséquence :

- d'établir de manière fixe à 17 la représentation des départements au sein des conseils d'administration des SDIS, dont l'élection se déroulerait toujours au scrutin majoritaire pour favoriser l'émergence d'une indispensable majorité de gestion et celles des communes et structures intercommunales à 5, au sein de laquelle pourraient désormais figurer des adjoints au maire (article 44). Les nouvelles règles de composition des conseils d'administration seraient mises en oeuvre lors de leur renouvellement dans les quatre mois suivant la publication de la loi (article 47) ;

- d'approuver la création d'un bureau du conseil d'administration du SDIS ainsi que les diverses règles proposées pour en faciliter le fonctionnement et, en revanche, de refuser d'instituer des règles de non cumul d'indemnités de fonction pour leurs présidents et vice-présidents, celles concernant leur écrêtement paraissant suffisantes.

En outre, le directeur départemental et son adjoint seraient nommés par arrêté conjoint du président du conseil d'administration et du ministre de l'intérieur (article 45) ;

- de refuser la création par la loi d'une section incendie et secours au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux, une telle mesure relevant du règlement (article 46 bis) ;

- d'approuver la possibilité pour les sapeurs pompiers volontaires d'obtenir la validation d'expériences en dispense de formation, dans des conditions fixées par décret (article 47 bis) ;

- de prévoir un plafonnement annuel de leurs vacations horaires et la forfaitisation de celles dues pour les missions d'une durée supérieure à 24 heures, mais d'exclure le versement de vacations pour l'exercice de responsabilités administratives (article 47 ter).

Enfin, les dispositions de l'article 46 quinquies concernant les gardes-champêtres intercommunaux feraient l'objet d'un article additionnel avant l'article 15 octodecies.

IV. DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC À L'ÉLABORATION DES GRANDS PROJETS

Ce titre vise à réformer les modalités d'appréciation de l'utilité publique, en partant du constat de procédures obsolètes et d'une plus grande demande de participation de la part du public.

A. UN CONSTAT PRÉOCCUPANT

Saisi par le Premier ministre M. Lionel Jospin, en novembre 1998, d'une demande d'étude des modalités d'appréciation de l'utilité publique des grands projets d'aménagement et d'équipement, la section du rapport et des études du Conseil d'Etat a adopté sous la présidence de Mme Nicole Questiaux, le 25 novembre 1999, une étude intitulée « L'utilité publique aujourd'hui ».

Ce rapport dressait un état des lieux sévère des procédures de décision en matière d'aménagement et d'équipement, qui restent marquées par une conception de l'utilité publique héritée du XIXème siècle et visent avant tout à garantir la propriété privée.

Or, la France est aujourd'hui un pays très aménagé, et les intérêts privés sont protégés de manière très satisfaisante par le juge de l'expropriation, tandis que la problématique s'est déplacée vers la nécessaire conciliation d'intérêts publics divergents, comme l'aménagement, mais aussi le droit à la santé ou à la préservation des ressources naturelles.

1. Une superposition de procédures

Paradoxalement, malgré la superposition d'un contrôle très fort a posteriori par le juge administratif et de l'introduction de nouvelles procédures de concertation d'origine anglo-saxonne et scandinave à partir des années 1980, le public a le sentiment de n'être pas bien consulté, alors que les maîtres d'ouvrages se plaignent de la multiplication des contentieux et de la paralysie des procédures.

En effet, à des textes souvent anciens (comme les lois sur les travaux publics et les travaux d'intérêt général de 1807 et 1892) prévoyant des enquêtes publiques sous diverses formes, par exemple les enquêtes parcellaires, se sont ajoutés l'article 1er de l'ordonnance du 23 octobre 1958, repris aux articles R. 11.1 et suivants du code de l'expropriation, qui instaure l'enquête en vue de la déclaration d'utilité publique, mais aussi la loi du 12 juillet 1983, dite loi Bouchardeau, relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, s'agissant des projets des personnes publiques ou privées susceptibles d'affecter l'environnement.

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier, a également prévu que des débats publics pourraient être organisés en amont de l'enquête publique s'agissant des grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement.

Ces différentes procédures se superposent largement et peuvent s'appliquer à un même projet, sans que la moindre articulation soit prévue. La multiplication de ces consultations entraîne un manque de lisibilité, y compris pour les populations consultées.

De même, les seuils varient selon les procédures, ce qui augmente encore la complexité de la réalisation des grands projets. Le rapport du Conseil d'Etat estimait cependant qu'une évaluation préalable était indispensable avant de tenter d'harmoniser les seuils et les procédures.

2. Une concertation trop tardive

Le besoin de concertation est patent, notamment en amont des projets, la concertation au titre de l'enquête publique intervenant trop tard, alors que les principales orientations d'un projet sont déjà acquises. En particulier, une revendication récurrente du public consiste à pouvoir discuter de l'opportunité d'un projet.

A la suite des difficultés rencontrées lors la construction du TGV Méditerranée, une mission confiée au préfet Carrère avait conduit à la rédaction de la circulaire dite Bianco du 15 février 199222(*), qui prévoit une procédure de concertation pour les études de tracé des grands projets d'infrastructures de l'Etat, dès la conception du projet. La procédure repose sur la constitution d'une commission indépendante, désignée par le préfet, celle-ci restant en charge de l'organisation du débat.

Cette procédure a été finalement reprise dans la loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement dite loi Barnier, qui crée la Commission nationale du débat public, inspirée du Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE) du Québec.

Cette loi prévoit également que pour les grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'Etat et des collectivités territoriales, présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement, un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets, pendant la phase de leur élaboration.

De plus, la convention d'Aarhus de 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée par la France, mais non encore ratifiée, est entrée en vigueur le 30 octobre 2001, et renforce les exigences en matière de participation du public.

L'alinéa 4 de son article 6 prévoit ainsi que « la participation du public commence au début de la procédure, c'est à dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ».

3. La nécessaire réforme du rôle de l'Etat

a) Un Etat juge et partie

L'Etat n'est pas seulement l'autorité compétente pour décider de l'expropriation, il est souvent en même temps maître d'ouvrage. Il a la charge en outre du respect d'autres réglementations qui, sans être liées à l'utilité publique, peuvent influer sur le contenu de l'autorisation (charge de l'exécution des lois et règlements en matière d'environnement, de protection des intérêts culturels ou de sécurité, polices spéciales). A l'heure actuelle, lorsqu'un projet émane de l'Etat, celui-ci va successivement élaborer ce projet, le soumettre à consultation et statuer sur son utilité publique.

Ceci aboutit à une confusion des rôles préjudiciable à la crédibilité de l'Etat, d'autant plus que l'attitude du public a évolué, l'Etat ne suscitant plus le même respect révérenciel.

b) Des conséquences de la décentralisation encore insuffisamment tirées

Par ailleurs, le rapport du Conseil d'Etat soulignait que n'avaient pas été tirées toutes les conséquences de la décentralisation. En effet, les grandes villes et les régions sont devenues des opérateurs à part entière. Les collectivités territoriales, les établissements publics et même les personnes morales de droit privé investies d'une mission de service public peuvent demander et poursuivre l'expropriation.

Or, elles ne peuvent déclarer l'utilité publique pour leurs propres projets, la protection du droit de propriété23(*) s'opposant à ce qu'une autorité autre que l'Etat décide de l'expropriation.

Actuellement, la déclaration d'utilité publique vise à permettre l'expropriation, mais aussi à cautionner l'intérêt général d'un projet. Il est donc dommageable qu'il ne soit pas prévu de procédure permettant de constater l'intérêt général de tous les projets, qu'ils nécessitent ou non une expropriation.

Il serait donc souhaitable que les collectivités locales puissent se prononcer sur l'intérêt général de leur projet, à l'issue de l'enquête publique, par une déclaration de projet, afin de montrer clairement qu'elles en sont le maître d'ouvrage, et d'assumer cette responsabilité.

Il s'agit donc de dissocier déclaration d'intérêt général et expropriation, une déclaration d'utilité publique restant nécessaire à l'issue de cette déclaration de projet s'il y a expropriation.

De même, la concertation entre l'Etat et les collectivités locales s'appuie sur des textes obsolètes comme la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes et son décret d'application n° 55-1064 du 4 août 1955, qui visaient à l'origine les travaux intéressant à la fois la Défense nationale et les services civils, et ont été dévoyés afin de permettre la conciliation d'intérêts publics divergents, comme la protection de l'environnement et la nécessité d'aménagement du territoire.

Cette procédure présente l'inconvénient de rallonger considérablement les procédures et, en cas de désaccord entre les services, de renvoyer le dossier à Paris, alors même que décentralisation et déconcentration devraient aller de pair. De plus, aucune articulation n'est prévue avec la procédure d'enquête publique, qui peut très bien être ouverte alors que l'instruction mixte est en cours.

Au vu de ce constat, Mme Dominique Voynet, alors ministre de l'environnement, a annoncé dans une communication au Conseil des ministres du 27 septembre 2000 une réforme de l'utilité publique visant trois objectifs fondamentaux : la démocratisation et la transparence du processus d'élaboration des projets d'aménagement et d'équipement, la prise en compte de la décentralisation dans l'appréciation de l'utilité publique des projets des collectivités locales, ainsi que la simplification et la rationalisation des procédures.

Le 17 janvier 2001, dans une déclaration du Gouvernement sur la décentralisation à l'Assemblée nationale, le Premier ministre annonçait pour 2001 un projet de loi réformant le droit des enquêtes d'utilité publique.

B. UN PROJET DE LOI INITIAL LARGEMENT INSPIRÉ DES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT DU CONSEIL D'ÉTAT

Le titre IV du présent projet de loi reprend largement les préconisations du rapport du Conseil d'Etat et s'articule autour de trois axes majeurs : la transformation de la Commission nationale du débat public en une autorité administrative indépendante garante d'un débat public élargi, la prise en considération de la décentralisation en matière d'enquête publique, et la rationalisation des procédures.

1. Une meilleure association du public à l'élaboration de certains grands projets

Tout d'abord, le principe de participation est défini (article 48) comme un droit d'accès du public aux informations relatives à l'environnement, mais aussi et surtout comme une association à l'élaboration des décisions ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Cette dernière précision figurait déjà dans la déclaration de Rio de juin 1992 sur l'environnement, mais elle n'avait pas de valeur contraignante, contrairement à la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice.

Par conséquent, le champ du débat public, en amont de l'enquête publique, est élargi de manière significative (article 49), puisque les projets des personnes privées sont également concernés et que la condition d'intérêt national du projet est supprimée.

Afin de garantir le bon déroulement du débat public, la Commission nationale du débat public est érigée en autorité administrative indépendante et ses moyens, tant humains que financiers, sont augmentés.

Elle exercera des missions à géométrie variable en fonction de la nature et de l'importance financière des projets d'aménagement, d'équipement, plans et programmes des collectivités publiques.

Si les catégories de projets concernés devraient rester sensiblement les mêmes que ceux visés par la loi du 2 février 1995 précitée, les seuils financiers ou techniques, fixés par décret, devraient, selon les informations fournies à votre rapporteur, être sensiblement abaissés.

Une innovation importante réside dans le fait que certains projets devront faire l'objet d'une saisine obligatoire de la Commission nationale du débat public.

Les seuils seront déterminés par décret, et ne sont pas encore définitivement fixés en l'état des discussions interministérielles.

Cependant, le seuil de saisine obligatoire par le maître d'ouvrage s'agissant des grandes infrastructures linéaires de transport serait porté à un milliard de francs contre 4 milliards de francs actuellement, pour une saisine qui n'est que facultative.

Par ailleurs, s'agissant des projets inférieurs à ce seuil, mais supérieurs à 500 millions de francs, le maître d'ouvrage aura l'obligation de publier son projet, afin de permettre une saisine éventuelle de la Commission nationale du débat public par certaines personnes ou autorités, dont la liste est élargie par rapport au droit existant (texte proposé par l'article 49 pour l'article L. 121-7 du code de l'environnement).

La Commission nationale du débat public décidera, enfin, de l'opportunité de l'organisation d'un débat public, ainsi que de ses modalités (texte proposé par l'article 49 pour l'article L. 121-8 du code de l'environnement), en fonction de l'intérêt national du projet, de son incidence territoriale, de ses enjeux socio-économiques et de ses impacts sur l'environnement ou sur l'aménagement du territoire. Elle pourra ainsi choisir d'organiser elle-même le débat public, ou en confier l'organisation au maître d'ouvrage, en veillant à son bon déroulement.

La Commission nationale du débat public ne se limitera pas à l'organisation du débat public en amont. Reprenant les expériences des comités de suivi institués par la circulaire dite Bianco de 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructure, le projet de loi institue une concertation continue, par la participation du public au processus d'élaboration des projets jusqu'à leur mise en service s'agissant des projets dont la commission a été saisie (texte proposé par l'article 49 pour l'article L. 121-8 du code de l'environnement).

Parallèlement, il prévoit que « le cas échéant », la Commission nationale du débat public veille au respect de bonnes conditions d'information du public durant la phase de réalisation du projet jusqu'à la réception des équipements et travaux (texte proposé par l'article 49 pour l'article L. 121-1 du code de l'environnement).

Elle devrait enfin contribuer à un développement de la culture de la concertation et du débat public, en jouant un rôle de conseil auprès des maîtres d'ouvrage, s'agissant de projets plus modestes, et de diffusion de la culture de concertation.

Par ailleurs, le ministre de l'environnement et le ministre intéressé pourront saisir conjointement la Commission nationale du débat public d'une demande de débat portant sur des questions d'ordre plus général en amont de projets proprement dits, telles que la problématique d'un troisième aéroport ou la politique des transports dans le massif alpin (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-9 du code de l'environnement).

2. La prise en compte de la décentralisation 

Tout d'abord, le projet de loi substitue à l'instruction mixte une procédure de concertation administrative entre les collectivités territoriales et l'Etat. Cette concertation est conduite par le préfet, et privilégie une déconcentration systématique. Par ailleurs, il est désormais précisé que cette concertation doit intervenir préalablement à l'ouverture de l'enquête publique (article 50).

En outre, l'initiative de lancer l'enquête publique est transférée à la collectivité locale, lorsqu'il n'y a pas expropriation (article 53).

Le projet de loi crée ensuite une « déclaration de projet » (articles 56 et 57) prise par le maître d'ouvrage statuant sur l'intérêt général du projet et se suffisant à elle-même en l'absence d'expropriation.

Il s'agit de dissocier la reconnaissance de l'intérêt général (pour laquelle il apparaît normal que ce soit la collectivité publique maître d'ouvrage qui statue) de l'expropriation de propriétés privées, qui doit demeurer du ressort de l'Etat pour des raisons constitutionnelles.

3. Un effort de rationalisation et de transparence

Le débat public en amont se conclura par un acte du maître d'ouvrage, par lequel celui-ci tirera ses propres conclusions du débat en indiquant la suite qu'il entend réserver à son projet (texte proposé par l'article 49 pour l'article L. 121-12 du code de l'environnement).

L'instruction mixte précédera dorénavant le lancement de l'enquête publique et ses conclusions motivées seront jointes au dossier d'enquête publique (articles 50 et 51).

Les déclarations d'utilité publique seront désormais motivées (article 57).

C. LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification substantielle au projet de loi. Cependant, elle a étendu l'obligation de motivation aux refus de déclaration d'utilité publique et précisé l'objet du débat public, en indiquant qu'il portait également sur l'opportunité des projets.

1. S'agissant de la Commission nationale du débat public

- L'Assemblée nationale a précisé que la Commission nationale du débat public conseille les autorités compétentes et tout maître d'ouvrage à leur demande (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-1 du code de l'environnement), afin d'éviter toute tutelle ;

- elle a précisé les modalités de désignation des membres de la Commission nationale du débat public, ainsi que la durée de leur mandat (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-3 du code de l'environnement), et ramené à 3 le nombre de parlementaires (contre 20 actuellement) nécessaire pour saisir la Commission nationale du débat public (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-7 du code de l'environnement) ;

- elle a également précisé que le coût des expertises complémentaires est à la charge de la Commission nationale du débat public (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-8 du code de l'environnement).

2. Un renforcement de la participation du public

- L'Assemblée nationale a défini l'objet du débat public, qui porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet. Cette référence à l'opportunité n'était pas faite dans le cadre de la loi dite Barnier. (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-1 du code de l'environnement) ;

- elle a prévu que la Commission nationale du débat public se prononcerait sur les demandes de débat public dont elle serait saisie par une décision motivée (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-8 du code de l'environnement) ;

- elle a précisé que l'ouverture de l'enquête publique devrait intervenir dans les cinq ans de la clôture du débat public, la Commission nationale du débat public pouvant décider de rouvrir un débat public après ce délai. Il s'agit d'éviter que des modifications trop importantes intervenues entre-temps dénaturent le projet (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-11 du code de l'environnement) ;

- l'Assemblée nationale a en outre étendu l'obligation de motivation des déclarations d'utilité publique, prévue par le projet de loi, aux décisions de refus de déclaration d'utilité publique (article 57).

3. Un encadrement des nouvelles procédures afin d'éviter les contentieux supplémentaires

- L'Assemblée nationale a introduit une précision sur la date à laquelle l'ouverture de l'enquête publique pouvait être décidée, afin que l'absence de publication du bilan par le président de la Commission nationale du débat public dans le délai imparti ne bloque pas la procédure (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-11 du code de l'environnement) ;

- l'Assemblée nationale a harmonisé les pouvoirs des commissaires enquêteurs dans le cadre des enquêtes Bouchardeau et des enquêtes publiques préalables à l'expropriation pour cause d'utilité publique (article 54).

4. L'Assemblée nationale a ajouté diverses dispositions

a) En matière d'installations classées

L'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, a introduit un article additionnel réduisant le délai de recours contre les décisions d'autorisation d'exploitations classées à un an à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation transmise par l'exploitant au préfet, (article 58 bis).

L'Assemblée a également introduit un article additionnel facilitant l'établissement de servitudes publiques sur l'emprise des zones de stockage de déchets ménagers ou dans une bande de 200 mètres autour de la zone d'exploitation de ces sites (article 58 ter).

b) Revenant sur des dispositions de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant les conditions dans lesquelles la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale (article 58 quater).

Elle a également prévu des dispositions transitoires s'agissant des plans de sauvegarde et de mise en valeur en cours de concertation (article 58 quinquies).

c) Dispositions relatives au Réseau ferré de France

A été introduit un représentant des associations d'usagers des transports dans le conseil d'administration du Réseau ferré de France (article 55 bis).

L'Assemblée nationale a durci les conditions de déclassement affectant la consistance du réseau ferroviaire (article 55 ter).

D. LA POSITION DE LA COMMISSION

Si certaines de ces propositions de réforme répondent à de véritables besoins (réforme de l'instruction mixte, institution d'une déclaration de projet, prise en compte des besoins de concertation en amont de la prise de décision), il importe de les encadrer, afin d'éviter que l'esprit de la réforme, très positif, ne soit totalement dévoyé, et n'aboutisse à une paralysie des grands projets.

En outre, une telle réforme ne doit pas donner le sentiment aux élus d'une opposition entre démocratie représentative et démocratie participative. L'échec politique de la charte de la concertation de 1996 (au caractère non contraignant) est à ce titre un exemple, malgré la reconnaissance de sa qualité.

1. Définir plus rigoureusement les projets pouvant faire l'objet d'une saisine de la Commission nationale du débat public

Votre commission dénonce avec force l'imprécision et le renvoi d'éléments fondamentaux à des décrets d'application, comme les seuils au-delà desquels la Commission nationale du débat public doit être saisie obligatoirement ou au-delà desquels le projet doit être rendu public par le maître d'ouvrage, afin que les personnes habilitées puissent le cas échéant saisir la Commission.

Ainsi, les informations fournies à votre rapporteur font état de divergences importantes entre les différents ministères quant au niveau de ces seuils. Or, cette question peut totalement dévoyer l'esprit de la réforme, provoquer un engorgement de la Commission nationale du débat public, en soumettant à une instance nationale des projets qui n'ont qu'une incidence strictement locale.

Votre commission vous propose donc, à l'article L. 121-1 du code de l'environnement, de préciser le champ d'application du débat public et à préciser que ces projets doivent avoir un intérêt national.

Ceci ne signifie pas pour autant que ces projets ne pourront faire l'objet d'un débat public. Il est en effet prévu que la Commission nationale du débat public puisse, à leur demande, conseiller les maîtres d'ouvrages sur toute question relative à la concertation avec le public tout au long de l'élaboration d'un projet.

2. Modifier les modes de saisine de la Commission nationale du débat public

Votre commission vous propose, à l'article L. 121-7 du code de l'environnement, de permettre à une commune territorialement intéressée de saisir la Commission nationale du débat public, tout en rétablissant la condition actuelle de 20 sénateurs ou 20 députés. Elle avait été abaissée par l'Assemblée nationale à 3 parlementaires.

Il s'agit de permettre à une commune de saisir la Commission nationale du débat public sur un projet la concernant (un projet, même d'intérêt national, ayant toujours un impact territorial), tout en réservant la saisine parlementaire à des initiatives plus nationales.

3. Encadrer les délais afin d'éviter d'allonger inconsidérément la procédure

Il apparaît également nécessaire de préciser les délais dans la loi afin d'éviter que la procédure ne soit considérablement allongée. Il s'agit également d'une mesure de transparence, tandis que le projet de loi les renvoie largement aux décrets.

En effet, il convient de réconcilier l'ensemble des logiques chronologiques : le délai d'élaboration du projet lui-même, des études étant souvent nécessaires, le temps de l'administration, celui du public, qu'il faut consulter, le temps du juge, avec le temps politique de la collectivité locale. Le mandat de six ans du maire est en réalité très court au regard des délais de réalisation d'un grand projet d'aménagement local.

Cependant, certains délais ne doivent pas être fixés, afin de laisser une nécessaire souplesse, et d'éviter de provoquer des contentieux supplémentaires. Il n'est ainsi pas possible de fixer le délai dans lequel le maître d'ouvrage est obligé de saisir la Commission nationale du débat public, ce délai pouvant varier selon les catégories de projets.

Votre commission vous propose donc de prévoir que la saisine de la Commission nationale du débat public à titre facultatif doit se faire dans les deux mois de la publicité de son projet par le maître d'ouvrage (article L. 121-7 du code de l'environnement), que la Commission nationale du débat public doit se prononcer sur les suites à donner dans les deux mois de la saisine (article L. 121-8), que le président de la Commission nationale du débat public doit publier le compte-rendu et faire le bilan du débat public dans les deux mois suivant la clôture du débat public (article L. 121-10), et de réduire de 6 à 3 mois le délai imparti au maître d'ouvrage pour prendre sa décision postérieure au débat public de poursuivre le projet (article L. 121-12).

Dans le même ordre d'idées, votre commission vous propose de fixer la durée de la concertation entre les collectivités locales et le représentant du Gouvernement à six mois (texte prévu par l'article 50 pour l'article L. 1331-2 du code général des collectivités territoriales).

4. Distinguer le temps de la concertation et le temps de la décision

Si le temps de la concertation est nécessaire, il doit cependant être clairement distingué du temps de la décision.

Si le projet relève de la compétence de la collectivité locale, il lui revient de prendre la décision. S'il s'agit de l'Etat, l'une de ses autorités, centralisée ou déconcentrée, doit le faire. Ce principe n'empêche nullement qu'en amont de l'intervention de la décision, des processus de démocratie participative permettent au public de s'exprimer sur la pertinence du projet, sur l'existence d'un besoin et sur sa traduction.

Votre commission vous propose donc de prévoir à l'article 48 que le public est associé au processus d'élaboration des projets, et non à l'élaboration des décisions. Il s'agit d'une précision et d'une clarification nécessaire des compétences.

Pour cette même raison, il vous est proposé d'encadrer les conditions d'intervention de la Commission nationale du débat public après la clôture de l'enquête publique, (texte prévu par l'article 49 pour les articles L. 121-1 et L. 121-8 du code de l'environnement) afin d'éviter d'avoir une concertation continue.

Après la clôture de l'enquête, la Commission nationale du débat public devrait donc uniquement veiller à la bonne information du public s'agissant des projets pour lesquels elle a décidé d'organiser un débat public.

Votre commission vous propose donc de supprimer le quatrième alinéa du texte proposé pour l'article L. 121-8 du code de l'environnement, qui prévoit que la commission peut émettre, pour les projets dont elle a été saisie, des recommandations à caractère particulier sur la participation du public à leur processus d'élaboration jusqu'à la mise en service du projet.

Par ailleurs, votre commission vous propose de prévoir que si l'enquête publique n'a pas été ouverte dans un délai de cinq ans après la fin du débat public, la Commission nationale du débat public ne peut rouvrir un débat public que si l'économie du projet a été altérée (article L. 121-11 du code de l'environnement). Il s'agit d'encadrer la disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe radical, citoyen et vert. En effet, l'environnement d'un projet est toujours susceptible d'évoluer, du fait de la période très longue nécessaire à sa réalisation. Il faut donc éviter qu'un tel argument ne soit utilisé de manière dilatoire.

5. Fixer le début du débat public

Votre commission vous propose de fixer plus précisément le début du débat public, afin d'éviter des contestations ultérieures (texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-10 du code de l'environnement).

6. Indiquer que la Commission nationale du débat public ne se prononce pas sur le fond du projet

De plus, il importe de préciser que la Commission nationale du débat public ne se prononce pas sur le fond, précision qui n'apparaît pas dans le projet de loi (article L. 121-1 du code de l'environnement).

7. Garantir une Commission nationale du débat public équilibrée

Votre commission vous propose également de supprimer la limite d'âge fixée à 65 ans pour le président de la Commission nationale du débat public (article L. 121-3 du code de l'environnement), dont le mandat est de cinq ans renouvelable une fois. Il peut en effet être difficile de trouver la personne adéquate.

Elle vous propose également de porter le nombre d'élus locaux de 5 à 6. En effet, une proportion de 5 membres sur 21 ne paraît pas suffisante, du fait de l'incidence territoriale de tous ces projets. De plus, il faut distinguer entre les différentes associations de maires, au premier titre intéressés par ces questions.

8. Supprimer la possibilité d'organiser un débat public sur des questions générales

Votre commission considère que la démarche d'utilité concertée sur un site aéroportuaire international (DUCSAI), qui préfigurait la possibilité ouverte par le texte prévu par l'article 49 pour l'article L. 121-9 du code de l'environnement d'organiser des débats publics sur des questions générales en amont de tout projet, a montré la difficulté de faire un débat public sur des questions générales en l'absence de projet.

Il est ainsi apparu que le débat a essentiellement porté sur la question de l'opportunité d'une telle infrastructure, qualifiée par certains intervenants de « véritable serpent de mer ». En définitive, on peut s'interroger sur les avancées réelles d'une telle concertation, chacune des parties restant arc-boutée sur ses positions.

L'organisation d'un référendum local le 9 décembre dernier, qui s'est soldé par le refus exprimé à 91,42 % par les habitants des 46 communes de Picardie concernées de voir se réaliser le projet de construction d'un troisième aéroport international à Chaulnes (Somme), a montré de façon éloquente l'incapacité de la DUCSAI à mener une concertation constructive. La participation à ce référendum, qui avait été déclaré illégal par le préfet, s'est élevée à 61,78 %.

Il appartient au Parlement et au Gouvernement de se prononcer sur de telles problématiques.

9. Rationaliser les procédures

Votre commission des Lois vous propose d'aligner les conditions de nomination des commissaires enquêteurs dans le cadre d'une enquête publique avant expropriation sur ceux prévus dans le cadre d'une enquête dite Bouchardeau (article 54).

10. En matière de concertation

Votre commission des Lois vous propose d'inclure les projets des groupements de collectivités territoriales (texte proposé par l'article 50 pour l'article L. 1331-1 du code général des collectivités territoriales), et de fixer la durée maximale de concertation à six mois (articles 50 et 51).

11. Supprimer les dispositions relatives au Réseau ferré de France 

Votre commission des Lois vous propose de supprimer les dispositions relatives au Réseau ferré de France (articles 55 bis et 55 ter).

12. Harmoniser les délais de recours contre les décisions d'autorisations d'exploitation d'installations classées

Votre commission des Lois vous propose d'aligner le délai de recours pour les tiers contre les décisions d'autorisations d'exploitation d'installations classées sur celui des carrières (article 58 bis).

13. Harmoniser le régime des routes express

Votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 58 quinquies alignant le régime des routes express sur celui des autoroutes en matière de déclaration d'utilité publique.

V. LES OPÉRATIONS DE RECENSEMENT

Ce titre vise à réformer le système de recensement général de la population en vigueur en France.

A. UN RECENSEMENT TRADITIONNEL JUGÉ TROP LOURD ET IRRÉGULIER

Les recensements modernes datent du début du XIXème siècle. Ils ont été effectués avec plus ou moins de régularité (tous les 5 ans) jusqu'à la deuxième guerre mondiale, puis tous les 7-8, voire 9 ans.

Il leur est reproché leur lourdeur, puisqu'il faut mobiliser d'importants moyens budgétaires, matériels et humains sur une période très courte. En revanche, le recensement rénové de la population devrait permettre d'étaler le coût de l'opération (1,2 milliard de francs pour le recensement de mars 1999, soit 20 francs par habitant).

Ceci évitera que des recensements soient reportés pour des raisons budgétaires, comme cela a été le cas en 1997, afin de respecter les critères de rigueur budgétaire définis par le traité de Maastricht. Ceci devrait permettre de lisser la charge budgétaire pour l'Etat et de la rendre plus prévisible.

Le coût annuel équivaudrait à 1/8ème du coût du recensement général de la population de 1999. Pour les communes de plus de 10.000 habitants, la charge du recensement rénové devrait être plus faible que celle d'un recensement général ; elle serait identique pour les communes de moins de 10.000 habitants, mais répartie sur cinq ans, alors que la périodicité d'un recensement général est de l'ordre de huit ans.

Cette annualisation pourra permettre un lissage des évolutions et l'intégration de comportements d'anticipation pour les actes budgétaires et de gestion. Actuellement, la publication des résultats tous les 7 à 9 ans pose problème dans l'application de certains textes en raison de sauts trop importants et, à ce titre, peut nécessiter l'adoption de dispositions législatives particulières pour gérer les fortes évolutions.

Ainsi, le recensement de 1999 avait fait apparaître une augmentation de la population de 1,4 million d'habitants par rapport à la dernière population prise en compte en 1998 pour la répartition des dotations de l'Etat en 1999.

Les augmentations de population entraînant mécaniquement une augmentation de la dotation forfaitaire au sein de la dotation globale de fonctionnement et, par suite, une diminution de la dotation d'aménagement répartie entre les groupements de communes et la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), ces deux dotations auraient diminué respectivement par rapport à 1999 de 20 % et de 25 %.

Pour éviter une telle diminution, la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 sur la prise en compte des conséquences du dernier recensement général de population pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales a prévu une mesure de lissage des variations de population, à la hausse et à la baisse, sur trois ans afin d'en atténuer l'impact sur les mécanismes d'éligibilité et de répartition de dotations faisant intervenir un critère lié à la population (les variations de population entre 1999 et 2000 étant prises en compte pour le tiers en 2000 puis pour les deux tiers en 2001).

En outre, le recensement rénové devrait permettre à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) de fournir chaque année une description statistique au 1er janvier de l'année en cours pour la France et les grandes régions (plus de 1 million d'habitants), et avec un recul de deux ans pour toutes les zones du territoire : communes et groupements, quartiers des grandes villes (IRIS 2000)24(*).

En termes de « fraîcheur », les données fournies seront vieilles de 3 à 4 ans, ce qui constitue un progrès indéniable (de trois ans environ) par rapport aux recensements généraux.

Grâce à ces données plus régulières et plus récentes, les acteurs nationaux et locaux devraient conduire dans de meilleures conditions leurs politiques économiques et sociales. A titre d'exemple, les négociations sur les contrats de plan qui se sont déroulées en 1998-1999 auraient pu s'appuyer sur des données de 1998 pour le cadrage régional, et de 1996 pour les zones infra-régionales, ce qui aurait constitué des gains respectifs de 8 et 6 ans sur les informations issues du recensement de 1990.

De plus, il a été constaté lors du dernier recensement intervenu en 1999 un taux de refus de réponse croissant qui menaçait la pérennité de ce système.

B. UN SYSTÈME DIFFÉRENCIÉ ET ANNUEL S'APPUYANT SUR DES SONDAGES ET DES DONNÉES ISSUES DE FICHIERS ADMINISTRATIFS

Il a donc été prévu de réaliser des évaluations annuelles de la population.

Pour la première fois, le recensement acquiert une base législative. A la différence des recensements généraux de la population, la procédure rénovée de recensement repose sur un texte de loi explicitant les rôles de l'Etat et des communes.

En effet, saisi du projet, le Conseil d'Etat a préconisé la voie législative dans son avis du 2 juillet 1998 du fait du changement des modalités d'élaboration de la population légale, alors même que plus de 200 textes législatifs ou réglementaires s'y réfèrent.

S'agissant de la répartition des rôles entre les communes et l'INSEE, la collecte des informations sera organisée et contrôlée par l'INSEE, tandis que les enquêtes de recensement seront préparées et réalisées par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, qui recevront à ce titre une dotation forfaitaire de l'Etat.

Il est en outre prévu que les communes pourront déléguer aux établissements publics de coopération intercommunale la préparation et la réalisation des enquêtes de recensement. Il s'agit cependant d'une simple faculté.

La réforme distingue deux catégories de communes :

- les communes de moins de 10.000 habitants feront l'objet d'un dénombrement classique (exhaustif) mais ne seront pas recensées simultanément. Le dispositif sera mis en oeuvre de manière tournante, à raison d'un cinquième des communes chaque année. On perd donc une date de référence unique pour tout le territoire, ce qui est dénoncé par les géographes. Chaque commune de moins de 10.000 habitants sera donc recensée tous les cinq ans, à la même période de l'année.

- dans les communes de 10.000 habitants ou plus, un répertoire des immeubles localisés (RIL) sera constitué et tenu à jour en permanence. Ce répertoire contiendra tous les immeubles qui sont répartis en cinq groupes, chacun d'eux offrant une bonne représentativité de la commune (les immeubles d'une même rue étant répartis dans différents groupes).

Sur une période de cinq ans, 100 % des logements auront été dénombrés et 40 % de la population recensés.

Pour établir les chiffres de la population, l'INSEE s'appuiera sur les résultats d'enquête d'évaluation de la population (exhaustives ou par sondage), en les complétant par les données démographiques non nominatives issues des fichiers administratifs, notamment sociaux et fiscaux.

Le fichier de la taxe d'habitation, déjà utilisé lors des recensements de 1990 et 1999, devrait permettre de contrôler le nombre de logements et de l'interpoler, mais il sera aussi fait usage des fichiers non nominatifs des Caisses primaires d'assurance maladie. Ceci lui permettra de diffuser chaque année des résultats, et ce quelque soit la taille des communes (égalité de traitement pour les opérations d'extrapolation annuelles).

L'INSEE assurera sous le contrôle de la CNIL la confidentialité des données individuelles collectées. De plus, il n'y aura pas d'interconnexion des fichiers.

Cette réforme ne s'appliquera pas à la Polynésie française, à Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.

C. DES INTERROGATIONS MULTIPLES

Cette réforme suscite un certain nombre d'inquiétudes.

1. La question de l'égalité de traitement des communes

Se pose la question de l'égalité de traitement entre les collectivités, qui ne seront pas dénombrées de la même façon. Pour certains élus, cette réforme est défavorable aux grandes communes qui ne bénéficieront pas d'un recensement exhaustif de leur population.

Cependant, le Conseil d'Etat a considéré dans son avis du 2 juillet 1998  que « la nouvelle méthodologie envisagée comporte un traitement différencié selon les communes ...(mais que) les modalités de sa mise en oeuvre ne sont pas, par elles-mêmes, contraires au principe d'égalité, dès lors que ces deux groupes de communes sont placées dans des situations différentes en rapport avec l'établissement du chiffre de la population ».

2. La précision de la méthode de sondage

Le débat oppose « fraîcheur » et précision des données.

Le comité scientifique mandaté sur les questions de précision de la mesure des populations légales communales a conclu que la nouvelle technique devrait permettre d'éviter le sous-dénombrement par omission. En effet, si le recensement traditionnel paraît fournir une réponse parfaite et indiscutable au dénombrement de la population, l'exhaustivité totale est illusoire. Ce défaut de couverture, estimé à 1,8 % en 1990, est d'autant plus gênant qu'il est plus fréquent dans les grandes villes (2,6 % dans les villes de plus de 20.000 habitants), parmi les jeunes adultes ou les ménages d'une personne.

Ces chiffres sont à comparer avec ceux des erreurs de précision de la méthode par sondage, évaluées à 0,2 % pour une agglomération de 250.000 habitants, mais qui passent à 2 % pour un îlot de 2.000 personnes25(*) et à 8 % pour une population de 500 personnes.

Néanmoins, la perte de précision liée au sondage doit s'apprécier au regard du gain en termes de fraîcheur de l'information. Cet élément prend tout son sens face à l'évolution considérable des populations entre deux recensements (chaque année environ 10 % des individus déménagent, dont 6,5 % changent de commune). Or, c'est justement dans une zone en forte évolution qu'une information récente est nécessaire.

Une autre crainte réside dans une augmentation du « biais » par l'accroissement des refus de réponse26(*), en l'absence d'une campagne nationale d'information.

Les communes soulignent également que d'éventuelles dérives ne pourraient être détectées et corrigées en l'absence de recensements exhaustifs périodiques.

3. Une réforme inédite à l'étranger

Cette nouvelle méthode n'a été testée dans aucun pays étranger. A l'étranger, on distingue trois méthodes de recensement :

- la tenue de registres de population complétés soit par des données de fichiers administratifs (Danemark, Finlande), soit par des enquêtes par sondage (Pays-Bas, Suède) pour la description socio-démographique de la population ;

- des recensements classiques utilisés pour mettre à jour les registres de population, jugés de qualité insuffisante. L'idée est d'utiliser à terme ces registres comme base d'un futur recensement (Suisse, Autriche, Belgique et Luxembourg) ;

- une interrogation exhaustive de la population, soit par voie postale (Etats-Unis), soit par dépôt-retrait par agents recenseurs (France, Italie, Grèce, Espagne, Portugal).

4. Les impacts d'une telle réforme sur les 200 textes législatifs et réglementaires faisant référence à la population

Il convient de souligner l'importance d'une telle réforme, alors même que plus de 200 textes législatifs et réglementaires font référence à la population légale.

Ceci intervient tout d'abord en matière électorale : mode de scrutin (plus ou moins de 3.500 habitants), composition et fonctionnement du conseil municipal, conditions d'exercice des mandats locaux (indemnités des élus, crédits d'heures, suspension du contrat de travail et droit de réinsertion à l'issue du mandat) et cumul des mandats.

De nombreux articles du code des impôts s'appuient également sur la population de la commune, notamment pour le calcul de la taxe professionnelle pour les cinémas, de la taxe sur l'affichage public, de la taxe sur les appareils automatiques, et surtout pour les tarifs du droit de licence des débits de boissons.

De plus, les variations de populations sont susceptibles d'affecter les critères de répartition ou d'éligibilité des concours financiers de l'Etat (fonds national de péréquation, dotation globale d'équipement, dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale, dotation d'intercommunalité, dotation générale de fonctionnement des départements, fonds de correction des déséquilibres régionaux) pour les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale.

La population légale intervient également en matière de nomination et de traitement des fonctionnaires27(*), ainsi que pour les textes relatifs à la collecte des ordures ménagères (selon qu'elle est supérieure ou non à 5.000 habitants), à l'aide technique à la gestion de la voirie communale (selon qu'elle est supérieure ou non à 2.000 habitants) et à l'ouverture d'officines de pharmacie.

Lorsque la référence à la population dans les textes législatifs ou réglementaires se fait par un seuil, la situation ne devrait pas évoluer. En revanche, en cas de prise en compte du niveau absolu de la population (notamment pour les indicateurs calculés en « francs par habitant »), l'annualisation permettra d'éviter le saut brutal qui était enregistré à l'occasion de chaque recensement général de la population, a fortiori dans le cas d'une prise en compte de l'évolution de la population, qui sera nécessairement beaucoup plus faible sur une seule année que sur l'ensemble d'une période intercensitaire de huit ou neuf ans.

Interrogé à l'Assemblée nationale, le ministre de l'Intérieur, M. Daniel Vaillant, a indiqué que les premières populations légales post-réforme ne devraient intervenir qu'en 2009, et qu'il était envisagé que dans le domaine électoral, on prenne comme population de référence celle du dernier recensement disponible au moment du renouvellement général des conseils municipaux, généraux et régionaux.

En matière de dotations, on ne constaterait l'éligibilité ou l'inéligibilité à une dotation que lorsque le seuil est franchi, dans un sens comme dans l'autre, durant deux années consécutives, pour éviter des effets de « yo-yo » préjudiciables.

Le ministre de l'intérieur a par ailleurs indiqué qu'il serait possible de s'inspirer de la disposition prévoyant, en matière de fonction publique territoriale, que la situation statutaire et réglementaire des personnels occupant un poste réservé aux communes d'une certaine taille (directeur ou secrétaire général ou adjoint) ne soit pas affectée lorsque la population de la commune descend en-dessous de ce seuil.

D. LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a décidé, à l'initiative de M. Brard et des membres du groupe communiste, et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, de prévoir la création d'une commission chargée de déterminer les seuils et modalités de réalisation des enquêtes par sondage. Cette commission serait composée de professionnels de la statistique, de représentants des collectivités locales, de représentants de l'INSEE et de l'Etat, et présenterait ses conclusions au Parlement dans un délai de 6 mois après promulgation de la présente loi (article 59).

E. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

1. La fixation dans la loi du seuil d'application du recensement par sondage

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le recensement par sondage devrait intervenir dans les communes de 10.000 habitants et plus.

Votre commission des Lois vous propose d'indiquer que ce seuil sera effectivement celui de 10.000 habitants, puisqu'il n'est pas contesté. Il s'agit là d'une mesure de transparence.

2. La suppression de la commission créée par l'Assemblée nationale

La loi n° 51-711 du 7 juillet 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques a déjà institué une commission, le Conseil national de l'information statistique (CNIS), une instance de dialogue entre les producteurs et les utilisateurs de données statistiques, au sein de laquelle est déjà menée depuis 1999 la concertation.

Votre commission des Lois vous propose donc de supprimer la commission créée par l'Assemblée nationale et de reconnaître le rôle du CNIS (articles 59 et 61).

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi relatif à la démocratie de proximité.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Dans sa rédaction initiale, le titre premier du présent projet de loi était intitulé : « De la démocratie de proximité ». A l'initiative de M. Marc-Philippe Daubresse et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié cet intitulé pour retenir l'expression de « démocratie participative ». Sa commission des Lois était également opposée à cet amendement mais son rapporteur, M. Bernard Derosier, s'y est déclaré favorable en séance publique.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à rétablir l'intitulé initial du titre premier. En effet, l'expression de démocratie participative retenue par l'Assemblée nationale n'est guère appropriée pour un titre dont les chapitres traitent de sujets aussi variés que les droits des élus au sein des assemblées locales, les conseils économiques et sociaux régionaux, les comités de massif, ou encore de diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales.

CHAPITRE PREMIER
PARTICIPATION DES HABITANTS
À LA DÉMOCRATIE LOCALE

A l'initiative de MM. Bernard Derosier et Jacques Brunhes, l'Assemblée nationale a également modifié, après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'intitulé du chapitre Ier du titre premier. Elle a préféré l'expression de « participation des habitants à la démocratie locale » à celle de « participation des habitants à la vie locale. »

Votre commission des Lois vous soumet également un amendement tendant à rétablir la rédaction initiale de ce chapitre. En effet, les commissions consultatives des services publics locaux et les bureaux des temps relèvent davantage de la vie locale que de la démocratie locale.

Il convient également de s'interroger sur le point de savoir si la création des conseils de quartiers a pour objet de renforcer la participation des habitants à la vie locale ou si elle doit devenir, avec les consultations organisées dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, un instrument destiné à les associer à la démocratie locale, alors que ce droit appartient aux seuls électeurs.

Dans cette perspective, l'institution de conseils de quartier mettrait en question à la fois la légitimité des conseils municipaux et les liens entre nationalité et citoyenneté, ce qui n'est sans doute pas l'objet du présent projet de loi.

Article premier
(art. L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales)
Conseils de quartier

Cet article tend à rendre obligatoire la création de conseils de quartier dans les grandes villes. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, il fait suite aux recommandations de la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy, destinées à améliorer la participation des citoyens à la vie locale.

Celle-ci avait proposé, dans son rapport « Refonder l'action publique locale », de créer des mairies et des « conseils de quartiers » dans les villes de plus de 20.000 habitants et d'encourager ce dispositif dans les autres communes.

Avant d'examiner le dispositif du présent article et de vous présenter les propositions de votre commission des Lois, votre rapporteur tient à mettre en exergue la diversité, la vigueur et le caractère innovant des instances consultatives locales actuelles.

1. Le retard du droit sur les faits

Un cadre juridique récent

Le droit en vigueur permet d'ores et déjà de créer des instances de concertation à l'échelon communal.

L'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 92-125 d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, donne ainsi la possibilité au conseil municipal de « créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. »

Ces comités sont ouverts à des personnes n'ayant pas la qualité d'élus, notamment des représentants des associations locales. Leur composition est définie chaque année par le conseil municipal. Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal, désigné par le maire.

Les comités peuvent être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité. Ils ont également la possibilité de lui transmettre toute proposition concernant les problèmes d'intérêt communal pour lesquels ils ont été institués.

L'article L. 5211-49-1 comporte des dispositions analogues applicables aux établissements publics de coopération intercommunale.

Une histoire ancienne

Dans les faits, la consultation des habitants dans les petites communes est souvent informelle et la création d'instances spécialisées distinctes du conseil municipal n'a guère de sens. La proximité des élus et de la population, leur diversité socioprofessionnelle et la faible étendue de la collectivité favorisent la représentation de tous les intérêts au conseil municipal ou offrent aux habitants la possibilité de contacter facilement les élus.

Dans les communes plus importantes, de nombreuses instances de quartier se sont créées bien avant la loi du 6 février 1992. Certaines ont été le fruit de l'initiative spontanée des habitants et des structures associatives : on les appelle souvent des « comités de quartier ». D'autres ont été mises en place par les conseils municipaux, elles sont alors qualifiées de « conseils de quartier ».

Les premiers « comités » et « syndicats » de quartier apparaissent au début du siècle à Marseille, Bordeaux et Grenoble. Sous des intitulés divers (associations de quartiers, conseils de résidents), ils se développent dans la plupart des villes, non seulement pour défendre les intérêts des habitants, mais aussi pour recueillir leur avis sur les projets d'aménagement des quartiers. Au cours des années 1970, ils connaissent une forte impulsion ; la ville de Grenoble est alors présentée comme la référence de la contestation d'un pouvoir municipal trop éloigné des préoccupations des habitants.

Les comités de quartier apparaissent ainsi sous un double jour : instruments de contestation du pouvoir local, ce sont aussi des instances participatives visant à une meilleure intégration des populations et contribuant à renforcer l'acceptation et l'efficacité des politiques locales. Cette deuxième tendance se développe au cours des années 1980. La loi n° 82-13 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions consacre, dès son article premier, la notion de participation des citoyens à la vie locale et annonce l'instauration de « comités d'initiative et de consultation d'arrondissement » dans les villes de Paris, Lyon et Marseille.

A la même époque se met en place, dans le prolongement du rapport « Dudebout », une politique nationale de développement social des quartiers, suivie plus tard par un programme de développement des services publics de quartiers. Parallèlement, de nombreuses villes redéploient leurs services municipaux en direction des quartiers, sous la forme de mairies de quartiers parfois associées à des conseils de quartier où siègent des représentants des habitants.

Quelques années plus tard, avec l'affirmation du principe de la participation des habitants aux affaires locales, renouvelée dans plusieurs lois du 6 février 1992 précitée, du 2 février 199528(*) et du 4 février 199529(*), les conseils de quartiers connaissent un renouveau. Dans les zones urbaines les plus touchées par l'exclusion et la violence, ils se voient confier des missions d'intégration et sont parfois associés aux actions d'animation et de prévention de la délinquance.

Comme le fait justement remarquer Madame Claudette Brunet-Lechenault dans son rapport au nom du Conseil économique et social30(*), ces évolutions conduisent à une diversification de leurs fonctions et à une délicate recherche d'équilibre entre un rôle de contre-pouvoir et une fonction de relais des politiques municipales.

Des expériences diverses

Les fonctions des conseils et comités de quartier sont multiples. La première d'entre elles est de permettre aux habitants de s'exprimer librement sur les projets d'urbanisme et d'aménagement de leur quartier.

Elles consistent à communiquer les résultats des décisions prises par le conseil municipal ; jouer le rôle de forum, afin de faire émerger des avis, des propositions, des critiques à la suite des décisions prises par les élus ; organiser le dialogue entre élus et habitants. Parallèlement à leur mission de concertation, nombre de conseils et comités de quartiers organisent des activités d'animation, souvent en liaison avec les associations. Ils sont ainsi amenés à être en contact permanent avec la municipalité et à avoir une influence sur les décisions locales.

Le rôle des conseils de quartier peut être appréhendé au travers de quatre questions. Le quartier forme-t-il une espace géographique pertinent de démocratie ? Les modes de désignation de leurs dirigeants les rendent-ils représentatifs des habitants ? Les membres des conseils et comités expriment-ils le point de vue de l'ensemble de la population ? Quelles doivent être leurs relations avec les conseils municipaux ?

Ainsi, les tensions sont multiples entre la défense des intérêts d'un quartier et l'ouverture sur les problèmes généraux de la ville ; l'association des conseils de quartier aux politiques municipales et la préservation de leur caractère apolitique et de leur indépendance ; la participation des habitants et des associations à la vie locale et la préservation du rôle des élus, qui tirent leur légitimité du suffrage universel.

Confrontées à ces exigences contradictoires, les communes s'efforcent, chacune à leur manière, de trouver un point d'équilibre et s'engagent dans des voies originales et innovantes. A bien des égards, les conseils de quartiers connaissent des mutations permanentes et constituent des lieux d'expérimentation.

Quoi de comparable entre les instances mises en place à Versailles, Amiens, Marseille ou dans le XXème arrondissement de Paris, si ce n'est la réussite des expériences menées ? L'expérience engagée par la ville de Châteaubriant, décrite dans le rapport précité du Conseil économique et social, de créer des « enveloppes de quartier », d'un montant annuel de 120.000 francs, destinées à permettre aux habitants de réaliser des aménagements dans leur quartier illustre combien les conseils de quartiers restent en devenir.

Dans ce contexte, le Gouvernement propose, par le présent article, de rendre obligatoire et d'encadrer la création des conseils de quartiers. Dans l'étude d'impact jointe en annexe du présent rapport, il est indiqué que « malgré de nombreuses initiatives souvent originales et novatrices, les comités consultatifs se sont constitués de façon inégale sur le territoire alors que des quartiers souvent défavorisés auraient gagné à être couverts par de telles structures ».

L'étude souligne qu'il s'agit, « sans remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales, de promouvoir d'une manière plus volontariste la participation des habitants à la vie locale, d'offrir (à ceux) qui le souhaitent de nouveaux moyens pour contribuer en amont à la prise de décision au niveau local et, partant, de consolider la démocratie de proximité ».

2. Le texte soumis au Sénat

Des mesures formelles

Sur le plan formel, le premier paragraphe du présent article tend à réorganiser le titre IV (information et participation des habitants) du livre Ier (organisation de la commune) de la deuxième partie (la commune) du code général des collectivités territoriales en quatre chapitres, au lieu de trois actuellement.

Le chapitre I (dispositions générales), composé de l'article L. 2141-1 resterait inchangé.

Le chapitre II (participation des habitants à la vie locale) serait désormais intitulé « consultation des électeurs sur les affaires communales » ; il regrouperait toujours les articles L. 2142-1 à L. 2142-8.

Le chapitre III (dispositions diverses) serait dénommé « participation des habitants à la vie locale » et comprendrait trois articles : les articles L. 2143-1 et L. 2143-2 seraient entièrement réécrits par le présent article ; l'actuel article L. 2143-2 deviendrait, en application de l'article 2 du présent projet de loi, l'article L. 2143-3.

Enfin, un chapitre IV serait créé, intitulé « services de proximité », regroupant les actuels articles L. 2143-1 et L. 2143-3 renumérotés L. 2144-1 et L. 2144-3. L'article 5 du présent projet de loi tend, par ailleurs, à créer un article L. 2144-2 relatif aux mairies de quartiers.

A l'initiative de M. Bernard Birsinger, avec l'avis favorable de sa commission des Lois, mais contre celui du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du chapitre II, en retenant l'expression de « consultation des habitants sur les affaires communales ». Cet amendement doit être examiné au regard de l'article 6 ter, introduit par l'Assemblée à l'initiative de M. René Dosière, afin de permettre aux habitants et non plus aux seuls électeurs de participer aux consultations locales que peuvent organiser les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

La création des conseils de quartier

Réécrivant l'article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales, le projet de loi initial rendait obligatoire la création de « conseils de quartier » dans les communes de plus de 20.000 habitants c'est-à-dire, selon les chiffres du recensement général de la population de 1999, 412 communes et environ 23 millions d'habitants en métropole31(*).

Sur proposition de sa commission des Lois, et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a relevé ce seuil à 50.000 habitants. La disposition concernerait ainsi 112 communes et 14 millions d'habitants en métropole32(*).

Il reviendrait au conseil municipal de délimiter le périmètre des quartiers, ces derniers devant couvrir l'ensemble du territoire de la commune et étant chacun dotés d'un conseil de quartier.

La composition des conseils de quartier

Dans la rédaction initiale du projet de loi, le conseil municipal fixait la composition et les modalités de désignation des conseils de quartier.

Ces derniers devaient cependant comprendre obligatoirement des conseillers municipaux, désignés par le conseil municipal selon le principe de la représentation proportionnelle, et des personnes n'ayant pas la qualité d'élu, notamment des habitants et des représentants d'associations du quartier. La liste de ces personnes et la durée de leur mandat étaient arrêtées par le conseil municipal sur proposition du maire.

La présidence du conseil de quartier était confiée à l'adjoint chargé du quartier -dont la création est prévue par l'article 4 du projet de loi- ou, à défaut, par un conseiller municipal nommé par le maire.

A l'initiative de M. Richard Cazenave et contre les avis de sa commission des Lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que le conseil municipal fixerait la composition et les modalités de désignation des conseils de quartier en concertation avec les habitants et les associations.

Sur proposition de sa commission des Lois et à l'unanimité, elle a rendu facultative la présence de conseillers municipaux au sein des conseils de quartier.

Elle a adopté, avec l'accord de sa commission des Lois et celui du Gouvernement, un amendement de Mmes Danielle Bousquet, Odette Casanova, Martine Lignères-Cassou, Conchita Lacuey et Marie-Françoise Clergeau prévoyant la désignation des conseillers municipaux participant aux conseils de quartier dans le respect de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

Enfin, contre l'avis du Gouvernement et à la suite d'une initiative de M. Bernard Derosier, rapporteur, en séance publique, l'Assemblée nationale a prévu, à l'unanimité, que les présidents des conseils de quartier pourraient être soit des conseillers municipaux (les adjoints de quartier ou les conseillers délégués à cet effet par le maire), soit des membres du conseil élus par leurs pairs. Dans ce cas, le maire serait représenté au sein du conseil de quartier par l'adjoint chargé du quartier ou le conseiller municipal délégué à cet effet.

Les missions des conseils de quartier

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi donnait au maire la possibilité de consulter le conseil de quartier sur toute question concernant le quartier, et de l'associer à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier, notamment celles menées au titre de la politique de la ville.

Il reconnaissait au conseil de quartier la faculté d'adresser au maire des propositions intéressant le quartier que le conseil municipal devait, aux termes de l'article 3, examiner dans le cadre du débat sur les orientations générales du budget.

Enfin, le projet de loi initial prévoyait l'adoption par le conseil de quartier d'un rapport annuel retraçant son activité et la participation des habitants à la vie locale.

Sur proposition de M. Bernard Birsinger, contre l'avis de sa commission des Lois, avec l'approbation de son rapporteur, et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ouvert au maire la faculté de consulter le conseil de quartier sur toute question concernant le quartier ou la ville.

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, elle a précisé que le rapport annuel du conseil de quartier serait transmis au maire par le président du conseil de quartier, en vue de son examen dans le cadre du débat annuel sur les conseils de quartier prévu à l'article 3 du projet de loi, quinze jours au moins avant ce débat.

Enfin, à l'initiative de M. Bernard Birsinger, elle a indiqué, avec l'accord du rapporteur de la commission des Lois et celui du Gouvernement, que la publication et la diffusion de ce rapport seraient assurées par la commune.

Le fonctionnement des conseils de quartier

Le projet de loi soumis à l'Assemblée nationale disposait que le conseil de quartier se réunirait deux fois par an au moins, sur convocation de son président ou à la demande du maire.

Le conseil devait élaborer, dans les trois mois suivants son installation, son règlement intérieur, fixant notamment les conditions dans lesquelles les séances seraient ouvertes au public. Ce règlement intérieur devait être approuvé par le conseil municipal.

Le maire était entendu, à sa demande, par le conseil de quartier.

Enfin, le conseil municipal était tenu, d'une part, d'affecter aux conseils de quartier un local administratif et des moyens matériels, d'autre part, de prendre en charge leurs frais de fonctionnement.

A l'initiative de MM. René Dosière, Pierre Cohen et des membres du groupe socialiste, et avec les avis favorables du Gouvernement et de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a prévu que le conseil de quartier se réunirait à la demande de la moitié de ses membres.

Elle a également prévu, sur proposition de M. Jacques Pélissard et avec l'accord de sa commission des Lois et celui du Gouvernement, que le conseil municipal élaborerait des règles communes de fonctionnement des conseils de quartier.

Enfin, à l'initiative de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que les séances des conseils de quartier seraient publiques, sauf dispositions contraires de leur règlement intérieur.

3. La position de votre commission des Lois

En premier lieu, par coordination avec la suppression de l'article 6 ter qu'elle vous propose, prévoyant la possibilité pour les autorités municipales et intercommunales d'organiser la consultation des habitants et non plus des électeurs sur des questions d'intérêt local, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à rétablir l'intitulé initial (consultation des électeurs sur les affaires communales) du chapitre II du titre IV de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, tout en souscrivant à l'objectif d'une généralisation des conseils de quartier dans les grandes villes, au demeurant déjà largement engagée, votre commission des Lois juge impératif de garantir la liberté des communes, de préserver les expériences actuelles et de favoriser les initiatives nouvelles.

Loin de garantir le bon fonctionnement des conseils de quartier, les mesures contenues dans le présent projet de loi risquent de provoquer des blocages, de susciter des contentieux et de constituer une entrave aux initiatives locales, alors que l'association des habitants à la vie locale exige souplesse et innovation.

Alors que la coopération intercommunale connaît un succès croissant, que le présent projet de loi tend à consacrer en posant le principe de l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux dans les établissements à fiscalité propre (article 7 ter), il convient de ne pas créer un niveau d'administration supplémentaire et des instances concurrentes des conseils municipaux.

Comme l'ont rappelé les plus hautes autorités de l'Etat, les communes constituent la cellule de base de notre démocratie, le lieu dans lequel se tissent les liens et s'exercent les solidarités. Créés par la loi et non par les conseils municipaux, les conseils de quartier pourraient être tentés de s'opposer à eux.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement ayant pour objet de préserver les expériences en cours et de laisser aux conseils municipaux le soin d'apprécier l'opportunité de créer ou non des conseils de quartier dans les communes de 20.000 habitants et plus, et de déterminer leur composition, leurs modalités de désignation ainsi que les crédits nécessaires à leur fonctionnement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2
(art. L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales)
Débat sur la vie des quartiers

Cet article tend à réécrire l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, afin d'instituer un débat annuel sur la vie des quartiers.

Son premier paragraphe (I) prévoit, par ailleurs, la reprise des dispositions relatives aux comités consultatifs dans un article L. 2143-3 qu'il crée.

Dans sa rédaction initiale, le second paragraphe (II) disposait que les présidents des conseils de quartier devraient adresser au maire un rapport annuel retraçant l'activité de leur conseil et la participation des habitants à la vie locale, afin qu'il les communiquât au conseil municipal avant le débat annuel sur l'action menée dans chacun des quartiers et les orientations générales de cette action pour l'année suivante.

Dans un souci de simplification, l'Assemblée nationale a prévu que ce débat sur la participation des habitants à la vie locale et les actions menées par les quartiers serait organisé à l'occasion de l'examen du compte administratif. Cette disposition a été adoptée à l'initiative de M. Bernard Roman, président de la commission des Lois, à la suite d'un débat engagé sur un amendement présenté par M. Jacques Pélissard. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

Dès lors, les quartiers feraient l'objet de deux débats : suivant l'article 3 du présent projet de loi, le premier se tiendrait au moment du vote du budget, afin de permettre au conseil municipal d'examiner les propositions des conseils de quartier et de leur allouer des crédits de fonctionnement ; le second, prévu au présent article, aurait pour objet de dresser le bilan des actions conduites dans les quartiers.

Tout en saluant le souci de simplification manifesté par l'Assemblée nationale, votre commission des Lois juge inutile et inopportun d'encadrer à l'excès le fonctionnement des conseils municipaux. Ces derniers, s'ils décident de créer des conseils de quartier, devront leur allouer des crédits pour leur fonctionnement. Dès lors, les conseillers municipaux seront nécessairement appelés à se prononcer sur les actions conduites dans les quartiers et le rôle de leurs conseils.

Telle est la raison pour laquelle votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 2.

Article additionnel après l'article 2
(art. L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales)
Comités consultatifs

Cet article additionnel a pour objet de modifier l'article L. 2143-233(*) du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que le conseil municipal, sur proposition du maire, fixe la composition des comités consultatifs pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat municipal en cours.

Comme on l'a vu, l'actuel article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, a consacré les actions entreprises par les élus pour favoriser la participation des habitants aux affaires communales en prévoyant la création de comités consultatifs.

Ces comités consultatifs peuvent être créés sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ils sont présidés par un membre du conseil municipal, désigné par le maire. Dans ce cadre ont été créés, outre les conseils et comités de quartier, des structures de concertation plus spécifiques telles que les « conseils municipaux d'enfants », dont les membres sont généralement élus par les enfants ou les adolescents d'une classe d'âge déterminée, ou les « conseils d'anciens » et autres « conseils de sages ».

En dépit de l'institution des conseils de quartier, les comités consultatifs conserveront donc tout leur intérêt, puisqu'ils ont vocation à examiner des questions spécifiques.

En revanche, l'article L. 2143-2 dispose que le conseil municipal doit chaque année, sur proposition du maire, fixer la composition de ces comités. Cette obligation, qui ne soulève pas de difficulté pour des projets ponctuels, s'avère particulièrement contraignante tant pour les conseils municipaux, qui doivent prendre chaque année une nouvelle délibération, que pour les comités concernés, dont la situation est marquée au sceau de la précarité.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2, afin de permettre au conseil municipal de fixer la composition des comités pour la durée de son choix, celle-ci ne pouvant excéder la durée du mandat municipal en cours.

Article 3
(art. L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales)
Débat sur les propositions intéressant les quartiers

Cet article tend à modifier l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'instaurer, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire, un débat annuel sur les projets propres aux quartiers, notamment les équipements de proximité, et les crédits de fonctionnement qu'ils nécessitent.

Outre un amendement de coordination, l'Assemblée nationale a simplement prévu, à l'initiative de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, que le conseil municipal examinerait les propositions faites par les conseils de quartier et non les seuls projets propres aux quartiers.

Dans les communes pourvues de tels conseils, le débat sur les orientations générales du budget, qui doit avoir lieu dans un délai de deux mois précédant son examen, devrait ainsi comporter un volet consacré aux questions intéressant chacun des quartiers et permettre l'examen des propositions des conseils de quartier.

On rappellera qu'aux termes de l'article L. 2342-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est le seul ordonnateur des dépenses communales. La création « d'enveloppes de quartier » qui, comme on l'a vu, est déjà en usage dans certaines communes, ne doit pas avoir pour objet de déroger à cette règle.

D'autre part, les conseils de quartier doivent demeurer des instances consultatives. S'il est nécessaire que les conseils municipaux soient informés des souhaits et propositions des habitants, il revient aux seuls élus locaux, investis par le suffrage universel, de prendre les décisions engageant la commune.

Une fois encore, dans la mesure où il est prévu que les conseils municipaux devront allouer des crédits de fonctionnement aux conseils de quartier qu'ils auront décidé de créer, il n'apparaît pas souhaitable d'encadrer à l'excès leurs délibérations.

Les conseillers municipaux seront nécessairement appelés à se prononcer sur la vie des quartiers dans le cadre de l'examen du budget de la commune, et il reviendra aux électeurs de sanctionner par leur vote ceux qui auront ignoré les demandes formulées au sein des conseils de quartier.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 3.

Article 4
(art. L. 2122-2-1 et L. 2122-18-1 du code général
des collectivités territoriales)
Création d'adjoints au maire chargés des quartiers

Cet article tend à insérer un article L. 2122-2-1 et un article L. 2122-18-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir la création d'adjoints de quartier.

1. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, les conseils municipaux déterminent le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal34(*). Le maire et les adjoints sont élus au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité relative au troisième.

Les adjoints ne sont investis d'aucune charge municipale spécifique. Leur qualité d'adjoint leur confère simplement une priorité par rapport aux simples conseillers municipaux pour l'attribution des délégations35(*) éventuellement décidées par le maire et pour exercer la suppléance de ce dernier. Hors des cas de délégation et de suppléance, les adjoints ne peuvent donc exercer aucune des compétences ou attributions du maire36(*).

L'article L. 2122-31 du code général des collectivités territoriales et l'article 16 du code de procédure pénale leur reconnaissent, ainsi qu'au maire, la qualité d'officier de police judiciaire. Une incertitude demeure toutefois sur le point de savoir s'ils sont personnellement investis de cette fonction ou s'ils ne peuvent l'exercer que dans le cadre d'une délégation donnée par le maire ou, le cas échéant, lorsqu'il y a lieu à suppléance de ce dernier.

De même, il avait longtemps été admis que les adjoints ne pouvaient exercer les fonctions d'officier d'état civil, qui leur sont attribuées par l'article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales, que sur délégation du maire, ou en cas de suppléance de ce dernier. Le service de l'état civil est en effet considéré comme un service municipal, bien qu'il soit chargé d'une mission pour le compte de l'Etat et placé sous le contrôle de l'autorité judiciaire. On considérait qu'il devait donc être dirigé par le maire, seul chargé de l'administration. Le Conseil d'Etat a cependant jugé que les adjoints pouvaient exercer effectivement cette compétence, sans avoir besoin d'une délégation, du seul fait de leur qualité d'adjoint37(*). Il a été pris acte de cette décision dans une réponse ministérielle puis dans l'instruction générale relative à l'état civil38(*).

2. Le texte soumis au Sénat

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait d'insérer un article L. 2122-2-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser les conseils municipaux des communes de plus de 20.000 habitants à créer des postes d'adjoints chargés exclusivement des quartiers, sans que leur nombre puisse excéder 10 % de l'effectif légal du conseil municipal. Il ouvrait à un même adjoint la faculté de présider un ou plusieurs conseils de quartier.

Il prévoyait également l'insertion d'un article L. 2122-18-1 afin de définir les missions de ces adjoints. Outre leurs fonctions de président du conseil de quartier, ils étaient compétents pour connaître de toute question intéressant à titre principal le ou les quartiers dont ils avaient la charge, veillaient à l'information des habitants et favorisaient leur participation à la vie des quartiers.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec le relèvement à 50.000 habitants du seuil au-dessus duquel la création de conseils de quartier serait obligatoire.

A l'initiative de M. Bernard Birsinger et avec l'accord de sa commission des Lois et celui du Gouvernement, elle a indiqué que ces adjoints seraient principalement et non plus exclusivement chargés d'un ou de plusieurs quartiers.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois émet quelques réserves à l'encontre de la création d'adjoints au maire chargés des quartiers.

Dans la rédaction initiale du projet de loi, ces adjoints étaient exclusivement chargés des quartiers et assuraient de droit la présidence de leurs conseils. Comme le soulignait l'Association des Maires de France, cette disposition avait pour inconvénient majeur de favoriser une émancipation des conseils de quartier et de leurs présidents par rapport au conseil municipal, et de risquer de provoquer des conflits de légitimité.

L'Assemblée nationale a réduit ce risque en retirant aux élus locaux la présidence de droit des conseils de quartiers et en supprimant l'obligation faite aux adjoints supplémentaires d'être exclusivement chargés des quartiers.

Dès lors, le texte soumis au Sénat a pour effet de porter le nombre maximum des adjoints à 40 % de l'effectif du conseil municipal.

Cette augmentation semble excessive : actuellement le nombre des vice-présidents de conseil régional ne peut lui non plus excéder 30 % des effectifs du conseil et l'article 15 novodecies, introduit par l'Assemblée, propose d'étendre cette disposition aux conseils généraux.

On observera également que l'article 11 bis du présent projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, ouvre au maire la possibilité de déléguer une partie de ses fonctions à des conseillers municipaux, non seulement en cas d'absence ou d'empêchement des adjoints, ce qu'autorise déjà le droit en vigueur, mais également lorsque ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation. Dès lors, point n'est besoin de créer des postes d'adjoints chargés des quartiers.

Enfin, l'article 29 prévoit que les indemnités versées aux adjoints pourront dépasser leur plafond à la condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé. Il est cependant indiqué que le conseil municipal pourra majorer de 10 % le total des indemnités susceptibles d'être allouées aux adjoints ayant une délégation de fonction.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 4.

Article 5
(art. L. 2144-2 du code général des collectivités territoriales)
Annexes de la mairie

Cet article tend à insérer un article L. 2144-2 dans le code général des collectivités territoriales, afin de généraliser la création de mairies annexes dans les communes de 100.000 habitants et plus.

Actuellement l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales rend obligatoire la création d'une annexe de la mairie dans les seules communes associées.

L'actuel article L. 2143-1, qui deviendrait l'article L. 2144-1 en application de l'article premier, prévoit, quant à lui, que certains services municipaux peuvent être mis à la disposition de la population dans des annexes mobiles. Toutefois, ne peut y être réalisée aucune opération d'état civil impliquant le déplacement des registres.

Le présent article tend à rendre obligatoire la création d'annexes de la mairie dans les communes de 100.000 habitants et plus dans les quartiers définis à l'article premier. Elles pourraient toutefois être communes à plusieurs quartiers. Elles devraient mettre à la disposition des habitants des services de proximité ; en revanche, l'interdiction de déplacer les registres d'état civil leur serait applicable.

Selon les chiffres du recensement général de la population de 1999, 37 communes comptent plus de 100.000 habitants et rassemblent environ 9 millions d'habitants.

A l'initiative de sa commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a prévu, au cours d'une seconde délibération, l'obligation de mettre un local de la mairie annexe à la disposition des membres du conseil municipal n'appartenant pas à la majorité qui en font la demande, afin de recevoir du public.

Sur ce point, votre rapporteur précise que l'article L. 2121-28 du code général des collectivités territoriales prévoit la constitution de groupes d'élus dans les conseils municipaux des communes de plus de 100.000 habitants. Il autorise le conseil municipal à affecter à ces groupes, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications. Enfin, le maire peut leur affecter une ou plusieurs personnes.

Une référence aux « groupes d'élus » plutôt qu'aux « membres du conseil municipal n'appartenant pas à la majorité » semblerait donc plus idoine. Qu'adviendrait-il si chaque membre n'appartenant pas à la majorité municipale demandait, à titre individuel, à disposer d'un local, alors que cette demande semble de droit ? Quels seraient les droits des élus appartenant à la majorité ?

Dans la pratique, la plupart des communes de plus de 100.000 habitants ont déjà créé, sous des appellations diverses, des mairies annexes et autres maisons de quartier. La disposition autorisant la création de mairies annexes communes à plusieurs quartiers risque soit de s'avérer sans portée, soit d'imposer une contrainte supplémentaire ; en tout état de cause elle crée une certaine insécurité juridique. On peut ainsi s'interroger sur les conséquences de la décision d'une commune de ne créer qu'une ou deux mairies annexes.

Enfin, il est regrettable que l'Etat cherche à imposer à d'autres des obligations qu'il ne s'applique pas à lui-même, comme en témoignent les suppressions de services publics dans les petites communes.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 5.

Article 6
(art. L. 1413-1, L. 1411-4, L. 1412-1, L. 1412-2 et L. 2143-4
et L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales)
Commission consultative des services publics locaux

Cet article tend à renforcer le rôle des commissions consultatives des services publics locaux, instituées par la loi du n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République.

1. Le droit en vigueur

Les articles L. 2143-4 et L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales font obligation aux communes de plus de 3.500 habitants et aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de plus de 3.500 habitants de créer une commission consultative compétente pour un ou plusieurs services publics locaux exploités en régie ou dans le cadre d'une convention de gestion déléguée.

Ces articles ne précisent ni la composition de la commission, ni les documents relatifs à la gestion des services publics locaux qui doivent lui être soumis. Ils indiquent simplement qu'elle doit comprendre parmi ses membres des représentants d'associations d'usagers du ou des services concernés.

La commission est placée sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale qui en établit le règlement intérieur, les modalités de fonctionnement et détermine le rythme de convocation et l'ordre du jour.

Elle est censée permettre l'expression des usagers des services publics sans empiéter sur la responsabilité des autorités organisatrices. Elle peut être consultée et formuler des avis sur toute question qui a une incidence directe sur les usagers du ou des services concernés en matière d'organisation et d'exécution, de desserte, de qualité du service, de tarification, etc.

Toutefois, selon l'étude d'impact du présent projet de loi, ce dispositif n'aurait pas rencontré un grand succès. Sur les 2.673 communes de plus de 3.500 habitants, il n'existerait, tout au plus, que quelques centaines de commissions.

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend à abroger les articles L. 2143-4 et L. 5211-49-1du code général des collectivités territoriales (paragraphe V) afin de leur substituer (paragraphe I) un article L. 1413-1, inséré dans un nouveau chapitre III, intitulé « participation des habitants et des usagers à la vie des services publics », dans le titre premier du livre IV de la première partie de ce code.

Les dispositions de cet article deviendraient donc applicables aux différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu'aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes.

Elles tendent à faire obligation aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes de plus de 10.000 habitants, mais également aux départements et aux régions de créer des commissions consultatives des services publics locaux.

Selon l'étude d'impact, 874 communes et 573 communautés de communes (sur un total de 1717) seraient concernées du fait de ce seuil. Par nature, toutes les communautés d'agglomération (90) et les communautés urbaines (14) seraient également concernées, de même que 8 syndicats d'agglomération nouvelle. Si le nombre des syndicats intercommunaux reste méconnu, plusieurs d'entre eux, à l'instar du syndicat des eaux d'Ile-de-France ou du syndicat interdépartemental d'assainissement de l'agglomération parisienne, seraient soumis à cette obligation.

La compétence de chaque commission consultative s'étendrait à l'ensemble des services publics confiés à des tiers dans le cadre d'une délégation de service public ou exploités en régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

La composition des commissions associerait des élus des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ou des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, désignés à la représentation proportionnelle, et des représentants d'associations locales. Chaque commission serait présidée par l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement public concerné.

Leur fonctionnement se caractériserait par une certaine souplesse. L'ordre du jour serait fixé à la majorité des membres de la commission et celle-ci pourrait procéder aux auditions qui lui sembleraient utiles.

Les commissions consultatives auraient pour mission d'examiner, chaque année, sur le rapport de leur président : le rapport d'activité que le délégataire de service public doit remettre en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales, ainsi que le rapport sur le prix et la qualité du service public de distribution de l'eau, des services d'assainissement, de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères. Le président de la commission devrait en outre lui soumettre un bilan d'activité des services exploités en régie.

Les paragraphes II, III et IV du présent article tendent à compléter les articles L. 1411-4, L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la consultation pour avis des commissions consultatives en cas de délégation de service public en amont de la procédure de publicité tendant à la présentation des offres concurrentes, ainsi que sur tout projet de création d'une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

L'article 15 du présent projet de loi prévoit une entrée en vigueur différée de ces dispositions, six mois après la promulgation de la présente loi, afin de permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale de constituer les commissions consultatives des services publics locaux.

A l'initiative de sa commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a fixé à 3.500 habitants le seuil au-dessus duquel la création de commissions consultatives des services publics locaux serait obligatoire.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois ne peut que souscrire aux objectifs d'une plus grande transparence dans le fonctionnement des services publics locaux et d'une meilleure association des usagers.

Elle tient à souligner que la consultation des commissions sur toute délégation de service public ainsi que sur tout projet de création d'une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière constituerait une formalité substantielle, dont la méconnaissance entraînerait l'annulation de la procédure. En seraient toutefois dispensées les nombreuses régies qui ne présentent pas ces caractéristiques, en particulier celles qui sont dépourvues de la personnalité morale, ce qui est le cas de la plupart des régies constituées pour la gestion des services de l'eau et de l'assainissement.

Cette obligation nouvelle a pour objet, d'une part, de garantir la création effective des commissions consultatives, d'autre part, d'associer les usagers en amont des délégations, afin de prévenir ou plutôt de « désamorcer » les conflits.

Elle impose ainsi une contrainte, sans doute justifiée mais forte, pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.

La proposition de l'Assemblée nationale de fixer à 3.500 habitants le seuil démographique au-dessus duquel la création des commissions consultatives des services publics locaux serait obligatoire semble témoigner d'une méconnaissance de la situation des petites collectivités et des difficultés rencontrées par les élus locaux, en l'absence d'associations d'usagers, pour constituer de telles commissions.

Afin d'éviter un contentieux abondant et de tenir compte des réalités locales, votre commission des Lois vous soumet deux amendements, l'un de précision, l'autre tendant à prévoir que la création de la commission consultative des services publics locaux ne sera obligatoire que dans les communes de plus de 10.000 habitants et dans les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants.

En revanche, elle vous propose, par un troisième amendement, d'étendre la compétence de la commission consultative des services publics locaux aux régies dotées de l'autonomie financière mais non de la personnalité morale. Cette extension permettrait d'associer les usagers au fonctionnement de services aussi essentiels que ceux de l'eau et de l'assainissement ; elle supprimerait la tentation de recourir à ce mode de gestion pour la seule et mauvaise raison qu'elle permettrait d'éviter de passer devant la commission consultative.

Enfin, votre commission des Lois vous proposera, à l'article 15, de reporter le délai prévu pour l'entrée en vigueur de ces dispositions, afin de permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés de mettre en place les commissions consultatives.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau)
(art. L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour les autorités municipales de s'entourer d'avis

Cet article tend à compléter l'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux autorités communales de consulter, dans le cadre de leurs compétences, les personnes concernées par des décisions municipales.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. René Dosière, avec l'avis favorable de sa commission des Lois, après que le Gouvernement eut demandé le retrait de l'amendement.

M. René Dosière a indiqué en séance publique qu'« un doute existe quant à la possibilité pour les élus municipaux de recueillir formellement l'avis des personnes concernées par une décision selon une autre procédure que la consultation locale.39(*) »

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, lui a répondu que les conseils municipaux avaient bien évidemment la faculté de s'entourer d'avis émanant de la population selon des procédures qu'ils définissent librement.

Dans la mesure où il ne fait que rappeler, dans une rédaction approximative, une évidence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 6 bis.

Article 6 ter (nouveau)
(art. L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales)
Participation des habitants aux consultations locales

Cet article tend à modifier les articles L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir la participation des habitants, et non plus des seuls électeurs, aux consultations locales.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. René Dosière, avec l'accord de sa commission des Lois mais contre l'avis du Gouvernement.

1. Le droit en vigueur

Les consultations locales dans les communes

La loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République a créé un chapitre V nouveau « Participation des habitants à la vie locale » dans le code des communes, qui consacre et encadre juridiquement la pratique de la consultation d'initiative municipale, improprement appelée « référendum local ». Cette procédure était en effet déjà fréquemment utilisée, en l'absence de toute disposition législative et réglementaire -hormis les cas de fusion de communes- par des conseils municipaux soucieux de connaître l'avis de la population sur des sujets importants.

Le dispositif fixé par la loi, désormais codifié aux articles L. 2142-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, précise les conditions d'organisation des consultations en édictant trois principes : le droit de proposition des conseillers minoritaires dans les communes de 3 500 habitants et plus ; le droit pour le conseil municipal de saisir le corps électoral dont il est issu (seuls sont visés les électeurs et non les habitants) de toute affaire relevant de sa compétence ; la liberté de décision du conseil municipal, les résultats de la consultation ne pouvant se substituer à une délibération librement adoptée par l'assemblée communale. Il ne s'agit donc que d'un avis, qui ne lie en aucune façon la décision du conseil municipal.

L'initiative d'une consultation appartient aux élus mais également aux électeurs. Le maire, un tiers des membres du conseil municipal dans les communes de 3 500 habitants et plus, et la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants peuvent demander au conseil municipal d'organiser une consultation sur une affaire relevant de la compétence de la commune.

Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent également saisir le conseil municipal en vue de l'organisation d'une consultation, cette fois sur une opération d'aménagement relevant de la décision des autorités municipales.

Le conseil municipal délibère alors sur le principe et les modalités d'organisation de la consultation. Afin de lever toute ambiguïté dans l'esprit du public, la loi prescrit d'indiquer expressément dans la délibération que la consultation, si elle est décidée par le conseil municipal, est une simple demande d'avis dont le résultat ne lie pas le conseil municipal quant à la décision finale sur l'affaire en cause.

En effet, la consultation est destinée à éclairer le conseil appelé à délibérer sur une affaire de sa compétence et son résultat n'emporte pas décision. Le conseil municipal n'est pas juridiquement lié ; il doit ensuite délibérer sur le fond à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Comme le prévoit l'article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales, seuls les électeurs, et non les habitants dans leur ensemble, sont appelés à cette consultation ; sa mise en oeuvre est donc facilitée par l'utilisation des listes électorales existantes. Il est expressément prévu que la consultation peut ne concerner que les électeurs d'une partie de la commune (un quartier par exemple) pour les affaires intéressant uniquement celle-ci.

L'objet de la consultation doit, enfin, relever exclusivement de la compétence de la commune, et le juge administratif vérifie que la question posée porte sur un projet de décision relevant des autorités communales.

A titre d'illustration, des consultations sur le principe du maintien sur le territoire national de populations étrangères40(*), sur les conditions d'attribution de logements sociaux41(*) ou sur l'opportunité d'un projet d'autoroute42(*) doivent être regardées comme illégales car sortant du champ de compétence des autorités communales.

Les consultations locales dans les établissements publics de coopération intercommunale

Inséré par l'article 43 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales prévoit que les électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être consultés sur les décisions que l'organe délibérant ou le président de cet établissement sont appelés à prendre pour régler les affaires de la compétence de l'établissement en matière d'aménagement.

Sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres, sur demande écrite de la moitié des membres de l'organe délibérant, ou sur saisine d'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres, l'organe délibérant de l'établissement se prononce sur le principe et les modalités d'organisation de la consultation. La délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n'est qu'une demande d'avis.

Les dépenses afférentes à la consultation sont à la charge de l'établissement public de coopération intercommunale qui l'organise.

2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article tend à modifier les articles L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales afin d'ouvrir la possibilité aux autorités municipales et intercommunales de consulter les habitants, et non plus les électeurs, de la commune ou des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.

Les habitants seraient les personnes de plus de dix-huit ans non inscrites sur les listes électorales de la commune (des communes membres s'il s'agit d'un établissement public de coopération intercommunale) à la condition qu'elles y aient leur domicile réel ou que leur résidence dans la commune présente un caractère continu.

Ces critères s'inspirent de ceux exigés pour la participation des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales.

Les conditions requises pour être électeur

Pour être électeur, deux séries de conditions sont requises, prévues par les articles L. 2 et suivants et les articles L. 9 et suivants du code électoral.

Selon l'article L. 2, sont électeurs les Françaises et Français âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi.

Le code précise que ne doivent pas être inscrits sur les listes électorales : les majeurs sous tutelle (article L. 5) ; pendant le délai fixé par le jugement, ceux auxquels les tribunaux ont interdit le droit de vote et d'élection, par application des lois qui autorisent cette interdiction (article L. 6)  ; pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l'une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16, 433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal ou pour le délit de recel de l'une de ces infractions, défini par les articles 321-1 et 321-2 du code pénal (article L. 7).

Selon l'article L. 9, l'inscription sur les listes électorales est obligatoire, même si la méconnaissance de cette règle n'est pas sanctionnée. L'article L. 11 définit les conditions d'inscription requises : avoir son domicile réel dans la commune ou y habiter depuis six mois au moins ; justifier d'une inscription de cinq ans sans interruption -mais pas obligatoirement au titre de la même imposition- au rôle d'une des contributions directes locales : taxe d'habitation, taxes foncières, taxe professionnelle ; être assujetti à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaire public.

Faisant suite à la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 a introduit un article L.O. 227-1 dans le code électoral, suivant lequel les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les citoyens français, peuvent participer à l'élection des conseillers municipaux dans les mêmes conditions que les électeurs français, dès lors qu'ils ont leur domicile réel ou une résidence à caractère continu en France.

Pour exercer leur droit de vote, ils doivent être inscrits, sur leur demande, sur une liste électorale complémentaire, à condition de jouir de leur capacité électorale dans leur Etat d'origine et de remplir les conditions légales autres que la nationalité française pour être électeurs et être inscrits sur une liste électorale en France.

Pour chaque bureau de vote, la liste électorale complémentaire est dressée et révisée par la commission administrative, composée du maire, d'un délégué de l'administration et d'un délégué du tribunal de grande instance, déjà compétente pour dresser et réviser la liste électorale. En sus des indications prescrites par les articles L. 18 et L. 19 du code électoral pour les citoyens français, la liste électorale complémentaire mentionne la nationalité des personnes qui y figurent.

Outre les justifications exigibles des ressortissants français, les ressortissants d'Etats de l'Union européenne autres que la France, doivent produire à l'appui de leurs demandes d'inscription sur la liste électorale complémentaire : un document d'identité en cours de validité et une déclaration écrite précisant la nationalité, l'adresse sur le territoire de la République, l'absence de déchéance du droit de vote dans l'Etat d'origine.

3. La position de votre commission des Lois

Autoriser les habitants d'une commune à participer à une consultation locale qui ne constitue qu'un avis n'est sans doute pas contraire à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que toute élection faisant intervenir les citoyens en tant que tels, indépendamment de toute autre qualité ou particularité, se voyait appliquer l'article 3, quatrième alinéa, de la Constitution selon lequel « sont électeurs les nationaux français majeurs des deux sexes ». Il en est ainsi non seulement des élections nationales mais également des élections locales (décision n° 146 DC du 18 novembre 1982).

En revanche, les élections auxquelles les individus participent à d'autres titres, par exemple les élections professionnelles ou universitaires, ne relèvent pas de l'article 3, quatrième alinéa, de la Constitution. Les personnes n'ayant pas la nationalité française peuvent ainsi participer aux élections universitaires (décision n° 81-30 DC du 30 octobre 1981) ainsi qu'aux élections aux organismes de sécurité sociale (décision n° 82-148 DC du 14 décembre 1982).

Pour autant, votre commission des Lois considère que les dispositions du présent article se heurtent à des difficultés réelles d'organisation et soulèvent une question de principe.

En premier lieu, la tenue des listes d'habitants sera d'autant plus difficile que celles-ci devront être mises à jour en permanence, une consultation étant susceptible d'être organisée à tout moment. Le présent article ne précise d'ailleurs pas à qui cette mise à jour serait confiée.

D'autre part, les conditions requises pour participer à une consultation locale seraient particulièrement souples. En l'absence de précision, la perte de la capacité politique ne semble pas devoir entraîner privation du droit de vote.

Enfin, votre commission des Lois ne peut accepter que les personnes consultées sur les affaires communales soient distinctes du corps électoral, seul investi d'un pouvoir de décision quant au choix des autorités municipales. Cette scission semble pour le moins dangereuse, car elle ne manquerait pas d'entraîner des conflits de légitimité. Faut-il rappeler les termes de l'article 72 de notre Constitution, suivant lesquels les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ?

La question de la participation de l'ensemble des habitants aux consultations locales ne peut donc être dissociée de celle de la citoyenneté. Or, reconnaître la qualité d'électeur à des personnes n'ayant pas la nationalité française suppose une révision de notre Constitution.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 6 ter.

Article 7
(art. L. 2131-1, L. 2131-3, L. 3131-1, L. 3131-4, L. 4141-1
et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales)
Publicité des actes

Cet article tend à reconnaître l'affichage comme un mode de publicité suffisant, au même titre que la publication, pour rendre exécutoires les actes des collectivités territoriales.

Les articles L. 2131-1, L. 2131-3, L. 3131-1, L. 3131-4, L. 4141-1 et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales subordonnent le caractère exécutoire des actes pris par les communes, les départements et les régions à leur publication ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département lorsqu'elle est requise. L'obligation de publication concerne en principe tous les actes de portée générale.

L'article L. 2121-24 dispose par ailleurs que, dans les communes de 3.500 habitants et plus, le dispositif des délibérations à caractère réglementaire est publié dans un recueil des actes administratifs. Cette obligation s'étend aux contrats conclus par les autorités communales devant être notifiés, sous réserve des dispositions spécifiques relatives aux marchés et délégations de service public.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la suppression de la mention de l'affichage lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales aurait conduit certaines juridictions à considérer que cette formalité était insuffisante pour donner un caractère exécutoire aux actes des collectivités locales.

Le présent article vise donc à réparer cet oubli, ce qui n'aura pas pour effet de dispenser les collectivités territoriales de leur obligation de publication dans le recueil des actes administratifs.

A l'initiative de M. Patrice Martin-Lalande, avec l'accord de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité inscrire dans la loi la possibilité d'organiser la publicité ou l'affichage des actes, à titre complémentaire mais non exclusif, sur support numérique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 7 bis (nouveau)
Bureaux des temps

Cet article tend à rendre la création d'un « bureau des temps » obligatoire dans les communes de plus de 50.000 habitants et facultative dans les établissements publics de coopération intercommunale regroupant plus de 50.000 habitants, afin de favoriser l'harmonisation des horaires des services publics avec les besoins des usagers.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, après un avis de sagesse du Gouvernement.

Le 19 juin 2001, M. Edmond Hervé a remis au ministre délégué à la ville un rapport sur « le temps des villes » qui met en exergue les difficultés suscitées par la « désynchronisation des temps » (travail, études, loisirs...) et recommande la mise en place d'une politique au niveau local. Selon ce rapport, l'un des premiers défis des élus serait d'adapter les services publics et leurs horaires aux évolutions de la société. Les autorités locales seraient les mieux à mêmes de mobiliser les différents acteurs de la ville à cette fin.

C'est dans cet esprit que sont nés les premiers bureaux des temps. La délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a décidé de soutenir les expérimentations en cours dans un certain nombre de collectivités territoriales.

Celles-ci ont débuté en janvier 2001 sur quatre territoires : communauté d'agglomération de Poitiers, ville de Saint-Denis, Territoire de Belfort, département de la Gironde. Le coût total des expérimentations est évalué à 600 000 francs pour un an, le financement devant être assuré sur trois ans. Les projets sont cofinancés par la Datar et les collectivités locales concernées. L'objectif est de développer des expérimentations sur des territoires très différents, avec des objectifs en terme de publics visés et de logiques d'action divers. Tous les ans, deux territoires nouveaux seront associés, de façon à atteindre d'ici 2004 une dizaine de projets territoriaux.

Tout en encourageant le développement de ces expériences, qui tentent d'apporter des solutions aux difficultés concrètes auxquelles sont confrontés nos concitoyens, votre commission des Lois ne peut souscrire à un dispositif contraignant, prématuré et contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Les expériences réalisées dans d'autres pays, en particulier l'Italie, ne doivent pas conduire le législateur à s'immiscer dans l'organisation interne des administrations locales en imposant la création de tel ou tel type de service.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 7 bis.

Article 7 ter (nouveau)
Élection au suffrage universel direct
des membres des organes délibérants
des établissements publics de coopération intercommunale
dotés d'une fiscalité propre

L'article 7 ter, qui établit le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, ne figurait pas dans le projet de loi initial. Il résulte du vote par l'Assemblée nationale de deux amendements complétés par des sous-amendements de M. Marc-Philippe Daubresse et de Mme Danielle Bousquet. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur cette question.

Selon le texte soumis au Sénat, les membres des organes délibérants des structures intercommunales dotés d'une fiscalité propre (communautés de communes, communautés urbaines et communautés d'agglomération) seront élus au suffrage universel direct à partir d'une échéance non fixée et selon des modalités à définir par une loi ultérieure.

L'article 7 ter précise toutefois que l'élection des conseillers communautaires aura lieu le même jour que celle des conseillers municipaux et que chaque commune sera représentée par au moins un siège. Le texte prévoit enfin que le mode de scrutin devra respecter les principes définis par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

On rappellera que cette loi, applicable dans les communes d'au moins 3.500 habitants, prévoit, pour les élections municipales, un nombre égal de femmes et d'hommes par groupes de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste.

Votre rapporteur a précédemment évoqué les interrogations de très nombreux élus locaux sur les conséquences possibles d'une élection au suffrage universel direct qui n'aurait pas été précédée de toute la réflexion nécessaire sur ses diverses implications, en particulier concernant la place de la commune et les incidences de l'éventuelle création d'une nouvelle catégorie de collectivités locales.

Le principe d'une élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires apparaît de nature à favoriser l'identification par les électeurs de structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre qui, par définition, votent l'impôt et leur permettre de mieux déterminer « qui fait quoi ». De ce fait, elle n'apparaît pas illégitime.

Toutefois, comme votre rapporteur l'a longuement exposé, l'intercommunalité ne doit pas être confondue avec la supracommunalité et l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires doit absolument être prévue selon des modalités préservant l'identité de la commune, toute précipitation en ce domaine pouvant d'ailleurs s'avérer préjudiciable au développement de l'intercommunalité elle-même.

De ce fait le mode de scrutin qui reste à définir devrait être longuement réfléchi et déterminé en concertation avec toutes les parties concernées, de telle manière qu'il puisse faire l'objet d'un consensus.

Votre commission des Lois, pour ces raisons plus longuement développées par votre rapporteur (voir partie I-B de l'exposé général), et après mure réflexion vous propose, d'une part, de retenir le principe de l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct et, d'autre part, sans définir dès maintenant un mode de scrutin, de mieux cadrer les règles essentielles auquel celui-ci devra se conformer pour préserver l'identité communale à laquelle toutes les personnes entendues, tant par votre rapporteur que par votre commission des Lois ont proclamé leur attachement.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose :

1 - dans un souci de transparence, de retenir le principe de l'élection au suffrage universel direct des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes) ;

2 - d'assortir ce principe d'orientations destinées à préserver l'identité communale : l'élection serait organisée le même jour que pour les conseillers municipaux, dans le cadre de la circonscription électorale communale et les délégués intercommunaux devraient obligatoirement être conseillers municipaux.

Par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la rédaction serait par ailleurs améliorée, les principes ci-après devraient figurer expressément dans la loi :

la commune constituerait la circonscription électorale et serait donc obligatoirement représentée ;

les conseillers communautaires seraient obligatoirement des conseillers municipaux. En conséquence, la législation sur le cumul des mandats ne serait pas modifiée et les élus municipaux et intercommunaux pourraient donc exercer simultanément un autre mandat ;

3 - de renvoyer à une loi ultérieure la détermination du régime électoral, qui devra aussi se conformer aux principes de la loi du 6 juin 2000 précitée sur la parité, afin de permettre la poursuite de l'indispensable réflexion sur les conséquences institutionnelles d'une évolution aussi importante et sur les modalités électorales à retenir. Le calendrier électoral devra aussi être attentivement examiné puisque, pour 2007, sont déjà prévus, en principe et sauf modification, l'élection présidentielle, les élections législatives, les élections municipales ainsi que des élections cantonales et sénatoriales...

Votre commission des Lois vous propose à cet effet un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 7 ter du projet de loi.

CHAPITRE II
DROITS DES ÉLUS
AU SEIN DES ASSEMBLÉES LOCALES

Article 8
(art. L. 2121-12-1, L. 3121-10-1 et L. 4132-9-1 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)
Séance annuelle réservée à l'opposition

Cet article tend à prévoir la création obligatoire d'une séance annuelle réservée aux conseillers de l'opposition.

1. Le droit existant : les réunions des assemblées délibérantes

Le conseil municipal se réunit au moins une fois par trimestre. Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile. Il est tenu de le convoquer dans un délai maximal de trente jours quand la demande motivée lui en est faite par le représentant de l'Etat dans le département ou par le tiers au moins des membres du conseil municipal en exercice dans les communes de 3.500 habitants et plus et par la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3.500 habitants43(*).

Le conseil général se réunit à l'initiative de son président, au moins une fois par trimestre. Le conseil général est également réuni à la demande :

- de la commission permanente,

- ou du tiers des membres du conseil général sur un ordre du jour déterminé, pour une durée qui ne peut excéder deux jours. Un même conseiller général ne peut présenter plus d'une demande de réunion par semestre44(*).

Les mêmes dispositions s'appliquent au conseil régional45(*).

2. Le projet de loi initial

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, dans la continuité de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, cet article « a pour objet d'améliorer encore les droits de l'opposition ».

Dans les seules communes de 20.000 habitants et plus (soit, selon l'étude d'impact, 426 communes et 24 millions de Français concernés), une séance du conseil municipal serait obligatoirement consacrée chaque année à l'examen des projets de délibération proposés par des conseillers n'appartenant pas à la majorité. Cette séance serait convoquée trente jours à l'avance, les projets de délibération étant adressés au maire quinze jours avant celle-ci. Le règlement intérieur fixerait les règles de présentation et d'examen de ces projets.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement défend cette mesure en considérant que la disposition actuelle subordonnant l'inscription d'une question à l'ordre du jour d'un conseil à la demande d'un tiers ou de la moitié de ses membres serait trop contraignante. Il ajoute que la séance annuelle réservée est l'occasion pour l'opposition de faire preuve de constructivité, et considère même qu'une telle disposition serait de nature à pacifier les rapports entre majorité et opposition.

3. Le texte de l'Assemblée nationale

A la faveur d'une seconde délibération, sur proposition de sa commission des Lois et avec un avis de sagesse du Gouvernement, qui a considéré que cette mesure allait dans le bon sens mais était « un peu trop rapide », l'Assemblée nationale a rendu cet article applicable aux communes de 3 500 habitants et plus ( soit 2 673 communes et 40 millions d'habitants), aux départements et aux régions.

Le droit de dépôt des délibérations appartiendrait aux membres de l'opposition et non aux groupes politiques en eux-mêmes46(*) (« conseiller départemental ou régional appartenant à un groupe n'ayant pas de membre au sein du bureau47(*) du conseil »).

Par analogie avec la procédure parlementaire, elle a rebaptisé « propositions » les projets de délibération des élus minoritaires.

Au cours d'un vif débat48(*), certains députés ont craint qu'un tel article n'ouvre la voie à la surenchère des propositions, ou encourage la démagogie dans les assemblées délibérantes, en mettant en place un système fortement conflictuel. D'autres ont de plus contesté la perte de temps que constitueront ces journées entières de délibérations qui, de toute façon, n'aboutiront pas. Il s'agirait de reléguer l'expression des élus minoritaires à une seule journée par an49(*), au lieu de lui laisser la place qu'elle mérite à l'occasion de la discussion de chaque proposition de délibération, quelle qu'en soit l'origine.

4. Applications particulières

Selon l'exposé des motifs, l'obligation de tenir une séance annuelle réservée à l'opposition serait applicable tant aux communes de Paris, Marseille et Lyon qu'à leurs conseils d'arrondissement, en application des actuels articles L. 2511-1 et L. 2511-10 du code général des collectivités territoriales, que le présent projet de loi ne modifie pas (voir infra, article 13).

Elle s'appliquerait également aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus (voir infra, article 14).

Selon le Gouvernement, ce dispositif s'applique à la collectivité territoriale de Corse sans qu'il soit besoin de le mentionner expressément, en application de l'article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales. Enfin, son entrée en vigueur serait différée à 2004 pour les régions (voir infra, III de l'article 15).

5. La position de votre commission des Lois

a) Une entrave au libre fonctionnement des collectivités locales

Votre commission des Lois tient à affirmer en préalable qu'en aucun cas la création de séances annuelles réservées ne doit conduire à entraver le fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités locales.

Le conseil municipal (ou général ou régional), s'il adoptait une délibération à l'occasion d'une séance annuelle réservée, devrait, pour la mettre en application, en intégrer les conséquences financières, par exemple à l'occasion d'une décision budgétaire modificative. Or, cette dépense non prévue initialement pourrait ne pas être compatible avec l'équilibre budgétaire auquel est assujettie la collectivité. Les mesures, qui relèveraient exclusivement des collectivités locales, seraient financées par le contribuable local, alors même que ces dépenses n'ont pas été préalablement évaluées.

Donner les moyens à l'opposition de s'exprimer ne doit pas conduire à une confusion entre les responsabilités de l'exécutif et celles de l'opposition. La démocratie consiste aussi à bien identifier les responsables, le principe majoritaire permettant de définir les détenteurs du pouvoir à un moment donné.

b) L'opposition doit pouvoir s'exprimer à tout moment

L'Association des maires de France met en avant le « caractère démagogique et concrètement inopérant » de cette séance annuelle réservée, puisque l'opposition a l'occasion de s'exprimer à chacune des séances.

Comme le rapporteur de l'Assemblée nationale et le ministre de l'intérieur en sont eux-mêmes convenus en séance publique à l'Assemblée nationale, « rien d'interdit à l'opposition de faire connaître à tout moment ses propositions de délibération »50(*).

La vie démocratique ne peut être institutionnalisée un jour par an. Une réflexion sur le temps de parole de l'opposition tout au long de l'année serait bien plus utile qu'une séance annuelle réservée.

c) Le conseil municipal n'est ni une assemblée parlementaire ni une tribune

Le parallèle effectué avec les journées d'initiative parlementaire (JIP) doit être contesté. Non seulement la fonction de l'assemblée délibérante d'une collectivité locale n'est pas de faire la loi mais de gérer ladite collectivité, mais les JIP ne sont pas réservées aux seuls groupes de l'opposition.

En dépassant les clivages qui ont pu naître lors de la campagne électorale, l'assemblée délibérante doit constituer un lieu de travail, dont la finalité unique, à savoir la bonne gestion de la collectivité concernée, est partagée tant par l'équipe dirigeante que par les conseillers figurant sur la ou les listes qui n'ont pas été élues, lesquels peuvent s'exprimer au cours de chaque séance du conseil. Les séances réservées du conseil risqueraient d'être détournées de leur objet par quelques élus, profitant de cette tribune pour faire valoir leur programme, alors que celui-ci n'a pas été approuvé par les électeurs dans leur majorité.

La séance annuelle réservée est peu opératoire, dans la mesure où les moyens dont l'opposition disposera pour préparer ces propositions de délibération risquent de se révéler limités, en l'absence d'accès direct des élus aux services de la collectivité, l'autorité hiérarchique appartenant au chef de l'exécutif.

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 8.

Article 9
(art. L. 2121-22-1, L. 3121-22-1 et L. 4132-21-1
du code général des collectivités territoriales)
Mission d'information et d'évaluation

Cet article tend à permettre la création de missions d'information et d'évaluation au sein des assemblées délibérantes de certaines communes et des conseils généraux et régionaux.

1. Le droit existant

Les articles L. 2121-22 et L. 2121-13 permettent déjà au conseil municipal de former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres, et prévoyant que tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération.

2. Le projet de loi initial

a) La philosophie

Selon l'étude d'impact du projet de loi, « par son mode de création, son objet et sa composition, cette mission se distingue des commissions internes qui peuvent être créées par les conseils municipaux, ainsi que par les conseils généraux et régionaux, qui ne sont pas soumis sur ce point à un encadrement législatif ».

Comme le souligne l'exposé des motifs, le champ des missions d'information et d'évaluation est largement ouvert puisqu'il s'agit de recueillir des éléments d'information sur toute question d'intérêt communal, départemental ou régional, ou de procéder à l'évaluation des services publics municipaux, départements ou régionaux. Cette triple mission : informer, évaluer, contrôler, conduit le Gouvernement a encadrer par la loi la création de la mission, afin qu'elle ne soit pas « détournée de son objet ».

Selon le ministre de l'intérieur, s'exprimant en séance publique à l'Assemblée nationale, « la création d'une mission est un nouveau droit, donné à l'opposition comme à la majorité, de recueillir des éléments d'information propres à éclairer l'action du conseil municipal. Elle ne doit pas avoir pour effet de le placer sous le contrôle permanent d'un groupe politique ou de paralyser son action ».

Interrogé par votre rapporteur, il considère que les missions rempliront précisément les fonctions que l'assemblée délibérante n'exerce pas ; il s'agirait non seulement de séparer les responsabilités respectives de l'exécutif et de l'assemblée délibérante dans l'évaluation des services publics locaux, mais aussi de tenir compte du fait que le conseil municipal ne se réunit que quelques heures, pendant lesquelles il doit examiner des dizaines de sujets, et seulement cinq à onze fois par an environ.

Ces missions permettraient d'impliquer les élus dans le contrôle de l'administration. Cet auto-contrôle des collectivités locales s'inscrirait dans le principe de libre administration des collectivités territoriales.

b) Le dispositif

La demande de création d'une mission sera formulée par un cinquième des membres du conseil. Chaque conseiller ne pourra formuler plus d'une demande par an et la constitution d'une mission d'information et d'évaluation sera interdite dès le début de l'année précédant l'année du renouvellement général ou partiel de l'assemblée concernée51(*).

Le conseil municipal, une fois saisi, décidera de sa création. Il ne s'agit donc nullement d'une compétence liée.

Les modalités de constitution et de fonctionnement seront renvoyées au règlement intérieur de l'Assemblée délibérante. La composition de la commission s'effectuera à la représentation proportionnelle.

Pourront être associés aux travaux avec voix consultative les représentants des associations et des usagers ou d'autres personnes n'appartenant pas au conseil. Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement fait valoir que l'association aux travaux de divers groupes de pression peut être de nature à les responsabiliser.

La mission, dont la durée ne pourra excéder six mois, remettra au maire ou au président du conseil général ou régional un rapport qui donne lieu à une communication devant le conseil.

Ces dispositions s'appliquent aux conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon, à l'exclusion de leurs conseils d'arrondissement (voir infra, article 13).

3. Le texte de l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu la création de ces missions à l'ensemble des communes de 3.500 habitants et plus.

Avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a prévu que le rapport de la mission serait remis à tous les conseillers et non aux seuls maire ou président du conseil général ou régional. Elle a précisé que la communication devant le conseil devait se tenir dès la plus prochaine séance suivant la remise du rapport. Par coordination avec l'article 15 quinquies du présent projet de loi, elle a renommé le conseil général : « conseil départemental ».

4. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois estime que ces missions d'information et d'évaluation ne doivent pas devenir le mode normal d'exercice de leurs fonctions par les conseillers municipaux, généraux et régionaux.

Il n'est pas acceptable que le sujet de la mission puisse porter « sur toute question d'intérêt communal, départemental ou régional ». Ces sujets relèvent de la clause générale de compétence des assemblées délibérantes et doivent donc être réglés dans le cadre des séances plénières.

Un autre risque de chevauchement de compétences peut être évoqué, s'agissant de la commission consultative des services publics locaux, chargée, entre autres missions, de l'évaluation de ces services (voir supra, article 6).

Cette mesure ne doit pas être non plus l'occasion de créer des clivages politiques là où ils n'existent pas ou les exacerber là où ils existent. En particulier, la définition des élus minoritaires accrédite l'idée que les oppositions politiques sont plus importantes que le travail en commun pour la gestion de la collectivité.

De plus, il ne semble pas que les conséquences de ces missions en termes administratifs et financiers aient été évaluées. Cet article paraît difficilement applicable dans les petites collectivités, dans la mesure où il serait demandé aux agents de la collectivité, assurant le secrétariat de ces missions, de procéder à l'évaluation des services publics locaux, dans la gestion desquels ils sont quotidiennement impliqués.

Enfin, il paraît difficile d'associer des membres extérieurs à la collectivité pour procéder à un audit d'un service public local. Il existe d'autres moyens de recueillir l'avis des représentants des associations et des usagers sur les heures d'ouverture ou le fonctionnement de ces services, afin d'en améliorer la gestion et de faciliter l'accès des administrés.

De façon générale, votre commission conteste le parallèle établi avec les missions d'information et les commissions d'enquête parlementaires, s'agissant de collectivités territoriales.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement de suppression de l'article 9.

Article 10
(art. L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales)
Contenu des procès-verbaux des réunions du conseil municipal

Cet article tend à définir le contenu du procès-verbal du conseil municipal.

1. Le droit existant

Actuellement, la loi se contente d'imposer que le compte-rendu de chaque séance du conseil municipal soit affiché dans la huitaine. En revanche, il est précisé que le procès-verbal de chaque séance du conseil général, rédigé par un des secrétaires, est arrêté au commencement de la séance suivante et signé par le président et le secrétaire. Il contient les rapports, les noms des membres qui ont pris part à la discussion et l'analyse de leurs opinions52(*).

2. Le projet de loi initial

Selon l'étude d'impact, « l'expérience montre que, lorsque le bien fondé de certains contestations quant au manque de sincérité dans la restitution des débats est reconnu, la législation actuelle n'offre aucune solution pour les prendre en compte ».

Selon l'exposé des motifs, malgré l'article L. 2121-23 qui dispose que les délibérations sont signées par tous les membres présents à la séance ou que mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer, un conseiller qui ne signe pas une délibération ne pourrait reporter sur le registre une déclaration ou des commentaires remettant en cause son contenu. Ainsi, en l'absence de dispositions légales, la prise en compte dans les procès-verbaux des observations d'élus n'appartenant pas à la majorité municipale reposerait sur la seule volonté de la majorité du conseil de rapporter ou de résumer sincèrement les débats.

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoit que le procès-verbal de la séance du conseil municipal comprend les délibérations adoptées et le compte-rendu. De plus, dans les communes de 3.500 habitants et plus, il fait apparaître les noms des membres qui ont pris part à la discussion et « l'analyse de leurs opinions ».

3. Le vote de l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a davantage aligné la rédaction de cet article sur celle prévalant dans les conseils généraux et régionaux. Ainsi, elle a ajouté que le procès-verbal serait rédigé par le secrétaire53(*), arrêté au commencement de la séance suivante et signé par le maire et le secrétaire, et qu'il contiendrait les noms des membres qui ont pris part à la discussion et la « relation de leurs opinions ».

Elle a de plus ajouté que les pièces visées au premier alinéa de l'article L. 2121-12 seraient insérées dans le procès-verbal. Il s'agit de la note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération dans les communes de 3.500 habitants et plus (cette note est adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ; il s'agit d'une formalité substantielle).

Ces dispositions s'appliqueraient aux conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon et à leurs conseils d'arrondissement (voir infra, article 13), ainsi qu'aux établissements publics de coopération intercommunale (voir infra, article 14).

4. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois estime que les dispositions existantes ne posent qu'exceptionnellement problème. Les difficultés que pourraient rencontrer les petites communes, qui n'ont souvent à leur disposition qu'un secrétaire de mairie à temps partiel, ne doivent pas être sous-estimées.

En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 10.

Article 11
(art. L. 2121-27-1, L. 3121-24-1 et L. 4132-23-1
du code général des collectivités territoriales)
Espace réservé à l'opposition dans les documents d'information

Cet article tend à réserver une place appropriée à l'expression des conseillers de l'opposition municipale ou des groupes d'élus dans les bulletins d'informations générales sur les réalisations et la gestion de l'assemblée délibérante dans les communes, départements et régions.

1. Le projet de loi initial

A l'origine, cet article prévoyait que, dans les communes de 3.500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit (y compris des bulletins diffusés par le réseau internet), un bulletin d'informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, une place appropriée serait réservée à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Dans les départements et les régions, cette place est réservée à l'expression des groupes d'élus.

Selon l'exposé des motifs, cette disposition ne rend pas obligatoire l'organisation d'une information générale sur l'activité des collectivités territoriales. Elle ne s'applique que lorsque celle-ci existe. De plus, elle ne concerne en aucun cas l'ensemble des communications publiées par la collectivité (sont exclus les documents purement descriptifs ou techniques, ou la communication courante ou occasionnelle).

Cette disposition s'appliquerait aux bulletins des conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon, à ceux conseils d'arrondissement (voir infra, article 13) et des établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus (voir infra, article 14).

2. Le vote de l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a remplacé « une place appropriée » par « un espace ».

Puis, à la demande de M. Marc-Philippe Daubresse, reprise par le rapporteur en séance avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a renvoyé la définition des modalités d'application de cette disposition au règlement intérieur.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission constate que cet article est largement dépourvu de portée dans la mesure où la pratique actuelle fait déjà une place à l'expression des conseillers municipaux, généraux et régionaux dans leur diversité.

Afin de ne pas matérialiser des clivages qui n'ont pas lieu d'être54(*), de ne pas les exacerber là où ils existent, et de ne pas encourager une certaine forme de « personnalisation » des bulletins municipaux, départementaux ou régionaux, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 11.

Article 11 bis (nouveau)
(art. L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales)
Conseillers municipaux délégués

Cet article tend à élargir les possibilités de délégation de fonction55(*) du maire aux conseillers municipaux.

1. Le droit existant

Selon l'article L. 2122-18, le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal. Lorsque le maire a retiré les délégations qu'il avait données à un adjoint, et si celui-ci ne démissionne pas, ces délégations peuvent être attribuées à un conseiller municipal.

Les dispositions actuellement en vigueur ne s'opposent nullement à ce que les maires désignent des conseillers municipaux pour les représenter dans différentes instances, dès lors que cette représentation n'emporte pas d'engagement juridique de la collectivité.

Les adjoints au maire, dont votre rapporteur a déjà exposé les attributions (voir supra, article 4), peuvent n'avoir reçu aucune délégation de fonction de la part du maire. Toutefois, lorsqu'elles existent, les délégations de fonction sont accordées en priorité aux adjoints. Un assouplissement a été jugé nécessaire, dans la mesure où, sans base légale56(*), certains maires ont accordé des délégations de fonction à des conseillers municipaux en dehors des cas prévus par la loi.

2. Le vote de l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté la possibilité de délégation à des conseillers municipaux dès lors que l'ensemble des adjoints au maire seraient titulaires d'une délégation.

Constatant que les services chargés du contrôle de légalité avaient des interprétations différentes, le rapporteur a souhaité « institutionnaliser la notion de conseiller délégué, afin de garantir un traitement identique sur l'ensemble du territoire ».

3. Application à Paris, Marseille et Lyon

Selon le Gouvernement, cette disposition s'applique aux mairies d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon, en vertu de l'article L. 2511-28 du code général des collectivités territoriales57(*) qui renvoie à l'article L. 2122-18.

Votre commission des Lois ne partage pas cette interprétation. Elle vous proposera à l'article 13 du présent projet de loi d'étendre cette faculté aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon.

4. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois rappelle que cet article doit être examiné au regard de l'article 30 du présent projet de loi relatif aux indemnités des conseillers municipaux, ainsi que de l'article L. 2122-2 limitant le nombre des adjoints à 30 % de l'effectif du conseil municipal.

Elle vous propose d'adopter cette disposition qui reprend le texte de la proposition de loi n° 411 (Sénat, 2000-2001) visant à formaliser les délégations de pouvoir du maire à certains conseillers municipaux, présentée par M. Louis Souvet et plusieurs de ses collègues du groupe du Rassemblement pour la République. Elle vous soumet un amendement rédactionnel tendant à éviter la répétition du droit existant.

Elle vous propose d'adopter l'article 11 bis ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 11 bis
(art. L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales)
Conseillers communautaires délégués

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir une disposition similaire pour les établissements publics de coopération intercommunale : la délégation de fonction du président de l'établissement concernerait en premier lieu les vice-présidents puis, une fois que chacun d'entre eux aurait reçu une délégation, les autres membres du bureau non vice-présidents. Tel est le sens de l'article additionnel qu'elle vous propose d'adopter.

Articles 11 ter et 11 quater (nouveaux)
(art. L. 3221-3 et L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales)
Conseillers et régionaux délégués

Ces articles tendent à élargir les possibilités pour le président du conseil général ou régional de déléguer une partie de leurs fonctions à des conseillers.

1. Le droit existant

Selon l'article L. 3221-3, le président du conseil général est seul chargé de l'administration. Il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du conseil général. Ces délégations subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées. Les mêmes dispositions sont prévues pour les régions (article L. 4231-3).

2. Le vote de l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté la possibilité, pour le président du « conseil départemental », de déléguer une partie de ses fonctions à des conseillers « départementaux » qui ne sont pas vice-présidents, dès lors que l'ensemble des vice-présidents ont reçu une délégation. Elle a prévu les mêmes dispositions pour les conseils régionaux. Ce faisant, elle a supprimé la mention selon laquelle « ces délégations subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées ».

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements rédactionnels et tendant à rétablir la précision sur le maintien des délégations tant qu'elles ne sont pas rapportées.

Elle vous propose également un amendement rétablissant la dénomination de « conseil général », non seulement à l'article 11 ter, mais également dans l'ensemble du projet de loi (voir infra, article 15 quinvicies).

Elle vous propose d'adopter les articles 11 ter et 11 quater ainsi modifiés.

CHAPITRE III
CONSEILS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX RÉGIONAUX

Article 12
(art. L. 4134-3, L. 4134-6 à L. 4134-7-2, 4422-24 et L. 4432-9
du code général des collectivités territoriales)
Conditions d'exercice des fonctions de membre
d'un conseil économique et social régional

L'article 12 du projet de loi concerne le « statut » des conseillers économiques et sociaux régionaux.

On rappellera que les conseils économiques et sociaux régionaux sont des assemblées consultatives auprès du conseil régional et de son président et que leurs règles de composition sont fixées par voie réglementaire.

Chaque conseil économique et social régional comprend des sections dont le nombre, les attributions, la composition et le fonctionnement sont également fixés par voie réglementaire (articles L. 4134-1 à L. 4134-3 du code général des collectivités territoriales). Ces sections émettent des avis sur lesquels le conseil économique et social régional se prononce ensuite.

Le décret n° 2001-731 du 31 juillet 2001 a déconcentré la procédure de désignation des conseillers, désormais confiée au préfet de région sur la proposition des organismes concernés (collèges des entreprises, des organisations de salariés et des associations). Il nomme aussi des personnalités qualifiées pour le développement de la région.

Les missions consultatives des conseils économiques et sociaux régionaux sont fixées par l'article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales.

Les garanties accordées aux membres des conseils économiques et sociaux régionaux sont actuellement fixées par les articles L. 4134-6 et L. 4134-7 du code général des collectivités territoriales.

Les dispositions ci-après, prévues pour les conseillers régionaux, leur sont applicables :

- l'employeur est tenu de laisser au salarié membre d'un conseil économique et social régional le temps nécessaire à sa participation aux séances plénières du conseil et à ses réunions de commission, ainsi qu'aux réunions des instances où il représente le conseil ;

- les conseillers économiques et sociaux régionaux peuvent recevoir une indemnité de déplacement dans la région pour participer à ces réunions ;

- les régions sont responsables des accidents subis par les présidents et membres des conseils économiques et sociaux régionaux dans les mêmes conditions que pour les présidents et membres du conseil régional ;

- les conseillers économiques et sociaux régionaux peuvent être remboursés des frais supplémentaires résultant de l'exercice de mandats spéciaux dans les mêmes conditions que les conseillers régionaux.

En outre, il peut être alloué au président et aux membres des conseils économiques et sociaux régionaux, une indemnité pour chaque journée de présence aux séances du conseil et de ses commissions. Le taux en est librement fixé par le conseil régional.

En revanche, les conseillers économiques et sociaux régionaux ne bénéficient pas des autres dispositions prévues pour les élus locaux concernant, par exemple, celles sur la formation, ou le crédit d'heures, malgré la lourdeur et la technicité des dossiers qu'ils traitent.

M. Pierre Trousset, président d'honneur de l'Assemblée des conseils économiques et sociaux régionaux, a exposé à votre rapporteur que les conseils régionaux fixaient le montant des indemnités de fonction des conseillers économiques et sociaux régionaux à des niveaux variables selon les régions et qui n'étaient pas, dans tous les cas, justifiées par des raisons particulières.

Il a précisé que les conseillers économiques et sociaux régionaux ne souhaitaient pas un alignement de leur situation sur celles des titulaires de mandats locaux, mais une clarification permettant de favoriser, dans les faits, un accès plus large des différentes catégories socioprofessionnelles à leurs fonctions.

M. Pierre Trousset a exprimé son accord avec les dispositions du projet de loi, tel qu'il a été complété par l'Assemblée nationale après concertation avec l'Association des régions de France.

Le paragraphe IA de l'article 12 du projet de loi, issu d'un amendement du Gouvernement approuvé par la commission des Lois, se limite à préciser les conditions dans lesquelles des sections peuvent être créées au sein de chaque conseil économique et social régional.

Le paragraphe I de l'article, également issu d'un amendement du Gouvernement approuvé par la commission, concerne le régime indemnitaire. Le système des indemnités journalières serait supprimé.

Les indemnités seraient désormais fixées par le conseil régional dans la limite d'un plafond déterminé en pourcentage de l'indemnité maximale de fonction prévue par la loi pour les conseillers régionaux. L'indemnité serait toutefois « modulée  en fonction de la présence des membres aux réunions du conseil ou de ses formations et de leur participation aux travaux ».

Les modalités d'application de ces dispositions seraient fixées par décret en Conseil d'État.

Le paragraphe I bis étend aux conseillers économiques et sociaux régionaux le droit au remboursement des frais de déplacement , prévu par l'article 32 pour les conseillers régionaux. Cette disposition résulte d'un amendement de la commission des Lois approuvé par le Gouvernement.

Le paragraphe II de l'article 12 crée un crédit d'heures pour les conseillers économiques et sociaux régionaux, selon le barème trimestriel suivant :

- le président disposerait d'un crédit de deux fois la durée hebdomadaire de travail (70 heures) ;

- les membres auraient droit à 60 % de cette durée (21 heures).

A titre de comparaison, les droits, d'une part, des présidents et vice-présidents et, d'autre part, des membres des conseils régionaux, fixés respectivement à trois fois et une fois et demie par la loi, seraient portés respectivement à quatre et deux fois par l'article 17 du projet de loi.

Le temps utilisé en crédits d'heures, non rémunéré par l'employeur, serait assimilé à une durée de travail effective pour la détermination de la durée des congés payés, du droit aux prestations sociales ainsi qu'au regard de tous les droits découlant de l'ancienneté.

Le paragraphe II bis, issu d'un amendement du Gouvernement approuvé par la commission des Lois, ouvre aux conseillers économiques et sociaux régionaux un « droit à une formation adaptée à leurs fonctions » et prévoit que le conseil régional mettra à la disposition du conseil économique et social régional les moyens nécessaires à la prise en charge des frais engagés à cet effet pour le déplacement, le séjour et l'enseignement, dans des conditions fixées par décret. Le ministre de l'Intérieur, M. Daniel Vaillant, a justifié cette disposition par la technicité de plus en plus grande des questions soumises aux conseils économiques et sociaux régionaux.

Néanmoins, on pourrait penser que les instances habilitées pour proposer la désignation des membres de ces conseils attachent un prix à la désignation de personnes qualifiées et compétentes. De ce point de vue, l'ouverture d'un droit à formation pourrait paraître paradoxale.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de supprimer les dispositions de l'article 12 concernant la formation des conseillers économiques et sociaux régionaux.

Le paragraphe III du présent article étend les dispositions des paragraphes précédents aux conseils économiques et sociaux régionaux d'outre mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) et aux conseils de la culture, de l'éducation et de l'environnement des mêmes régions d'outre mer, institutions consultatives créés par l'article L. 4432-9 du code général des collectivités territoriales.

Le paragraphe IV, issu d'un amendement de la commission des Lois approuvé par le Gouvernement, étend les mêmes dispositions aux membres du Conseil économique, social et culturel de Corse, institué par l'article L. 4422-24 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, le paragraphe V de l'article 12 du projet de loi prévoit que les membres des sections n'étant pas conseillers économiques et sociaux régionaux peuvent être remboursés, dans des conditions fixées par décret, des frais de déplacement qu'ils engagent pour participer aux réunions de section. Le régime de responsabilité prévu pour les conseillers régionaux et pour les conseillers économiques et sociaux régionaux leur serait aussi applicable.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur, a affirmé qu'il était « impossible de quantifier », le coût des dispositions du présent article, en particulier parce que le plafond des indemnités maximales des conseillers économiques et sociaux régionaux serait déterminé selon un pourcentage -à définir par décret- des indemnités de fonction des conseillers régionaux.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 du projet de loi ainsi modifié.

CHAPITRE III BIS
COMITÉS DE MASSIF

2002 sera l'année internationale des montagnes.

Le 5 février dernier, M. Lionel Jospin, Premier ministre, déclarait devant le Conseil national de la montagne58(*) que celle-ci devrait bénéficier de la nouvelle étape de la décentralisation engagée par le Gouvernement.

Il s'engageait à « préparer un texte » prévoyant la fusion des comités de massif Alpes du Nord et Alpes du Sud, instituant une co-présidence des comités de massif par le représentant de l'Etat et un élu régional et renforçant le rôle de ces instances.

Il indiquait que, dès 2001, le Gouvernement examinerait, dans le premier projet de loi consacré à la décentralisation, les conditions dans lesquelles des structures solides -tels les établissements publics de coopération- pourraient être mises en oeuvre pour accompagner le développement solidaire des régions et des départements.

Aucune initiative n'ayant été prise en ce sens, le président de l'Association nationale des élus de montagne, M. Jean-Louis Idiart, et plusieurs députés ont saisi l'occasion de l'examen par le Parlement du projet de loi relatif à la démocratie de proximité pour déposer et faire adopter, à l'Assemblée nationale, des amendements insérant deux articles additionnels relatifs aux comités de massif.

L'article 12 bis prévoit la réunification du massif des Alpes, actuellement divisé entre Alpes du Nord et Alpes du Sud, avec pour conséquence la fusion des deux comités de massif actuels. L'article 12 ter tend à placer les comités de massif sous la co-présidence du représentant de l'Etat dans la région, coordinateur de massif, et d'un élu local.

On rappellera que l'article 25 du projet de loi relatif à la Corse, adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 18 décembre 2001 tend, d'une part, à attribuer à l'Assemblée de Corse compétence pour répartir les crédits destinés à la politique de la montagne et déterminer la composition et les règles de fonctionnement du comité de massif de Corse et, d'autre part, à confier au président du conseil exécutif de Corse la présidence de ce comité.

Article 12 bis (nouveau)
(art. 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985
relative au développement et à la protection de la montagne)
Fusion des massifs Alpes du Nord et Alpes du Sud

Cet article tend à modifier l'article 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, afin de regrouper en un seul massif, dénommé « Alpes », les massifs Alpes du Nord et Alpes du Sud.

Il a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Augustin Bonrepaux, Didier Migaud, Jean-Louis Idiart et François Brottes -M. Michel Bouvard avait déposé un amendement ayant un objet analogue- et avec l'accord du Gouvernement.

La commission des Lois de l'Assemblée avait donné un avis défavorable à cet amendement mais, en séance publique, son rapporteur M. Bernard Derosier s'y est déclaré favorable à titre personnel.

1. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article premier de la loi du 9 janvier 1985, la montagne constitue « une entité géographique, économique et sociale dont le relief, le climat, le patrimoine naturel et culturel nécessitent la définition et la mise en oeuvre d'une politique spécifique de développement, d'aménagement et de protection », impliquant une démarche originale « d'auto-développement ».

Reconnue par la Nation, cette situation doit être prise en compte par l'Etat, les établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements dans les actions qu'ils conduisent. Le Gouvernement doit s'attacher à obtenir la même prise en compte par l'Union européenne.

Le délimitation de zones de montagne et de massifs

La loi prévoit la délimitation de zones de montagne, dont elle définit les caractéristiques59(*) et qui revêtent une grande importance en matière d'urbanisme.

Ces zones de montagne forment, avec les zones qui leur sont immédiatement contiguës, des circonscriptions nouvelles : les massifs. Leur liste figure à l'article 5 de la loi ; il s'agit des Alpes du Nord, des Alpes du Sud, de la Corse, du Massif central, du Massif jurassien, des Pyrénées et du Massif vosgien. La délimitation de chaque massif est faite par décret60(*). Dans les départements d'outre-mer, il y a un massif par département. Il comprend exclusivement les zones de montagne.

Ces nouvelles circonscriptions sont dotées d'institutions spécifiques, le Conseil national de la montagne et les comités de massif. Le rôle de ces derniers sera présenté à l'article 12 ter.

Les politiques spécifiques en faveur des massifs

Les massifs de montagne s'étendant sur plusieurs régions font l'objet de politiques interrégionales. Ces politiques peuvent prendre la forme d'un schéma interrégional d'aménagement et de développement du massif élaboré et approuvé conjointement par les conseils régionaux, qui doivent s'inscrire dans les schémas de services collectifs prévus par la loi du 4 février 1995.

En 2000, l'Etat et les conseils régionaux ont signé cinq conventions interrégionales de massif, concernant les Alpes, les Pyrénées, les Vosges, le Jura et le Massif central, qui sont intégrées dans les programmes interrégionaux pour la période 2002-2006.

Ces conventions bénéficieront de crédits de l'Etat (Fonds national pour l'aménagement du territoire et budgets ministériels), 184 millions d'euros (1,204 milliard de francs) étant consacrés au développement socio-économique des massifs et 273 millions d'euros (1,789 milliard de francs) aux infrastructures, de l'Union européenne (FEDER et FSE), pour un montant d'environ 25 millions d'euros (164 millions de francs), et des collectivités territoriales, pour un montant d'un milliard de francs (152,5 millions d'euros).

Chaque préfet de région coordonnateur de massif assurera la programmation de l'axe interrégional du document unique de programmation (DOCUP).

2. La position de votre commission des Lois

Les Alpes constituent le seul massif géographique à être divisé en deux entités incluses dans les territoires des régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Cette décision résultait du constat d'un décalage économique entre Nord et Sud et de modes de développement différenciés.

En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué qu'une telle séparation n'avait plus guère aujourd'hui de fondement et privait les Alpes d'une réflexion commune sur des axes fondamentaux de développement, qu'il s'agisse des nouvelles technologies de l'information et de la communication, du pastoralisme, du tourisme ou encore des questions relatives à la traversée alpine.

Il est vrai que les différences réelles entre les deux parties des Alpes ne sont pas plus marquées que celles que l'on constate entre la plaine de la Limagne et les montagnes sèches de Lozère, et qu'il existe, au sein de chacun de ces deux massifs alpins, des disparités fortes entre territoires.

Cette situation illustre une nouvelle fois les difficultés à concilier, sans multiplier les niveaux d'administration, les exigences de proximité et d'aménagement du territoire.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 bis sans modification.

Article 12 ter (nouveau)
(art. 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985
relative au développement et à la protection de la montagne)
Présidence des comités de massif

Cet article tend à modifier l'article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, afin de prévoir la co-présidence des comités de massifs par le préfet coordonnateur de massif et par un élu local.

Il a été introduit par l'Assemblée nationale, contre l'avis de sa commission des Lois mais avec l'accord du Gouvernement, à l'initiative de MM. Augustin Bonrepaux, Didier Migaud, Jean-Louis Idiart et François Brottes -M. Michel Bouvard avait déposé un amendement ayant un objet analogue.

1. Le droit en vigueur

La composition des comités de massif

Institués dans chacun des massifs, ces comités comprennent, sous la présidence du préfet de région chargé de la coordination du massif61(*), des représentants des régions, des départements, des communes ou de leurs groupements, des établissements publics consulaires, des parcs nationaux et régionaux, des organisations socioprofessionnelles et des associations concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif. Cette composition a pour objet de regrouper tous les acteurs du développement local et de les associer au travail de concertation du comité.

Le nombre des participants varie selon les comités, en raison de la différence de taille et de structure des massifs. La loi dispose que chaque comité comprend une majorité de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Si elle laisse à un décret en Conseil d'Etat et au règlement intérieur des comités le soin de définir leurs modalités de fonctionnement, elle impose la mise en place d'une commission spécialisée en matière d'unités touristiques nouvelles, composée majoritairement d'élus locaux.

Depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, chaque comité de massif constitue une commission permanente, composée en majorité d'élus locaux62(*). Cependant, leur existence résulte d'un décret en Conseil d'Etat et non de la loi.

Les commissions permanentes élisent en leur sein leur président. Associées à la préparation de l'ordre du jour des réunions des comités de massif, elles contribuent à la préparation de leurs propositions, participent au suivi des programmes européens de développement régional concernant les massifs et assurent la synthèse des différents groupes de travail constitués par les comités.

Le rôle des comités de massif

Les comités de massif jouent un rôle exclusivement consultatif. Ils sont informés au moyen d'un rapport annuel, établi par le préfet désigné pour assurer la coordination dans le massif, des décisions d'attribution des crédits inscrits dans la section locale à gestion déconcentrée du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire et correspondant à des projets situés en zone de montagne.

Ils sont également consultés sur l'élaboration des prescriptions particulières de massif et sur les projets d'unités touristiques nouvelles -les avis sont rendus par les commissions spécialisées précitées.

Les comités peuvent proposer et sont saisis pour avis de tout projet de modification de la délimitation des massifs. Ils sont informés chaque année sur les programmes d'investissement de l'Etat, des régions, des départements et des établissements publics dans le massif, ainsi que sur les programmes de développement économique, notamment sur les programmes de développement agricole. Enfin, depuis les lois n° 95-115 du 4 février 1995 et n° 99-533 du 25 juin 1999, les comités de massif sont consultés sur les schémas interrégionaux de massif.

2. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois considère que les comités de massif constituent des lieux de concertation précieux, car ce sont les seules instances dans lesquelles les questions relatives à la montagne sont abordées à titre principal.

Toutefois, et sans doute faute de moyens, ils n'ont jusqu'à présent pu jouer qu'un rôle modeste. Circonscription administrative de l'Etat, ils sont dépourvus de la personnalité morale et ne disposent pas de services propres. Leur secrétariat est généralement assuré par un fonctionnaire de la délégation à l'aménagement du territoire.

S'il n'est certainement pas souhaitable de créer un nouvel échelon d'administration, il convient toutefois de donner à ces comités les moyens de jouer tout leur rôle de proposition en faveur du développement des zones de montagne.

Confier la co-présidence des comités de massif à un élu local devrait contribuer à leur donner un nouvel élan. En effet, les préfets coordonnateurs de massif, à la fois préfets de région et préfet de département, accaparés par des tâches multiples, ne sont sans doute pas en mesure de consacrer à ces instances toute l'attention qu'elles méritent. Un élu local, élu de montagne, sera sans doute plus intéressé à animer les travaux et à susciter les débats et les réflexions au sein du comité qu'il préside. En revanche, le rôle éminent de l'Etat dans la politique d'aménagement des zones de montagne justifie, sinon en Corse du moins sur le continent, que le préfet coordonnateur de massif conserve la co-présidence des comités.

Tout en souscrivant à l'objectif recherché par le présent article, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à améliorer son dispositif, en inscrivant dans la loi l'existence de la commission permanente des comités de massifs, composée en majorité d'élus locaux, et en prévoyant que le président de cette commission sera, avec le représentant de l'Etat, le co-président du comité de massif.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ter ainsi modifié.

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS PARTICULIÈRES D'APPLICATION

Article 13
(art. L. 2511-1-1, L. 2511-10-1 et L. 2511-25-1
du code général des collectivités territoriales)
Application à Paris, Marseille et Lyon

Cet article tend à préciser quels articles du projet de loi s'appliquent aux communes de Paris, Marseille et Lyon, ainsi qu'à leurs arrondissements.

1. Le droit existant

a) Des collectivités à statut particulier où le droit commun s'applique en principe aux communes...

Il résulte de la division de Paris, Marseille et Lyon en arrondissements dotés de conseils élus63(*) que ces villes disposent d'un statut particulier et forment une catégorie particulière de collectivités territoriales, comme l'a mis en évidence le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 1982.

L'article L. 2511-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les communes de Paris, Marseille et Lyon sont soumises aux règles applicables aux communes sous réserve des dispositions du titre premier (« Paris, Marseille et Lyon ») du Livre V (« dispositions communes ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales et des autres dispositions législatives qui leur sont propres.

b) ainsi qu'aux mairies d'arrondissement

L'article L. 2511-10 dispose que, sous réserve des dispositions de articles L. 2511-1 à L. 2511-45, les règles relatives aux délibérations et au fonctionnement des conseils municipaux ainsi que les règles qui s'imposent aux conseils municipaux dans l'exercice de leurs compétences s'appliquent aux conseils d'arrondissement pour l'exercice de leurs attributions définies au chapitre premier (« dispositions communes ») du titre premier du livre V de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

2. Le projet de loi initial

Comme le souligne l'exposé des motifs, l'extension des dispositions du présent projet de loi à Paris, Marseille et Lyon doit distinguer deux cas de figure :

- celui des trois communes proprement dites pour lesquelles la clause de renvoi général de l'article L. 2511-1 joue de plein droit, sans qu'il soit besoin de disposition expresse ;

- celui des conseils d'arrondissement pour lesquels il faut se référer au cas par cas à leurs dispositions propres ainsi qu'à leurs règles de renvoi particulières.

Seraient applicables à la fois aux communes et à leurs conseils d'arrondissement les séances annuelles réservées à l'opposition (article 8), les dispositions relatives au contenu des procès verbaux des réunions du conseil (article 10), les espaces réservés à l'opposition dans les bulletins d'informations générales (article 11).

Ne seraient applicables qu'aux communes les missions d'information et d'évaluation (voir supra, article 9).

Enfin, ne seraient applicables qu'aux conseils d'arrondissement les conseils de quartier, les débats sur les quartiers (articles 1er à 4), et les adjoints de quartier. Selon l'étude d'impact, la notion de quartier fait déjà partie du droit positif, la division des arrondissements de Paris et Marseille en quartiers reposant sur les décrets du 1er novembre 1859 et du 18 octobre 1946.

3. Le texte de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a regroupé dans le I les dispositions non applicables aux communes de Paris, Marseille et Lyon (certaines étant par ailleurs applicables aux conseils d'arrondissement). Dans le II, elle a fait figurer l'application à ces trois villes des missions d'information et d'évaluation et des conseils de quartier. Dans le III, est prévue l'extension des adjoints de quartier.

Dispositions applicables ni aux conseils municipaux de Paris, Marseille, Lyon, ni à leurs conseils d'arrondissement

Dispositions applicables aux seuls conseils d'arrondissement

Dispositions applicables à la fois aux conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon et à leurs conseils d'arrondissement

Dispositions applicables aux seuls conseils municipaux de Paris, Marseille et Lyon

annexes de la mairie (art 5)

conseils de quartier (art 1er, II), sauf périmètre : fixé par le conseil municipal

rapport au maire sur le quartier et débats sur les quartiers (art 2)

création de postes d'adjoints de quartier et missions (disposition spéciale)

Séance annuelle réservée (art. 8)

élaboration des procès verbaux (art 10)

espaces réservés à l'opposition dans les bulletins municipaux (art 11)

missions d'information et d'évaluation (art 9)

A Paris, Marseille et Lyon, le conseil municipal fixerait le périmètre des quartiers, sur proposition des conseils d'arrondissement. Les conseils d'arrondissement seraient tenus de créer pour chaque quartier un conseil de quartier. Le maire de la commune serait entendu, à sa demande, par le conseil de quartier. Dans les conseils d'arrondissement, les adjoints chargés des quartiers pourraient représenter jusqu'à 10 % de l'effectif légal du conseil d'arrondissement. L'adjoint de quartier connaîtrait de toute question intéressant à titre principal le quartier, veillerait à l'information des habitants et favoriserait leur participation à la vie du quartier.

A l'initiative de MM. Caresche, Blisko, Cambadelis, Charzat, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, l'Assemblée nationale a précisé que le seuil de 50.000 habitants prévu à l'article premier pour la création des conseils de quartiers n'était pas applicable aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon. Cet amendement, non examiné par la commission des Lois, a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, les nouvelles dispositions du projet de loi n'interdisent pas de maintenir ce qui existe, qu'il s'agisse des comités de quartier mis en place en application de la loi de 1992, ou d'institutions plus anciennes, aussi serait-il « dommage d'exclure Paris, Marseille et Lyon de ce dispositif », car cela « empêcherait qu'y soient créés des postes d'adjoints spécialement chargés de suivre la vie des quartiers ».

Quant au Gouvernement, « il ne saurait envisager que l'on adopte une loi sur la démocratie de proximité, établissant un équilibre entre démocratie participative et démocratie représentative, sans l'appliquer aux trois plus grandes villes de notre pays. Le Gouvernement souhaite que la décision appartienne toujours au conseil municipal. Cela signifie que, même si les quartiers devront être rattachés aux conseils d'arrondissement, seul le conseil municipal sera compétent pour définir le périmètre des quartiers ».

Cependant, « tout ce qui a fait preuve de son efficacité et de son enracinement dans le pays et qui peut rentrer dans le cadre de la nouvelle loi pourra, bien évidemment, être compatible avec celle-ci64(*) ».

A l'initiative de MM. Daubresse, Blessig, Bur, Couanau, Coussain, Delattre, Léonetti et Leroy, l'Assemblée nationale a supprimé la mention selon laquelle les adjoints de quartier ne s'occupent que des quartiers, à l'exclusion de toute autre charge. Cet amendement, non examiné par la commission des Lois, a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

4. La position de votre commission des Lois : tenir compte des pratiques locales

a) Séance annuelle réservée à l'opposition

Selon les éléments fournis à votre rapporteur :

A Marseille, les élus de l'opposition peuvent intervenir à leur demande et le décompte du temps de parole de chaque groupe politique, qui n'est pas limité, est publié au procès-verbal de la séance.

A Lyon, en plus de la possibilité prévue par la « loi PLM » pour le conseil d'arrondissement de saisir le conseil municipal sur toute affaire intéressant l'arrondissement, le règlement intérieur permet à chaque arrondissement, à raison d'un arrondissement par séance, de poser au maire de la ville des questions sur toute affaire le concernant ; le nombre de questions est limité à trois et les réponses sont apportées en séance.

Il ne serait donc pas correct de laisser entendre que les conseillers de l'opposition n'auraient pas la possibilité de s'exprimer toute l'année. Plutôt que l'adoption d'une délibération lors de cette séance annuelle réservée, devrait être prévue la possibilité d'émettre des voeux.

b) Espaces réservés dans les bulletins

A Paris, 17 des 20 arrondissements éditent un ou plusieurs journaux d'information municipale. Sept laissent une place à l'expression des élus de la minorité, selon des pratiques variables : espace d'un tiers à deux tiers de page, tribune libre (dans laquelle l'opposition ne souhaite pas forcément communiquer à chaque numéro) ou insertion de la liste des permanences des adjoints de l'opposition.

A Lyon, n'existent pas encore à ce jour de journaux d'arrondissement. Pour le journal de la ville, des espaces sont réservés aux neuf mairies d'arrondissement, au libre usage des maires, et l'opposition dispose d'un espace d'expression. Comme M. Gérard Collomb, maire de Lyon, l'a exposé devant votre commission, est actuellement menée une concertation afin de prévoir des pages réservées aux débats entre les présidents des groupes d'élus. Il ne s'agirait donc pas d'une tribune libre, mais d'une rubrique animée par un journaliste, permettant l'expression pluraliste sur un sujet donné.

A Marseille, presque chaque mairie de secteur édite son journal ; la périodicité moyenne est bimestrielle, le volume d'impression d'une dizaine de pages ; deux mairies de secteur ont créé leur site internet. Pour la ville de Marseille, une publication bimestrielle d'une cinquantaine de pages est éditée. « Marseille info » et le site internet de la ville réservent des espaces à chaque mairie de secteur. Cependant, le choix a été fait de ne faire apparaître aucun texte à visée politique. Ainsi, tant au niveau des mairies de secteur que de la mairie centrale, aucune page n'est réservée à l'expression des élus de la minorité ou de la majorité. L'information d'intérêt général a été privilégiée.

c) Ne pas faire disparaître les CICA

L'article 16 de la « loi PML » du 31 décembre 1982, codifié à l'article L. 2511-24 du code général des collectivités territoriales, dispose déjà que les associations participent à la vie municipale65(*).

Dans chaque arrondissement doit être créé un comité d'initiative et de consultation d'arrondissement (CICA).

Le CICA réunit les représentants des associations locales ou membres de fédérations ou confédérations nationales qui en font la demande et qui exercent leur activité dans l'arrondissement. Au cours d'une séance par trimestre au moins, les représentants de ces associations participent, s'ils le sollicitent, aux débats du conseil d'arrondissement, avec voix consultative. Ils y exposent toute question intéressant leur domaine d'activité dans l'arrondissement et peuvent faire toute proposition à cet égard.

Le conseil d'arrondissement en délibère en leur présence. A cette fin, les associations doivent notifier, au préalable, au maire d'arrondissement le ou les sujets sur lesquels elles souhaitent débattre. Le calendrier des débats avec ces associations est défini par le conseil d'arrondissement en liaison avec le comité d'initiative et de consultation d'arrondissement. Le conseil d'arrondissement met à la disposition du CICA toute information nécessaire à la préparation de ces débats.

En pratique, à Lyon et à Marseille, les CICA fonctionnent bien.

d) S'agissant des conseils de quartier, la situation des trois grandes villes doit être différenciée

A Paris66(*), une cinquantaine de conseils de quartier ont été créés à ce jour (trois dans le Ier arrondissement, 3 dans le IIème, 3 dans le IIIème, 4 dans le IVème, 5 dans le IXème, 6 dans le Xème, 8 dans le XVIIème, 10 dans le XIXème et 7 dans le XXème). Tous ont été créés par délibération du conseil d'arrondissement, qui en a également défini le périmètre.

Leurs modalités de fonctionnement actuelles sont très variées. Beaucoup mêlent des membres élus, des représentants des associations et des personnalités qualifiées. Beaucoup désignent une partie de leurs membres par tirage au sort parmi les habitants volontaires, une autre partie pouvant être nommée sur proposition du maire et une dernière parmi les élus d'arrondissement. Dans d'autres conseils où le bureau est issu de l'élection, le président est issu du collège des habitants ; le maire peut inscrire à l'ordre du jour tout point sur lequel il souhaite que le conseil de quartier soit informé ou donne son avis ; la mairie d'arrondissement fournit un soutien logistique au fonctionnement du conseil de quartier. Certains conseils sont présidés par un élu et en sont membres de droit l'ensemble des élus de l'arrondissement. Dans deux arrondissements les conseils de quartier peuvent soumettre des projets de délibération au conseil d'arrondissement. Parfois les élus ne peuvent participer au vote.

A Marseille, depuis 120 ans existent plus de 280 comités d'intérêt de quartier (CIQ), élus au suffrage universel, regroupés dans les seize fédérations d'arrondissement et dans la confédération générale des comités d'intérêt de quartier. Ces comités sont la courroie de transmission la plus reconnue entre la population et les pouvoirs publics (mairie, conseil général et services de l'Etat), notamment pour les questions de sécurité. Les CIQ déterminent eux-mêmes leur périmètre. Marseille compte ainsi 111 quartiers, également appelés villages, pour 16 arrondissements. Les habitants élisent le bureau du CIQ, lequel élit son président. Ces comités sont donc caractérisés par leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. L'application du projet de loi à Marseille compromettrait l'existence de ces comités d'intérêt de quartier.

A Lyon, existe une Union des comités d'intérêts locaux (UCIL). Un seul conseil d'arrondissement à Lyon a mis en place cinq conseils de quartier, ouverts à tout volontaire et présidés par le maire d'arrondissement.

Votre commission des Lois estime que le projet de loi doit se contenter de faciliter la création des conseils de quartier là où ils n'existent pas, et non modifier ce qui existe en remettant en cause le rôle historique et reconnu des comités ou conseils existants et leur indépendance vis-à-vis de l'exécutif en place.

La création de conseils de quartier doit pouvoir s'apprécier par rapport à la réalité de chaque arrondissement et ne pas présenter un caractère systématique. L'innovation et la créativité doivent être permises en matière de relations entre la mairie et les habitants.

e) Conseillers d'arrondissement délégués

Votre commission des Lois vous propose d'étendre aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon les dispositions de l'article 11 bis du présent projet de loi, afin que les maires d'arrondissement aient la possibilité de déléguer une partie de leurs fonctions aux conseillers d'arrondissement non adjoints, dès lors que l'ensemble des adjoints d'arrondissement auraient reçu délégation.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture complète de l'article 13, tenant compte de la suppression des articles 2, 3, 4, 5 et 9 ; supprimant l'extension à Paris, Lyon et Marseille de créer des conseils de quartier ; et étendant les dispositions relatives à la délégation de fonction.

Elle vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
(art. L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales)
Application aux établissements publics
de coopération intercommunale

Cet article tend à préciser quelles dispositions du présent projet de loi sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le droit existant : les dispositions applicables sans mention expresse

L'article L. 5211-1 indique que les dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions spécifiques qui régissent ces établissements.

Ceux-ci sont soumis aux règles applicables aux communes de 3.500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3.500 habitants et plus, et soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3.500 habitants dans le cas contraire, s'agissant des dispositions suivantes :

- établissement du règlement intérieur67(*) ;

- convocation du conseil municipal68(*) ;

- questions orales des conseillers municipaux69(*) ;

- commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil70(*).

2. Le projet de loi initial

L'article 10 du présent projet de loi relatif au contenu du procès-verbal de la réunion du conseil municipal serait applicable dans les conditions prévues à l'article L. 5211-1.

Le prêt d'un local71(*) pour les conseillers de l'opposition municipale, prévu à l'article L. 2121-27, serait étendu aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus.

La séance annuelle réservée aux projets de délibération de l'opposition (I de l'article 8 du présent projet de loi) et la création de missions d'information et d'évaluation (article 9) seraient applicables aux établissements publics de coopération intercommunale regroupant une population de 20.000 habitants et plus.

3. Le texte de l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Lois et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a procédé à la réécriture complète de cet article.

Elle a rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale l'espace réservé à l'opposition dans les bulletins d'information générale (article 11 du présent projet de loi).

Toutefois, il est possible qu'une confusion ait été faite entre les articles L. 2121-27 (prêt d'un local) et L. 2121-27-1 proposé par l'article 11 du présent projet de loi (espace réservé dans les bulletins d'informations générales). Si tel était le cas, il faudrait comprendre que le projet de loi initial proposait d'étendre aux établissements publics de coopération intercommunale les dispositions relatives à l'espace réservé, et que l'Assemblée nationale, comme elle l'indique dans son rapport, a proposé d'étendre aux EPCI les dispositions relatives au prêt d'un local commun. Votre commission des Lois a pris le parti de commenter strictement le texte qui lui était soumis.

L'Assemblée nationale a supprimé la distinction opérée par le projet de loi initial entre les établissements publics de coopération intercommunale comprenant une commune de 3.500 habitants et plus et ceux regroupant une population de plus de 20.000 habitants.

En conséquence, la séance annuelle réservée et la mission d'information et d'évaluation s'appliqueraient aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus (syndicats intercommunaux, syndicats mixtes fermés et communautés de communes notamment).

Le ministre de l'intérieur a fait valoir que le choix du seuil de 20.000 habitants, tant pour les communes que pour les EPCI, était justifié par le fait que, malgré le caractère novateur de ces mesures, une certaine progressivité devait pouvoir présider à leur mise en oeuvre, notamment au regard du critère démographique. Une extension ultérieure aux EPCI de petite taille a été jugée plus judicieuse, par exemple après une première évaluation de la réforme entreprise.

4. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois conteste la notion de conseillers de l'opposition s'agissant d'établissements publics de coopération intercommunale. Elle vous propose donc de supprimer l'extension aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus du bénéfice du prêt d'un local pour ces conseillers.

Compte tenu de la suppression des articles 8, 9, 10 et 11 du présent projet de loi, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 14.

Article 14 bis (nouveau)
(art. L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales)
Composition du comité d'un syndicat de communes

Cet article tend à modifier les règles de désignation des représentants des communes au sein d'un syndicat de communes.

1. Le droit existant

Dans le comité d'un syndicat de communes, chaque commune est représentée par deux délégués titulaires ; des délégués suppléants peuvent être appelés à siéger au comité avec voix délibérative, en cas d'empêchement du ou des délégués titulaires.

Le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie du conseil municipal. Les agents employés par le syndicat de communes ne peuvent être désignés par une commune membre pour la représenter au sein de l'organe délibérant de ce syndicat72(*).

Plusieurs jurisprudences récentes73(*) confirment que les règles de désignation des délégués représentant les communes et les établissements publics de coopération intercommunale au comité syndical du syndicat mixte sont régies par le troisième alinéa de l'article L. 5212-7. En conséquence, les délégués d'un établissement public de coopération intercommunale ne doivent pas nécessairement être membres du conseil communautaire.

2. Le vote de l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Jacques Pélissard, avec l'avis favorable de la commission des Lois et l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu la possibilité que des établissements publics de coopération intercommunale membres du syndicat de communes désignent leurs représentants à la place des conseils municipaux intéressés.

L'auteur de l'amendement a fait valoir qu'il s'agissait d'harmoniser la situation des communes qui ne sont pas membres d'un établissement public de coopération intercommunale mais qui appartiennent à un syndicat intercommunal spécialisé, par exemple en matière de déchets et d'assainissement, avec celles qui en font partie.

3. La position de votre commission des Lois

La solution retenue par l'Assemblée nationale, en ouvrant la possibilité à un établissement public de coopération intercommunale de désigner dans les syndicats mixtes des représentants qui ne soient pas des conseillers communautaires permet de ne pas surcharger les délégués communautaires de mandats au sein de syndicats secondaires auxquels adhère l'EPCI.

Toutefois, elle pose un problème de principe. En effet, la commune, collectivité de plein exercice, ne peut plus intervenir dans une compétence qu'elle a déléguée à un établissement public de coopération intercommunale. Pour autant, l'établissement public de coopération intercommunale, qui exerce exclusivement la compétence, peut-il, à la place des communes intéressées, désigner un citoyen qui ne soit pas un élu local, marquant ainsi une régression par rapport au principe posé par la loi du 12 juillet 1999, selon lequel les délégués au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sont désignés par les conseils municipaux des communes intéressées, en principe parmi leurs membres74(*) ?

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 14 bis.

Article 15
Entrée en vigueur des articles 1er, 6 et 8-III

Cet article tend à différer l'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi : périmètre des quartiers, commission consultative des services publics locaux, séance annuelle réservée à l'opposition régionale.

1. Le projet de loi initial

Le projet de loi prévoit que la délibération du conseil municipal fixant le périmètre des quartiers doit être prise dans les six mois à compter de la publication de la loi relative à la démocratie de proximité (I).

Selon l'exposé des motifs, des dispositions transitoires s'avèrent nécessaires afin de mettre en oeuvre dès la publication de la loi, sans attendre le prochain renouvellement général des conseils municipaux, les mesures relatives à la délimitation des périmètres et à la création consécutive des conseils de quartier dans les communes de 20.000 habitants ou plus. Cette période serait mise à profit pour la concertation avec la population et les associations locales.

L'article 6 relatif à la création des commissions consultatives des services publics locaux entrera en vigueur six mois après la publication de la loi (II).

2. Le vote de l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Lois et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté que le III de l'article 8 prévoyait une séance annuelle réservée à l'opposition régionale entrera en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux, c'est à dire au moment de l'entrée en vigueur des nouveaux modes de scrutin et de fonctionnement en 2004 (III). Le rapporteur a souhaité tenir compte de l'existence de « majorités un peu fragiles » dans certains conseils régionaux, le nouveau mode de scrutin devant à l'avenir garantir des majorités plus stables.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à laisser davantage de temps aux commissions consultatives des services publics locaux pour se mettre en place (un an au lieu de six mois).

Par coordination avec la suppression de l'article 8 qu'elle vous a proposée, elle vous soumet un amendement supprimant le III du présent article.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

CHAPITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES
RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
(division et intitulé nouveaux)

A l'initiative de sa commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté cette division nouvelle.

Constatant que, dans ce chapitre, les articles 15 bis à 15 septdecies concernent Paris, Marseille et Lyon tandis que les articles 15 octodecies à 15 septvicies concernent l'ensemble des collectivités territoriales, votre commission vous soumet un amendement modifiant l'intitulé de cette division, afin de la consacrer uniquement aux modifications apportées à la loi portant organisation de Paris, Marseille et Lyon. Elle vous proposera par la suite de créer une division nouvelle pour les autres dispositions.

Article 15 bis (nouveau)
(art. L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation)
Consultation des maires d'arrondissement
sur les changements de destination d'immeubles

Cet article tend à accroître la consultation des maires d'arrondissement en matière immobilière à Paris, Marseille et Lyon.

1. Le droit existant

A Paris, dans les communes situées dans un rayon de 50 kilomètres des anciennes fortifications de Paris et dans les communes dont la population est égale ou supérieure à 10 000 habitants75(*), les changements de destination des locaux à usage d'habitation sont en principe interdits ; les locaux à usage professionnel et administratif ainsi que les meublés et hôtels ne peuvent, s'ils ne conservent pas leur destination primitive, être affectés à un usage autre que l'habitation76(*).

Il ne peut être dérogé à ces interdictions que par autorisation administrative préalable et motivée, après avis du maire. A Paris, Marseille et Lyon, l'avis est en conséquence donné par le maire de la commune.

2. Le vote de l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement. Les auteurs de l'amendement ont fait valoir que, jusqu'à présent, les transformations d'immeubles en bureaux ou en locaux d'habitation se faisaient sans consultation, ni même nécessairement information, des maires d'arrondissement. Ils ont donc prévu la consultation obligatoire des maires d'arrondissement sur les projets de transformation d'immeubles en bureaux ou en locaux d'habitation.

Le Gouvernement a observé que cet article s'inscrivait dans le prolongement de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, modifié par l'article 58 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui permet aux maires d'arrondissement de participer à l'élaboration du programme local de l'habitat.

3. La pratique

Selon les renseignements fournis à votre rapporteur, à Marseille, la consultation des maires d'arrondissement sur les changements de destination d'immeubles est déjà systématique. Même s'il arrive que l'avis du maire de secteur ne soit pas suivi par le maire de la commune, la consultation systématique fait en elle-même l'objet d'un consensus. A Lyon, le droit existant n'a posé aucun problème à ce jour, mais le présent article correspond à une demande des maires d'arrondissement.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel et de codification : les pouvoirs des maires d'arrondissement figurent dans le code général des collectivités territoriales et non dans le code de la construction et de l'habitation.

Elle vous propose d'adopter l'article 15 bis ainsi modifié.

Article 15 ter (nouveau)
(art. L. 2511-12 du code général des collectivités territoriales)
Délai de réponse aux questions écrites

Cet article tend à améliorer la procédure des questions écrites adressées par les arrondissements à la commune.

1. Le droit existant

Le conseil d'arrondissement peut adresser des questions écrites au maire de la commune sur toute affaire intéressant l'arrondissement. En l'absence de réponse écrite dans un délai de trois mois, la question est inscrite de droit à l'ordre du jour de la séance du conseil municipal qui suit l'expiration de ce délai. Le conseil municipal fixe les conditions de publicité des questions et des réponses.

Par ailleurs, à la demande du conseil d'arrondissement, le conseil municipal débat de toute affaire intéressant l'arrondissement. Les questions soumises à débat sont adressées au maire de la commune huit jours au moins avant la séance du conseil municipal.

Le temps consacré par le conseil municipal aux questions posées par les conseils d'arrondissement (questions écrites et questions soumises à débat) ne peut excéder deux heures par séance.

La même procédure d'inscription d'office est prévue pour les questions orales77(*).

2. Le texte de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réduit de trois mois à 45 jours le délai au bout duquel une question écrite sur une affaire intéressant l'arrondissement, adressée par le conseil d'arrondissement au maire de la commune, et restée sans réponse, est de droit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal. Cette disposition s'appliquera à Paris, Marseille et Lyon.

Cette disposition a été adoptée à l'initiative MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

3. La pratique

A Paris, la procédure de questions écrites des conseils d'arrondissement n'est que très peu utilisée, moins d'une dizaine par an (une seule en 2001 à ce jour), contrairement aux questions orales.

A Marseille, si aucune demande tendant à la réduction du délai de 90 jours n'a été formulée à ce jour, l'hypothèse reste concevable que ce délai représente un frein pour les conseils d'arrondissement qui peuvent hésiter à utiliser cette procédure78(*).

A Lyon, de 20 à 39 questions écrites ont été posées chaque année depuis 1996. Aucune question n'a donné lieu à une inscription d'office et le délai moyen de réponse est d'un mois. La pratique est que la réponse soit apportée en séance du conseil municipal. Le règlement intérieur permet à chaque arrondissement, à raison d'un arrondissement par séance, de poser au maire de la ville des questions sur toute affaire intéressant l'arrondissement ; le nombre de questions est limité à trois par séance.

4. La position de votre commission des Lois

Le délai laissé aux services pour étudier le dossier, préparer les éléments de réponse, les transmettre à la signature du maire de la commune puis les envoyer à la mairie de secteur ne doit pas être trop court.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 ter sans modification.

Article 15 quater (nouveau)
(art. L. 2511-15 et L. 2511-30
du code général des collectivités territoriales)
Consultation du conseil d'arrondissement sur le plan local d'urbanisme
et information sur les déclarations d'intention d'aliéner

Cet article tend à renforcer les prérogatives des conseils d'arrondissement en matière d'urbanisme à Paris, Marseille et Lyon.

Il résulte d'une initiative MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Modification du plan local d'urbanisme

a) Le droit existant

Actuellement, le conseil d'arrondissement est consulté par le maire de la commune avant toute délibération du conseil municipal portant sur l'établissement, la révision ou la modification du plan d'occupation des sols lorsque le périmètre du projet de plan d'occupation des sols ou le projet de modification ou de révision concerne, en tout ou partie, le ressort territorial de l'arrondissement79(*).

b) Le texte de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a proposé de permettre au conseil d'arrondissement de proposer une modification de la partie du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune concernant le ressort territorial de l'arrondissement.

c) La pratique

Interrogées par votre rapporteur, les trois grandes villes font part de pratiques déjà décentralisatrices. A Paris, les conseils d'arrondissement sont consultés dans les conditions du droit en vigueur, ce qui peut paraître insuffisant, dans la mesure où cette consultation formalisée n'intervient qu'en « bout de course » ; cependant, rien ne s'oppose à ce que les conseils d'arrondissement soient en pratique associés plus en amont. A Marseille, les maires de secteur sont largement associées à la procédure relative au plan d'occupation des sols et leur avis est pris en compte le plus souvent. A Lyon, la communauté urbaine gère le plan d'occupation des sols. La COURLY organise des réunions de travail à l'occasion des modifications du POS, auxquelles sont invités les maires d'arrondissement et leurs adjoints. Ces réunions propres à chaque arrondissement permettent de recenser et de prendre en compte les demandes des arrondissements.

2. Droit de préemption et déclaration d'intention d'aliéner

a) Le droit en vigueur

Dans le droit en vigueur80(*), le maire d'arrondissement émet un avis :

- sur toute autorisation d'utilisation du sol dans l'arrondissement délivrée par le maire de la commune et au nom de celle-ci en application du code de l'urbanisme ;

- sur toute permission de voirie sur le domaine public dans l'arrondissement délivrée par le maire de la commune en application du code général des collectivités territoriales ;

- sur toute acquisition ou aliénation d'immeubles ou de droits immobiliers réalisées par la commune dans l'arrondissement ;

- ainsi que sur tout changement d'affectation d'un immeuble communal situé dans l'arrondissement.

Ces deux dernières dispositions ne sont pas applicables en cas d'exercice par la commune de son droit de préemption dans les cas prévus au code de l'urbanisme. Toutefois, le maire de la commune informe, chaque mois, le maire d'arrondissement de la suite réservée aux déclarations d'intention d'aliéner présentées en application de ces dispositions pour des immeubles situés dans l'arrondissement.

b) Le vote de l'Assemblée nationale

Le paragraphe II a un double objet :

- supprimer la mention selon laquelle les dispositions sur la consultation du maire d'arrondissement ne sont pas applicables lors de l'exercice par la commune de son droit de préemption ;

- prévoir l'information du maire d'arrondissement sur les déclarations d'intention d'aliéner (DIA) pour des immeubles situés dans l'arrondissement.

c) La pratique

La ville de Paris traite environ 20.000 déclarations d'intention d'aliéner par an. A Marseille, on recense en moyenne 6.000 DIA par an sur le territoire communal. L'information mensuelle des maires de secteur fonctionne bien. Toutefois, trois problèmes doivent être soulignés : pour que la disposition proposée soit applicable, il conviendrait d'une part de modifier le code de l'urbanisme et non le seul code général des collectivités territoriales, d'autre part d'allonger à trois mois le délai imparti à l'administration. Enfin, le problème de l'information des maires de secteur sur les DIA gérées par la communauté urbaine reste entier.

A Lyon, il y a eu en moyenne 7800 DIA par an en 1999-2000. Le maire d'arrondissement est informé sur toutes les DIA déposées sur son arrondissement. Il est consulté sur les préemptions uniquement au titre du logement social. Le projet de loi conforterait sur ce point la pratique lyonnaise.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel. Elle vous propose d'adopter l'article 15 quater ainsi modifié.

Article 15 quinquies (nouveau)
(art. L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales)
Equipements de proximité relevant
de la compétence des conseils d'arrondissement

Cet article tend à redéfinir la liste des équipements de proximité pour lesquels le conseil d'arrondissement est compétent, à Paris, Marseille et Lyon.

L'initiative en revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe socialiste, la commission des Lois et le Gouvernement ayant donné un avis favorable.

1. Le droit existant81(*)

Il existe des équipements transférables de droit (L. 2511-16) et des équipements ou services transférables à l'initiative du conseil municipal (L. 2511-17).

Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement des crèches, jardins d'enfants, haltes garderies, maisons de jeunes, clubs de jeunes, maisons de quartier, espaces verts dont la superficie est inférieure à un hectare, bains-douches, gymnases, stades et terrains d'éducation physique et de tout équipement équivalent ayant le même objet et le même régime juridique, quelle qu'en soit la dénomination, lorsque ces équipements sont principalement destinés aux habitants de l'arrondissement.

La réalisation de ces équipements est subordonnée à la décision du conseil municipal, prise après consultation d'une commission dénommée « conférence de programmation des équipements » composée du maire de la commune et des maires d'arrondissement.

Le conseil d'arrondissement gère ces équipements82(*), sous réserve des compétences de la commission mixte paritaire (voir article 15 octies du présent projet de loi). Des exceptions sont toutefois prévues, notamment pour les équipements dont la gestion avait été déléguée à des tiers avant octobre 1982.

Le conseil d'arrondissement supporte les dépenses de fonctionnement, à l'exclusion des dépenses de personnel et des frais financiers, relatives à la gestion des équipements transférés.

Par ailleurs, l'article L. 2511-17 du code général des collectivités territoriales permet au conseil municipal de déléguer aux conseils d'arrondissement, avec l'accord de ceux-ci, la gestion de tout équipement ou service de la commune.

2. La pratique

A Paris, on dénombre 1.005 équipements de proximité dont 328 dans le domaine social, 223 pour la jeunesse et les sports, 447 jardins et les espaces verts et 7 équipements socio-éducatifs. Les arrondissements comptent de 12 équipements de proximité dans les Ier ou IIème à 106 ou dans le XIIIème, avec une moyenne de cinquante par arrondissement.

A Marseille, 796 équipements de proximité se répartissent comme suit : 321 équipements sportifs, 199 espaces verts, 126 équipements sociaux et 150 terrains de jeux de boules. Les mairies de secteur sont diversement équipées : de 40 équipements de proximité dans le premier secteur à 185 dans le septième, avec une moyenne d'une centaine par secteur.

A Lyon, 282 équipements de proximité se répartissent en 41 crèches, 63 équipements sportifs, 4 lavoirs et bains douches, 107 jardins publics, 15 locaux administratifs et 51 locaux associatifs. Chaque arrondissement gère entre 30 et 40 équipements. Un arrêté préfectoral du 2 mars 1999 fixe la liste des équipements non transférables sur le fondement de l'article L. 2511-16. Il convient d'ajouter à cette liste les équipements créés après 1999 et les équipements culturels d'agglomération.

Interrogée par votre rapporteur, la ville de Lyon fait savoir que la liste actuelle des équipements transférés ou transférable ne doit pas augmenter. En effet, il faut tenir compte de l'existence à Lyon de la communauté urbaine, qui assume de nombreuses compétences autrefois exercées par la ville centre, et qui a vocation à en assumer davantage du fait de l'application de la loi du 12 juillet 1999. Dans ce contexte, « tout nouveau transfert de pouvoir vers les arrondissements aboutirait à transformer la mairie centrale en coquille vide ». Aussi la ville de Lyon préfère-t-elle le maintien du droit existant.

3. Le texte de l'Assemblée nationale

Selon l'Assemblée nationale, « le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement de tous les équipements de proximité à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive et d'information de la vie locale ».

Sont exclus les « équipements et espaces verts concernant l'ensemble des habitants de la commune, de plusieurs arrondissements ou ayant une vocation nationale »83(*).

Il s'agit d'une part d'élargir la liste, prévue par l'article 10 de la « loi PML », des équipements de proximité sur l'implantation et l'aménagement desquels le conseil d'arrondissement délibère ; d'autre part, de mettre fin aux difficultés d'interprétation de cet article, en particulier la notion sujette à contentieux d' « équipements équivalents ayant le même objet et le même régime juridique ».

4. Les solutions proposées par quatre propositions de loi

Votre rapporteur remarque que les quatre propositions de loi (communiste, socialiste, démocratie libérale et celle de M. Sarre), dont aucune n'a fait l'objet à ce jour d'un examen dans une des deux chambres, proposent toutes une solution à la question de la gestion des équipements de proximité.

La proposition de loi des députés socialistes tend à l'inversion du système de la « loi PML ». La règle serait désormais que le conseil d'arrondissement a vocation à assurer la gestion courante des équipements de proximité, tandis que la gestion de ces équipements par le conseil municipal, qui continuerait à en assurer la construction et le gros entretien, constituerait l'exception84(*).

La proposition de loi des députés communistes85(*) tend à éviter une énumération des équipements de proximité. Le rôle des mairies d'arrondissement dans la création de ces équipements serait renforcé.

La proposition de loi des sénateurs Jacques Dominati et Bernard Plasait86(*) veut transférer aux conseils d'arrondissement un pouvoir de décision pour tous les équipements publics de proximité énumérés dans la « loi PML », en y ajoutant les écoles du premier degré et les bibliothèques.

La proposition de loi du député Georges Sarre87(*) tend à éliminer toute possibilité de désaccord entre mairies centrale et d'arrondissement sur les modalités de gestion des équipements et services transférés. La liste des équipements gérés par les mairies d'arrondissement ne serait plus scindée entre des équipements obligatoirement dévolus et d'autres dévolus avec l'accord de la mairie centrale.

La notion « d'équipement équivalent ayant le même objet et le même régime juridique », jugée source de contentieux, est donc abrogée dans les quatre propositions de loi précitées.

5. La position de la commission des Lois

Deux méthodes ont été envisagées.

La première consiste à dresser une liste des équipements dits de proximité. Cette méthode limite les contentieux possibles.

La seconde, qui est celle du présent article, consiste à adopter une définition générale des équipements de proximité. Elle court le risque de ne pas être suffisamment précise pour éviter les conflits d'interprétation.

Votre commission des Lois estime qu'une ambiguïté demeure sur la définition même de l'équipement de proximité : s'agit-il d'un équipement principalement destiné aux habitants de l'arrondissement ou d'un équipement principalement fréquenté par ceux-ci ?

A ce stade, elle vous propose un simple amendement de précision à la rédaction de l'Assemblée nationale.

Elle vous proposera par ailleurs, à l'article 15 sexies, deux innovations, notamment la fixation de la liste des équipements de proximité par délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d'arrondissement intéressé.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 quinquies ainsi modifié.

Article 15 sexies (nouveau)
(art. L. 2511-18 du code général des collectivités territoriales)
Fixation de la liste des équipements
qui ne sont pas des équipements de proximité

Cet article tend à inverser la logique actuelle, en prévoyant la fixation par délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d'arrondissement d'un inventaire des équipements qui ne seraient pas des équipements de proximité.

Il a été adopté à l'initiative de MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Le droit existant

Actuellement, l'inventaire des équipements dont les conseils d'arrondissement ont la charge est dressé pour chaque commune et, le cas échéant, modifié, par délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d'arrondissement intéressé.

En cas de désaccord entre le conseil municipal et le conseil d'arrondissement sur l'inscription à l'inventaire d'un équipement relevant de l'une des catégories mentionnées à l'article L. 2511-16, il est statué par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, pris après avis du président du tribunal administratif.

2. Le texte de l'Assemblée nationale

A Paris, Marseille et Lyon, l'inventaire des équipements qui ne sont pas des équipements de proximité sera établi et modifié conjointement par le conseil d'arrondissement et le conseil municipal. En cas de désaccord, le préfet statue dans un délai de trois mois après avis du président du tribunal administratif.

La question du règlement des litiges est particulièrement importante.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, plusieurs députés ont regretté que la « loi PML » accorde une place trop importante à la juridiction administrative, par l'intervention du président du tribunal administratif de Paris en cas de conflit entre le conseil de Paris et un conseil d'arrondissement88(*). Certains ont proposé qu'en cas de contestation, il appartienne au conseil de Paris, et à lui seul, d'établir quelle sera l'affectation des équipements de proximité. D'autres ont proposé que le conseil de Paris tranche à la majorité qualifiée.

Le ministre de l'intérieur a choisi quant à lui de s'en tenir aux termes de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1982, qui valide l'intervention du préfet pour trancher en cas de désaccord, après avis du président du tribunal administratif.

3. La pratique

A Paris, le préfet a tranché une fois un désaccord, en octobre 1998. Les textes étant muets sur l'autorité chargée de saisir le préfet, le maire de Paris, les maires d'arrondissement ou le préfet lui-même peuvent être à l'origine d'une telle saisine.

A Marseille, en 1999, le préfet a été saisi par deux maires de secteur pour le transfert de centres de loisir sans hébergement qui étaient en gestion centrale. Toutefois, avant que le tribunal administratif se prononce, le maire de la ville a décidé le transfert de ces équipements au bénéfice des huit mairies de secteur.

A Lyon, le préfet n'a jamais été amené à trancher un désaccord à ce jour. Toutefois, la ville de Lyon suggère que, si un tel désaccord devait arriver, soit instaurée une navette entre les deux conseils, précédée de l'examen du dossier par une commission paritaire. En dernier ressort seulement, le préfet pourrait trancher.

4. La position de votre commission des Lois

Votre commission vous soumet deux amendements tendant à :

a) Une définition positive des équipements de proximité

S'il convient de définir en amont, dans la loi, ce qu'est un équipement de proximité, en revanche le système actuel consistant à dresser un inventaire par délibérations concordantes de la mairie centrale et de la mairie d'arrondissement des équipements de proximité semble le mieux adapté.

L'inconvénient de la rédaction de l'Assemblée nationale réside dans son manque de précision. Or, comment dresser un inventaire concordant des équipements qui ne sont pas de proximité quand aucune définition de l'équipement de proximité n'est apportée ? Cette question a des répercussions non négligeables, notamment sur le calcul du montant de la dotation globale des mairies d'arrondissement, qui repose pour l'essentiel sur la connaissance des équipements de proximité.

b) Confier le règlement des désaccords au conseil municipal

Il est regrettable que le présent projet de loi multiplie les occasions de conflit entre la commune et les arrondissements, confortant le rôle direct conféré au préfet et au tribunal administratif, dans l'organisation communale au détriment des élus du peuple souverain.

L'idée de demander au conseil municipal, assemblée élue où toutes les mairies d'arrondissement sont représentées, de se prononcer en cas de désaccord paraît plus respectueuse de la libre administration des collectivités locales que l'intervention actuelle du préfet, d'autant plus que le contrôle de légalité ne disparaîtrait pas pour autant, puisque la délibération correspondante du conseil municipal y serait obligatoirement assujettie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 sexies ainsi modifié.

Article 15 septies (nouveau)
(art. L. 2511-19 du code général des collectivités territoriales)
Désignation par le conseil d'arrondissement
des représentants de la commune dans les conseils d'école

Cet article tend à modifier la désignation des représentants de la commune dans les conseils des écoles à Paris, Marseille et Lyon.

1. Le droit existant

Actuellement, la loi « PML » dispose que le conseil d'arrondissement procède, en son sein, à la désignation des représentants de la commune dans les organismes dont le champ d'action est limité à l'arrondissement et dans lesquels la commune doit être représentée en vertu des dispositions applicables à ces organismes89(*).

2. Le texte de l'Assemblée nationale

A l'initiative MM. Goasguen, Lellouche, Gantier et Dominati, malgré l'avis défavorable de la commission des Lois et l'avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu ce dispositif afin que le conseil d'arrondissement procède, en son sein, à la désignation des représentants de la commune dans les « conseils des écoles ». Les auteurs de l'amendement ont fait valoir qu'il s'adaptait essentiellement à Lyon et à Marseille, où le système des caisses des écoles par arrondissement n'était pas généralisé.

Le président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale a remarqué que les caisses des écoles, non obligatoires, étaient implantées dans un quart des communes françaises. Ces caisses sont des établissements publics au sein desquels des élus sont désignés pour représenter la commune. Il a émis une préférence pour « la création à Paris, Marseille et Lyon d'un établissement public municipal qui serait compétent pour l'ensemble des arrondissements et dont les fonctions permettraient d'articuler la présence des élus et celle des personnalités extérieures ».

3. La position de votre commission des Lois

Deux objets distincts semblent avoir été mêlés en un même article : d'une part, la représentation des élus d'arrondissement dans les conseils d'école, d'autre part, la décentralisation éventuelle de la caisse des écoles.

a) Les conseils d'école

L'article L. 421-2 du code de l'éducation prévoit que le conseil d'administration des établissements publics locaux d'enseignement comprend, pour un tiers, des représentants des collectivités territoriales, de l'administration de l'établissement et une ou plusieurs personnalités qualifiées. L'équivalent de ces conseils d'administration dans les écoles primaires, qui n'ont pas la personnalité morale, est le « conseil d'école » (voir l'article L. 111-4 du code d el'éducation).

A Paris, les maires d'arrondissement d'opposition ont la possibilité de désigner eux-mêmes leurs représentants mais ceux-ci n'ont pas voix délibérative. Il s'agit d'une procédure interne à la ville de Paris. A Marseille, compte tenu du nombre élevé d'établissements (plus de 270), les représentants de la commune dans les conseils d'école sont désignés par les conseils d'arrondissement. A Lyon, les représentants de la commune sont déjà désignés par le maire de la commune et par les maires d'arrondissement.

Afin de conforter la désignation d'élus d'arrondissement, votre commission des Lois vous soumet un simple amendement rédactionnel.

b) Les caisses des écoles90(*)

Si à Lyon et Marseille l'unité de gestion de la caisse des écoles a été maintenue, il ne semble pas que la décentralisation existant à Paris (une caisse des écoles par arrondissement) doive constituer un modèle unique pour les trois grandes villes.

Dans ce cadre, il peut paraître utile d'assurer la représentation des arrondissements au sein du conseil d'administration de la caisse des écoles, éventuellement à parité avec le nombre de représentants de la commune choisis parmi les conseillers municipaux91(*).

Toutefois, votre commission des Lois estime que cette disposition doit relever des statuts du conseil d'administration de la caisse des écoles, ce qui permettrait de retenir pour chaque ville le système le plus adapté à sa réalité locale.

Elle vous propose d'adopter l'article 15 septies ainsi modifié.

Article 15 octies (nouveau)
(art. L. 2511-21 du code général des collectivités territoriales)
Commission mixte paritaire

Cet article tend à élargir les prérogatives de la commission mixte paritaire.

Il résulte de l'initiative de MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Le droit existant

Actuellement, le conseil d'arrondissement est consulté sur les conditions générales d'admission dans les crèches, les écoles maternelles, les résidences pour personnes âgées et foyer-logements relevant de la commune, confiés par celle-ci à un tiers ou gérés par un établissement public dépendant de la commune.

Une commission mixte paritaire, composée d'un nombre égal de représentants du maire d'arrondissement et du maire de la commune, désignés parmi les conseillers élus, définit les conditions générales d'admission et d'utilisation des équipements sportifs principalement destinés aux habitants de l'arrondissement.

Elle est, en outre, consultée par le conseil d'arrondissement sur les conditions générales d'admission aux équipements mentionnées aux articles L. 2511-16 et L. 2511-17 (équipements de proximité et équipements transférables), ainsi que sur les conditions générales d'utilisation de ces équipements.

2. Le texte de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale propose que la commission mixte paritaire ne soit plus seulement consultée mais définisse elle-même les conditions générales d'admission et d'utilisation des équipements de proximité (définis à l'article 15 quinquies du présent projet de loi) et des équipements dont la gestion est déléguée au conseil d'arrondissement par le conseil municipal92(*).

Il s'agit de renforcer les mécanismes de concertation entre la commune et les mairies d'arrondissement sur tous les choix qui touchent les arrondissements.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 octies sans modification.

Article 15 nonies (nouveau)
(art. L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales)
Délégation aux conseils d'arrondissement
en matière d'achat public

Cet article tend à accroître les pouvoirs des conseils d'arrondissements en matière d'achat public à Paris, Marseille et Lyon.

1. Le droit existant

Pour l'exercice des compétences du conseil d'arrondissement, le conseil municipal peut, dans les cas et conditions qu'il détermine, donner délégation au conseil d'arrondissement pour traiter sur mémoires ou sur factures, dans la limite de la réglementation applicable, et pour passer des contrats, à l'exception des marchés. Lorsque cette délégation est accordée à un arrondissement, elle est donnée, de ce fait, à l'ensemble des arrondissements93(*).

Ces actes sont soumis aux mêmes règles que les actes de même nature décidés par le conseil municipal. Ils sont passés par le maire d'arrondissement. Le montant des prestations s'apprécie dans le cadre de chaque arrondissement ou groupe d'arrondissements.

Pour mémoire, rappelons que l'article 9 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF) permet la délégation du conseil municipal au maire pour les marchés sans formalités préalables.

2. La pratique

A Paris, une délibération du conseil de Paris des 23 et 24 avril 2001 prévoit la délégation pour traiter sur mémoires ou sur factures ; environ 20 millions de francs sont en jeu.

A Marseille, les masses financières concernées sont importantes, puisque la dotation globale des arrondissements pour 2002 dépasse 10 millions d'euros. Une délibération du conseil municipal dispose que les conseils d'arrondissement sont autorisés, à hauteur de 300.000 francs hors taxe, à passer des contrats dans de nombreux domaines (notamment l'entretien des équipements transférés, exclusivement destinés à assurer les compétences qui leur sont dévolues par la loi.

A Lyon, à l'occasion de chaque nouvelle mandature, le conseil municipal donne délégation aux neufs conseils d'arrondissement. La quasi totalité des crédits des arrondissements est concernée soit plus de 23 millions de francs pour 2001. Cette délégation est encadrée par une délibération du conseil municipal de Lyon.

3. Le texte de l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Sarre, avec l'avis défavorable de la commission des Lois et l'avis favorable du Gouvernement, cet article, adopté à l'unanimité, vise à transformer en obligation la faculté actuelle pour le conseil municipal de donner délégation aux conseils d'arrondissement pour traiter sur mémoire ou sur factures et pour passer des contrats, à l'exclusion des marchés publics.

L'auteur de l'amendement a fait valoir que le conseil municipal conserverait le pouvoir de déterminer les conditions dans lesquelles le conseil d'arrondissement exercerait ce nouveau droit. Il a jugé nécessaire d'accompagner la déconcentration de moyens financiers correspondant aux nouveaux pouvoirs.

4. La position de votre commission des Lois

La rédaction de cet article n'est pas conforme au nouveau code des marchés publics, issu du décret n° 2001-210 du 7 mars 2001, qui généralise le terme de « marché public »94(*).

Le 23 octobre 2001, notre collègue M. Robert Bret, lors d'une question orale sans débat, avait attiré l'attention du Gouvernement sur ce point. Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, avait noté que le nouveau code des marchés publics relevait à 90.000 euros hors taxes le seuil en deçà duquel il est possible de recourir à des achats sur factures, et que ceux-ci étaient désormais qualifiés de « marchés publics sans formalités préalables »95(*). Elle avait admis que le fait que l'article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales soit rédigé par référence à la terminologie de l'ancien code des marchés publics posait « évidemment des problèmes d'interprétation », et qu' « un toilettage des textes [s'imposait] pour sécuriser les prérogatives des conseils d'arrondissement »96(*)

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement tendant à harmoniser la rédaction du présent article avec celle du nouveau code des marchés publics. Ce faisant, elle souligne à nouveau son désaccord de fond avec la méthode utilisée par le Gouvernement, tendant à faire passer la réforme de la commande publique entièrement par la voie réglementaire97(*).

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 15 nonies ainsi modifié.

Article 15 decies (nouveau)
(art. L. 2511-24-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Consultation des électeurs de l'arrondissement
(« référendums d'arrondissement »)

Cet article tend à autoriser la consultation des électeurs à l'échelle des arrondissements à Paris, Marseille et Lyon.

Il résulte d'une initiative de MM. Goasguen, Lellouche, Gantier et Dominati, adoptée malgré les avis défavorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Actuellement, seules les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent consulter leurs électeurs.

Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune.

La consultation peut ne concerner que les électeurs d'une partie du territoire de la commune pour des affaires intéressant spécialement cette partie de la commune98(*). Selon le Gouvernement, interrogé par votre rapporteur, cette disposition pourrait s'appliquer à un arrondissement. Bien entendu, l'initiative resterait entre les mains de la mairie centrale.

Les modalités des consultations municipales et communautaires (L. 5211-49) sont strictement encadrées99(*).

En pratique, les villes de Paris, Marseille100(*) et Lyon n'ont pas organisé de consultation des électeurs dans le cadre de l'article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales.

2. Le vote de l'Assemblée nationale : permettre les consultations à l'échelle des arrondissements

Il s'agit de permettre à un cinquième des électeurs de l'arrondissement de saisir le conseil d'arrondissement en vue de l'organisation d'une consultation sur toute question intéressant l'arrondissement.

Il ne pourrait pas y avoir de consultation dans la dernière année du mandat électoral. Le conseil d'arrondissement délibèrerait sur le principe et les modalités de la consultation. La consultation ne serait qu'une simple demande d'avis.

Les auteurs de l'amendement ont fait valoir que la démocratie directe, existant dans toutes les communes de France, n'était pas acceptée dans les arrondissements, alors même que certains arrondissements ont une taille supérieure à des villes classées parmi les dix premières de France : à titre d'exemple, le XVème arrondissement de Paris, fort de ses 225.000 habitants, a une population comparable à celle de Bordeaux (215.000 habitants)101(*). Ils ont souhaité pouvoir organiser des consultations en matière d'urbanisme et d'environnement.

Le Gouvernement a mis en avant la nécessité de garantir l'entité communale, principe de base du statut de 1982. Il n'a jugé ni souhaitable ni utile d'ouvrir une possibilité de consultation référendaire sur demande des électeurs102(*), cette possibilité devant demeurer au seul niveau communal.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois ne souhaite remettre en cause ni le principe de l'unité communale, ni le principe majoritaire qui fonde actuellement notre démocratie.

Votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 15 decies.

Article 15 undecies (nouveau)
(art. L. 2511-36-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Section d'investissement dans les états spéciaux d'arrondissement

Cet article tend à modifier le régime actuel des dotations aux arrondissements à Paris, Marseille et Lyon, afin de prévoir une section d'investissement.

Cette initiative revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. La loi ne prévoit qu'une dotation de fonctionnement...

Actuellement, le montant total des dépenses et des recettes de fonctionnement de chaque conseil d'arrondissement est inscrit dans le budget de la commune. Les dépenses et les recettes de fonctionnement de chaque conseil d'arrondissement sont détaillées dans un document dénommé « état spécial d'arrondissement ». Les états spéciaux d'arrondissement sont annexés au budget de la commune103(*).

2. ...mais la pratique prévoit des dotations d'investissement

La ville de Marseille alloue 4 millions de francs annuels aux arrondissements pour leurs équipements ; les maires de secteur font valoir leurs priorités lors de la conférence de programmation.

La ville de Lyon a elle aussi créé une enveloppe de crédits de paiement sur la section d'investissement du budget municipal pour chacun des neuf arrondissements (5,4 millions de francs), dont l'usage est assez libre d'emploi pour les arrondissements. Les petits travaux, localisés par arrondissement, donnent lieu à une pratique consensuelle, la mairie centrale suivant les propositions des maires d'arrondissement. De façon générale, toute la programmation des investissements (1,5 milliard de francs) donne lieu à une concertation avec les mairies d'arrondissement.

3. Le vote de l'Assemblée nationale : introduire une section d'investissement

Il s'agit de créer une section d'investissement, composée uniquement de crédits de paiement, au sein des états spéciaux d'arrondissement, afin de donner un fondement légal à la pratique existante.

La création d'une ligne d'investissement au budget primitif pour chaque arrondissement permettrait d'abonder celle-ci à l'occasion du vote des décisions modificatives et de l'affinement des projets de réalisation des investissements.

Votre commission des Lois vous propose à ce stade d'adopter l'article 15 undecies sans modification.

Article 15 duodecies (nouveau)
(art. L. 2511-38, L. 2511-38-1 nouveau et L. 2511-39
du code général des collectivités territoriales)
Dotation d'action locale

Cet article tend à créer une nouvelle recette de fonctionnement pour les arrondissements, sous forme d'une dotation globale dite « d'action locale ».

L'initiative en revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe socialiste. Cet amendement qui n'a pas été examiné par la commission des Lois a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

1. Le droit existant

Les recettes de fonctionnement dont dispose le conseil d'arrondissement sont constituées, à titre exclusif, d'une dotation globale, attribuée pour l'exercice de leurs attributions104(*). Elle constitue une dépense obligatoire pour la commune.

L'article L. 2511-39 prévoit qu'à défaut d'accord amiable entre le conseil municipal et l'ensemble des conseils d'arrondissement sur les modalités de calcul des dotations des arrondissements, la répartition des sommes concernées est fixée par la loi. La dotation des arrondissements comprend deux parts, la première, à hauteur de 80 % du montant total au moins, étant fonction des équipements gérés par le conseil d'administration, et la seconde « tenant compte des caractéristiques propres des arrondissements et notamment de la composition socio-professionnelle de leur population ». L'article R. 2511-22 précise les critères de composition démographique et de richesse fiscale105(*).

2. La pratique

Actuellement, la dotation globale d'arrondissement est environ de 69 francs par habitant à Paris, de 82 francs par habitant à Marseille et de 55 francs à Lyon.

A Paris, quinze arrondissements sont d'accord avec la répartition et cinq sont en désaccord. En conséquence, l'article L. 2511-39 s'applique à l'ensemble des arrondissements. Toutefois, il se révèle trop rigoureux et inadapté aux exigences locales, puisqu'en 2001 son application au pied de la lettre aurait conduit à diminuer la dotation de quatorze arrondissements sur vingt.

A Marseille, pour les huit mairies de secteur, le calcul de la dotation globale d'arrondissements est effectué en application de l'article L. 2511-39.

Devant votre commission des Lois, M. Gérard Collomb, maire de Lyon, a souligné que la fixation de la dotation globale de fonctionnement des arrondissements reposait sur des règles établies à l'unanimité, une part fixe de 75 % sur la base de frais réels de fonctionnement étant modulée par une fraction variable selon la richesse relative de l'arrondissement concerné, de sa population, des critères sociaux (nombre de personnes au chômage, de personnes âgées, etc.)

3. Le texte de l'Assemblée nationale

a) La création d'une dotation d'action locale, dépense obligatoire pour la commune (I et II)

Il s'agit de prévoir que les recettes de fonctionnement dont dispose le conseil d'arrondissement, outre la dotation globale, sont constituées d'une dotation d'action locale.

Les auteurs de l'amendement ont jugé nécessaire de doter les arrondissements de moyens de fonctionnement leur permettant « d'animer la vie locale grâce aux manifestations de quartier, d'informer les habitants des modalités de fonctionnement des équipements relevant de la compétence des conseils d'arrondissement », dont le projet de loi va accroître le nombre, et « d'intervenir pour résoudre, au moins transitoirement, les problèmes de sécurité liés à la gestion de ces équipements ».

b) Objet de cette dotation (III)

La dotation d'action locale finance notamment les dépenses liées à l'information des habitants de l'arrondissement, à la vie locale, et en particulier aux activités culturelles, et aux interventions motivées par des travaux d'urgence liés à la gestion des équipements visés aux articles L. 2511-16 et L. 2511-17.

Par ailleurs, des crédits spécifiques peuvent être attribués aux conseils d'arrondissement pour permettre l'étude de leurs propres projets.

d) Définition des montants par le conseil municipal (IV et V)

Le montant des sommes destinées aux dotations globales et d'action locale des arrondissements est fixé par le conseil municipal (IV).

Le montant de la dotation d'action locale destinée aux dépenses liées à l'information des habitants de l'arrondissement, à la vie locale, et en particulier aux activités culturelles, est calculé et révisé par le conseil municipal lors de l'examen du budget primitif, en tenant compte des caractéristiques propres des arrondissements, notamment de la composition socioprofessionnelle de leur population (V).

M. Claude Goasguen a souhaité que soit bien distingués deux types d'action locale : d'une part, l'information des habitants de l'arrondissement sur la vie locale et culturelle, d'autre part, les travaux d'urgence liés à la gestion des équipements. S'agissant des travaux d'urgence, il a établi qu'il ne serait pas justifié qu'eux aussi soient commandés par la composition socioprofessionnelle de la population. L'amendement a donc été rectifié en ce sens.

4. La position de votre commission des Lois

Trois questions différentes sont posées dans cet article : la dotation de fonctionnement, les activités d'information, les travaux d'urgence.

Comme le souligne la ville de Lyon, les dépenses liées à l'information des habitants de l'arrondissement doivent continuer à être supportées par le budget général et l'information locale se concevoir dans le cadre de l'information municipale générale, au risque de porter atteinte à l'unité de l'action municipale.

Quant aux crédits spécifiques pour l'étude des projets des arrondissements, ils ne semblent pas résulter d'une demande forte des trois villes intéressées.

Tout en restant ouverte à une amélioration ultérieure au cours de la navette, votre commission des Lois vous propose à ce stade un amendement de suppression de l'article 15 duodecies.

Article 15 terdecies (nouveau)
(art. L. 2512-10 du code général des collectivités territoriales)
Nomination des directeurs de sections
du centre d'action sociale de Paris

Cet article tend à préciser les modalités de nomination du directeur de section du centre d'action sociale. Il ne s'applique qu'à la ville de Paris.

Il résulte d'un amendement de MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

Actuellement, la loi dispose qu'il est institué dans chaque arrondissement de Paris une commission d'admission à l'action sociale au sein de laquelle le conseil d'arrondissement est représenté. Le comité de gestion de chaque section d'arrondissement du centre d'action sociale est présidé par le maire d'arrondissement. Celui-ci notifie aux intéressés les décisions prises en matière d'admission à l'aide sociale légale106(*).

L'Assemblée nationale a prévu que le directeur de la section du centre d'action sociale soit nommé par le maire de la commune sur proposition du maire d'arrondissement. Il s'agirait d'aligner les conditions de nomination du directeur du centre d'action sociale sur celles prévues par le projet de loi pour le secrétaire général de la mairie d'arrondissement (voir infra, article 15 septdecies).

Votre commission des Lois ne critique pas cette mesure sur le fond mais elle note qu'elle relève du domaine réglementaire107(*).

Elle vous soumet donc un amendement de suppression de l'article 15 terdecies.

Article 15 quaterdecies (nouveau)
(art. L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales)
Pouvoir de police du maire de Paris :
salubrité, nuisances sonores, police des foires et marchés

Cet article tend à redéfinir la répartition des compétences en matière de police à Paris.

Cette initiative revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe socialiste. L'amendement n'a pas été examiné par la commission des Lois mais a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

1. Le droit existant

Dans la commune de Paris, le préfet de police exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont conférés par l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris, par les textes qui l'ont modifié108(*) ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et L. 2512-17 du code général des collectivités territoriales.

Il convient de souligner que les dispositions de l'arrêté du 12 messidor an VIII ont été explicitement confirmées par la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris et par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

Les articles 16 et 112 de la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) concernant la division du territoire français et l'administration institue le préfet de police : « A Paris, dans chacun des arrondissements municipaux, un maire et deux adjoints seront chargés de la partie administrative et des fonctions relatives à l'état civil. Un préfet de police sera chargé de ce qui concerne la police, et aura sous ses ordres des commissaires distribués dans les douze municipalités. »

L'arrêté du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800) détermine de manière très détaillée les fonctions du préfet de police de Paris109(*) ; le Conseil d'Etat a jugé que les matières dans lesquelles le préfet de police est compétent doivent être interprétées comme étant non limitatives110(*). C'est pourquoi la compétence du préfet de police doit être considérée comme une compétence de droit commun.

Toutefois, dans les conditions définies par le code général des collectivités territoriales et le code de la santé publique, le maire de Paris est chargé de la police municipale en matière de salubrité sur la voie publique ainsi que du maintien du bon ordre dans les foires et marchés et, sous réserve de l'avis du préfet de police, de tout permis de stationnement accordé aux petits marchands, de toute permission et concession d'emplacement sur la voie publique.

En outre, le maire est chargé de la police de la conservation dans les dépendances domaniales incorporées au domaine public de la commune de Paris111(*). Pour l'application de ces dispositions, le pouvoir de substitution conféré au représentant de l'Etat dans le département est exercé, à Paris, par le préfet de police.

Le préfet de police est chargé, dans le domaine de sa compétence, de l'exécution des délibérations du conseil de Paris et, le cas échéant, des conseils d'arrondissement. Le préfet de police, ou son représentant, a entrée au conseil de Paris et aux conseils d'arrondissement. Il est entendu quand il le demande et assiste aux délibérations relatives aux affaires relevant de sa compétence, excepté lorsqu'il s'agit de l'apurement de ses comptes112(*).

Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire, le préfet de police associe le maire à la définition du programme de prévention de la délinquance et de l'insécurité113(*).

2. Le vote de l'Assemblée nationale

Cet article réaffirme que le maire de Paris est chargé de la police municipale en matière de salubrité sur la voie publique, de bruits de voisinage ainsi que du maintien du bon ordre dans les foires et marchés.

Il ajoute que les services correspondants sont mis à disposition de la mairie de Paris par l'Etat.

Il supprime l'avis du préfet de police sur les permis de stationnement accordés aux petits marchands, les permissions et concessions d'emplacement sur la voie publique.

Par un amendement concurrent, non retenu par l'Assemblée nationale, M. Claude Goasguen proposait une réforme globale du système de sécurité à Paris, tendant à l'instauration du droit commun, c'est-à-dire l'abrogation de l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII. Il a en effet estimé que le présent article, en prévoyant des transferts de compétences en matière de stationnement et de circulation, n'impliquerait aucune modification quant à la position de la préfecture de police dans la hiérarchie des normes et des contrôles.

Il a proposé que le maire de Paris dispose de compétences de plein droit en matière de police, étant entendu que des dispositions particulières d'ordre public demeurent justifiées par le rôle de la capitale. Une police municipale serait créée, réservant à la police nationale et à la préfecture de police leur véritable rôle : assurer l'ordre public et répondre aux atteintes contre la justice.

M. Christophe Caresche a estimé que la proposition de M. Goasguen revenait à « supprimer purement et simplement la préfecture de police ». Il a fait valoir que, dans la pratique, le préfet de police tenait compte des propositions du maire de Paris pour les problèmes de circulation et de stationnement quand ils ne touchaient pas à l'ordre public et à la sécurité.

Il a souhaité inscrire cette pratique dans la loi, afin que le maire de Paris soit désormais totalement associé non seulement à la politique de stationnement et de circulation, mais également aux problèmes de bruits de voisinage, de salubrité sur la voie publique et de maintien du bon ordre sur les foires et marchés. Il a ajouté que le préfet de police conserverait les compétences en matière de sécurité des personnes et des biens et de protection du siège des institutions de la République et des institutions diplomatiques. Toutefois, il a indiqué qu'en matière de circulation et de stationnement, la police nationale continuerait à assurer l'application des arrêtés du maire. Il s'est enfin déclaré hostile à la création d'une police municipale à Paris.

Le Gouvernement a approuvé, en se déclarant hostile à « toute initiative visant à démembrer la préfecture de police et la police nationale ou à porter atteinte à leurs fonctions » et jugeant « dangereux de vouloir supprimer l'arrêté de messidor sans reconstruire un système prenant en compte ces préoccupations ».

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 quaterdecies sans modification.

Article 15 quindecies (nouveau)
(art. L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales)
Compétence de principe du maire de Paris en matière de police
et liste des attributions du préfet de police

Cet article tend à poser la compétence de principe du maire de Paris en matière de police et à dresser une liste des attributions du préfet de police. Il ne s'applique qu'à la seule ville de Paris.

Il s'agit d'une initiative de MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et du groupe socialiste, adoptée avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Le droit existant114(*)

Les pouvoirs conférés au maire par le premier alinéa de l'article L. 2213-1 et par les articles L. 2213-2 et L. 2213-3 sont exercés à Paris par le préfet de police. Il s'agit :

- de la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations ;

- des pouvoirs, exercés au regard des nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement, d'interdire à certaines voies de l'agglomération, de réserver cet accès à diverses catégories d'usagers ou de véhicules, de réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ;

- et de l'institution de stationnements réservés sur les voies publiques de l'agglomération (au bénéfice des véhicules de certains services publics, des transports de fonds et de valeurs...), ainsi que de voies réservées pour les véhicules de transport publics de voyageurs ou de transport de fonds et de valeurs, ainsi que les taxis.

Le préfet de police exerce les pouvoirs dévolus par l'article L. 2213-1 au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation.

2. Le texte de l'Assemblée nationale

Il s'agit tout d'abord de poser la compétence de principe du maire de Paris en matière de police, la compétence du préfet de police devenant une compétence d'attribution.

La liste des compétences du préfet de police serait la suivante :

- il réglemente la circulation et le stationnement :

- lorsqu'existent des motifs d'ordre public ou liés à la sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection des institutions et ambassades ;

- à titre temporaire en cas de manifestation ;

- il fixe, après avis du maire de Paris, les règles de circulation et de stationnement sur certains axes, fixés par décret ;

- il exerce le contrôle administratif et le pouvoir de substitution au nom de l'Etat ;

- il exerce les pouvoirs conférés au préfet par le code de la route.

Ces missions seraient assurées par les fonctionnaires de la police nationale ou, en matière de circulation et de stationnement, par des agents de la Ville de Paris placés sous l'autorité du préfet de police.

Il convient de rappeler à cet égard que la loi n° 2001-1062 du 15 novembre  2001 relative à la sécurité quotidienne a reconnu aux ASP de nouveaux pouvoirs.

En séance publique, M. Philippe Seguin a estimé que le présent article vidait de sa substance l'article 15 quaterdecies, en multipliant les restrictions et les garde-fous. En particulier, il a jugé que rien ne justifiait que le préfet de police continue de fixer les règles de la circulation et du stationnement sur certains axes dont la spécificité ne serait définie que de manière extrêmement vague et dont l'énumération serait renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, qui serait préparé par le ministre de l'intérieur sur les conseils du préfet de police.

Il a ajouté que le présent article avait pour conséquence de fermer la porte à la perspective de création d'une police municipale à Paris. Puis, il a estimé que le maire de Paris devrait se contenter d'un pouvoir réglementaire résiduel, dont il ne maîtriserait même pas l'application, qui serait confiée à des fonctionnaires de la police nationale ou à des agents de la ville, payés par la ville et placés sous l'autorité du préfet de police. En conclusion, il a craint que, « là où il aurait fallu identifier les responsabilités et clarifier les rôles, on organise, sous couvert d'un partage inégal, la dilution et la confusion des compétences, qui annoncent une multiplication des conflits ».

M. Laurent Dominati a souligné l'importance de mettre un certain nombre de personnels de la préfecture de police à la disposition du maire de Paris.

S'agissant de la compétence du préfet de police pour fixer des règles de circulation pour les grands axes de Paris, M. Christophe Caresche a répondu qu'elle était justifiée par le fait que le plan de déplacements urbains avait une aire régionale, et qu'il n'existait pas actuellement à Paris de structure intercommunale apte à harmoniser ces règles de circulation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 quindecies sans modification.

Article 15 sexdecies (nouveau)
(art. L. 2512-20 et L. 2512-5
du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la questure de la ville de Paris

Cet article tend à supprimer la questure de la Ville de Paris à compter du 31 décembre 2001.

Il résulte de l'initiative de M. Derosier, rapporteur, et de M. Caresche, adoptée avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Le droit existant : un système dérogatoire

La loi du 10 août 1922 et le décret-loi du 21 avril 1939115(*) portant réforme du régime administratif de la ville de Paris dotent celle-ci d'un régime particulier en ce qui concerne le contrôle et l'exécution de son budget. Une questure a donc été mise en place, sur le modèle des assemblées parlementaires.

La loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 avait pour objectif d'aligner Paris sur le droit commun, lorsque les spécificités parisiennes ne justifiaient plus un traitement différencié, ou lorsque le retour au droit commun aurait marqué une régression par rapport à la situation existante ; elle a donc maintenu la spécificité de la présentation et du financement du budget d'investissement (« Il est institué pour les budgets d'investissement un contrôle financier répondant aux prescriptions de la loi du 10 août 1922 modifiée »). Cependant, en abrogeant le décret-loi du 21 avril 1939, elle a supprimé ce qui servait de fondement légal à la gestion particulière des crédits affectés au fonctionnement des assemblées parisiennes. En pratique, le régime spécifique de gestion des crédits afférents aux frais de représentation, de mission et de réception des élus de Paris a été maintenu.

La loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, a procédé aux abrogations permettant d'aligner la ville de Paris sur le droit commun, sans que l'application à la présentation du budget parisien ait fait l'objet d'un débat au Parlement.

La loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris a donc rétabli ces dispositions spéciales, afin de leur redonner un fondement légal, en les complétant par un dispositif de contrôle complet. Ces dispositions sont celles en vigueur aujourd'hui.

Les crédits mis à la disposition du conseil de Paris pour son fonctionnement font l'objet de propositions préparées par le questeur et arrêtées par une commission présidée par un président de chambre à la Cour des comptes, désigné par le premier président de cette juridiction, et composée, outre le questeur, de membres désignés par le conseil en son sein de manière que chacun des groupes politiques soit représenté. Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites dans le projet de budget soumis au conseil de Paris. Le règlement intérieur du conseil de Paris définit les conditions dans lesquelles sont gérés ces crédits116(*).

Par dérogation à l'article L. 211-1 du code des juridictions financières, l'apurement et le contrôle des comptes sont assurés par une commission de vérification désignée par le conseil en son sein de manière que chacun des groupes politiques soit représenté. Le questeur ne peut faire partie de cette commission. Le pouvoir de la commission s'exerce sous le contrôle de la Cour des comptes et sous réserve des droits d'évocation et de réformation117(*).

2. Le texte de l'Assemblée nationale : l'application du droit commun118(*)

M. Christophe Caresche a estimé que la questure de Paris pouvait apparaître comme « une particularité, voire un privilège », et qu'il n'était pas sain de maintenir dans une collectivité une disposition qui n'existe pas ailleurs. De plus, il a regretté que ce mode de fonctionnement soit « empreint d'une certaine opacité, dans la mesure où il revient à confier à une partie de l'assemblée municipale, pour ne pas dire à quelques élus, le rôle d'établir le budget et de présider au fonctionnement de la ville ». Il a jugé « plutôt formel » le contrôle exercé par le représentant de la Cour des comptes présidant la commission d'élaboration du budget.

M. Philippe Seguin a alors remarqué que la questure avait fait l'objet d'un strict contrôle sous la responsabilité de la Cour des comptes et que l'ensemble des groupes politiques du conseil de Paris lui avaient donné quitus de sa gestion.

Il a ajouté que la loi du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris avait été appréciée par le Conseil constitutionnel comme soumettant la capitale à un système aussi contraignant que celui en vigueur pour les autres collectivités locales.

Puis, il est convenu que la suppression de la questure visait à « adapter la gestion de Paris aux impératifs d'aujourd'hui, à mettre un terme à des exceptions qui avaient hier leur logique mais qui ne sont plus justifiées désormais. Ni les visites de chefs d'Etat, ni l'existence de groupes politiques constitués au sein du conseil ne sont des raisons suffisantes à l'heure actuelle pour maintenir une organisation particulière ».

M. Goasguen a tenu à souligner les ironies de l'histoire, la questure étant issue d'une situation où Paris était gérée par le préfet et où elle représentait en réalité l'endroit où les conseillers de Paris disposaient d'une certaine marge de manoeuvre dans un système complètement préfectoral. Il a rappelé qu'elle avait « permis à l'opposition du conseil de Paris d'obtenir un statut et des moyens pour jouer dignement son rôle, moyens très supérieurs à ceux qu'accordait la loi en d'autres circonstances ».

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 sexdecies sans modification.

Article 15 septdecies (nouveau)
(art. 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982)
Collaborateurs de cabinet des maires d'arrondissement

Cet article tend à modifier certaines dispositions concernant les collaborateurs, fonctionnaires ou membres du cabinet du maire, dans les mairies d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon.

Cette initiative revient à MM. Caresche, Blisko, Bloche, Cambadélis, Charzat, Dreyfus, Le Guen, Marcovitch et au groupe socialiste, avec les avis favorables de la commission des Lois et du Gouvernement.

1. Secrétaire général de la mairie d'arrondissement

a) Le droit existant

L'exécution des attributions du conseil d'arrondissement est effectuée par des agents de la commune affectés par le maire de la commune auprès du maire d'arrondissement après avis des commissions paritaires communales ou des commissions paritaires compétentes et du maire d'arrondissement. En cas de désaccord entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement sur le nombre d'agents affectés auprès de ce dernier ou leur répartition par catégorie, ce nombre ou cette répartition est fixé par délibération du conseil municipal.

Toutefois, le secrétaire général de la mairie d'arrondissement est nommé par le maire de la commune sur proposition du maire d'arrondissement, parmi les personnels communaux. A défaut d'accord entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement, le secrétaire général de la mairie d'arrondissement peut être choisi parmi l'ensemble des agents relevant du statut du personnel communal.

b) Le texte de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale propose de permettre le recrutement du secrétaire général de la mairie d'arrondissement parmi l'ensemble des agents relevant du statut de la fonction publique territoriale, et non parmi les seuls personnels communaux119(*). Ainsi, le recours à un fonctionnaire territorial peut avoir lieu dans tous les cas et non plus seulement en cas de désaccord entre le maire de la commune et celui de l'arrondissement.

Remarquant que le secrétaire général de la mairie d'arrondissement avait une double qualité : agent du maire de la commune (notamment en tant qu'agent de l'Etat, en matière d'élections) et placé sous la responsabilité du maire d'arrondissement, M. Philippe Seguin a évoqué l'idée d'une nomination commune du secrétaire général par les maires de la commune et de l'arrondissement. Il a en effet craint les risques de politisation de ces agents.

Le ministre a établi par ailleurs que l'amendement étendant le recrutement à tous les agents de la fonction publique territoriale avait pour conséquence d'inclure, par détachement, les fonctionnaires de l'Etat. Il a précisé en outre que le maire de la commune n'était pas tenu de suivre la proposition du maire d'arrondissement.

c) La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cette mesure sous réserve d'un amendement rédactionnel. Elle note que le secrétaire général est à la fois l'interlocuteur privilégié des élus des arrondissements et l'autorité administrative supérieure de la mairie centrale, ce qui justifierait de renforcer l'attractivité de cette fonction.

2. Collaborateurs de cabinet du maire d'arrondissement

Le droit en vigueur prévoit que, lorsque la population de l'arrondissement est comprise entre 45.000 et 100.000 habitants, le maire nomme auprès du maire d'arrondissement, sur proposition de celui-ci, un collaborateur choisi parmi les personnels communaux. Le nombre de collaborateurs est porté à deux dans les arrondissements dont la population est comprise entre 100.001 et 150.000 habitants et à trois lorsqu'elle est au moins égale à 150.001 habitants120(*).

L'Assemblée nationale veut renvoyer au droit commun (article 110 de la loi du 26 janvier 1984) le régime applicable aux collaborateurs de cabinet du maire d'arrondissement : libre recrutement, absence de droit à titularisation, modalités de rémunération encadrées par décret en Conseil d'Etat, autorité hiérarchique exclusive sous réserve des contrôles juridictionnels. Le conseil municipal fixerait le nombre et la rémunération des personnels concernés. Ce faisant, elle supprime tous les seuils existants.

Votre commission des Lois approuve le principal intérêt de cet article, qui est d'étendre le « vivier » de recrutement des collaborateurs, qui pourront ne pas être des fonctionnaires.

Toutefois, elle souligne le bien fondé des inquiétudes de la ville de Lyon, qui souhaite le maintien des seuils, à un niveau plus bas, afin de garantir au minimum la création d'un poste de collaborateur de cabinet dans chaque arrondissement.

De plus, elle estime que la rédaction de droit commun ne correspond pas aux spécificités de Paris, Marseille et Lyon. Dans l'affirmation de principe selon laquelle « l'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs » et dans l'avant-dernier alinéa selon lequel « ces collaborateurs ne rendent compte qu'à l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions et des modalités d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès d'elle », est-ce bien du maire d'arrondissement dont il s'agit ?

Votre commission des Lois interrogera le Gouvernement en séance publique sur cette disposition.

3. Mise à disposition des agents de la commune en tant que de besoin

Actuellement, la loi « PML » du 31 décembre 1982 prévoit que le maire d'arrondissement dispose, en tant que de besoin, des services de la commune dans les conditions fixées par décret en conseil d'Etat. En cas de désaccord entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement sur l'importance des services mis à disposition de ce dernier ou sur les modalités de la mise à disposition, la liste des services ou les modalités de la mise à disposition sont fixées par délibération du conseil municipal121(*).

L'Assemblée nationale propose de simplifier la procédure de mise à disposition du maire d'arrondissement, en tant que de besoin, des personnels de la commune, pour l'exécution des attributions mentionnées aux articles L. 2511-12 à L. 2511-32122(*). Elle supprime la mention selon laquelle, en cas de désaccord entre le maire de la commune et le maire d'arrondissement sur l'importance des services mis à disposition ou sur les modalités de la mise à disposition, une délibération du conseil municipal tranche.

Votre commission des Lois estime qu'il n'est pas opportun de remettre en cause le pouvoir de décision du conseil municipal, alors qu'il est compétent pour voter le budget et créer les emplois. Elle vous soumet un amendement tendant à rétablir la mention supprimée par l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 septdecies ainsi modifié.

CHAPITRE ADDITIONNEL
APRÈS L'ARTICLE 15 SEPTEDECIES
DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission vous soumet à nouveau un amendement tendant à scinder en deux le chapitre portant dispositions diverses relatives aux collectivités territoriales, le premier consacré à Paris, Marseille et Lyon, le second à ces dispositions diverses.

Article additionnel avant l'article 15 octodecies (nouveau)
(art L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales
et L. 414-23 du code des communes)
Gardes champêtres intercommunaux

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de transférer à une place plus appropriée les dispositions de l'article 46 quinquies du présent projet de loi, relatif au recrutement de gardes champêtres intercommunaux.

1. Le droit existant

Il convient de rappeler en préalable que la police des campagnes est spécialement placée sous la surveillance des gardes champêtres et de la gendarmerie nationale. Toute commune peut avoir un ou plusieurs gardes champêtres. Plusieurs communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun.

L'article 37 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement tendait à ouvrir aux groupements de communes, aux régions, aux départements et aux établissements publics chargés de la gestion d'un parc naturel régional le droit de recruter des gardes champêtres ; il a été codifié à l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales.

En Alsace-Moselle, un groupement de collectivités peut avoir en commun un ou plusieurs gardes champêtres compétents sur l'ensemble du territoire des communes instituant ce groupement (L. 2542-9).

Enfin, l'article L. 414-23 du code des communes prévoit que les gardes champêtres peuvent être suspendus et révoqués par le maire, la suspension ne pouvant durer plus d'un mois.

2. Le vote de l'Assemblée nationale

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Pierre Baeumler, cet article tend à permettre à un établissement public de coopération intercommunale de recruter un ou plusieurs gardes champêtres afin de les mettre à disposition de l'ensemble des communes qui en font la demande.

La commission des Lois en avait demandé le retrait pour des raisons de rédaction et le Gouvernement a émis un avis favorable sous réserve d'exclure la création d'un établissement public de coopération intercommunale pour ce seul objet.

3. La position de votre commission des Lois

Des amendements ont été adoptés sur cette question par le Sénat lors des travaux préparatoires de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales et de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne123(*).

Votre commission des Lois vous propose de reprendre la rédaction déjà adoptée par le Sénat, qui ne prévoyait ni mise à disposition ni décret en Conseil d'Etat, susceptibles de priver de tout effet la mesure.

Tel est le sens de l'article additionnel que votre commission des Lois vous propose d'adopter.

Article additionnel avant l'article 15 octodecies (nouveau)
Transfert des directions départementales de l'équipement

Cet article tend à opérer le transfert des directions départementales de l'équipement (DDE) dans les départements ayant mis en oeuvre la partition des services.

Il a été proposé à l'Assemblée nationale par le rapporteur mais déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

1. Une exception au droit commun des transferts de services

Les lois de décentralisation ont posé le principe d'un transfert aux collectivités territoriales des services déconcentrés de l'État nécessaires à l'exercice de leurs nouvelles compétences.

Ce transfert consistait en un partage fonctionnel des services et un partage financier assorti de garanties : la transparence de l'évaluation des charges (commission consultative sur l'évaluation des charges) et la compensation financière intégrale et concomitante des charges transférées.

Le rapport d'information124(*) de la mission commune du Sénat chargée de dresser un bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont le rapporteur était M. Michel Mercier, dresse un tableau des inégalités dans les transferts de services après les grandes lois de décentralisation :

Le « partage impossible »
des services techniques déconcentrés de l'équipement

Une première disposition (décret du 31 juillet 1985), restée lettre morte, prévoyait à la fois une partition des services ou parties de services en fonction de la répartition des compétences, et la création d'une conférence du parc des ponts et chaussées coprésidée par le préfet et le président du conseil général.

Puis a été reconnue en 1987 une solution qui sauvegarde beaucoup plus les intérêts de l'État que ceux du département (décret n° 87-160 du 13 février 1987). Il s'agissait du transfert des parties de services qui intéressent le département (transports scolaires, services gérant les ports, voirie départementale, contrôle des subventions départementales), sans que les subdivisions territoriales ne soient transférées aux conseils généraux, en vertu du principe retenu par le législateur selon lequel ne devaient pas être transférées aux département ou à la région les parties de services dont les communes auraient besoin pour assurer correctement leurs compétences. Ainsi, les divisions territoriales restaient simplement mises à disposition du conseil général en tant que de besoin. Pour la gestion du parc des ponts et chaussées, deux organismes ont été créés (le comité financier de gestion présidé par le président du conseil général, et le comité des collectivités utilisatrices présidé par le préfet), seul celui présidé par le préfet ayant une importance significative.

La mise en oeuvre de ce dispositif réglementaire n'a pas été homogène sur l'ensemble du territoire. La non-partition de la direction départementale de l'équipement concentre tous les défauts du dispositif : le principe de la loi du 7 janvier 1983, selon lequel la mise à disposition des services de l'Etat au profit des collectivités locales ne devait être que temporaire, n'a pas été respecté ; le décret de 1987 ne fait pas référence au droit d'option des agents, pourtant défini par le législateur, compromettant ainsi la réalisation ultérieure de tout partage de services.

Après que les lois de finances pour 1990 et 1991 eurent fixé les modalités de recours des départements aux activités industrielles et commerciales des DDE, le dispositif, expérimenté dans onze départements, a été généralisé par la loi du 2 décembre 1992.

Comme le souligne le « rapport Delevoye-Mercier » : « Compromis entre des positions initiales opposées, cette loi (du 2 décembre 1992) a permis de maintenir l'unité du parc de l'équipement (...) et à l'Etat de rester activement présent sur l'ensemble du territoire national. Cependant, elle est incontestablement en contradiction avec l'esprit et la lettre de la loi du 7 janvier 1983 ».

2. Le droit existant : le conseil général peut disposer de parties de services

La loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services avait un double objectif : organiser la mise à disposition des départements du parc et des subdivisions territoriales sous forme conventionnelle ; clarifier les relations financières entre l'Etat et les départements en matière d'équipement et de fonctionnement.

Elle proposait principalement deux formules de conventionnement de l'activité départementale des DDE :

- soit les moyens humains et matériels consacrés aux compétences départementales restent communs avec ceux affectés aux missions de l'Etat et des communes, sous l'autorité du directeur départemental de l'équipement (application de l'article 6 de la loi du 2 décembre 1992) ;

- soit ces moyens sont individualisés dans des services qui se consacrent aux activités départementales, sous l'autorité du président du conseil général (application des articles 6 et 7 de la loi). Sont directement identifiables au sein des DDE les services ou parties de services travaillant exclusivement pour le département et placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général. C'est la « partition des services » (ou « réorganisation-partage »).

Dans les deux cas, le personnel conserve son statut antérieur, reste payé par l'Etat et placé sous l'autorité hiérarchique du directeur départemental de l'équipement.

Au 31 mai 2000, 21 départements avaient choisi d'appliquer totalement l'article 7, 14 départements appliquaient partiellement l'article 7, 8 départements envisageaient d'appliquer l'article 7, tandis que 55 départements appliquaient le seul article 6. Aujourd'hui, 38 départements ont opéré la partition, dont 24 pour la totalité de l'activité de la DDE.

3. Certains fonctionnaires d'Etat placés sous l'autorité du président du conseil général veulent rejoindre la fonction publique territoriale

Les départements ayant opté pour l'article 7 rencontrent certaines difficultés, liées au fait que les services sont demeurés des services de l'Etat.

En conséquence, les départements ne peuvent faire librement évoluer les missions de ces services, ni procéder en leur sein à des recrutements complémentaires. La complexité de la double gestion hiérarchique (statutaire et fonctionnelle) rend difficile les questions de nomination, de promotion et de formation des personnels. Ces difficultés sont aggravées par la perspective de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans ces services, qui nécessitent des modifications substantielles dans l'organisation des services125(*).

C'est pourquoi se manifeste une demande croissante des personnels des services rattachés de pouvoir opter pour la fonction publique territoriale.

4. Le refus du ministère de l'Equipement

A plusieurs reprises depuis trois ans, l'Assemblée des Départements de France a rencontré les représentants du ministère de l'Equipement, afin de réaffirmer son souhait de voir rouvrir le droit d'option pour les personnels des DDE travaillant dans les services placés sous l'autorité fonctionnelle des présidents de conseils généraux, dans les départements ayant opté pour l'article 7 de la loi du 2 décembre 1992. Le ministère aurait indiqué qu'il n'avait pas l'intention de prendre de disposition particulière, mais qu'il était conscient des imperfections de la loi du 2 décembre 1992.

5. Les propositions envisageables

Trois solutions alternatives peuvent être émises :

- la solution minimale consisterait dans l'ouverture sans délai du droit d'option et la possibilité de services « mixtes » composés de fonctionnaires de l'Etat et du département placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général ;

- la solution intermédiaire consisterait à permettre au conseil général de décider le transfert au département des parties de services de la DDE placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général ; cette solution est conforme au droit commun de la décentralisation ; elle a pour conséquence d'ouvrir le droit d'option pour les personnels concernés ;

- la solution radicale consisterait à ouvrir le droit d'option dans un délai donné et à considérer que l'ouverture de ce droit entraîne immédiatement le transfert des parties de services de la DDE placées sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général ; l'automaticité du transfert éviterait au conseil général une décision explicite.

6. La « Commission Mauroy » s'est prononcée en faveur du droit d'option

La commission pour l'avenir de la décentralisation, qui a remis son rapport au Premier ministre le 17 octobre 2000, constate qu'un transfert de services a été opéré au profit des départements qui le souhaitaient. Elle estime qu'il faut permettre aux agents de l'Etat affectés dans les services départementaux d'opter pour la fonction publique territoriale, afin que la clarification intervenue en matière de structure administrative s'accompagne d'une clarification en matière de gestion du personnel.

Ainsi, la proposition n° 53 du rapport « Refonder l'action publique locale » dispose : « les agents de l'équipement placés sous l'autorité du président du conseil général doivent pouvoir opter pour la fonction publique territoriale ».

7. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois vous propose à ce stade de reprendre la proposition du rapporteur de l'Assemblée nationale, tendant à ouvrir le droit d'option aux personnels des DDE dans les départements ayant opéré la partition des services, puis à transférer ces services au département. La convention qui sera conclue à ce titre devra comporter au minimum les mêmes garanties que celles offertes par les conventions existantes : il s'agit de tenir compte des situations dans lesquelles l'Etat s'est engagé à maintenir un certain nombre de postes ; la nouvelle convention ne doit pas être l'occasion pour l'Etat de réduire son engagement.

Elle n'ignore pas que cette solution peut paraître radicale. Elle souligne toutefois que cet amendement s'inscrit pleinement dans la logique de la décentralisation : aux compétences transférées doivent correspondre le transfert des moyens humains et financiers correspondants (articles L. 1321-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

Il s'agit d'un amendement d'appel, permettant :

- d'une part de soumettre au débat parlementaire cette question qui préoccupe depuis dix ans les conseils généraux,

- d'autre part de connaître la position du Gouvernement sur cette question, puisque l'irrecevabilité financière de l'amendement, opposée à l'Assemblée nationale, ne l'a pas permis, et que le ministère de l'Equipement oppose depuis des années un fin de non-recevoir aux demandes en ce sens des élus locaux.

Tel est le sens de l'article additionnel que votre commission des Lois soumet à votre appréciation.

Article 15 octodecies (nouveau)
(art. L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5
du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des attributions des chefs d'exécutifs
locaux en matière d'emprunt

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, tend à modifier les articles L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, afin de renforcer les attributions des maires, des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional en matière d'emprunt.

1. Le droit en vigueur

Le code général des collectivités territoriales reconnaît aux maires, présidents de conseil général et présidents de conseil régional des attributions qu'ils exercent en propre. De surcroît, les conseils municipaux peuvent déléguer un certain nombre de leurs compétences aux maires.

 Les attributions des chefs d'exécutifs locaux

Les maires exercent une double fonction d'agent de l'Etat et de chef de l'administration communale. En tant qu'agents de l'Etat, ils sont chargés de la publication et de l'exécution des lois et règlements et ont la qualité d'officiers de police judiciaire et d'officiers d'état civil.

En tant que chefs de l'administration communale, ils sont tout d'abord chargés de l'exécution des décisions des conseils municipaux mais disposent également d'un certain nombre d'attributions propres126(*). Seuls représentants de la commune, ils sont chargés de la représenter en justice. Enfin, ils exercent, sous le contrôle du préfet, les pouvoirs de police administrative.

L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales offre aux conseils municipaux la possibilité de déléguer aux maires, pour la durée de leur mandat, un certain nombre de compétences limitativement énumérées127(*), parmi lesquelles figure la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget.

L'acte de délégation doit définir les limites de la délégation avec une précision suffisante, le conseil municipal devant notamment préciser la rubrique déléguée et non déléguer une partie de ses attributions128(*). Le maire ne peut sub-déléguer à ses adjoints.

Il s'agit d'une délégation de pouvoir et non une simple délégation de signature. Le maire est dès lors seul compétent, pendant toute la durée de son mandat, pour statuer sur les matières qui font l'objet de la délégation, le conseil municipal étant dessaisi de sa compétence par l'effet de la délégation -il lui est interdit de n'accorder une délégation que pour une opération déterminée.

Aux termes de l'article L. 2122-23, le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal et ce dernier peut toujours mettre fin à la délégation.

Les présidents de conseil général et de conseil régional préparent et exécutent les délibérations des conseils généraux et régionaux, ils sont les ordonnateurs des dépenses de leurs collectivités et prescrivent l'exécution des recettes. Seuls chargé de l'administration, ils gèrent le domaine de leur collectivité territoriale et, à ce titre, exercent les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en matière de circulation ; ils désignent des membres des assemblées délibérantes pour siéger dans des organismes extérieurs et nomment des gardes champêtres. Ils représentent leur collectivité en justice Enfin, le président du conseil général exerce un certain nombre de compétences en matière d'action sociale.

En application des articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, le conseil général et le conseil régional peuvent déléguer à la commission permanente une partie de leurs attributions, à l'exception de celles relatives au vote du budget et à l'approbation du compte administratif. La durée de la délégation n'étant pas indiquée, le juge administratif a simplement précisé qu'elle ne pouvait dépasser la date à laquelle il est procédé au renouvellement de la commission permanente129(*).

Contrairement aux maires, les présidents de conseil général ou régional ne peuvent recevoir de délégation130(*) ni bénéficier d'une sub-délégation de la commission permanente131(*).

La situation des départements et des régions s'écarte donc de celle des communes à un double titre : dans le cas des départements et des régions le bénéficiaire de la délégation ne peut pas être le chef de l'exécutif mais seulement la commission permanente, organe collégial, tandis que la délégation de compétence peut être plus large qu'en matière communale, puisque seules sont exclues les compétences proprement budgétaires.

Les emprunts des collectivités territoriales

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 a supprimé tout régime d'approbation préalable et tout contrôle a priori sur les emprunts des collectivités territoriales, comme sur leurs autres actes. Ainsi, les délibérations des communes sont exécutoires de plein droit dès leur publication et leur transmission au représentant de l'Etat.

La décision d'emprunter, qui relève par principe d'une délibération de l'assemblée élue de la collectivité territoriale, précise également l'affectation et les conditions de réalisation de l'emprunt. Comme on l'a vu, par délégation du conseil municipal, le maire peut être chargé, pour la durée de son mandat, de la réalisation de l'emprunt.

Le budget de la collectivité territoriale doit être voté en équilibre réel, aussi bien en section d'investissement qu'en section de fonctionnement. Le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, doit fournir des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice132(*). Cette règle suivant laquelle le remboursement du capital des emprunts doit être couvert par des ressources propres de la section d'investissement a pour effet d'interdire le remboursement des emprunts par de nouveaux emprunts.

Enfin, le règlement des annuités dues constitue une dépense obligatoire de la collectivité territoriale.

Comme l'indique le rapport de notre collègue Joël Bourdin, au nom de l'Observatoire des finances locales133(*), depuis maintenant plusieurs années, les collectivités locales s'efforcent d'augmenter leur épargne afin d'autofinancer le plus possible leurs dépenses d'investissement. Cet objectif, déjà réalisé sur l'épargne de gestion, qui mesure l'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de gestion, est en plus favorisé par une baisse très nette des volumes d'intérêts de la dette jusqu'en 2000 mais qui pourrait se tasser en 2001.

Les frais financiers ont poursuivi en 2000 leur mouvement à la baisse pour les collectivités locales (-7,6%). Depuis 1994, le volume des intérêts de la dette a régulièrement et fortement diminué pour atteindre en 2000 son niveau de 1985 en francs courants, soit 25,4 milliards de francs (3,87 Md€).

Cette diminution importante des frais payés par les collectivités locales résulte, dans un premier temps, d'une gestion active de la dette. En s'appuyant sur la baisse des taux d'intérêt enregistrée jusqu'en 1999, les collectivités renégocient leurs anciens emprunts, parfois en allongeant la durée d'amortissement. Ces pratiques s'accompagnent par ailleurs de la baisse mécanique des frais financiers assis sur les emprunts à taux variable.

La deuxième raison qui explique la baisse des intérêts de la dette est plus récente ; elle est directement liée à la baisse du stock de dette à long et moyen terme enregistrée depuis 1997 au sein des collectivités territoriales (le désendettement dépasse 40 milliards de francs en quatre ans).

La baisse des intérêts de la dette en 2000 ne s'applique pas aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont le développement engendre une hausse de près de 25 % de ce poste. Cette progression ne modifie cependant pas la tendance générale et on peut estimer à -4,8 % le repli des frais financiers sur l'ensemble des collectivités locales.

En 2001, les régions et départements sont moins optimistes et affichent un recul moindre des intérêts de la dette, peut-être même une stagnation pour les départements. Aussi, et en raison de la prévision d'une poursuite du désendettement, le « taux d'intérêt moyen » qui rapporte le montant des intérêts de la dette au stock en début d'exercice devrait interrompre sa baisse entamée depuis près de 10 ans.

En terme de frais financiers, une attention toute particulière devra être portée sur l'évolution des frais liés à l'utilisation de nouveaux produits, tels que le crédit à long terme renouvelable, qui se sont multipliés sur le marché bancaire. Les collectivités utilisent des produits de plus en plus complexes comme outils de gestion sans qu'il soit possible d'en mesurer l'ensemble des conséquences à moyen terme.

2. Le texte soumis au Sénat

Le 1° de cet article tend à modifier l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux maires de bénéficier d'une délégation du conseil municipal pour réaliser, non seulement des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, ce que le droit en vigueur autorise déjà, mais également des opérations financières utiles à la gestion de ces emprunts, en particulier les opérations de couverture des risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires.

Le 2°  et le 3° tendent à compléter les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, afin d'étendre cette faculté aux présidents de conseil général ou régional.

Dans la mesure où le code général des collectivités territoriales n'ouvre actuellement aucune possibilité de délégation aux chefs des exécutifs départementaux et régionaux, il est prévu que le conseil général et le conseil régional auront à fixer les limites de la délégation et qu'ils devront être informés des actes pris dans ce cadre.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois approuve cette disposition qui donnera davantage de souplesse à la gestion des collectivités locales, dans un domaine, la gestion de la dette, extrêmement technique et qui exige une certaine réactivité.

Elle observe cependant que le dispositif proposé pour les présidents des conseils généraux et régionaux s'écarte quelque peu du régime des délégations du conseil municipal. Ainsi, la durée de la délégation aux présidents de conseil général ou régional n'est pas précisée, alors que le code général des collectivités territoriales prévoit que la délégation au maire vaudra pour la durée de son mandat. D'autre part, il n'est pas indiqué, même si cela va sans doute de soi, que les conseils généraux et régionaux pourront toujours mettre fin à la délégation.

Dans la mesure où ces dispositions introduisent davantage de souplesse, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 octodecies sans modification.

Article 15 novodecies (nouveau)
(art. L. 3122-4 du code général des collectivités territoriales)
Composition de la commission permanente
des conseils généraux

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois après un avis de sagesse du Gouvernement, tend à réécrire l'article L. 3122-4 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux conseils généraux de désigner, à l'instar des conseils régionaux, de quatre à quinze vice-présidents, contre dix actuellement, dans la limite de 30 % des effectifs du conseil général.

1. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, la commission permanente des conseils généraux est composée du président du conseil général, de quatre à dix vice-présidents et, éventuellement, d'un ou plusieurs autres membres.

Aussitôt après l'élection du président, et sous sa présidence, le conseil général fixe le nombre des vice-présidents et des autres membres de la commission permanente. Si une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, les nominations prennent effet immédiatement. Dans le cas contraire, les membres de la commission permanente autres que le président sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel. Après la répartition des sièges, le conseil général procède à l'affectation des élus à chacun des postes de la commission permanente au scrutin uninominal dans les mêmes conditions que pour l'élection du président et détermine l'ordre de leur nomination. Le président et les autres membres de la commission permanente sont nommés pour la même durée, c'est-à-dire trois ans134(*).

La commission permanente n'a pas de compétences propres, en dehors de la possibilité de demander la réunion du conseil général135(*). En revanche, comme on l'a vu, l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le conseil général peut lui déléguer une partie de ses attributions.

Le juge administratif est appelé à contrôler le respect des limites des délégations consenties à la commission. C'est ainsi qu'il a été jugé que le Bureau était sorti de sa compétence en décidant de pourvoir par le recrutement d'agents contractuels trois emplois permanents dont le conseil général, en consentant la délégation, avait entendu qu'ils fussent pourvus par des agents titulaires136(*). En revanche, le conseil général, compétent pour approuver les marchés, peut déléguer cette compétence à la commission permanente et autoriser le président à les signer137(*).

On notera, enfin, que les membres de la commission permanente peuvent bénéficier d'une délégation de pouvoir138(*) du président du conseil général. Eux seuls forment, avec le président, le Bureau.

L'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales dispose quant à lui que la commission permanente des conseils régionaux est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Les modalités d'élection et les attributions de la commission permanente comme celles de ses membres sont comparables à celles en vigueur pour les conseils généraux.

Enfin, comme votre rapporteur l'a indiqué en examinant l'article 4 du présent projet de loi, les conseils municipaux déterminent le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal139(*). Le maire et les adjoints sont élus au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité relative au troisième.

Les adjoints ne sont investis d'aucune charge municipale propre du seul fait de leur désignation comme adjoint. Ils ont seulement, en raison de cette qualité, une priorité par rapport aux simples conseillers municipaux pour l'attribution des délégations éventuellement décidées par le maire et pour exercer la suppléance du maire. Hors des cas de délégation et de suppléance, les adjoints ne peuvent donc exercer aucune des compétences ou attributions municipales140(*). Ils ont en outre la qualité d'officiers de police judiciaire et d'officiers d'état civil.

2. La position de votre commission des Lois

Votre rapporteur rappelle qu'en application de l'article L. 191 du code électoral, chaque canton du département élit un membre du conseil général.

Aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général et sous le contrôle du juge administratif141(*).

Lors des élections sénatoriales du 23 septembre 2001, les effectifs des conseils généraux allaient de 25, dans la Lozère, à 79 dans le Nord. A titre de comparaison, les effectifs des conseils régionaux, fixés au tableau 7 annexé au code électoral, vont de 43 dans le Limousin et la Franche-Comté (31 en Guyane, 41 en Guadeloupe) à 209 en Ile-de-France (113 dans le Nord-Pas-de-Calais).

Dès lors, aucune objection, autre que financière, ne semble s'opposer à une harmonisation des règles de composition des commissions permanentes des conseils généraux et des conseils régionaux.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 novodecies sans modification.

Article 15 vicies (nouveau)
(art. L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales)
Rattachement aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération d'OPAC et d'OPHLM

Cet article tend à modifier les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir le rattachement automatique aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération des offices publics d'aménagement et de construction et des offices publics d'habitations à loyers modérés dépendant de leurs communes membres.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement, sur un amendement de M. Patrick Rimbert repris en séance par M. Bernard Roman, président de la commission des Lois.

1. Le droit en vigueur

Il y a un an à peine, l'article 64 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains créait un article L. 2254-1, et modifiait les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir une intervention plus forte des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en matière de réalisation de logements sociaux.

L'obligation de réaliser des logements locatifs sociaux

L'article L. 2254-1 impose aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale la réalisation de logements locatifs sociaux pour parvenir à la mixité sociale des villes et des quartiers. Alors que la loi d'orientation pour la ville n'avait envisagé que les acquisitions foncières, cet article mentionne trois catégories d'outils pour atteindre cet objectif : l'intervention foncière directe ; les actions ou opérations d'aménagement conduites ou autorisées, par exemple la constitution d'une zone d'aménagement concerté ; les subventions foncières, par exemple l'octroi de subventions aux organismes d'habitations à loyers modérés confrontés à un prix du foncier très élevé ou la cession d'un terrain à un prix inférieur à sa valeur vénale.

Votre rapporteur rappelle qu'en introduisant une obligation d'intervention en faveur de la construction locative sociale à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, cet article tendait à donner une base au dispositif de pénalisation prévu à l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, contesté par le Sénat et censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000142(*).

A la suite de cette décision, le Gouvernement a choisi d'introduire un dispositif remanié de sanctions dans le projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier qui, après avoir été adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 23 novembre 2001, a cette fois été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2001-452 DC du 6 décembre 2001143(*).

Les compétences des établissements publics de coopération intercommunale en matière d'équilibre social de l'habitat

Les modifications de l'article L. 5216-5 apportées par la loi du 13 décembre 2000 ont précisé les compétences exercées de plein droit par les communautés d'agglomération en matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire. Elles indiquaient que :

- la communauté d'agglomération verse des aides financières pour le logement social d'intérêt communautaire et constitue des réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat144(*) ;

- pour la mise en oeuvre de cette politique, la communauté d'agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les périmètres fixés par le conseil de la communauté. La mise en oeuvre de cette prérogative requerra l'accord de la ou des communes concernées sur le choix des périmètres dans lesquels elle pourra s'exercer.

En première lecture, l'Assemblée nationale n'avait pas souhaité que la communauté d'agglomération fût automatiquement désignée pour être l'autorité de rattachement145(*) des organismes publics d'HLM et des offices publics d'aménagement et de construction présents sur son périmètre. Elle avait préféré que cette décision de rattachement fût prise sur demande concordante des organismes d'HLM ou des OPAC et des collectivités locales concernées, comme le prévoyait l'article 146 de la loi146(*). La position du Gouvernement en la matière fut pour le moins confuse car, après avoir prévu cette disposition dans le projet de loi initial, ce fut lui qui, par l'intermédiaire du ministre délégué à la ville, demanda et obtint sa suppression.

Sur le rapport pour avis de notre collègue Pierre Jarlier au nom de votre commission des Lois, le Sénat avait proposé de préciser expressément que l'exercice du droit de préemption par la communauté d'agglomération pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat, n'interdirait pas à une commune de mettre en oeuvre ce même droit pour des affaires relevant de sa compétence. Cette disposition avait été supprimée par l'Assemblée nationale et ne figure pas dans la loi.

De même, les modifications de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences exercées de plein droit par les communautés urbaines ont précisé que la communauté urbaine verse des aides financières pour le logement social d'intérêt communautaire et qu'elle mène des actions en faveur du logement social d'intérêt communautaire. A la demande du Gouvernement et avec l'avis favorable de votre commission des Affaires économiques, le Sénat avait supprimé, par coordination, la disposition selon laquelle la communauté urbaine est l'autorité de rattachement d'offices publics d'aménagement et de construction et d'offices publics d'HLM.

Enfin, sur proposition de votre commission des Lois, le Sénat avait proposé de reconnaître aux communautés de communes qui exercent des compétences en matière d'équilibre social de l'habitat la faculté d'exercer le droit de préemption pour la mise en oeuvre de la politique communautaire dans ce domaine, réserve étant faite de l'exercice du même droit par les communes au titre de leurs propres compétences. Cette disposition a été acceptée par l'Assemblée nationale et figure actuellement à l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, toutefois sans la réserve souhaitée par le Sénat.

2. Le texte soumis au Sénat

Sur la proposition de M. Patrick Rimbert, qui était rapporteur de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'Assemblée nationale propose finalement de modifier à nouveau les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir le rattachement automatique d'offices publics d'aménagement et de constructions et d'offices publics d'habitations à loyers modérés aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération.

En donnant un avis défavorable à cet amendement, le Gouvernement est resté cohérent avec la position qu'il avait finalement adoptée lors de l'examen de la loi du 13 décembre 2000. Le ministre de l'intérieur, M. Daniel Vaillant, a indiqué qu'à l'époque le Gouvernement estimait préférable de laisser aux collectivités territoriales et à leurs groupements le soin de décider dans ce domaine. Il a également souligné que les décrets d'application de la loi étaient sur le point d'être adoptés.

MM. Gilles Carrez et Patrick Ollier se sont également opposés à cet amendement, jugeant préférable de laisser aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération le soin de décider en fonction des situations locales.

En première lecture du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains à l'Assemblée nationale, M. Henri Chabert avait indiqué que les offices d'HLM avaient des statuts divers, certains d'entre eux étant des offices municipaux. Il avait souhaité que certains organismes puissent continuer à relever de la compétence communale et que les communes puissent, par le biais de leurs SEM de logements ou de leurs offices, continuer à conduire leur propre politique en matière de logement social sans que celle-ci soit « noyée » dans le cadre de la politique d'agglomération.

Il avait également fait remarquer que les offices départementaux intervenaient au-delà du périmètre des communautés d'agglomération, parfois même au-delà du cadre strict des limites du département. Tout en approuvant que les différents règlements fussent établis à l'échelle de l'agglomération et de la communauté d'agglomération, il n'avait pas jugé utile de lier nécessairement les outils qui s'y rattachent aux établissements publics de coopération intercommunale. Il avait ainsi manifesté sa préférence pour une certaine souplesse dans la gestion des offices.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois juge singulier, en l'espèce, que l'Assemblée nationale ait proposé de modifier une loi six mois à peine après l'avoir adoptée et avant même la parution de ses décrets d'application.

Elle rappelle que les articles L. 421-2 et L. 421-4 du code de la construction, modifiés par la loi du 13 décembre 2000, visent à apporter une solution au problème du changement de collectivité territoriale - ou d'établissement public de coopération intercommunale - de rattachement de ces offices, ainsi qu'à ceux résultant de leur changement d'appellation ou de la fusion de plusieurs établissements publics d'habitations à loyer modéré. Symétriquement aux règles nouvelles adoptées pour la création des offices, de telles opérations sont effectuées sur demande concordante des organes délibérants des collectivités territoriales et groupements concernés, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Considérant qu'il convient de conserver de la souplesse au dispositif de rattachement des OPAC et des OPHLM aux collectivités territoriales et à leur groupements, et de se donner le temps d'évaluer l'application des dispositions introduites par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 15 vicies.

Article 15 unvicies (nouveau)
(art. L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales)
Attribution par une communauté urbaine de fonds de concours
à une commune membre pour la réalisation d'équipements

Cet article tend à modifier l'article L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser une communauté urbaine à attribuer des fonds de concours à une commune membre afin de contribuer à la réalisation d'équipements dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal.

La décision serait prise à la demande de la commune en fonction de critères fixés par délibération concordante de la communauté urbaine et de celle-ci.

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Marc Ayrault, dont l'amendement a été repris en séance publique par M. Bernard Roman, président de la commission des Lois.

Le Gouvernement, par la voix du ministre des relations avec le Parlement, M. Jean-Jacques Queyranne, s'y est déclaré favorable et s'est engagé à proposer au Sénat l'extension de ses dispositions aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération.

1. Le principe : l'interdiction des financements croisés

En application du principe de spécialité, le budget d'un établissement public de coopération intercommunale ne peut comporter d'autres dépenses ou recettes que celles qui se rapportent à l'exercice de ses compétences. L'établissement ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ des compétences que les communes ont conservées.

Parallèlement, le budget des communes membres ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à l'exercice des compétences qui ont été transférées, puisque le transfert emporte dessaisissement immédiat et total des communes.

Ainsi, en vertu des principes de spécialité et d'exclusivité, qui sont de jurisprudence constante, un établissement public de coopération intercommunale ne peut attribuer de subvention à ses communes membres :

- ni dans le champ de ses propres compétences, puisque les communes sont dessaisies et qu'elles ne peuvent plus intervenir ;

- ni dans le champ des compétences communales, puisque l'établissement public de coopération intercommunale n'est pas compétent. Il ne peut donc inscrire de dépenses à ce titre à son budget.

2. La dérogation au principe : le versement de fonds de concours d'intérêt commun

A l'initiative du Sénat, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a modifié les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, afin d'introduire une dérogation à ce principe.

Ces articles permettent respectivement aux communautés de communes, aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération d'attribuer à leurs communes membres des fonds de concours, afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements d'intérêt commun.

Ces textes constituent une dérogation d'interprétation stricte. Ils ne permettent pas aux établissements publics de coopération intercommunale de donner un mandat ou un financement à leurs communes membres pour des compétences que celles-ci leur auraient transférées ou qu'elles auraient au contraire conservées.

Les conditions nécessaires au versement

L'attribution d'un fonds de concours est subordonnée à la notion d'intérêt commun. Chaque compétence devant relever, soit des communes, soit de l'établissement public de coopération intercommunale, la notion d'intérêt commun est par conséquent assez difficile à cerner et ne peut être déterminée a priori.

Selon les ministères de l'intérieur et des finances147(*), pour être « d'intérêt commun » un équipement devrait, en raison du principe d'exclusivité :

- ne pas présenter un intérêt communal, puisqu'il relèverait alors de la compétence de la commune ;

- ne pas présenter un intérêt communautaire, puisqu'il relèverait alors de la compétence de l'établissement public de coopération intercommunale ;

- présenter toutefois un intérêt qui serait commun à la commune et à l'E.P.C.I..

Seul un examen particulier pourrait permettre d'apprécier si un projet répond à l'ensemble de ces caractéristiques. En tout état de cause, le fait qu'un équipement présente un intérêt pour plusieurs communes ne pourrait justifier l'intervention d'un établissement public de coopération intercommunale, y compris par subvention, si la compétence correspondante ne lui a pas été transférée.

Dans l'hypothèse où l'intérêt commun pourrait être établi, les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 valent habilitation statutaire. Il n'existe pas de montant, ni de durée maximum pour le versement de fonds de concours, à l'exclusion des règles de compétences précitées.

L'équipement d'intérêt commun, justifiant le versement du fonds de concours, devra être mentionné dans la délibération autorisant ce versement, de même que la commune bénéficiaire du fonds de concours et le montant versé.

Le traitement budgétaire et comptable

Le terme de fonds de concours employé dans les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 ne correspond pas à la notion de fonds de concours définie dans l'instruction budgétaire et comptable M. 14 (participation versée à un organisme public assurant la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'équipement sous réserve que cette participation conditionne la réalisation même de cette opération).

Selon le ministère de l'Intérieur, les versements prévus aux articles précités, lorsqu'ils sont possibles, doivent être comptabilisés en M. 14 de la manière suivante :

- lorsqu'ils contribuent à la réalisation d'un équipement d'intérêt commun, ils sont imputés sur le compte 6575 « Fonds de concours aux organismes publics » dans la comptabilité de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette charge peut être amortie sur une durée maximale de quinze ans. Lorsque le fonds de concours a été financé par emprunt, la charge est étalée sur une durée égale à celle de l'amortissement de l'emprunt, sans toutefois pouvoir excéder quinze ans. Pour la commune bénéficiaire, la recette budgétaire est imputée aux comptes 1315 « Subventions d'équipement transférables » ou 1325 « Subventions d'équipement non transférables » ;

- lorsqu'ils contribuent au fonctionnement d'un équipement d'intérêt commun, ils sont imputés sur le compte 6573 « Subventions de fonctionnement aux organismes publics » dans la comptabilité de l'E.P.C.I.. Cette charge ne peut être étalée. En effet, l'instruction budgétaire et comptable M. 14 n'autorise pas l'étalement des subventions de fonctionnement. Pour la commune bénéficiaire, la recette budgétaire est imputée au compte 7475 « Participations ».

En outre, les fonds de concours, qu'ils soient affectés au fonctionnement ou à l'investissement, sont traités comme des transferts lors du calcul du coefficient d'intégration fiscale.

S'agissant du bénéficiaire, les fonds de concours sont affectés à la réalisation ou au fonctionnement d'un équipement particulier et ne sont pas libres d'emploi. Si l'équipement en cause est individualisé au sein d'un budget annexe, le fonds de concours sera comptabilisé directement au sein de ce budget annexe.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois approuve le remplacement de la notion « d'équipement d'intérêt commun » par celui « d'équipement dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal ». Cette précision est utile car elle permet d'assouplir les conditions d'octroi de fonds de concours : ainsi, un établissement public de coopération intercommunale pourra financer la réalisation d'une piscine n'intéressant que certaines de ses communes membres.

Cependant, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale ne concerne que les communautés urbaines et leur interdit de participer au fonctionnement de l'équipement concerné.

Enfin, elle introduit des précisions inutiles, comme l'obligation pour la communauté urbaine d'intervenir dans le cadre de ses compétences ou l'exigence de délibérations concordantes du groupement et de la commune membre.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de réécriture de l'article 15 unvicies, afin de remplacer la notion d'intérêt commun par celle, moins restrictive, d'utilité dépassant manifestement l'intérêt communal, et de conserver, pour le reste, les dispositions issues de la loi du 12 juillet 1999, en particulier la possibilité de verser des fonds de concours pour le fonctionnement d'équipements.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 unvicies ainsi modifié.

Article 15 duovicies (nouveau)
(art. L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)
Composition du comité syndical d'un syndicat mixte
chargé de la gestion d'un parc naturel régional

Cet article tend à compléter l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel régional de déroger à la règle suivant laquelle le nombre de sièges détenus au comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre est proportionnel à sa contribution financière.

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois et de MM. Jean-Paul Chanteguet et Yves Dauge, après un avis de sagesse du Gouvernement, il prévoit également que les présidents de ces syndicats seront élus par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau élu par celui-ci.

1. La répartition des sièges au sein des syndicats mixtes « ouverts »

Le code général des collectivités territoriales distingue les syndicats mixtes « fermés »148(*), c'est-à-dire composés uniquement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes « ouverts »149(*), c'est-à-dire formés de collectivités territoriales, de groupements de collectivités territoriales, d'établissements consulaires, ou d'autres établissements publics. Ce ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale mais les règles juridiques qui leur sont applicables s'inspirent de celles des EPCI.

L'article 28 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a complété l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser les règles de répartition des sièges au sein du comité syndical entre les membres d'un syndicat mixte ouvert.

En première lecture de ce texte, l'Assemblée nationale avait souhaité interdire qu'une collectivité territoriale ou un établissement public membre du syndicat puisse disposer d'un nombre de sièges lui donnant la majorité absolue au sein du comité syndical, cette disposition prenant effet à compter du renouvellement des conseils municipaux suivant la publication de la loi.

Votre commission des Lois avait quant à elle observé qu'une grande liberté était laissée aux membres du syndicat pour préciser dans les statuts le mode d'organisation de l'organe délibérant, lequel n'était d'ailleurs pas même dénommé par la loi. Dans la pratique cependant, ces statuts adoptaient l'organisation des syndicats de communes et dénommaient leur organe délibérant « comité syndical », dénomination retenue dans le projet de loi.

Concernant la composition de l'organe délibérant, le code général des collectivités territoriales était tout aussi muet : la liberté prévalait. Les délégués étaient généralement élus, et souvent leur nombre et le nombre de leurs voix variaient selon la nature de la collectivité représentée et la part qu'elle prenait au financement du syndicat.

Sur les 697 syndicats mixtes « ouverts » existants, 335, soit près de la moitié, avaient une représentation inégalitaire de leurs membres au sein de l'organe délibérant. Pour 273 d'entre eux, pour lesquels la direction générale des collectivités locales disposait d'une information précise sur la composition de l'organe délibérant, 73 avaient un membre adhérent bénéficiant d'une représentation majoritaire : dans 44 cas sur ces 73, il s'agissait d'une représentation majoritaire du département.

Ces éléments statistiques révélaient une grande variété de situations, la souplesse concernant les modalités de représentation au sein du syndicat mixte ouvert fondant le succès de cette formule de regroupement.

Aussi votre commission des Lois avait-elle jugé inopportun de rigidifier le régime juridique applicable à ces syndicats. Sur sa proposition, le Sénat avait supprimé cette disposition en première lecture.

Un accord fut trouvé en commission mixte paritaire sur une nouvelle rédaction, suivant laquelle :

- pour les syndicats mixtes créés à compter du renouvellement général des conseils municipaux de 2001, le nombre de sièges détenus au sein du comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre est proportionnel à sa contribution au budget du syndicat ;

- aucune collectivité ni aucun établissement ne peut détenir la majorité absolue au sein du comité syndical, cette disposition ne prenant effet qu'à compter du 1er janvier 2002 pour les syndicats mixtes existants.

Ainsi, les syndicats mixtes créés avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2001 sont dispensés de l'obligation d'une répartition des sièges proportionnelle à la contribution financière des membres. En revanche, ils devront, avant le 1er janvier 2002, se mettre en conformité avec la règle suivant laquelle aucun membre du syndicat mixte ouvert ne peut détenir la majorité absolue des sièges au sein du comité syndical.

Les syndicats mixtes actuels devront donc mettre en conformité leurs statuts avec la loi avant la fin de l'année 2001. Or cette obligation suscite de réelles difficultés.

2. Le texte soumis au Sénat

La répartition des sièges au sein du comité syndical d'un syndicat mixte chargé de la gestion d'un parc naturel régional

Le présent article prévoit d'instituer, au profit des seuls syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel, une dérogation à la règle suivant laquelle le nombre de sièges détenus au sein du comité syndical par chaque collectivité territoriale ou établissement public membre du syndicat mixte est proportionnel à la contribution de cette collectivité ou de cet établissement au budget du syndicat.

Il ne prévoit aucune disposition de substitution pour déterminer les règles de répartition des sièges. En revanche, la règle suivant laquelle aucune collectivité ni aucun établissement ne peut détenir la majorité absolue au sein du comité syndical resterait applicable.

En séance publique, M. Bernard Roman, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a invoqué, sans la présenter, la spécificité du financement des parcs naturels régionaux.

En réponse à une question de votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué que « les deux alinéas, ajoutés par la loi « Chevènement » à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, remettent totalement en question la philosophie des parcs naturels régionaux qui, depuis leur origine, considèrent qu'une place prépondérante doit être accordée aux communes (malgré la faiblesse de leur participation financière au fonctionnement du syndicat mixte : environ 10% du budget) dans la définition des actions qui doivent être menées sur leur territoire.

« L'usage veut que chaque commune ait une voix (il y a entre 50 et 150 communes par parc). Les régions, qui ont l'initiative de la création des parcs, contribuent à hauteur d'une moyenne de 50 % au budget de fonctionnement de la structure, mais sont faiblement représentées au comité syndical. L'Etat instruit la procédure et classe le territoire par décret, conférant ainsi à la charte une opposabilité en matière d'urbanisme.

« Ce savant équilibre entre tous les partenaires a su être préservé jusqu'à ce jour. Il est bien certain qu'imposer un nombre de sièges proportionnel à la contribution financière de chaque membre, conduit à donner l'essentiel du pouvoir aux régions et risque, à terme, de créer une forme de tutelle de la région vis à vis des communes. »

Votre rapporteur précise que, depuis la loi « Barnier » du 2 février 1995, obligation est faite aux parcs naturels régionaux, créés à compter de cette date, d'être gérés par des syndicats mixtes. Sur les 40 parcs existants à ce jour, 38 sont des syndicats mixtes, la Camargue vient de passer d'une fondation à un groupement d'intérêt public et la Lorraine est en cours de changement d'une association loi 1901 à un syndicat mixte.

Pour les deux tiers d'entre eux, ce sont des syndicats mixtes composés exclusivement de collectivités territoriales : région, départements et communes ayant approuvé la charte. Pour le tiers restant, ce sont des syndicats mixtes comprenant outre les régions, départements et communes ayant approuvé la charte, divers établissements publics comme par exemple les chambres consulaires ou l'Office national des forêts.

La présidence du comité syndical d'un syndicat mixte chargé de la gestion d'un parc naturel régional

En l'absence de règles imposées par les textes, ce sont les statuts de chaque syndicat qui déterminent les règles de composition du comité syndical. L'usage veut que chaque collectivité locale soit directement représentée.

Le présent article prévoit donc que les présidents des syndicats mixtes chargés de la gestion d'un parc naturel régional sont élus par le comité syndical ou, si le statut le prévoit, par le Bureau élu par celui-ci.

Il a été indiqué à votre rapporteur qu'en l'absence de règles imposées par les textes, certains statuts prévoyaient une présidence de droit, sans avoir recours à une élection et que cette situation pouvait conduire à une situation de blocage. L'élection obligatoire du président lui donnerait une légitimité et permettrait d'éviter les crises d'ordre politique que certains parcs rencontrent.

3. La position de votre commission des Lois

Votre rapporteur rappelle qu'à l'initiative de nos collègues du groupe socialiste, le Sénat puis l'Assemblée nationale avaient adopté un amendement ayant un objet analogue dans la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. M. Louis Besson, alors secrétaire d'Etat au logement, avait demandé le retrait de cet amendement, au nom du Gouvernement, en faisant valoir que cette disposition ouvrirait la voie à de nouvelles dérogations et mettrait en cause l'objectif de rationalisation poursuivi par la loi du 12 juillet 1999.

Dans une décision n° 2000-436 du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a censuré cet article au motif qu'il s'agissait d'un « cavalier », dépourvu de tout lien avec les objets de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Il ne s'était pas prononcé sur le grief d'atteinte au principe d'égalité invoqué par les députés auteurs de la saisine.

Votre rapporteur souligne que les règles fixant le mode de représentation des membres de syndicats mixtes ouverts issues de l'article 28 de la loi du 12 juillet 1999 semblent susciter des difficultés d'application pour la plupart des syndicats et pas seulement ceux chargés de la gestion d'un parc naturel régional.

En réponse à une question écrite de notre collègue Gérard Braun, le ministre de l'intérieur suggérait, au mois de mars 2001, « sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux administratifs, de déroger à la règle en prévoyant, par exemple, que plusieurs communes -dont la contribution au budget du syndicat mixte est minime- soient représentées par un délégué150(*). »

Il s'agit donc de concilier des impératifs parfois contradictoires : permettre la participation de l'ensemble des membres, en particulier des communes, aux décisions du syndicat mixte ; veiller au bon fonctionnement des établissements lorsque leurs membres sont très nombreux ; assurer une représentation significative des collectivités qui apportent les contributions financières les plus importantes.

Votre commission des Lois ne juge pas opportun de prévoir des dispositions spécifiques en faveur des syndicats chargés de la gestion d'un parc naturel régional, qui pourraient s'avérer contraires au principe d'égalité, alors que les difficultés d'application de la loi du 12 juillet 1999 semblent générales.

Dans la logique des travaux du Sénat en première lecture de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, elle vous soumet un amendement prévoyant, pour l'ensemble des syndicats mixtes ouverts :

- d'une part, que la répartition des sièges au sein du comité syndical entre les membres du syndicat est fixée par les statuts ;

- d'autre part, que le président du syndicat est élu par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau qu'il a constitué.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 duovicies ainsi modifié.

Article 15 tervicies (nouveau)
(art. 1609 nonies C du code général des impôts)
Modalités de calcul de l'attribution de compensation versée
en cas de création d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois, avec l'accord du Gouvernement, tend à compléter le cinquième paragraphe (V) de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, afin de diminuer l'attribution de compensation versée aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique du montant des reversements conventionnels de la taxe professionnelle effectués, dans le cadre de l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980, au profit de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il était à fiscalité additionnelle.

En effet, l'attribution de compensation, qui a pour objectif de neutraliser budgétairement le passage à la taxe professionnelle unique, est calculée en fonction, notamment, du produit de la taxe professionnelle perçu par la commune l'année précédant l'application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

Toutefois, les reversements de produits de la taxe professionnelle effectués dans le cadre de l'article 11 de la loi du 10 janvier 1980 précitée correspondent à des transferts de fiscalité. Les communes renoncent ainsi à une partie de leurs recettes de taxe professionnelle au profit de l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres.

Il semble donc opportun de minorer le montant de l'attribution de compensation de ces reversements.

En séance publique, le ministre des relations avec le Parlement, M. Jean-Jacques Queyranne, a indiqué que ces dispositions s'appliqueraient également aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique issus de syndicats ayant bénéficié, l'année précédant la création de ces établissements publics, d'une convention de reversement des recettes de taxe professionnelle de la part de leurs communes membres.

Le dispositif ne devrait avoir aucune conséquence financière pour les communes car elles avaient déjà renoncé à une partie de leur produit de taxe professionnelle. L'établissement public de coopération intercommunale verra ses dépenses obligatoires diminuer et pourra investir davantage pour assurer le développement des zones d'activité économique.

Seuls les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle qui ont créé ou géré une zone d'activité économique et signé avec leurs communes membres une convention de partage de fiscalité pourront bénéficier de cet article lors du passage à la taxe professionnelle unique.

Selon les renseignements fournis à votre rapporteur, le nombre des groupements et communes concernés ne serait pas connu avec précision. 75 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre additionnelle, ou à fiscalité additionnelle et taxe professionnelle de zone, bénéficieraient de reversements de produit de taxe professionnelle.

Sous réserve des propositions que pourra faire votre commission des Finances, votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 quatervicies (nouveau)
(art. L. 1614-3-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Consultation de la commission consultative d'évaluation des transferts de charges sur les dépenses résultant de transferts de compétences entre les régimes de sécurité sociale et les collectivités territoriales

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Finances contre l'avis du Gouvernement, tend à créer un article L. 1614-3-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'étendre la compétence de la commission consultative d'évaluation des transferts de charges aux dépenses résultant de transferts de compétences entre les régimes de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

Il prévoit qu'elle sera consultée pour constater le montant, pour chaque collectivité, des dépenses résultant des transferts de compétences effectués entre les régimes obligatoires de sécurité sociale et les collectivités territoriales. Le bilan réalisé par la commission devra retracer le coût de ces compétences.

Dans l'esprit des auteurs de l'amendement, il s'agissait de permettre à la commission d'évaluer les transferts de charges résultant de la création de l'allocation personnalisée d'autonomie par la loi du 20 juillet 2001. Or, il semblerait que la rédaction retenue ne permette pas d'atteindre cet objectif.

1. Les règles prévues par les lois de décentralisation pour le financement des compétences transférées aux collectivités locales

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat (...) des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences (...) Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées », à la date du transfert du moins.

L'article L. 1614-4 du même code prévoit que la compensation prend la forme de transferts d'impôts, d'attributions du fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, d'attributions de la dotation générale de décentralisation.

L'article L. 1614-2 prévoit que le montant de la compensation est revu en cas de « charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées ». En cas de modification législative, rien n'est prévu.

Rien n'est prévu non plus en matière de compensation de charges supportées par les collectivités locales du fait de l'Etat dans les domaines de compétences autres que ceux visés par les lois de décentralisation du 7 janvier et du 22 juillet 1983, si ce n'est une évaluation dans le rapport annuel de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

L'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que « le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant des représentants de chaque catégorie de collectivités concernées ».

Cette commission a vu le jour sous le nom de « commission consultative sur l'évaluation des charges ». Outre le magistrat de la Cour qui la préside, elle est composée de huit représentants des communes, quatre représentants des conseils généraux et quatre représentants des conseils régionaux. Son secrétariat est assuré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur.

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a souhaité pallier le manque de concertation dans l'élaboration des décision ayant des conséquences financières sur les collectivités territoriales par une amélioration de l'information disponible.

A cette fin, elle a modifié l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que la commission consultative sur l'évaluation des charges réalise chaque année un bilan du coût réel des compétences transférées et des transferts de charges non prévus par les lois de décentralisation, qui comprend en annexe un « état de la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales ».

2. L'exclusion de l'allocation personnalisée d'autonomie du champ du code général des collectivités territoriales

Comme la prestation spécifique dépendance, la gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie se rattache à l'exercice, par les départements, de leur compétence légale en matière d'aide sociale. Le remplacement de la prestation spécifique de dépendance par l'allocation personnalisée d'autonomie s'apparente donc à une modification législative des conditions d'exercice d'une compétence départementale. Dans ce cas, le code général des collectivités territoriales ne prévoit pas la compensation des éventuelles charges nouvelles qui peuvent en résulter.

Cependant, la création de l'APA modifie certains principes fondamentaux en matière d'aide sociale Il s'agit en effet d'une prestation ouverte à tous et servie en fonction d'un barème national, selon une logique « universaliste » proche de celle de la sécurité sociale. Il ne s'agit donc plus d'une compétence départementale comme les autres. Le Gouvernement a considéré qu'il n'entrerait pas dans les compétences de la commission consultative sur l'évaluation des charges de réaliser un suivi spécifique de l'évolution du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les départements.

Ce caractère hybride a justifié non pas le versement d'une compensation, au sens de la dotation générale de décentralisation, aux départements, mais la mise en place d'une participation financière de ce que le Gouvernement a appelé « la solidarité nationale ». Elle transitera par un établissement public administratif dont les ressources proviendront, pour l'essentiel, d'une « imposition de toute nature », la contribution sociale généralisée.

Les incertitudes sur la situation de l'allocation personnalisée -compétence départementale ou « cinquième risque » en matière de sécurité sociale- ont donc des implications sur la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales et sur le mode de financement des compétences transférées.

Les inquiétudes suscitées par la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie, qui devrait se traduire, en coût net, par une augmentation des dépenses des départements de l'ordre de 1,7 milliard d'euros en régime de croisière, expliquent ainsi l'objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

3. Un article qui semble manquer ses objectifs

Toutefois, la notion de régime de sécurité sociale ne semble pas pertinente pour atteindre l'objectif du présent article car aucun transfert n'est intervenu entre les collectivités territoriales et les régimes de sécurité sociale pour la création de l'allocation personnalisée d'autonomie.

S'agissant de la couverture maladie universelle, il a été indiqué à votre rapporteur que la commission consultative sur l'évaluation des charges serait conduite à constater uniquement le montant du prélèvement opéré sur les départements en contrepartie de la suppression de l'aide médicale, établi sur la base des dépenses inscrites dans les comptes administratifs de 1997. Puisque cette compétence relève de l'assurance maladie, il n'y aurait aucune possibilité de constater à l'avenir le montant des « dépenses » effectuées par les collectivités.

On peut également s'interroger, à l'aune du principe de libre administration des collectivités locales, sur la vocation de la commission consultative à se prononcer sur le montant des dépenses qu'elles réalisent dans le domaine des compétences transférées.

En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué que l'article 13 de la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie prévoyait que le conseil d'administration du Fonds de financement de cette allocation adresserait au Gouvernement un bilan financier de l'APA et que l'article 34 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle prévoyait lui aussi un rapport du Gouvernement au Parlement tous les deux ans.

Sur ce point, votre commission des Lois rappelle, comme l'avait déjà dénoncé la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, que « l'absence de vision d'ensemble de l'évolution des charges des collectivités locales, notamment au regard de l'évolution de leurs ressources, contribue à dégrader la qualité du dialogue entre les collectivités et l'Etat (...) et à encourager une pratique contraire à l'esprit de la décentralisation, celle des concours spécifiques (...) ; elle permet à l'Etat de présenter les problèmes un par un, conduisant ainsi les collectivités à fragmenter leurs revendications. L'Etat peut alors consentir à octroyer un concours spécifique pour résoudre un problème donné, comme il l'a par exemple fait en créant une sous-dotation au sein de la dotation globale d'équipement des départements destinées au financement des services départementaux d'incendie et de secours151(*)»

Votre commission regrette également que les dispositions de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales n'ait reçu qu'une application partielle : le premier rapport de la CCEC n'est paru qu'en 1997 ; il n'a reçu de suite qu'en 1999, et aucun de ces deux rapports ne comportait d'annexe relative à la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat.

Si le dispositif proposé doit certainement être amélioré, votre commission des Lois a décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des Finances sur l'article 15 quatervicies.

Article 15 quinvicies (nouveau)
Remplacement des conseils généraux
par les conseils départementaux

Cet article, qui ne figurait pas dans le projet de loi initial, est issu d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, sur lequel le Gouvernement a émis un avis favorable.

Il tend à un changement de dénomination du conseil général, dont l'appellation serait désormais remplacée par celle de conseil départemental.

En conséquence, dans toutes les dispositions législatives en vigueur :

- les mots « conseil général » et « conseils généraux » seraient respectivement remplacés par les mots « conseil départemental » et « conseils départementaux » ;

- les mots « conseiller général » et « conseillers généraux » seraient respectivement remplacés par les mots « conseiller départemental » et « conseillers départementaux ».

Votre commission des Lois n'a pas estimé nécessaire d'apporter une telle modification, les termes de « conseil général » étant bien compris de nos concitoyens et ce changement ne pouvant avoir pour effet que d'aggraver les coûts de fonctionnement.

Elle vous propose en conséquence un amendement pour supprimer l'article 15 quinvicies.

Article 15 sexvicies (nouveau)
(art. L. 270, L. 272-6 et L. 360 du code électoral)
Incompatibilité entre mandats électoraux survenant
du fait de l'acquisition d'un mandat par un suivant de liste

Cet article est issu d'un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse, adopté par l'Assemblée nationale avec l'approbation de la commission des Lois et malgré l'avis défavorable du Gouvernement.

Il reprend mot pour mot les dispositions d'une proposition de loi adoptée par le Sénat au cours de sa séance mensuelle réservée du 17 mai 2001, tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral152(*), issue d'une initiative de nos collègues MM. Alain Dufaut et Patrice Gélard153(*). Ce texte est en instance à l'Assemblée nationale, faute d'avoir été inscrit à son ordre du jour.

Il s'agit, sans ouvrir à nouveau le débat auquel a donné lieu l'examen des lois organique et ordinaire du 5 avril 2000 sur les incompatibilités entre mandats électoraux, de procéder à un ajustement de la loi ordinaire, pour tenir compte de certaines difficultés survenues dans son application.

Selon l'article 34 de la loi ordinaire n° 2000-295 du 5 avril 2000, les élus (locaux et parlementaires européens) se trouvant, à la date de sa publication, dans l'un des cas d'incompatibilité institués par la nouvelle loi pouvaient continuer d'exercer les mandats et fonctions qu'ils détenaient jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prenait fin le premier.

De ce fait, un grand nombre d'élus ont été conduit, après les élections locales de mars dernier, à renoncer à l'un de leurs mandats.

Lorsque le mandat auquel renonce l'élu a été acquis au scrutin de liste (mandat municipal, régional ou européen), le candidat venant sur la liste sur laquelle figurait cet élu, immédiatement après le dernier élu de la liste, acquiert automatiquement ce mandat154(*).

Par effet de cascade, l'option faite par un élu de renoncer à un mandat acquis au scrutin de liste peut donc avoir pour conséquence de placer, le cas échéant indépendamment de sa volonté, le « suivant de liste » en situation d'incompatibilité.

Or, la loi du 5 avril 2000 a privé l'élu local en situation d'incompatibilité entre mandats électoraux de la liberté de choix entre ses mandats dont il disposait précédemment155(*).

L'obligation faite à l'élu en situation d'incompatibilité de renoncer à un mandat acquis antérieurement (sans pouvoir à cet effet renoncer au dernier mandat acquis en l'occurrence par effet de cascade involontaire), a conduit récemment, par exemple, des « suivants de liste » devenus conseiller régional en conséquence du choix effectué par un ou plusieurs conseillers, à devoir renoncer soit au mandat municipal, soit au mandat de conseiller général acquis par élection en mars dernier.

En d'autres termes, une disposition destinée en principe à privilégier le ou les derniers mandats acquis a, en définitive, contraint de nombreux élus à renoncer à un mandat auquel ils ont été élus un mois plus tôt, au bénéfice d'un autre mandat, certes acquis quelques jours plus tard, mais automatiquement en tant que suivant de liste, en conséquence d'un scrutin intervenu trois années auparavant (en 1998).

Cet effet est contraire à la volonté du législateur ordinaire souhaitant que l'élu conserve le dernier mandat acquis par un scrutin.

Votre rapporteur en veut pour preuve que la loi du 5 avril 2000 précitée a prévu, mais pour les parlementaires européens seulement, que si le suivant de liste appelé à remplacer un élu se trouve de ce fait en situation d'incompatibilité, il peut, dans un délai de trente jours, démissionner du mandat de son choix156(*).

Le texte prévoit aussi que, à défaut d'option du suivant de liste dans le délai imparti, le remplacement du parlementaire européen est assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste.

Cette disposition de la loi du 5 avril 2000 permet donc au suivant de liste d'un parlementaire européen de ne pas être contraint à renoncer à un mandat local qu'il vient d'acquérir par élection, au bénéfice d'un mandat européen acquis automatiquement quelques jours plus tard comme suivant de liste, mais en conséquence d'un scrutin remontant à plusieurs années.

Le présent article a donc pour objet d'étendre aux suivants de liste devenant conseiller municipal, conseiller de Paris, conseiller régional ou conseiller à l'Assemblée de Corse la solution déjà retenue pour le suivant de liste devenant parlementaire européen.

L'élu se trouvant en situation d'incompatibilité du fait de l'acquisition automatique d'un mandat comme suivant de liste pourrait donc choisir librement le mandat auquel il renoncerait afin de se mettre en conformité avec la législation sur le cumul des mandats.

Il disposerait pour ce faire d'un délai de 30 jours à l'issue duquel, s'il n'avait pas effectué de choix, le remplacement serait assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste157(*).

Votre commission des Lois vous propose, en adoptant cet article sans modification, de confirmer le vote du Sénat du 17 mai 2001.

Article 15 septvicies (nouveau)
(art. L. 438 du code électoral)
Mode de scrutin municipal en Polynésie française

Cet article additionnel, issu d'un amendement de MM. Jean-Yves Caullet et Emile Vernaudon approuvé par le Gouvernement et par M. Bernard Derosier, rapporteur, étendrait en Polynésie française le régime électoral municipal de droit commun et modifierait à cet effet l'article L. 438 du code électoral.

Actuellement, le mode de scrutin normalement applicable dans les communes de moins de 3.500 habitants est en vigueur dans toutes les communes de Polynésie française, quelle que soit leur population.

Les conseillers municipaux sont donc, dans toutes les communes de Polynésie française, élus au scrutin majoritaire à deux tours et les électeurs disposent du droit de panachage.

Ce mode de scrutin ne serait maintenu, aux termes du présent article, que dans les communes de Polynésie française peuplées de moins de 3.500 habitants et dans les communes comportant des communes associées, afin d'éviter la coexistence au sein d'une même commune de deux modes de scrutin distincts en raison de la différence de population entre les communes associées.

En revanche, les communes de Polynésie française peuplées d'au moins 3.500 habitants seraient, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soumises au même mode de scrutin que les autres villes également peuplées. Les conseillers municipaux seraient donc élus au scrutin de liste proportionnel avec attribution d'une prime majoritaire de 50 % des sièges à celle arrivée en tête au tour décisif.

Sous réserve de ces dispositions particulières sur les communes associées, le régime électoral municipal de droit commun deviendrait applicable en Polynésie française.

Ces nouvelles dispositions entreraient en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2007.

Il s'agirait de permettre la représentation des minorités au sein des conseils municipaux, sans pour autant remettre en cause l'existence d'une majorité stable, grâce à la prime majoritaire, comme dans les autres villes de France.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du secrétariat d'État à l'outre-mer, huit communes seraient concernées par ce nouveau régime électoral, toutes situées dans l'île de Tahiti, dont la population se situe entre 7.934 et 25.595 habitants (dernier recensement de 1996). Elles représentent au total 122.975 habitants, soit 56,44 % de la population du territoire.

Votre commission des Lois, favorable à l'extension du régime électoral municipal de droit commun en Polynésie française, a cependant estimé que le régime applicable en métropole au cas des communes associées devait aussi être étendu en Polynésie française.

Selon l'article L. 261 du code électoral, dans les communes associées comptant moins de 2.000 habitants, l'élection des conseillers municipaux se déroule selon le mode de scrutin applicable dans les communes de moins de 3.500 habitants. Tel est la règle qui devrait s'appliquer en Polynésie française.

En outre, l'application intégrale du droit commun en Polynésie française conduirait à adapter en conséquence la rédaction de l'article L. 438 du code électoral

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par amendement d'inclure les communes associées de Polynésie française dans le régime municipal de droit commun et d'adopter l'article 15 septvicies ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 15 septvicies (nouveau)
(art. 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977
relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion)
Publication de sondages d'opinion de caractère électoral
pendant la semaine précédant un scrutin

Votre commission des Lois vous propose par amendement d'insérer un article additionnel pour reprendre les dispositions d'une proposition de loi de MM. Patrice Gélard, Charles Jolibois et votre rapporteur (n° 57 ; 2000-2001), dans sa rédaction adoptée par le Sénat au cours de sa séance mensuelle réservée du 17 mai 2001, qui demeure en instance à l'Assemblée nationale, faute d'avoir été inscrite à son ordre du jour.

Ce texte tend à supprimer l'interdiction de publier, de diffuser et de commenter les sondages d'opinion de caractère électoral pendant la semaine qui précède un scrutin, pour ne la maintenir que la veille du scrutin et pendant le déroulement de celui-ci. Il prévoit aussi des garanties supplémentaires applicables aux sondages publiés dans les deux semaines qui précèdent un tour de scrutin, la proposition de loi précitée ayant été complétée en ce sens par le Sénat.

Notre collègue M. Patrice Gélard a longuement exposé, dans son rapport sur cette proposition de loi158(*), le régime juridique des sondages de caractère électoral159(*) et les difficultés auxquelles se heurte, depuis plusieurs années, l'application du texte, notamment en raison de la publication de sondages par Internet depuis des lieux situés en dehors du territoire national.

Ce rapport exposait aussi les évolutions de la jurisprudence, tant administrative que judiciaire, concernant la question de la conformité de la législation française sur les sondages de caractère électoral, singulièrement de l'interdiction de leur publication dans la semaine qui précède un scrutin, au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

Le Conseil d'État, saisi de deux recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel et d'une décision de la Commission des sondages, enjoignant aux organes de presse de se conformer à l'interdiction légale de publier des sondages dans la semaine précédant des élections, a, dans un arrêt du 2 juin 1999, considéré cette disposition législative compatible avec la Convention européenne, estimant que le législateur avait pu apporter une restriction à la liberté d'expression dans un objectif de « protection des droits d'autrui » (éviter que le choix des citoyens ne soit influencé dans les derniers jours avant un scrutin par une appréciation qui peut être erronée sans qu'aucune rectification ne puisse utilement intervenir).

La Cour de cassation avait, dans un premier temps et dans un arrêt de sa chambre criminelle du 14 mai 1996, également estimé que la liberté d'expression protégée par la Convention européenne pouvait être soumise à des restrictions nécessaires à la protection des droits d'autrui et donc que la législation en cause n'était pas contraire à la Convention européenne.

Malgré cette jurisprudence, le Tribunal de grande instance de Paris, saisi de poursuites pour publication dans la presse de sondages électoraux pendant la semaine entre les deux tours des élections législatives de 1997, a, dans cinq jugements du 15 décembre 1998, déclaré l'interdiction de publier des sondages incompatibles avec la Convention européenne. Ces jugements ont ensuite été annulés par la Cour d'appel de Paris le 29 juin 2000, qui a donc considéré le délai d'une semaine durant laquelle les sondages électoraux sont interdits comme « un délai raisonnable qui permet de concilier (...) la liberté d'expression et les droits d'autrui ».

Telle était la jurisprudence en la matière, lorsque le Sénat s'est prononcé sur la législation relative aux sondages, le 17 mai 2001.

Dans un arrêt du 4 septembre 2001, la Cour de cassation a annulé l'arrêt précité de la Cour d'appel de Paris du 29 juin 2000 considérant «que les faits poursuivis ne (pouvaient) faire l'objet d'aucune incrimination ».

La Cour de cassation a estimé que l'exercice du droit à la liberté d'expression « qui comprend, notamment, la liberté de recevoir ou de communiquer des informations, ne peut comporter de conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi que lorsque celles-ci constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, notamment à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. »

Elle a jugé que les textes fondant la poursuite « (instauraient) une restriction à la liberté de recevoir et de communiquer des informations qui (n'était) pas nécessaire à la protection des intérêts légitimes énumérés par l'article 10.2 » de la Convention européenne.

La Cour de cassation a donc, contrairement au Conseil d'État, considéré en définitive que cette législation sur les sondages d'opinion était contraire à la Convention européenne.

Le conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a tiré les conséquences de cette jurisprudence dans sa recommandation n° 2001-4 du 23 octobre 2001 à l'ensemble des services de télévision et de radio en vue de l'élection présidentielle160(*).

Se référant à l'arrêt du 4 septembre 2001 précité, le CSA relève que les condamnations pénales qui seraient prononcées en application de la législation en cause (75.000 euros) encourraient l'annulation par la Cour de cassation et sembleraient donc dépourvues de portée. Le CSA ajoute cependant qu' « une telle diffusion pourrait toutefois être considérée par le Conseil constitutionnel comme de nature à altérer la sincérité du scrutin, avec les conséquences électorales que cela pourrait comporter ».

Le Conseil constitutionnel, saisi d'une contestation de la recommandation précitée du Conseil supérieur de l'audiovisuel, a, dans une décision du 13 décembre 2001, constaté que les conditions lui permettant de statuer avant la proclamation des résultats sur une contestation d'actes susceptibles de conditionner la régularité d'un scrutin à venir n'étaient pas réunies. Il a en conséquence rejeté cette contestation.

Le président de la Commission des sondages, M. Jean-Michel Galabert a, pour sa part, indiqué que cette commission « ne ferait pas référence », durant la campagne présidentielle, à l'interdiction légale de publier des sondages pré-électoraux pendant la semaine précédent un scrutin. Il a ajouté que le contrôle de la commission s'exercerait sur tous les sondages publiés, y compris ceux diffusés durant la semaine précédant un scrutin.

Il appartient donc, plus que jamais, au législateur de prendre ses responsabilités et de clarifier la situation juridique en révisant l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 précitée, concernant la publication des sondages de caractère électoral dans les derniers jours avant un scrutin.

Les échéances électorales majeures du printemps 2002 rendent urgente une telle révision.

Telle est la raison pour laquelle votre commission des Lois vous propose par amendement de reprendre les dispositions de l'article 10 de la proposition de loi tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral, tel qu'il a été adopté par le Sénat le 17 mai 2001.

On rappellera que, au cours des débats sur cette proposition de loi, le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat sur ces questions relatives aux sondages.

Le contournement de la législation que constitue la publication à l'étranger de sondages dans le but principal d'en faire connaître la teneur en France (par Internet en particulier) a pour effet de soustraire ces sondages à la législation française destinée à favoriser leur qualité et leur objectivité.

L'interdiction inscrite dans les textes en vigueur peut donc avoir pour effet d'encourager la circulation en France de sondages dont la qualité serait insuffisamment garantie, s'ils étaient publiés dans un pays dont la législation était notoirement insuffisante.

La levée de cette interdiction paraît, en revanche, de nature à favoriser la publication en France de ces sondages, et donc leur contrôle selon la législation française.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle de reprendre la proposition de loi précitée limitant la période d'interdiction de publier des sondages électoraux à la veille et au jour du scrutin (jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote).

Toutefois, afin de préserver l'égalité des candidats en présence, le Sénat avait prévu, à l'initiative de MM. Jean-Claude Peyronnet et Guy Allouche, approuvé par votre commission des Lois, de maintenir l'interdiction de publier, diffuser ou commenter des sondages électoraux dans la semaine qui précède un tour de scrutin, s'ils portent sur des résultats individualisés par circonscription, et ce pour les scrutins uninominaux (élections législatives et cantonales).

Pour ces scrutins, la publication de sondages sur les résultats dans une ou plusieurs circonscriptions demeurerait interdite pendant la semaine qui précède un scrutin, tandis que les sondages portant sur les tendances au plan national du corps électoral deviendraient autorisés jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure.

L'autorisation de publier des sondages électoraux jusqu'à l'avant-veille du scrutin serait assortie de garanties supplémentaires applicables aux sondages publiés dans les deux semaines qui précèdent un tour de scrutin.

Votre commission des Lois vous propose donc de compléter les dispositions de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 précitée.

La Commission des sondages dispose du pouvoir de contraindre à la publication d'une mise au point les organes d'information n'ayant pas respecté leurs obligations légales. Il apparaît souhaitable de renforcer cette prérogative de la commission, lorsqu'un sondage a été publié dans les deux semaines qui précèdent un scrutin.

Selon l'article 9 de la loi du 19 juillet 1977 précitée, les organes d'information qui publient ou diffusent un sondage électoral en violation des dispositions législatives ou réglementaires applicables, en méconnaissance des clauses obligatoires des contrats de vente, ou en altérant la portée des résultats obtenus, sont tenus de publier sans délai les mises au point demandées par la Commission des sondages. Cette commission peut aussi, à tout moment, faire diffuser ces mises au point par le service public de l'audiovisuel.

Il serait souhaitable, dans le cas d'un sondage publié dans les deux semaines avant un scrutin, que la mise au point demandée par la Commission des sondages à l'organe d'information concerné le soit dans les délais les plus brefs et d'une manière susceptible de susciter un écho comparable à celui du sondage lui-même.

S'il s'agit d'un sondage dont les résultats ont été diffusés sur une chaîne de télévision ou de radio, la mise au point demandée devrait être diffusée au plus tard dans un délai de vingt-quatre heures, et surtout « de manière que lui soit assurée une audience équivalente » à celle de ce sondage, pour reprendre une formule retenue par la loi n°82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle, à propos du droit de réponse.

S'il s'agit d'un sondage publié dans la presse écrite, la mise au point devrait être publiée dans le plus prochain numéro du journal ou de l'écrit périodique. L'insertion devrait figurer « à la même place et en mêmes caractères que l'article qui l'aura provoquée et sans aucune intercalation », selon la formule de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, à propos du droit de réponse également.

Si la publication ou la diffusion d'un sondage électoral depuis un lieu situé en dehors du territoire national n'est pas soumis à la législation française, il paraît cependant possible de remédier partiellement à cette difficulté.

Dès lors que les résultats de sondages électoraux seraient accessibles en France (par Internet, par un moyen audiovisuel ou par la presse étrangère), il serait souhaitable que la Commission des sondages puisse, si nécessaire, imposer la diffusion dans un délai de vingt-quatre heures d'une mise au point par le service public de l'audiovisuel.

De plus, lorsqu'un organe d'information aurait fait état de ce sondage en France, comme cela se produit parfois, la Commission des sondages devrait aussi pouvoir exiger la publication par cet organe d'une mise au point, sous la forme d'un « droit de réponse », comme dans l'hypothèse précédente.

Le Sénat avait aussi adoptée une disposition pour interdire la publication de sondages réalisés par des instituts n'ayant pas souscrit la déclaration légale auprès de la Commission des sondages dans les trois mois qui précèdent un scrutin, afin d'éviter la publication de sondages par des organes créés pour la circonstance quelques jours avant une élection. Une telle disposition ne pourrait pas être reprise, en raison de l'impossibilité pratique pour le présent projet de loi d'être promulgué avant le délai de trois mois qui précède le premier tour de l'élection présidentielle, prévue le 21 avril 2002.

Il convient enfin de rappeler que la sanction des infractions aux dispositions de la loi du 19 juillet 1997 précitée est prévue à son article 12.

De ce fait, les manquements aux nouvelles obligations qui seraient créés par cette loi ainsi complétée se trouveraient aussi passibles d'une amende de 75.000 euros, la décision de justice pouvant être publiée ou diffusée par les mêmes moyens que ceux par lesquels il a été fait état du sondage litigieux.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose :

1 - de circonscrire à la veille et au jour d'un scrutin (jusqu'à l'heure de sa clôture) l'interdiction de publier ou de diffuser des sondages d'opinion de caractère électoral, actuellement applicable pendant la semaine qui précède chaque tour de scrutin.

Toutefois, pour les élections législatives et cantonales, la publication de sondages sur les résultats individualisés dans une ou plusieurs circonscriptions demeurerait interdite dans la semaine qui précède un scrutin, tandis que la publication de sondages sur la tendance au plan national du corps électoral deviendrait autorisée jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure.

2 - S'agissant des sondages publiés ou diffusés pendant les deux semaines qui précédent un tour de scrutin :

a - de prévoir que les mises au point demandées par cette commission seraient publiées ou diffusées par les organes d'information concernés dans les vingt-quatre heures ou dans le plus prochain numéro de la publication et dans des conditions susceptibles de susciter un écho comparable à celui du sondage lui-même, selon les formules retenues en matière de droit de réponse pour la presse écrite ou audiovisuelle ;

b - en ce qui concerne les sondages diffusés ou publiés depuis un lieu se situant hors du territoire national, que la Commission des sondages puisse, si nécessaire, imposer la diffusion d'une mise au point par les chaînes publiques de télévision et de radiodiffusion et, le cas échéant, par tout organe d'information qui, en France, aurait fait état de ce sondage, sous la forme d'un droit de réponse, comme dans l'hypothèse précédente.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement pour insérer de telles dispositions dans un article additionnel après l'article 15 septvicies du projet de loi.

TITRE II
DES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX
CHAPITRE PREMIER
CONCILIATION DU MANDAT LOCAL AVEC
UNE ACTIVITE PROFESSIONNELLE

Article 16
(art. L. 122-24-1 du code du travail)
Congé pour campagne électorale

Cet article étend à tous les scrutins les dispositions du code du travail accordant aux candidats aux élections législatives et sénatoriales un droit à congé non rémunéré pour participer à la campagne électorale.

L'article L. 122-24-1 du code du travail prévoit en effet que les employeurs sont tenus de laisser à leurs salariés candidats à l'Assemblée nationale ou au Sénat le temps nécessaire pour participer à la campagne électorale dans la limite de vingt jours ouvrables.

Le texte permet au salarié de bénéficier de ce congé « à sa convenance », à la condition que chaque absence soit d'au moins une demi-journée entière et que l'employeur soit prévenu au moins 24 heures avant le début de chaque absence.

Sur demande de l'intéressé, la durée de ces absences est imputée sur celle des congés payés, dans la limite des droits acquis à la date du premier tour de scrutin. Lorsqu'elles ne sont pas imputées sur les congés payés, les absences ne sont pas rémunérées mais « donnent lieu à récupération en accord avec l'employeur ».

L'article L. 122-24-1 du code du travail assimile la durée de ces absences à une période de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés et de ceux « liés à l'ancienneté résultant des dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles ».

Le projet de loi ne modifierait pas ce régime, mais l'étendrait aux salariés candidats au Parlement européen et aux élections locales (municipales, cantonales, régionales et à l'Assemblée de Corse).

Toutefois, dans sa rédaction initiale, le texte fixait la durée du congé à 10 jours pour les élections locales et européennes, alors que ce congé est dû dans la limite de 20 jours pour les candidats à l'une des assemblées parlementaires nationales.

L'Assemblée nationale a cependant fixé à 20 jours la durée maximale du congé pour campagne électorale, alignant ainsi le droit des candidats aux élections locales (et européennes) sur celui prévu par des textes en vigueur pour les candidats aux élections législatives et sénatoriales. Elle a, à cet effet, adopté un amendement de sa commission des Lois, sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse.

L'Assemblée nationale a aussi adopté un amendement de sa commission des Lois, avec l'accord du Gouvernement, pour inscrire dans la loi ce droit à congé au bénéfice des fonctionnaires de l'Etat, territoriaux et hospitaliers.

Un tel congé a déjà été prévu pour les trois fonctions publiques, et ce par circulaires161(*). Pour les élections locales, le droit à congé s'élève à 10 jours au maximum, imputés sur les congés annuels ou, à défaut, fait l'objet d'un report d'heures de travail d'une période sur une autre, « dans l'intérêt du service ». Au-delà de 10 jours, une disponibilité pour convenance personnelle peut être accordée (ou un congé non rémunéré pour les agents non titulaires). Le droit à congé est porté à 20 jours pour les élections législatives, sénatoriales, européennes et présidentielles.

Le dispositif applicable aux fonctionnaires est donc actuellement plus favorable que celui en vigueur pour les salariés du secteur privé, puisque les agents publics peuvent, dès maintenant, disposer de ce congé pour campagne électorale, du moins pour les scrutins locaux.

L'article 16 du projet de loi, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, aurait pour effet d'ouvrir, dans ce domaine, des droits égaux pour tous les salariés, qu'ils soient fonctionnaires ou non. Les dispositions proposées ne pourraient évidemment pas bénéficier aux élus non salariés.

On remarquera que, si le congé pour campagne électorale peut être imputé sur les droits aux congés payés, il ne donne en aucune façon droit à une quelconque rémunération, et ce conformément à l'article L. 52-8 du code électoral faisant interdiction aux personnes morales, à l'exception des partis et groupements politiques, de participer au financement de la campagne électorale d'un candidat. La rémunération d'un congé pour campagne électorale reviendrait en effet à accorder une participation financière à cette campagne en infraction avec l'article L. 52-8 du code précité, hormis le cas ou l'absence rémunérée est imputée sur les droits à congés payés.

Votre commission des Lois, approuvant le principe d'un congé non rémunéré pour les candidats aux élections locales, vous propose cependant par amendement de limiter celui-ci, comme dans le texte initial du Gouvernement, à 10 jours et de ne pas inclure dans le dispositif les candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants.

Elle vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 17
(art. L. 2123-2, L. 3123-2 et L. 4135-2
du code général des collectivités territoriales)
Crédit d'heures

Afin de faciliter la conciliation d'une activité professionnelle avec l'exercice d'un mandat, le code général des collectivités territoriales comporte des dispositions permettant à l'élu salarié de s'absenter pour se rendre et participer aux séances plénières et aux réunions de commission de l'assemblée dont il est membre162(*).

Il en est de même pour sa participation aux réunions des organismes où il a été désigné pour représenter sa collectivité.

Ces dispositions, applicables à tous les élus sans seuil de population, qu'ils perçoivent ou non une indemnité de fonction, ne seraient pas modifiées par le présent projet de loi.

Toutefois, le régime de compensation des pertes de revenu du fait de la participation à ces réunions, applicable aux seuls élus non indemnisés, serait aménagé (voir commentaire de l'article 18 ci-après) et l'assimilation du temps passé aux réunions à une durée de travail effective pour la détermination des droits sociaux serait précisée (voir commentaire des articles 34 et 35 ci-après).

Une deuxième disposition destinée à favoriser l'exercice d'une activité professionnelle avec un mandat est limitée à certains élus, selon un barème prévu par la loi. Il s'agit du crédit d'heures.

Les élus bénéficiaires du crédit d'heures sont les maires et les maires-adjoints de toutes les communes, les conseillers généraux et régionaux ainsi que les conseillers municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants.

Peuvent également bénéficier des dispositions sur les crédits d'heures les présidents, vice-présidents et membres des établissements publics de coopération intercommunale dans les conditions applicables respectivement aux maires, aux adjoints et aux conseillers municipaux, soit d'une commune dont la population est égale à celle de l'ensemble des communes de l'établissement public (communautés), soit de la commune la plus peuplée de cet établissement (syndicats).

Le crédit d'heures est déterminé selon un barème prenant en compte la durée hebdomadaire légale du travail, le mandat exercé et la population de la collectivité territoriale concernée.

Le crédit d'heures, que l'employeur est tenu d'accorder, n'est pas rémunéré par l'entreprise et ne donne pas droit à compensation de revenu de la part de la collectivité, ce point étant cependant modifié par le présent projet de loi (voir commentaire de l'article 18 ci-après).

En d'autres termes, une amélioration du barème de crédit d'heures peut permettre à l'élu de consacrer plus de temps à son mandat mais, s'il utilise ce crédit supplémentaire, ses revenus décroissent en conséquence.

Toutefois, les absences des élus à ce titre sont assimilées par la loi à des périodes de travail pour la détermination des droits sociaux, mais en des termes imprécis qui ont soulevé certaines difficultés. Les articles 34 et 35 ci-après tendent à préciser et aménager ce point important.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, a pour objet de réviser le barème de crédit d'heures, tandis que l'article 18 prévoit une compensation des pertes de revenu résultant de l'utilisation de crédit d'heures.

Les dispositions proposées s'inspirent très largement de celles adoptées par chacune des deux assemblées lors de l'examen, au cours de la dernière session, de propositions de loi concernant le « statut de l'élu ».

Un tableau récapitule, en annexe 3, le barème proposé, en le comparant aux dispositions en vigueur et aux propositions adoptées par le Sénat en janvier et février derniers.

Le texte proposé par l'Assemblée nationale étendrait le bénéfice du crédit d'heures à tous les conseillers municipaux (ce droit n'est pas ouvert aux conseillers élus dans les communes de moins de 3.500 habitants). Le rapport de la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, préconisait aussi l'extension du crédit d'heures à tous les élus municipaux proposant 5 heures pour les conseillers des communes de moins de 3.500 habitants (10 heures 30 selon le projet de loi).

Le présent article revalorise les droits en la matière pour toutes les catégories d'élus et simplifie le barème applicable aux adjoints, en supprimant une strate démographique.

Le texte prévoit aussi que l'adjoint ou le conseiller suppléant le maire bénéficie, pendant la durée de la suppléance, du crédit d'heures auquel le maire a droit. De même, les conseillers municipaux ayant reçu une délégation du maire auraient droit au crédit d'heures des maires-adjoints de la commune considérée.

Par ailleurs, l'article 17 majorerait aussi les droits des élus départementaux et régionaux : les membres des assemblées concernées verraient leurs droits portés de 52 heures 30 à 70 heures (105 heures dans le texte du Sénat). Les présidents et vice-présidents disposeraient de 140 heures comme dans le texte du Sénat (au lieu de 105 heures).

Le barème, adopté par l'Assemblée nationale, rejoint, pour les conseillers municipaux, celui retenu par le Sénat lors de la dernière session, sauf pour ceux des communes de moins de 3.500 habitants pour lesquels le Sénat n'avait pas prévu de nouveaux droits.

Le barème retenu pour les maires par les députés est strictement identique à celui adopté par les sénateurs.

En revanche, le barème adopté par les députés pour les adjoints est différent de celui retenu par le Sénat, puisque les adjoints des communes de moins de 20.000 habitants auraient droit à un crédit de 70 heures (au lieu de 52 heures 30 jusqu'à 10.000 habitants et de 105 heures entre 10.000 et 20.000 habitants, dans le texte du Sénat).

Au-delà de 20.000 habitants, les députés ont prévu un crédit de 140 heures pour les adjoints (au lieu de 105 heures entre 20.000 et 30.000 habitants dans le texte du Sénat qui prévoit cependant pour les plus grandes villes le même crédit de 140 heures).

Votre commission des Lois vous propose un amendement pour rétablir le barème de crédit d'heures retenu par le Sénat au cours de la dernière session et d'adopter l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
(art. L. 2123-3 du code général des collectivités territoriales)
Compensation des pertes de revenu
des conseillers municipaux non indemnisés

Votre rapporteur a exposé à l'article précédent que les autorisations d'absence accordées par l'employeur pour participer aux réunions (séances plénières et réunions de commissions de l'assemblée dont le salarié est membre ; réunion des organismes au sein desquels il représente la collectivité ès qualité) et l'utilisation de crédits d'heures n'étaient pas rémunérées par l'employeur.

La perte de revenus qui en résulte est sensible pour les élus qui ne disposent pas d'indemnités de fonction.

Aussi l'article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales prévoit-il pour les élus municipaux non indemnisés un droit à compensation des pertes de revenus du fait de la participation aux réunions. La compensation est versée par la commune ou par l'organisme, dans la limite de 24 heures par élu et par an, chaque heure ne pouvant être compensée à un montant supérieur à une fois et demie la valeur du SMIC. Ce droit à compensation, ouvert aux élus ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction, est donc actuellement plafonné à 230,50 euros (1.512 francs). Cette compensation ne porte pas, en revanche, sur l'utilisation des crédits d'heures.

En outre, la rédaction de l'article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales a été interprété comme inapplicable aux non salariés.

L'Assemblée nationale a donc décidé :

d'étendre le champ de la compensation à la durée d'exercice du crédit d'heures ;

d'élargir le bénéfice de ces dispositions aux élus exerçant une activité professionnelle non salariée, à raison « du temps qu'ils consacrent à l'administration de cette commune ou de cet organisme et à la préparation des réunions des instances où ils siègent ». Le ministère de l'Intérieur a indiqué à votre rapporteur que la durée de travail des non salariés utilisée pour l'exercice du mandat serait établie sur la base de leur déclaration, et que la compensation serait due dans la limite du crédit d'heures des salariés;

- de porter la durée maximale de la compensation, au titre de la participation aux réunions, de 24 à 72 heures par an, toujours dans la limite de une fois et demie la valeur horaire du SMIC. La compensation maximale serait donc triplée, passant de 1.512 francs à 4.536 francs (de 230,50 euros à 691,50 euros). La compensation au titre de l'utilisation du crédit d'heures serait plafonnée de la même manière.

Selon l'étude d'impact sur ce projet de loi, élaborée par le ministère de l'Intérieur, le coût de cette mesure est évalué à 53,36 millions d'euros (350 millions de francs) à la charge des collectivités territoriales concernées.

Votre commission des Lois, qui a approuvé ce dispositif, vous propose par amendement, d'une part d'apporter une précision rédactionnelle concernant la compensation des pertes de revenus pour les non salariés (plafonnement au montant du crédit d'heures dû aux salariés) et, d'autre part, de compléter le présent article afin de reprendre une disposition déjà adoptée par le Sénat lors de la dernière session.

Il s'agirait d'ouvrir un droit à compensation des pertes de revenus subies par un élu du fait de sa participation à des réunions à la demande du préfet ou d'une collectivité territoriale dont il n'est pas l'élu. Le bénéfice de cette disposition serait réservé aux élus municipaux ne percevant pas d'indemnités de fonction. La prise en charge de cette compensation par l'Etat ou la collectivité ayant sollicité l'élu se ferait dans les mêmes conditions que celles prévues pour les pertes de revenus consécutives à la participation à une réunion directement liée à l'exercice du mandat municipal.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié.

CHAPITRE II
GARANTIES À L'ISSUE DU MANDAT

Article 19
(art. L. 2123-10 à L. 2123-11-1, 3128-8 à 2123-9-1,
L. 4135-8 à L. 4135-9-1 du code général des collectivités territoriales)
Formation professionnelle à l'issue du mandat

L'élu ayant interrompu son activité professionnelle pour exercer son mandat, dans le cadre de la législation sur la suspension du contrat de travail, bénéficie, lorsqu'il est réintégré dans son entreprise, à sa demande, « d'un stage de remise à niveau organisé dans l'entreprise, compte tenu notamment de l'évolution de (son) poste de travail ou de celle des techniques utilisées » (article L. 2123-10 du code général des collectivités territoriales).

L'exercice effectif du droit à réintégration est subordonné à la disponibilité d'un emploi adéquat dans l'ancienne entreprise de l'élu.

Aucune disposition spécifique n'est, en revanche, prévue en matière de formation lorsque l'élu ne peut réintégrer son entreprise.

En outre, on rappellera que le droit à réintégration, qui ne concerne pas tous les élus (par exemple les adjoints des communes de moins de 20.000 habitants n'en sont pas bénéficiaires), cesse de s'appliquer lorsque le mandat a été renouvelé sauf si la suspension du contrat de travail a été, au total, inférieure à 5 ans.

L'article 4 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale tendant à améliorer l'accès aux fonctions électives municipales prévoyait la fixation par un décret des conditions dans lesquelles les compétences acquises par tout élu municipal durant son mandat seraient reconnues dans son parcours professionnel pour l'ouverture des droits au congé individuel de formation prévu à l'article L. 931-1 du code du travail.

Sans s'opposer au principe ainsi proposé, le Sénat avait, le 8 février 2001, sur proposition de sa commission des Lois, écarté cette disposition, estimant, d'une part, que cette question méritait un examen attentif et une concertation avec les parties concernées, notamment au sujet de son financement, et, d'autre part, qu'il n'apparaissait pas souhaitable de s'en remettre purement et simplement au pouvoir réglementaire pour la fixation des orientations.

L'article 19 du projet de loi, auquel l'Assemblée nationale a apporté des modifications de coordination, reprend des principes comparables, mais en les précisant quelque peu.

Les élus ayant suspendu leur contrat de travail pour exercer leur mandat163(*) auraient droit, à leur demande, à l'issue de leur mandat à une formation professionnelle et à un bilan de compétences dans les conditions de droit commun fixées par le livre IX du code de travail.

L'article 19 prévoit à cet effet que le temps passé au titre du mandat local est assimilé aux durées d'activité exigées pour l'accès au congé de formation prévu par l'article L. 931-1 du code du travail et au congé de bilan de compétences, objet de l'article L. 931-21 du même code.

Le congé de formation permet au salarié, durant sa vie professionnelle, de suivre, à son initiative et à titre individuel, des actions de formation, indépendamment de sa participation aux stages compris dans le plan de formation de son entreprise.

Les actions de formation « doivent permettre aux travailleurs d'accéder à un niveau supérieur de qualification, de changer d'activité ou de profession et de s'ouvrir plus largement à la culture et à la vie sociale ».

Le congé de formation est subordonné à une ancienneté en qualité de salarié d'au moins 24 mois consécutifs ou non (36 mois pour les salariés d'entreprises artisanales de moins de 10 salariés), quelle qu'ait été la nature des contrats de travail successifs, dont 12 mois dans l'entreprise. L'ancien élu s'étant exclusivement consacré à son mandat ne peut évidemment pas remplir de telles conditions.

La durée d'exercice du ou des mandats locaux serait assimilée par le présent article à une durée d'activité salariée pour l'ouverture des droits à congé de formation.

Le congé est limité à un an, si la formation est à plein temps, ou à 1.200 heures si l'enseignement est discontinu ou à temps partiel.

Le bénéficiaire du congé individuel de formation peut obtenir la prise en charge de sa rémunération et de tout ou partie de ses frais de formation, de transport et d'hébergement, sous certaines conditions, par l'organisme paritaire auquel l'employeur verse la cotisation destinée à financer ces congés.

Le congé de bilan de compétences permet au salarié d'analyser ses compétences professionnelles et personnelles ainsi que ses aptitudes et motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation.

La condition d'ancienneté en qualité de salarié est fixée, dans la plupart des cas, à 5 années consécutives ou non, quelle qu'ait été la nature des contrats de travail successifs, dont 12 mois dans l'entreprise.

Le congé de bilan de compétences ne peut excéder 24 heures de temps de travail, consécutives ou non.

Le salarié peut bénéficier d'une prise en charge de sa rémunération et des dépenses afférentes à ce congé, par l'organisme paritaire auquel l'employeur verse ses cotisations au financement de la formation professionnelle.

L'article 19 assimilerait, pour l'ouverture des droits au congé de bilan de compétence comme au congé de formation, la durée d'exercice du mandat à une durée d'activité salariée.

Cet article prévoit, en outre, dans les chapitres du code général des collectivités territoriales concernant les conditions d'exercice des mandats municipaux, départementaux et régionaux, la création d'une nouvelle sous-section relative aux garanties accordées à l'issue du mandat.

Favorable quant à leur principe à des dispositions facilitant la réinsertion professionnelle de l'élu après l'exercice d'un mandat local, votre commission des Lois s'interroge cependant sur la charge financière du dispositif proposé qui, à défaut de dispositions particulières, serait supportée par les entreprises dans les conditions de droit commun fixées par le code du travail, mais à raison d'activités étrangères à l'objet de l'entreprise (l'exercice d'un mandat local).

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de supprimer l'article 19 du projet de loi.

Article additionnel après l'article 19
(art. L. 2123-9, L. 3123-7 et L. 4135-7
du code général des collectivités territoriales)
Extension du régime de suspension du contrat de travail

Par amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 19, votre commission des Lois vous propose de confirmer l'extension du régime de suspension du contrat de travail, déjà adopté par le Sénat les 27 janvier et 8 février 2001, lors de l'examen des propositions de loi relatives à la démocratie locale.

L'article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 3 février 1992 précitée, a institué pour certains élus municipaux salariés un régime de suspension du contrat de travail pour leur permettre de se consacrer à plein temps à leur mandat. Ce régime avait été initialement créé pour les parlementaires par la loi n° 73-4 du 2 janvier 1973 et les articles L. 122-24-2 et L. 122-24-3 du code du travail.

La loi du 5 avril 2000 précitée a élargi le bénéfice de ce régime à tous les maires (au lieu de ceux des communes d'au moins 10.000 habitants) et aux maires adjoints des communes d'au moins 20.000 habitants (au lieu de 30.000 habitants). Selon l'article L. 2123-11 du code général des collectivités territoriales, les fonctionnaires de l'Etat, territoriaux ou hospitaliers exerçant les mêmes fonctions électives sont placés, sur leur demande, en position de détachement.

Les présidents et vice-présidents des assemblées régionales et départementales bénéficient de la législation sur la suspension du contrat de travail, dans les mêmes conditions que les maires et les adjoints des communes d'au moins 20.000 habitants.

Le bénéfice de la suspension du contrat de travail, conditionné par la justification d'un an d'ancienneté dans l'entreprise, permet au salarié élu de disposer d'un droit à réintégration, à l'issue de son mandat, dans son emploi précédent ou dans un emploi analogue, assorti d'une rémunération équivalente, l'élu bénéficiant des avantages acquis par les salariés de sa catégorie pendant son mandat et, si nécessaire, d'une réadaptation professionnelle.

Le droit à réintégration n'est cependant pas maintenu après le premier renouvellement du mandat sauf si la suspension du contrat de travail a été, au total, inférieure à 5 ans. A l'issue de ce délai, l'ancien élu ne dispose alors plus, pendant un an, que d'une priorité d'embauche dans un emploi correspondant à sa qualification avec maintien des avantages qu'il avait acquis avant son départ de l'entreprise.

Outre l'éventualité d'une réintégration ou d'une réembauche, subordonnée à la disponibilité d'un emploi adéquat dans l'ancienne entreprise de l'élu, l'intérêt principal de ce régime tient au fait qu'il ouvre droit à un régime de protection sociale pendant la durée du mandat.

La suspension du contrat de travail pour permettre à un élu de se consacrer entièrement à son mandat a en effet pour conséquence, lorsqu'il ne relève plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale, de lui faire bénéficier d'une affiliation au régime général pour les prestations en nature des assurances maladie, maternité et invalidité (article L. 2123-25 du code général des collectivités territoriales). L'article 36 du projet de loi étend le droit de ces élus aux prestations en espèces de l'assurance maladie (voir le commentaire de cet article)

Les mêmes élus, s'ils n'acquièrent aucun droit à pension au titre d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse, sont affiliés au régime d'assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale (article L. 2123-26 du code général des collectivités territoriales).

Les cotisations sont, dans les deux cas, assises sur les indemnités de fonction.

L'extension du régime de suspension du contrat de travail à de nouvelles catégories d'élus aurait pour avantage principal de leur faire parallèlement bénéficier d'une protection sociale, dès lors qu'ils décideraient d'interrompre leur activité professionnelle pour exercer leurs responsabilités.

Votre commission vous propose d'étendre le régime de suspension du contrat de travail de l'élu salarié à tous les maires adjoints (au lieu de ceux des villes de plus de 20.000 habitants) et aux membres des assemblées départementales et régionales (au lieu de leurs présidents et vice-présidents seulement).

Ce faisant, il s'agirait de reprendre une disposition déjà adoptée par le Sénat le 19 octobre 1999 en deuxième lecture du projet de loi relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives et supprimées par l'Assemblée nationale dans la suite de cette procédure législative. Cette disposition répondrait aussi aux propositions formulées par l'Association des maires de France et par la mission sénatoriale sur la décentralisation, adoptée par le Sénat lors du vote des propositions de loi, le 17 janvier et le 8 février 2001.

Toutefois, comme l'a souligné l'Association des maires de France, la portée d'une telle mesure serait probablement limitée dans la mesure où, même avec la revalorisation des indemnités de fonction des maires adjoints prévue aux articles 28 et 29 du projet de loi, une grande majorité des maires-adjoints percevraient une indemnité inférieure à 4.000 francs.

Tel est l'objet de l'amendement que votre commission des Lois vous propose pour insérer un article additionnel après l'article 19.

Article 19 bis
(art. L. 207 du code électoral)
Incompatibilité du mandat de conseiller général avec les fonctions d'employé des bureaux de préfecture ou de sous-préfecture

L'article L. 207 du code électoral que le présent article tend à modifier est relatif au régime des incompatibilités professionnelles applicables aux conseillers généraux.

On rappellera qu'une incompatibilité ne fait pas obstacle au dépôt d'une candidature mais contraint à une option après l'élection, et ce contrairement à l'inéligibilité qui a pour effet de rendre une candidature irrecevable.

Parmi les fonctions incompatibles avec un mandat de conseiller général, l'article L. 207 du code électoral prévoit celles d'employés des bureaux de la préfecture ou d'une sous-préfecture.

Le texte proposé limiterait cette incompatibilité aux employés de catégories A et B. Il résulte d'un amendement de Mme Martine Lignières-Cassou, non examiné par la commission des Lois mais sur lequel M. Bernard Derosier, rapporteur, a donné un avis favorable à titre personnel.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable sur cet amendement, au motif qu'il n'avait pas de lien avec le texte en discussion.

Votre commission des Lois relève, par exemple, que les dispositions du titre V du projet de loi, concernant les opérations de recensement, n'ont guère plus de lien avec la démocratie de proximité, intitulé et en principe, objet du présent projet de loi et que de nombreuses dispositions de ce texte n'ont pas de rapport les unes avec les autres...

La mesure proposée, justifiée dans son principe puisqu'elle vise à écarter d'une incompatibilité professionnelle des fonctionnaires d'exécution, présente l'inconvénient d'être ponctuelle alors que ce régime des incompatibilités mériterait une révision d'ensemble. C'est dans cet esprit que le Sénat s'était attelé, au cours de la dernière session, à réviser non pas les incompatibilités mais les inéligibilités professionnelles, en adoptant à cet effet une proposition de loi organique (pour les parlementaires) et une proposition de loi (pour les mandats locaux)164(*).

Il s'agissait d'une mise à jour requise par le Conseil constitutionnel dans ses observations sur les élections sénatoriales du 24 septembre 1995, puis dans celles relatives au renouvellement du 27 septembre 1998165(*). On aurait de ce fait pu imaginer que le Gouvernement, à défaut d'avoir lui-même pris l'initiative du dépôt d'un projet de loi organique et d'un projet de loi, comme le Conseil constitutionnel l'a demandé, sollicite une inscription des textes adoptés par le Sénat à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur s'est donc interrogé sur l'opportunité d'introduire dans le présent projet de loi les dispositions des textes votés par le Sénat, sur les inéligibilités professionnelles. Une raison de procédure lui est cependant apparue.

En effet, la mise à jour des inéligibilités (et des incompatibilités) paraît devoir être menée parallèlement, pour des raisons de cohérence, pour les parlementaires et pour les élus locaux. Or, les règles concernant les premiers relèvent de la loi organique et celles concernant les seconds procèdent de la loi ordinaire.

La démarche suivie par le Sénat en mai dernier, consistant à l'adoption de deux textes, l'un de nature organique et l'autre de nature ordinaire, était donc la seule possible, et il appartient à l'Assemblée nationale d'y apporter la suite qui convient.

Dans ces conditions, votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer l'article 19 bis du projet de loi.

Article 20
(art. L. 2123-11, L. 3123-9-2 et L. 4135-9-2)
Allocation différentielle de fin de mandat

Après le Sénat en janvier et février dernier, l'Assemblée nationale propose, à l'article 20, la création d'une allocation différentielle de fin de mandat.

Notre collègue, M. Jean-Paul Delevoye, avait exposé, dans son rapport au nom de la commission des Lois sur les propositions de loi relatives à la démocratie locale166(*), les diverses suggestions formulées pour créer un dispositif financier d'aide à la réinsertion professionnelle à l'issue d'un mandat électif.

Ces propositions, émanant de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation, présidée par M. Michel Mercier et dont M. Jean-Paul Delevoye était le rapporteur167(*), de l'Association des maires de France, de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, visaient toutes, selon des modalités variables, à accorder aux élus recherchant une réintégration professionnelle, une indemnité pendant les six mois suivant le terme du mandat afin de compenser éventuellement une perte de revenus.

La mission sénatoriale a préconisé un financement de la mesure par les collectivités territoriales afin d'assurer une mutualisation entre celles-ci.

Le régime, institué par le Sénat le 17 janvier 2001 et confirmé par lui le 8 février 2001, concernait tous les élus ayant perçu des indemnités de fonction et ayant cessé d'exercer leur activité professionnelle au cours de leur mandat, dont les revenus seraient, à l'issue de ce mandat, inférieurs à ces indemnités.

La compensation prévue était égale à la différence entre les indemnités de fonctions perçues au titre du dernier mandat et les revenus perçus à l'issue du mandat (revenus professionnels ou prestations d'assurance chômage).

Selon le texte adopté par le Sénat, le bénéficiaire ne pouvait pas percevoir d'autres indemnités de fonction au titre d'un autre mandat en cours et la compensation ne pouvait jamais dépasser le montant des indemnités de fonctions afférentes au dernier mandat.

Enfin, le Sénat avait prévu un financement de l'allocation de fin de mandat « par les cotisations des élus concernés dans des conditions fixées par décret ».

L'Assemblée nationale a, pour sa part, adopté sans modification l'article 20 du projet de loi, instituant une allocation différentielle de fin de mandat. Le dispositif proposé s'inspire de celui retenu par le Sénat.

L'allocation différentielle de fin de mandat concernerait les maires des communes d'au moins 1.000 habitants, les adjoints de celles d'au moins 20.000 habitants, les présidents et vice-présidents de conseils généraux ou régionaux. Elle ne s'appliquerait donc pas à tous les élus bénéficiaires d'une indemnité de fonction.

Selon M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le choix du seuil de 1.000 habitants pour les maires résulte de la constatation que dans les petites communes, ceux-ci poursuivent leur activité professionnelle.

Le montant mensuel de l'allocation serait au plus égal à 80 % de la différence entre, d'une part, le montant de l'indemnité brute mensuelle perçue pour l'exercice des fonctions électives, dans la limite des taux maximaux à l'exclusion de toutes majorations légales, et, d'autre part, des ressources perçues à l'issue du mandat. Le dispositif adopté par le Sénat prévoyait, pour cette indemnité différentielle un taux maximum de 100 % et comme base de calcul les indemnités de fonction effectivement perçues, qu'elles aient été majorées ou non. Le ministère de l'Intérieur a fait valoir à votre rapporteur que les indemnités de chômage, auxquelles dans une certaine mesure cette allocation pourrait être assimilée, n'avaient généralement pas un taux supérieur à celui de 80%.

L'allocation serait versée pendant six mois au plus et non cumulable avec une autre allocation différentielle de fin de mandat.

Le dispositif concernerait les non salariés comme les salariés. S'agissant des non salariés, le décret d'application prévu au présent article prévoirait que l'allocation leur serait versée sur la base d'une déclaration de leurs revenus, afin de simplifier la procédure et de ne pas prendre le risque d'un retard dans le versement de l'allocation, comme l'a indiqué à votre rapporteur le ministère de l'Intérieur.

Le présent article complète aussi le 3° du II de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale afin d'inclure l'allocation différentielle dans l'assiette de la contribution sociale généralisée, comme le sont déjà les indemnités de fonction des élus locaux.

Le financement de l'allocation de fin de mandat, évalué à 38 millions de francs par l'étude d'impact du projet de loi, fait l'objet de l'article 21 ci-après.

Votre commission des Lois a approuvé le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, estimant, à la réflexion, que l'allocation pouvait être limitée aux maires des communes d'au moins 1.000 habitants et aux adjoints de celles d'au moins 20.000 habitants, sachant que les responsables des plus petites communes n'interrompent pas leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat. Cette position justifierait, en outre leur exclusion du dispositif de financement de la mesure (voir ci-après le commentaire de l'article 21). Elle a également retenu le taux de 80 % pour l'allocation différentielle.

En revanche, votre commission des Lois a estimé que toutes les indemnités de fonction précédemment perçues au titre du mandat en cause devaient être incluses dans le calcul du montant de l'allocation différentielle de fin de mandat, y compris les majorations légales prévues à l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales (communes chefs-lieux classées...).

Elle vous propose un amendement à cet effet et d'adopter l'article 20 du projet de loi ainsi modifié.

Article 21
(art. L. 1621-2 et L. 2122-35
du code général des collectivités territoriales)
Financement de l'allocation de fin de mandat -
Honorariat des maires

Cet article concerne le financement de l'allocation différentielle de fin de mandat prévue à l'article 20 du projet de loi.

Selon le projet de loi, celui-ci serait assuré par un fonds créé à cet effet et alimenté par les cotisations des collectivités assises sur le montant maximal des indemnités de fonction de leurs élus.

Le Sénat avait, pour sa part, et après un débat approfondi, prévu un financement de ce dispositif par les cotisations des élus concernés dans des conditions fixées par décret. Lors de l'examen des propositions de loi sur la démocratie locale au cours de la précédente session, le Sénat avait en effet adopté un amendement en ce sens de notre collègue M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste. La commission des Lois, sur la proposition de son rapporteur, M. Jean-Paul Delevoye, avait cependant préconisé un financement par les collectivités locales concernées. Le projet adopté par l'Assemblée nationale a prévu un financement par l'ensemble des collectivités (sauf les communes de moins de 1.000 habitants, dont les élus ne seraient pas concernés par le dispositif).

Le dispositif proposé prévoit la création d'un fonds de financement dont la gestion serait assurée par la Caisse des dépôts et consignations, qui assurerait chaque année une information du Comité des finances locales sur son bilan de gestion.

Ce fonds, chargé du versement de l'allocation de fin de mandat, serait donc alimenté par les cotisations versées par les communes de plus de 1.000 habitants (les maires des communes plus petites ne bénéficiant pas du dispositif), les départements, les régions et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre.

L'assiette de cette cotisation, obligatoire et annuelle, serait constituée par le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées par la collectivité ou l'EPCI à ses élus.

On observera que la commission des Lois de l'Assemblée nationale a écarté la proposition de M. Jean-Antoine Leonetti de retirer de l'assiette les indemnités des adjoints des communes de moins de 20.000 habitants (qui ne seraient pas bénéficiaires de l'allocation de fin de mandat).

Le taux de la cotisation serait fixé par décret « compte tenu des besoins de financement du fonds », mais ne pourrait pas dépasser 1,5 %.

Le débat principal soulevé par cet article porte sur la charge du financement : doit-elle reposer sur les collectivités territoriales, comme le proposent les députés, ou bien sur les élus ?

Votre rapporteur a précédemment indiqué que le ministère de l'Intérieur évaluait la dépense à 5,79 millions d'euros (38 millions de francs).

La commission des Lois du Sénat avait estimé qu'une collectivité locale devait supporter les charges de la solidarité à manifester à l'égard de ses anciens élus, tout en convenant de ce que la réflexion à ce sujet devait se poursuivre.

Notre collègue M. Jean Arthuis, suivi par le Sénat, avait préféré un système de mutualisation entre élus, qui permettait de ne pas imposer de nouvelles dépenses aux collectivités.

Votre commission des Lois vous propose par amendement de confirmer le principe déjà décidé par le Sénat au cours de la dernière session. L'allocation différentielle de fin de mandat serait financée par les élus ayant vocation à en bénéficier, ce qui implique, en particulier que les maires des communes de moins de 1.000 habitants et les adjoints de celles de moins de 20.000 habitants seraient exonérés de cotisations.

L'assiette de la cotisation serait constituée des indemnités de fonction effectivement versées et son taux serait fixé par décret.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse, après avis favorable du Gouvernement et défavorable de la commission, reprenant dans un nouveau paragraphe II une disposition adoptée par le Sénat sur l'honorariat des maires. Cette question étant distincte de l'objet du présent article, votre commission des Lois vous propose par amendement de la disjoindre du présent article pour la reprendre sous la forme d'un article additionnel après le présent article.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 du projet de loi ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 21
(art. L. 2122-35, L. 3123-29 et L. 4135-29
du code général des collectivités territoriales)
Honorariat des élus locaux

Le Sénat a en effet voté le 17 janvier 2001 une proposition de loi de notre collègue M. Serge Mathieu tendant à assouplir les conditions dans lesquelles l'honorariat peut être accordé aux maires et adjoints, l'article L. 2122-35 étant modifié à cet effet.

Celui-ci est subordonné à l'exercice des fonctions pendant 18 ans dans une seule commune.

Selon cette proposition de loi, les fonctions de maire ou d'adjoint pourraient, au cours de ces 18 ans, avoir été exercées dans plusieurs communes.

L'Assemblée nationale a repris cette disposition à l'article précédent.

Après réflexion, votre commission des Lois estime que l'honorariat ne devrait pouvoir être conféré que pour des fonctions exercées dans une commune déterminée et non dans plusieurs communes, successivement. Elle n'a donc pas repris cette disposition.

L'Assemblée nationale a aussi prévu, à l'article 30 bis, d'instituer un honorariat pour les anciens membres des assemblées départementales ayant exercé leur mandat pendant au moins 18 ans dans le même département. A cet effet, elle a créé au nouvel article L. 3123-29 dans le code général des collectivités territoriales en adoptant un amendement, sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse et que la commission des Lois n'avait pas examiné.

Cette disposition trouverait mieux sa place dans le présent chapitre concernant les garanties à l'issue du mandat que dans celui sur les indemnités de fonction où les députés l'avait insérée.

L'honorariat des conseillers généraux serait attribué sur proposition du conseil général par le préfet aux élus départementaux ayant exercé leurs mandats pendant au moins 18 ans dans le même département.

Votre commission des Lois estime que l'assemblée délibérante concernée ne doit pas avoir à se prononcer sur l'attribution de l'honorariat à un ancien élu qui peut appartenir à une ancienne majorité. Elle vous propose en conséquence que la décision du préfet ne soit pas subordonnée à une initiative de l'assemblée départementale.

Votre commission des Lois vous propose en outre les mêmes dispositions en faveur des anciens conseillers régionaux, en créant à cet effet un nouvel article L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales.

Elle vous propose en conséquence un amendement pour insérer un article additionnel après l'article 21 afin de regrouper dans un seul article du projet de loi ces dispositions sur l'honorariat des élus départementaux et régionaux, étant précisé toutefois que l'honorariat n'est assorti d'aucun avantage financier.

Article 21 bis (nouveau)
(art. L. 2123-8 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction de sanctions discriminatoires
à l'encontre des salariés élus municipaux

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement de M. Jacques Brunhes et de M. Bernard Derosier, rapporteur, pour interdire les sanctions discriminatoires à l'encontre des salariés élus municipaux.

Des dispositions ont déjà été prévues à cet effet.

Selon l'article L. 2123-7 du code général des collectivités territoriales, aucune modification de la durée et des horaires prévus par le contrat de travail ne peut être effectuée en raison de l'absence autorisée de l'élu pour l'exercice de son mandat, si ce n'est avec son accord.

L'article L. 2123-8 du code général des collectivités territoriales a pour objet de protéger la carrière de l'élu salarié autorisé à s'absenter pour participer aux réunions liées à l'exercice de son mandat ou pour utiliser un crédit d'heures.

Le texte interdit tout licenciement, déclassement professionnel ou sanction disciplinaire motivé par de telles absences, sous peine de nullité et de dommages et intérêts au profit de l'élu.

Le cas échéant, la réintégration ou le reclassement dans l'emploi est de droit.

L'article 21 bis du projet de loi prévoit de compléter la protection de l'élu local à l'égard de toute décision discriminatoire qui serait prise, à son encontre par l'employeur à raison de l'utilisation faite par l'élu des dispositions légales concernant les autorisations d'absence pour participer aux réunions et sur le crédit d'heures.

A cet effet, l'article L. 2123-8 du même code serait complété pour protéger le salarié élu local en interdisant à l'employeur la prise de l'une des décisions « visées à l'article L. 412-2 du code du travail ».

L'article L. 412 du code du travail s'oppose à ce que l'employeur prenne en considération l'appartenance à un syndicat ou l'exercice d'une activité syndicale pour arrêter ses décisions en ce qui concerne notamment l'embauchage, la conduite et la répartition du travail, la formation professionnelle, l'avancement, la rémunération et l'octroi d'avantages sociaux, les mesures de discipline et de congédiement.

Le texte prévoit aussi que toute mesure prohibée est considérée comme abusive et donne lieu à dommages et intérêts, ces dispositions étant d'ordre public.

L'employeur ne pourrait donc pas prendre de telles mesures à l'encontre d'un salarié au motif qu'il serait élu local ou en raison de l'exercice d'une activité liée à un mandat local.

Le Sénat n'avait pas retenu une telle disposition, votre commission des Lois ayant fait valoir que, sur le plan des principes, il n'était peut-être pas souhaitable d'assimiler la situation des élus salariés à celle des salariés syndiqués. Il ne lui est pas apparu opportun d'accorder aux élus un statut destiné à prévenir les conflits avec les employeurs. Sur un plan pratique, la preuve serait difficile à apporter.

On observera cependant que le Sénat a adopté le 17 janvier 2001, malgré l'avis défavorable de votre commission des Lois, un amendement dont les principes sont comparables, bien que ne faisant pas référence au code de travail. Ce texte prévoyait que le candidat à une élection locale ne pouvait, sauf faute d'une exceptionnelle gravité, être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un licenciement « à compter du jour où sa candidature est annoncée ». Cette protection s'appliquait pendant la durée du mandat et les six mois qui suivent et, en cas de non élection, dans les six mois après le scrutin.

Votre commission des Lois considère, après réflexion, que les articles L. 2123-7 et L. 2123-8 précités du code général des collectivités territoriales assurent une protection adéquate de l'élu local salarié sans qu'il soit nécessaire d'ajouter des dispositions supplémentaires, susceptibles de lui conférer un statut de salarié protégé.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de supprimer l'article 21 bis du projet de loi.

CHAPITRE III
FORMATION EN DÉBUT ET EN COURS DE MANDAT

Les élus locaux ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions, dans des conditions similaires fixées par le code général des collectivités territoriales168(*).

Les textes prévoient le remboursement par la collectivité des frais de formation exposés par l'élu (déplacement, séjour, enseignement), les conditions de prise en charge des pertes de revenu subies par celui-ci (dans la limite de six jours par élu et par mandat et d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance, soit 461,16 euros ou 3.025 F) et un congé de formation (dans la limite de six jours par mandat également).

Jusqu'à la publication de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le plafond des dépenses de formation était de 20 % du montant total des crédits ouverts au titre des indemnités de fonction susceptibles d'être allouées aux élus de la commune. La renonciation par les élus à tout ou partie de leurs indemnités de fonction avait donc pour conséquence une diminution parallèle des possibilités de formation.

L'article 65 de la loi du 12 juillet 1999 précitée a porté, pour les communes seulement, ce plafond à 20 % des indemnités de fonction susceptibles d'être allouées aux élus. Le budget communal de formation est donc désormais fixé, au maximum, par rapport à un plafond légal et ne dépend plus d'une décision du conseil municipal sur les indemnités effectivement allouées aux élus.

En revanche, pour les élus départementaux et régionaux, le plafonnement des dépenses de formation demeure fixé à 20 % des crédits effectivement ouverts par la collectivité concernée pour les indemnités de fonction.

Article 22
(art. L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10
du code général des collectivités territoriales)
Délibérations relatives à la formation

Cet article organise les conditions dans lesquelles les assemblées délibérantes déterminent leur politique de formation, que les textes en vigueur laissent à la libre appréciation des assemblées concernées dans le cadre législatif ci-dessus rappelé.

Le texte prévoit une obligation de délibération de l'assemblée sur la politique de formation de ses membres dans un délai de trois mois après son renouvellement. La délibération porterait sur « l'exercice du droit à formation » de ses membres . Elle déterminerait les orientations de la formation des élus « dans le respect du droit à formation de chacun d'eux ».

Selon le ministère de l'Intérieur, cette délibération devrait favoriser la connaissance par les élus de leurs droits en la matière et contribuer à une clarification des conditions d'utilisation des crédits de formation tout en veillant à préserver le caractère individuel de ces droits.

Il est vrai que la complexité des difficultés que les élus doivent affronter ne s'accompagne pas, dans la plupart des cas, d'une progression parallèle de l'utilisation des crédits de formation.

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont donc pour objet de favoriser la réflexion des collectivités territoriales sur leur politique de formation.

L'article 22 prévoit aussi que chaque année, l'assemblée devra fixer, dans les mêmes conditions, la répartition des crédits ouverts pour l'exercice du droit à formation.

Selon le présent article, les délibérations seraient prises à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés (actuellement, à défaut de dispositions particulières, la majorité simple suffit). Lorsque cette majorité n'aurait pas pu être atteinte, les crédits seraient également répartis entre les conseillers, afin de ne pas faire obstacle à l'adoption d'une délibération.

Enfin, le texte reprend la disposition adoptée par le Sénat selon laquelle un tableau récapitulatif des actions de formation des élus serait annexé au compte administratif. Les députés ont ajouté que ce tableau donnerait lieu à un débat annuel sur la formation des élus.

Votre commission des Lois ne souhaite pas enfermer les collectivités dans des règles trop strictes, préférant laisser celles-ci décider librement de leurs procédures. Elle considère qu'il appartient aux assemblées de décider de la périodicité de leurs délibérations en matière de formation.

En outre, prévoir une majorité renforcée des deux tiers pour les délibérations relatives à la formation, dans le souci de garantir les droits des minorités, pourrait ne pas être efficace dans un conseil municipal dont la majorité aurait été élue avec 50% des voix et qui, compte tenu de la prime majoritaire prévue par le code électoral, aurait obtenu approximativement les trois quarts des sièges.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par amendement une nouvelle rédaction de cet article sans reprendre les dispositions sur l'obligation de délibérer après un renouvellement et sans celles sur la majorité renforcée, pour ne maintenir que la disposition déjà votée par le Sénat, prévoyant qu'un tableau récapitulant les actions de formation serait annexé au compte administratif de la collectivité concernée. La disposition ajoutée par les députés selon laquelle ce tableau donnerait lieu à un débat chaque année serait maintenue.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
(art. L. 2123-13, L. 3123-11 et L. 4135-11
du code général des collectivités territoriales)
Congé de formation pour les élus locaux salariés

Les élus salariés disposent d'un droit à congé de formation pour chaque mandat local acquis ou renouvelé et quel que soit le nombre de mandats exercés simultanément. Ce droit s'applique à tous les membres des assemblées délibérantes.

L'Assemblée nationale a repris une disposition adoptée par le Sénat et qu'elle avait, elle aussi, adoptée dans la proposition de loi précitée de Mme Jacqueline Fraysse sur les fonctions électives municipales, portant de six à dix-huit jours la durée du congé de formation, pour tous les mandats locaux.

De plus, l'Assemblée nationale a souhaité favoriser une utilisation en début de mandat des droits en la matière pour les maires et leurs adjoints et pour les présidents et vice-présidents des assemblées départementales et régionales. Ceux-ci verraient leur droit à formation fixé à six jours au cours de la première année de leur mandat, non reportable sur les années suivantes. En d'autres termes, les élus concernés qui n'auraient pas utilisé au cours de la première année de leur mandat leurs six jours de congé de formation ne disposeraient plus, pour la suite de leur mandat, que de douze jours, soit le double des droits actuels pour la totalité du mandat.

Sur le principe, former un nouvel élu au début de son mandat apparaît, le plus souvent, préférable, mais faut-il pour cela imposer une règle rigide qui ne tiendrait pas compte de l'expérience de l'élu et des mandats précédemment exercés ?

Votre commission des Lois, tout en convenant de ce qu'une formation en début de mandat est préférable, du moins quand elle est possible, souhaite que la majoration des congés de formation puisse être librement utilisée durant le mandat, en fonction des contraintes particulières.

En conséquence elle vous propose par amendement de supprimer la fixation à six jours non reportables sur les années suivantes des droits à congé de formation des responsables de collectivités et d'adopter l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
(art. L. 2123-14, L. 3123-12 et L. 4135-12
du code général des collectivités territoriales)
Compensation des pertes de revenu pour formation -
Plafond de dépenses de formation

L'article L. 2123-13 du code général des collectivités territoriales établit le principe du droit à remboursement par la collectivité des frais de déplacement, de séjour et, le cas échéant, d'enseignement engagés par l'élu local pour sa formation.

Ce texte prévoit aussi que les pertes de revenu de l'élu sont supportées par la collectivité dans la limite d'un plafond de six jours par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demie la valeur horaire du SMIC (461,16 euros ou 3.025 francs) pour la durée du mandat.

Parallèlement à l'augmentation de la durée du congé de formation, prévue à l'article 23, et comme le Sénat l'avait décidé le 17 janvier et le 8 février 2001, les pertes de revenus liées à sa formation seraient prises en charge dans la limite de 18 jours au lieu de six, les autres conditions étant inchangées.

La compensation pourrait donc atteindre, sur la durée du mandat, la somme de 1.383,48 euros (9.075 francs). Elle devra cependant intervenir dans le cadre des dispositions sur le plafond des dépenses de formation.

Précisément, l'article 24 transpose aux départements et aux régions la solution déjà retenue pour les communes169(*) en ce qui concerne le plafond de dépenses de formation pour les élus.

Actuellement, pour les départements et les régions, ce plafond est fixé à 20 % du montant total des crédits effectivement ouverts au titre des indemnités de fonction.

Il en résulte que la renonciation à tout ou partie de ses indemnités de fonction par un élu départemental ou régional a pour effet de diminuer parallèlement le plafond des dépenses de formation de la collectivité concernée.

Selon le texte proposé, le plafond serait fixé, pour toutes les collectivités, à 20 % des indemnités susceptibles d'être allouées.

Votre commission des Lois vous propose de confirmer les votes précédents du Sénat et donc d'adopter sans modification l'article 24 du projet de loi.

Article 25
(art. L. 2123-14-1 nouveau
du code général des collectivités territoriales)
Mutualisation de la formation
des élus au niveau intercommunal

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à permettre aux communes de transférer à un établissement public de coopération intercommunale auquel elles appartiennent l'organisation et les moyens de la formation de leurs élus170(*).

Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale pourraient ainsi transférer à ce dernier les compétences qu'elles détiennent en application de l'article L. 2123-12 (voir article 22 du présent projet de loi). Ce transfert s'opérerait dans les conditions prévues à l'article L. 5211-17 : transfert à tout moment de tout ou partie de la compétence ; décision par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale (soit deux tiers des communes et la moitié de la population totale, soit la moitié des communes et deux tiers de la population) ; transfert des biens et des moyens nécessaires à l'exercice de la compétence ; continuité juridique et substitution de l'établissement public de coopération intercommunale à la commune dans ses droits et obligations.

Le transfert entraînerait de plein droit la prise en charge par le budget de l'établissement public de coopération intercommunale des frais de formation visés à l'article L. 2123-14 (modifié par l'article 24 du présent projet de loi).

Dans les six mois suivant le transfert, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale se prononcerait sur l'exercice du droit à la formation des élus des communes membres, afin d'en fixer les orientations, dans le respect du droit à la formation de chacun d'entre eux.

L'organe délibérant déterminerait chaque année dans les mêmes conditions la répartition des crédits ouverts pour l'exercice du droit à la formation. Ces délibérations seraient prises à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. A défaut, les crédits de formation seraient répartis également entre les conseillers.

Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par l'établissement public de coopération intercommunale serait annexé au compte administratif. Il donnerait lieu à un débat annuel sur la formation des conseillers municipaux.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination avec la solution retenue à l'article 22.

Elle vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié.

CHAPITRE IV
INDEMNITÉS DE FONCTION

La loi fixe, pour les indemnités de fonction des élus locaux, un montant maximal en fonction de la population de la collectivité concernée, à charge pour les assemblées délibérantes de décider dans cette limite du montant des indemnités versées à ceux de leurs élus pour lesquels la loi a prévu de telles indemnités.

Les indemnités maximales sont fixées par référence à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (indice 1015, soit 3.540,86 euros ou 23.226,50 francs).

Les assemblées délibérantes sont, dans certains cas, autorisées à verser à certains de leurs élus des indemnités supérieures à leur montant maximal, à la condition que les majorations soient compensées par l'attribution à d'autres élus d'indemnités d'un montant inférieur, chaque collectivité devant donc se conformer à une « enveloppe globale ».

Les indemnités des élus titulaires de plusieurs mandats sont écrêtées à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, l'élu pouvant choisir l'indemnité de fonction sur laquelle le prélèvement sera opéré. Dans ce cas, la partie écrêtée peut être attribuée à un autre élu.

Les indemnités de fonction sont soumises à imposition dans les conditions fixées par l'article 204-0 bis du code général des impôts ainsi qu'à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale.

Article 26
(art. L. 2123-20-1, L. 3123-15-1 et L. 4135-15-1
du code général des collectivités territoriales)
Délibérations sur les indemnités de fonction

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit tout d'abord une délibération des assemblées des collectivités territoriales sur les indemnités de fonction de leurs élus, dans un délai de trois mois après leur renouvellement.

L'Assemblée nationale a aussi prévu que, dans les communes de moins de 1.000 habitants, sous réserve des dispositions sur l'écrêtement des indemnités des élus exerçant simultanément plusieurs mandats, l'indemnité allouée au maire serait fixée à son taux maximal, sauf délibération contraire expresse du conseil municipal. Cette disposition ne concernerait pas les majorations légales d'indemnités de fonction prévues par l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales.

Votre rapporteur a déjà exposé que, selon les textes en vigueur, il appartenait aux assemblées délibérantes de fixer le montant des indemnités de fonction dans la limite du plafond légal.

Or, spécialement dans les petites communes, de nombreux élus renoncent à percevoir le montant maximal des indemnités, en dépit des charges qu'ils assument, dans l'unique préoccupation de ne pas alourdir les finances locales.

Il arrive parfois aussi qu'à la suite de dissensions au sein du conseil municipal, les indemnités de fonction ne soient pas fixées à un niveau suffisant pour tous les élus.

Telles sont les motivations de l'Assemblée nationale, dont le dispositif est cependant limité aux maires des petites communes (moins de 1.000 habitants), principaux élus pour lesquels, il est vrai, se pose la question.

Elle a, ce faisant, rejeté un amendement étendant le dispositif proposé aux maires de toutes les communes, sans seuil de population. Le Gouvernement, comme la commission des Lois, avait donné un avis défavorable à cet amendement, craignant qu'il favorise la professionnalisation du mandat local.

Le Sénat, pour sa part, suivant les suggestions de l'Association des maires de France, avait retenu, au cours de la précédente session, le même principe, pour tous les élus bénéficiaires d'indemnités de fonction.

Le principe de la fixation d'indemnités de fonction à leur montant maximum sauf décision contraire préserve la liberté de décision des collectivités qui pourront en effet toujours fixer ces indemnités à un niveau inférieur à celui du plafond légal. Un tel système ne fait pas obstacle à ce que, en fonction des charges respectives des différents élus, l'assemblée majore certaines indemnités et en minore d'autres, tout en restant dans « l'enveloppe globale », comme l'exige la loi.

Il convient de rappeler en effet que, selon l'article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales, les maires-adjoints peuvent percevoir une indemnité d'un montant supérieur au maximum légal171(*), à condition que la somme des indemnités de fonctions effectivement allouées aux élus municipaux ne soit pas supérieure au montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints.

Une indemnité peut être versée aux conseillers municipaux ayant reçu une délégation du maire, à ceux des communes de moins de 100.000 habitants qui exercent des mandats spéciaux et à ceux des communes de plus de 100.000 habitants 172(*). Dans les deux premiers cas, le versement des indemnités doit être conforme à l'enveloppe globale.

Le conseil municipal peut donc majorer les montants des indemnités qu'il alloue, en compensant ces majorations par des minorations.

Il n'est pas apparu souhaitable à votre commission de remettre en cause cette « enveloppe globale » d'indemnités de fonction, comme le prévoit dans certains cas l'article 29 du projet de loi (voir ci-après commentaire de cet article).

Votre commission des Lois vous propose de retenir les dispositions de cet article limitant aux maires des communes de moins de 1.000 habitants le principe d'une fixation des indemnités à leur montant maximal sauf décision contraire, puisque ce sont bien pour ces élus que se pose principalement le problème.

De plus, dans un souci de transparence, votre commission des Lois vous propose par amendement de confirmer la disposition déjà prévue par le Sénat d'accompagner toute délibération d'une assemblée délibérante sur les indemnités de fonction d'un ou plusieurs élus, d'un tableau récapitulant l'ensemble des indemnités allouées à ses membres.

Enfin, pour lever certaines difficultés d'interprétation des textes en vigueur, le présent article prévoit de préciser que les présidents de délégations spéciales et leurs membres faisant fonction d'adjoint percevraient l'indemnité fixée (tacitement ou expressément) par le conseil municipal ou le maire et les adjoints (sauf décision contraire des membres de la délégation spéciale).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié.

Article 27
(art. L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales)
Suppression du cumul des majorations d'indemnités de fonction

Cet article tend à supprimer les cumuls de majorations légales d'indemnités de fonction prévues par l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales pour les élus municipaux.

L'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales permet en effet aux conseils municipaux de certaines catégories de communes de voter des indemnités majorées par rapport à leur montant maximal, selon un barème fixé par voie réglementaire (article R. 2123-23 du même code). Il s'agit :

- des communes chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton : la majoration peut s'élever, au maximum, respectivement à 25 %, 20 % et 15 % de l'indemnité maximale ;

- des communes sinistrées, selon un pourcentage égal à celui des immeubles sinistrés de la commune ;

- des communes classées stations hydrominérales, climatiques, balnéaires, touristiques ou uvales ainsi que des communes classées stations de sports d'hiver et d'alpinisme : la majoration maximale est de 50 % dans les communes de moins de 5.000 habitants et de 25 % dans les autres communes ;

- des communes dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté à la suite de la mise en route de travaux publics d'intérêt national tels que les travaux d'électrification. Ces communes sont déterminées par arrêté préfectoral. La majoration maximale est identique à celle prévue pour les stations classées ;

- des communes qui, au cours de l'un au moins des trois exercices précédents, ont été attributaires de la dotation de solidarité urbaine. Les indemnités peuvent, dans ces communes, être votées dans les limites correspondant à la strate démographique immédiatement supérieure à celle de la commune concernée.

Ces majorations d'indemnités peuvent, le cas échéant, se cumuler, dans la limite d'une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire (7.707 euros ou 50.154 francs).

L'article 27, adopté par l'Assemblée nationale avec une modification de caractère rédactionnel, tend à supprimer cette possibilité de cumul de majorations et à prévoir que, le cas échéant, la commune peut décider d'appliquer la majoration la plus favorable.

L'Assemblée nationale a aussi complété cet article pour prévoir un report de son entrée en vigueur au prochain renouvellement municipal, en adoptant un amendement de M. Jacques Pélissard, sur lequel M. Bernard Derosier, rapporteur, et le Gouvernement ont émis un avis de « sagesse ».

Votre commission des Lois a considéré que les majorations légales d'indemnités de fonction avaient été instituées pour tenir compte de différentes situations particulières occasionnant aux élus un surcroît de travail et que les élus des communes se trouvant dans plusieurs de ces situations pouvaient légitimement prétendre à plusieurs de ces majorations, étant précisé que les communes restent libres de leur décision en la matière. De plus, ces majorations légales sont soumises aux dispositions sur l'écrêtement des indemnités de fonction.

Elle vous propose en conséquence par amendement de supprimer les dispositions du présent article interdisant le cumul de ces majorations légales, ne laissant subsister dans le texte qu'une mesure de coordination avec les articles suivants du projet de loi et d'adopter l'article 27 ainsi modifié.

Article 28
(art. L. 2123-21, L. 2113-20, L. 2123-23 et L. 2123-23-1
du code général des collectivités territoriales)
Suppression du « double barème »
d'indemnités de fonction des maires

Jusqu'à la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, les indemnités maximales des maires-adjoints étaient calculées en pourcentage de celles des maires.

L'augmentation des indemnités maximales des maires entraînait donc corrélativement et automatiquement celle de leurs adjoints.

La loi du 5 avril 2000 précitée a augmenté de manière sensible les indemnités maximales du maire, mais en opérant un décrochement par rapport à celles des autres élus municipaux, qui n'ont donc pas été réévaluées.

En effet, « l'indemnité du maire » prise en compte depuis cette dernière loi pour le calcul de celle des autres élus municipaux reste déterminée selon l'ancien barème applicable au maire. Il existe donc désormais deux barèmes d'indemnités : l'un détermine directement les indemnités des maires et l'autre ne sert plus que de référence pour l'indemnisation des maires-adjoints.

Il en résulte, en l'état actuel de la législation, qu'une majoration des indemnités maximales de maire n'entraînera désormais plus de manière automatique un ajustement de celles des adjoints.

Le décalage ainsi créé entre la situation des maires et celle des autres élus, par ailleurs assez peu lisible, n'est pas négligeable, puisque le taux d'accroissement des indemnités maximales des maires intervenu le 5 avril 2000 varie entre 18 % et 82 % selon les tranches de population173(*).

L'Association des maires de France a donc demandé que les indemnités des élus municipaux soient à nouveau fixées par référence à celles prévues pour les maires, et donc en prenant en compte la revalorisation de ces dernières en avril 2000, ce qui implique la suppression de ce « double barème ».

Le Sénat, à trois reprises au cours de ces derniers mois, a adopté des dispositions allant dans ce sens :

- le 28 novembre 2000, dans le cadre de la loi de finances pour 2001 ;

- le 17 janvier puis le 8 février 2001, lors de l'examen des propositions de loi relatives à la démocratie locale.

L'Assemblée nationale n'avait, jusqu'à présent, pas repris les dispositions adoptées par le Sénat.

Elle a, en revanche, à l'article 28 du présent projet de loi, approuvé la proposition du Gouvernement tendant à supprimer l'indemnisation des maires-adjoints par référence à celle prévue avant le 5 avril 2000 pour les maires, en supprimant le « double tableau » qui avait été créé à l'initiative du Gouvernement par la loi du 5 avril 2000 précitée, après avoir apporté à cet article des modifications de coordination.

Le présent article supprime en conséquence les dispositions en vigueur de l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales, à savoir l'ancien barème applicable aux maires qui, depuis la loi du 5 avril 2000, ne servait plus que pour la détermination des indemnités des adjoints.

Il maintient le barème en vigueur pour l'indemnisation des maires, en le faisant « glisser » de l'article L. 2123-23-1 à l'article L. 2123-1.

Les députés ont, en outre, adopté un amendement du Gouvernement, avec l'accord de la commission des Lois, afin que soit attribuées aux adjoints au maire délégués des communes associées les indemnités prévues pour les adjoints des communes dont la population est équivalente à celle de la commune associée.

Les nouvelles règles de calcul des indemnités des adjoints, conseillers municipaux et des responsables de structures intercommunales -sur la base des indemnités des maires telles qu'elles sont actuellement définies- font l'objet des articles suivants174(*).

Votre commission des Lois vous propose de confirmer les précédents votes du Sénat et, en conséquence, d'adopter sans modification l'article 28 du projet de loi.

Article 29
(art. L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales)
Indemnités de fonction des adjoints au maire

L'article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales définit les règles d'indemnisation des maires-adjoints et des conseillers municipaux.

L'article 29 du projet de loi tend à une nouvelle rédaction de l'article L. 2123-24 du code précité, qui ne concernerait plus que les adjoints, tandis que les règles relatives aux conseillers municipaux figureraient désormais dans un nouvel article L. 2123-24-1 dont le texte résulterait de l'article 30 ci-après.

Les dispositions en vigueur déterminent le montant maximal des indemnités de fonction des adjoints par rapport à celles perçues par les maires avant l'entrée en vigueur de la loi du 5 avril 2000 précitée (voir le commentaire de l'article 28).

Le taux en est fixé à 40 % dans les communes de moins de 100.000 habitants et a été porté à 50 % dans les plus grandes villes.

Il est toutefois possible d'accorder à un ou plusieurs adjoints des indemnités supérieures au taux maximal ainsi fixé, à la condition que le total des indemnités effectivement versées au maire et à leurs adjoints ne dépasse pas le total des indemnités maximales légalement susceptibles de leur être allouées.

En d'autres termes, un adjoint peut percevoir une indemnité plus importante que celle prévue par les textes, en raison des charges particulières qui lui ont été confiées, à la condition que « l'enveloppe globale » ne soit pas dépassée, d'autres élus recevant alors une indemnité inférieure à son plafond légal.

Lors de l'examen des propositions de loi relatives à la démocratie locale, le Sénat a, comme votre rapporteur l'a rappelé à l'article précédent, rétabli le principe de la détermination des indemnités des adjoints par rapport aux indemnités maximales prévues pour les maires. Il a également maintenu les taux en vigueur (40 % dans les communes de moins de 100.000 habitants et 50 % dans les plus grandes villes). Selon le ministère de l'Intérieur, le dispositif prévu par le Sénat aurait entraîné une dépense supplémentaire de 1,7 milliard de francs (259 millions d'euros).

L'Assemblée nationale a, elle aussi, supprimé l'ancien barème d'indemnisation des maires comme base de calcul de l'indemnisation des adjoints (voir l'article 28).

Elle a aussi, approuvé le principe de l'article 29 du projet de loi selon lequel l'indemnisation des adjoints se ferait par rapport à l'indice 1015 de la fonction publique (et non plus en pourcentage de l'indemnité des maires, qu'il s'agisse de l'ancien ou du nouveau barème).

La dépense supplémentaire résultant du nouveau barème du projet de loi initial, a été évaluée par le ministère de l'Intérieur à 400 millions de francs (60,98 millions d'euros).

L'Assemblée nationale a cependant adopté un amendement de sa commission des Lois, repris par le Gouvernement en raison de l'article 40 de la Constitution, pour augmenter le barème proposé par le texte initial.

On trouvera en annexe n° 2 une récapitulation des propositions de majoration d'indemnités soumises au Sénat, comparée aux dispositions en vigueur.

En outre, le principe selon lequel l'indemnité versée à un adjoint pourrait dépasser le plafond, sous réserve que le total des indemnités effectivement versées au maire et aux adjoints ne dépasse pas « l'enveloppe globale » prévue par la loi serait remis en cause par le texte adopté par l'Assemblée nationale.

En effet, les députés ont approuvé la disposition du texte initial selon laquelle le conseil municipal pourrait majorer dans la limite de 10 % le total des indemnités susceptibles d'être allouées aux adjoints ayant reçu délégation de fonctions du maire. Cette disposition, remettant en cause le principe de l'enveloppe globale, a été évaluée par le ministère de l'Intérieur à 270 millions de francs (41,16 millions d'euros).

Votre commission des Lois a considéré que le principe du maintien du montant total des indemnités dans une enveloppe globale constituait la contrepartie de la liberté pour les collectivités d'ajuster à la hausse ou à la baisse le montant maximal prévu par la loi. De plus, il ne semble pas opportun d'ajouter aux hausses importantes des indemnités maximales accordées en 2000 aux maires et qui le seraient par le présent texte pour les adjoints une cause supplémentaire de hausse des charges pour les communes.

Elle vous propose en conséquence un amendement pour supprimer cette disposition mettant en cause le principe de l'enveloppe globale des indemnités de fonction des élus municipaux.

L'Assemblée nationale a en revanche approuvé deux autres dispositions du texte initial qui ne paraissent pas soulever de difficultés particulières :

- l'adjoint qui supplée le maire empêché, dans la plénitude de ses fonctions, selon les dispositions de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, pourrait percevoir, après délibération du conseil municipal, pendant la durée de la suppléance, l'indemnité maximale du maire, éventuellement majorée (communes classées...) ;

- en aucun cas, l'indemnité versée à un adjoint ne pourrait être supérieure à l'indemnité maximale susceptible d'être allouée au maire de la commune.

Enfin, les députés ont adopté la disposition proposée concernant l'adjoint auquel le maire retire ses délégations et qui avait cessé son activité professionnelle pour l'exercice de son mandat : s'il ne retrouve pas instantanément un nouvel emploi, cet élu se trouve démuni de ressources.

En effet, les indemnités versées aux adjoints pour « l'exercice effectif des fonctions » sont subordonnées à l'existence d'une délégation de fonctions par le maire175(*). Le retrait de la délégation entraîne donc la suppression des indemnités de fonction.

L'Assemblée nationale a donc approuvé la règle selon laquelle, dans les communes d'au moins 20.000 habitants, lorsqu'un adjoint a interrompu toute activité professionnelle pour exercer son mandat et que le maire lui retire les délégations de fonction qu'il lui avait accordé, la commune continue de lui verser pendant trois mois au maximum l'indemnité de fonction qu'il percevait, sauf si l'élu a retrouvé une activité professionnelle.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter ainsi modifié l'article 29 du projet de loi.

Article 30
(art. L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales)
Indemnités de fonction des conseillers municipaux

L'article 30 du projet de loi crée un nouvel article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales pour y inclure les dispositions concernant le régime indemnitaire des conseillers municipaux figurant actuellement à l'article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales.

Selon les dispositions en vigueur, dans les communes de moins de 100.000 habitants, il peut être versé une indemnité aux conseillers municipaux exerçant des mandants spéciaux176(*), à la condition que le montant total des indemnités versées aux élus de la commune ne dépasse pas le total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints.

Dans les villes de plus de 100.000 habitants, des indemnités peuvent être versées aux conseillers municipaux dans la limite d'un plafond fixé à 6  % de l'indice 1015 de la fonction publique (soit 1.394 francs ou 212,50 euros).

Enfin, dans toutes les communes, les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions peuvent percevoir aussi des indemnités, si le total des indemnités versées aux élus de la commune ne dépasse pas le total des indemnités susceptibles d'être versées au maire et aux adjoints. La délégation confiée à un conseiller municipal ne peut donc pas avoir pour conséquence de majorer l'enveloppe globale des indemnités de fonction accordées aux élus municipaux.

Le texte soumis au Sénat maintient le régime indemnitaire des conseillers municipaux des villes de plus de 100.000 habitants (indemnités égales au maximum à 6 % de l'indice 1015 de la fonction publique).

Pour les communes de moins de 100.000 habitants, le projet de loi initial maintenait aussi le dispositif en vigueur (les conseillers municipaux exerçant des mandats spéciaux peuvent percevoir des indemnités de fonction si le total des indemnités versées aux élus municipaux de la commune ne dépasse pas l'enveloppe des indemnités susceptibles d'être allouées au maire et à ses adjoints).

L'Assemblée nationale a adopté, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, à l'unanimité, un amendement de sa commission des Lois pour prévoir, dans ces communes (de moins de 100.000 habitants), la possibilité de verser des indemnités aux conseillers municipaux (6 % de l'indice 1015, soit 1.394 F ou 212,50 €) et que le total des indemnités versées aux élus municipaux ne dépasse pas l'enveloppe globale susceptible d'être allouée au maire et aux adjoints.

Cette disposition pourrait donc améliorer le régime indemnitaire des conseillers municipaux sans alourdir la masse indemnitaire, les indemnités ainsi votées étant compensées à l'intérieur de l'enveloppe globale par une minoration des indemnités versées à d'autres élus. La commune dispose alors d'une marge de manoeuvre qu'il lui est loisible d'utiliser ou non en fonction des responsabilités des différents élus.

La possibilité pour les conseillers municipaux, quelle que soit la population de la commune, auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions de percevoir des indemnités serait maintenue, toujours dans le respect de l'enveloppe globale des indemnités susceptibles d'être allouées. Toutefois, dans les communes de moins de 100.000 habitants, cette indemnité ne serait pas cumulable avec une autre indemnité de conseiller municipal.

Le présent article prévoit aussi pour les conseillers municipaux qui suppléent le maire empêché, de percevoir, pendant la durée de la suppléance, l'indemnité du maire, dans les conditions prévues à l'article précédent pour l'adjoint qui supplée le maire.

Enfin, l'article 30 prévoit qu'en aucun cas les indemnités versées à un conseiller municipal ne peuvent dépasser les indemnités maximales susceptibles d'être versées au maire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification l'article 30 du projet de loi.

Article additionnel après l'article 30
(art. L. 3213-16, L. 3123-17, L. 4135-16 et L. 4135-17)
Régime indemnitaire des conseillers généraux
et des conseillers régionaux

Votre commission des Lois a estimé opportun de réexaminer les conditions d'indemnisation des élus départementaux et régionaux, question que le projet de loi n'aborde pas.

Lors de l'examen des propositions de loi sur les conditions d'exercice des mandats locaux, au cours de la dernière session, le Sénat avait décidé, à l'initiative de votre commission des Lois, d'aligner le montant des indemnités de fonction des présidents de conseils généraux et régionaux, actuellement fixé à 130 % de l'indice 1015 de la fonction publique (soit 30.194 F ou 4.603,05 €), sur celui des indemnités des maires des villes de plus de 100.000 habitants, tel qu'il avait été revalorisé par la loi du 5 avril 2000 précitée (soit 33.678 F ou 5.134,18 €).

Votre commission des Lois vous propose par amendement d'insérer un article additionnel après l'article 30 du projet de loi pour confirmer les majorations des régimes indemnitaires des présidents des assemblées départementales et régionales déjà votées par le Sénat le 18 février 2001, qui serait donc porté à 145% de l'indice 1015 de la fonction publique (33.678 F ou 5.134,18 €).

Elle vous propose en outre d'instituer, pour les assemblées départementales et régionales, une faculté de mettre en place un régime de modulation des indemnités des membres (vice-présidents et membres de la commission permanente y compris, mais pas les présidents des assemblées), en fonction de leur présence aux séances plénières et aux réunions des commissions auxquelles ils appartiennent.

Cette modulation pourrait aussi prendre en compte l'assiduité de ces élus aux réunions des organismes au sein desquels ils représentent le département ou la région.

On rappellera que les indemnités maximales des membres de ces assemblées, récapitulées en annexe, sont déterminées, selon la population de la collectivité concernée, en pourcentage du traitement correspondant à l'indice terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (indice 1015). Cette indemnité maximale est majorée de 40% pour les vice-présidents ayant reçu délégation de l'exécutif et de 10% pour les membres de la commission permanente (autres que le président et les vice-présidents ayant reçu délégation).

Les conditions de cette modulation devraient avoir été préalablement définies par le règlement intérieur de l'assemblée, qui serait donc libre de ne pas la permettre. La diminution éventuelle ne pourrait pas, pour chacun des élus concernés, dépasser la moitié de l'indemnité maximale susceptible de lui être accordée, majoration comprise en ce qui concerne les vice-présidents et les membres de la commission permanente.

L'amendement que vous propose votre commission des Lois pour insérer un article additionnel après l'article 30 du projet de loi comporterait donc aussi cette faculté de modulation.

Article 30 bis (nouveau)
(art. L. 3123-29 du code général des collectivités territoriales)
Honorariat des conseillers généraux

Cet article tend à la création d'un honorariat pour les anciens conseillers généraux, aux conditions prévues par les textes en vigueur pour les maires.

Pour des raisons formelles, votre commission des Lois vous a proposé de regrouper, dans un même article du projet de loi et à l'intérieur de son chapitre II concernant les garanties à l'issue du mandat, les dispositions relatives à l'honorariat de tous les élus locaux (voir ci-dessus l'article additionnel après l'article 21).

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de supprimer l'article 30 bis.

CHAPITRE V
REMBOURSEMENT DE FRAIS

Les élus locaux ont droit au remboursement de frais que nécessite l'exécution de mandats spéciaux, dans des conditions qui mériteraient d'être précisées.

Les membres des assemblées départementales et régionales peuvent recevoir une indemnité de déplacement dans le département (ou la région) pour prendre part aux réunions de l'assemblée dont ils sont membres et des commissions ou organismes dont ils font partie ès qualité.

Enfin, le conseil municipal peut voter des indemnités de représentation pour le maire.

Les dispositions du présent chapitre tendent à « mieux prendre en compte les réalités de l'exercice des mandats locaux afin de veiller à ce que les élus ne subissent pas de dépenses personnelles consécutives aux missions qui leur incombent », selon l'étude d'impact du projet de loi.

Il s'agirait aussi, selon M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale « d'encourager la mise en oeuvre de la parité ».

Les dispositions proposées sont, pour une certaine part, inspirées de la proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux fonctions électives municipales, et des dispositions retenues par le Sénat sur cette proposition de loi, le 8 février 2001, destinées à prendre en compte, d'une manière plus large, les évolutions des conditions d'exercice des mandats locaux.

L'article 31 concerne les élus municipaux et l'article 32 les élus départementaux et régionaux. L'article 33 du projet de loi institue une mesure d'incitation à l'utilisation du chèque service par certains élus, pour la garde d'enfants nécessaire à l'exercice de leur mandat.

Article 31
(art. L. 2123-18 à L. 2123-18-3
du code général des collectivités territoriales)
Remboursement de frais des élus municipaux

Sur un plan formel, l'article 31 modifie l'intitulé de la sous-section 2 du code général des collectivités territoriales concernant les frais de mission et de représentation177(*) des élus municipaux, qui s'appellerait « remboursement de frais ».

L'article L. 2123-18 serait complété et trois nouveaux articles créés : L. 2123-18-1 à L. 2123-18-3. En revanche, l'article L. 2123-19, concernant les conditions d'indemnisation des frais de représentation des maires ne serait pas modifié.

Les dispositions en vigueur de l'article L. 2123-18 prévoient que les élus municipaux (et les membres de délégations spéciales) ont droit à un remboursement forfaitaire des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux dans la limite du montant des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l'Etat178(*) et que les frais de transports engagés dans ce cadre sont remboursés sur présentation d'un état de frais.

La jurisprudence a défini le mandat spécial comme devant « s'entendre de toutes les missions accomplies (...) avec l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires communales, à l'exclusion seulement de celles qui lui incombent en vertu d'une obligation expresse »179(*).

Les missions exercées dans ce cadre doivent donc revêtir un caractère exceptionnel et se distinguer des missions traditionnelles de l'élu. Il peut, par exemple, s'agir du lancement d'une opération de grande ampleur comme un festival ou de faire face à une situation exceptionnelle comme une catastrophe naturelle. Selon le ministère de l'Intérieur, certaines missions de représentation auprès d'autres collectivités, mêmes étrangères, confiées à un élu, remplies sur décision de l'assemblée, peuvent entrer dans le cadre juridique du mandat spécial. Une liste précise de ces mandats spéciaux ne peut cependant pas être dressée.

Le mandat spécial résulte donc d'une délibération particulière de l'assemblée et ne porte pas sur les missions accomplies dans le cadre normal du mandat municipal et qui sont normalement couvertes par les indemnités de fonction.

Le remboursement de frais que nécessite l'exercice d'un mandat spécial, en principe forfaitaire dans la limite du montant des indemnités journalières, peut néanmoins être basé sur les frais réellement engagés, à la condition que l'assemblée délibérante en ait fixé préalablement les règles, en particulier pour le plafonnement180(*).

En revanche, les frais remboursés doivent toujours correspondre à un « intérêt public ». Ainsi, la jurisprudence s'oppose-t-elle à l'institution d'un remboursement des frais de garde d'enfants par un conseil municipal181(*).

L'article 31 du projet de loi, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, apporte tout d'abord une modification formelle à l'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales pour supprimer la référence aux fonctionnaires « appartenant au groupe I », puisque cette notion a disparu.

Cet article comporte des dispositions sur les conditions de prise en charge de différentes dépenses liées à l'exercice du mandat municipal.

 Les dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial

L'article 31 prévoit, comme la proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse adoptée par l'Assemblée nationale, que les autres dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial, « notamment les frais pour garde d'enfants », pourront être remboursées par la commune sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal. Le remboursement des frais de garde ne pourrait dépasser, par heure, le montant horaire du SMIC.

Le Sénat, suivant sa commission des Lois, avait, pour sa part, estimé, lors de l'examen des propositions de loi relatives à la démocratie locale, qu'il n'était pas injustifié, dans son principe, que des dépenses, y compris de nature privée mais engagées dans le but exclusif de permettre l'exercice d'un mandat, puissent être prises en charge par la collectivité concernée, déjà autorisée par la loi à rembourser les frais de transport nécessaires à l'accomplissement d'un mandat spécial.

Toutefois, la Haute Assemblée avait considéré que cet assouplissement nécessaire ne devait pas se limiter aux seuls frais de garde d'enfants.

Ainsi, un élu pourrait-il être contraint d'engager des frais pour la prise en charge de son conjoint malade, par exemple, afin de pouvoir exercer un mandat spécial qui lui a été confié.

Votre commission des Lois vous propose par amendement une rédaction qui, au lieu de citer limitativement les seules gardes d'enfants, s'appliquerait, outre à celles-ci, aux dépenses d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, selon la formule de l'article L. 129-1 du code du travail pour les chèques-service.

Ces dépenses pourraient être prises en charge sur présentation de pièces justificatives et après délibération du conseil municipal. Comme le prévoit le projet de loi, les frais de garde seraient plafonnés par heure au montant horaire du SMIC.

 Les frais de transport et de séjour pour se rendre à des réunions

La deuxième modification apportée par l'article 31 du projet de loi concerne les frais de transport et de séjour engagés par les élus municipaux pour participer à certaines réunions. Sur un plan formel, un nouvel article L. 2123-18-1 serait créé.

Le code général des collectivités territoriales prévoit déjà l'indemnisation des conseillers généraux et des conseillers régionaux de leurs frais de déplacements dans le département ou la région afin de participer aux réunions de l'assemblée et de ses commissions et à celles des organismes dont ils font partie ès qualités (articles L. 3123-19 et L. 4135-19).

Aucune disposition de cette nature n'existe pour les élus municipaux appelés à participer à des réunions hors de leur commune.

Le présent article tend à transposer avec adaptations aux communes les dispositions existantes pour les départements et les régions.

Les conseillers municipaux pourraient bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion se tient en dehors du territoire de la commune. La prise en charge de ces frais se ferait dans les conditions applicables aux fonctionnaires de l'Etat. Ces dispositions seraient aussi applicables aux membres des délégations spéciales.

 Autres dépenses exposées pour se rendre à des réunions

Un nouvel article L. 2123-18-2 serait inséré dans le code général des collectivités territoriales pour prévoir, en faveur des conseillers municipaux ne percevant pas d'indemnités de fonction, le remboursement des frais de garde d'enfants pour participer aux réunions du conseil municipal, des commissions ou d'organismes dans lesquels ils représentent la commune ès qualités.

Comme pour les dépenses de garde liées à l'exercice d'un mandat spécial (voir ci-dessus), les dépenses seraient remboursées sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal. Le remboursement ne pourrait pas excéder, par heure, le montant horaire du SMIC.

Là encore, votre commission des Lois, a approuvé le principe de la prise en charge de dépenses engagées pour l'exercice du mandat municipal, mais a estimé qu'il n'y avait pas lieu de citer exclusivement les gardes d'enfants, qui pourraient certes être prises en considération, mais comme d'autres dépenses.

L'amendement que votre commission des Lois vous propose retient les mêmes principes que le précédent. Pourraient être pris en charge les « frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile» afin de permettre à l'élu de participer aux réunions du conseil municipal, de ses commissions ou d'organismes au sein desquels il représente la commune ès qualités.

Ces dépenses pourraient être prises en charge sur présentation de pièces justificatives et après délibération du conseil municipal. Les frais de garde seraient plafonnés au montant horaire du SMIC.

 Dépenses d'assistance et de secours

L'Assemblée nationale a enfin adopté les dispositions du projet de loi permettant aux maires et adjoints de se faire rembourser les dépenses exceptionnelles d'assistance et de secours qu'ils ont engagées sur leurs deniers personnels en cas d'urgence. Le remboursement se ferait sur justificatifs, après délibération du conseil municipal.

Cette disposition a été approuvée par votre commission des Lois.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 31 ainsi modifié.

Article 32
(art L. 3123-19 et L. 4135-19
du code général des collectivités territoriales)
Remboursement de frais des élus départementaux et régionaux

L'article 32 tend à une nouvelle rédaction des articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du code général des collectivités territoriales concernant le régime de remboursement des frais engagés par les élus respectivement du département et de la région.

Les dispositions proposées, adoptées sans modification par l'Assemblée nationale, comme celles en vigueur, sont identiques pour les deux collectivités territoriales.

 Les frais de transport et de séjour pour se rendre à des réunions

Votre rapporteur a déjà exposé, à l'article 31, que les conseillers généraux et régionaux pouvaient être indemnisés de leurs frais de déplacement dans leur département ou leur région pour prendre part aux réunions du conseil dont ils sont membres, de ses commissions et des organismes au sein desquels ils représentent leur assemblée ès qualités (articles L. 3123-19 et L. 4135-19).

Selon le texte proposé, l'indemnisation pourrait porter non seulement sur les frais de transport, mais aussi sur ceux de séjour. Les dépenses liées aux réunions tenues en dehors du département (ou de la région) pourraient également être remboursées.

 Les dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial

Ces dépenses sont actuellement remboursables dans les mêmes conditions aux élus départementaux et régionaux qu'aux élus municipaux : remboursement des frais de transport sur justificatifs ; les dépenses de séjour sont prises en charge dans la limite du montant de l'indemnité journalière ou sur la base des frais réels justifiés ; les frais de garde d'enfants ne sont pas admis (voir le commentaire de l'article 31 ci-dessus).

Les députés ont prévu des dispositions similaires à celles qu'ils ont adoptées pour les conseillers municipaux (article 31 ci-dessus) concernant les autres dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial, « notamment les frais de garde enfants ». Ces d