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Proposition de loi tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 6 février 2002, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Marc Juilhard sur la proposition de loi n° 126 (2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a tout d'abord rappelé que les non-salariés agricoles, en se dotant d'un régime d'assurance vieillesse en 1952, avaient fait le choix de cotiser peu sur des revenus modiques. Il a indiqué que, par voie de conséquence, les retraites agricoles étaient d'un montant peu élevé.

Il a évoqué les efforts importants menés depuis 1994, avec notamment la possibilité donnée aux veuves, par la loi de modernisation agricole de 1995, de bénéficier du cumul entre droits propres et droits dérivés et les revalorisations accordées depuis 1997 par chaque loi de finances. Il a précisé que la dernière étape de ce processus de revalorisation avait été franchie grâce à la loi de finances pour 2002, permettant à un retraité agricole de bénéficier, sous réserve d'une carrière complète, d'une pension de retraite au moins égale au minimum vieillesse, soit 569 euros mensuels.

Il a expliqué qu'il était désormais nécessaire, afin d'aller au-delà du minimum vieillesse, de mettre en place un régime de retraite complémentaire obligatoire. Il a observé que, dès 1998, la Mutualité sociale agricole avait souhaité la création d'un tel régime et que la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), lors de son congrès de Versailles de mars 1999, avait approuvé cette orientation.

Il a rappelé qu'à l'initiative de M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission, le rapport sur les retraites agricoles prévu à l'article 3 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 devait inclure l'étude des « possibilités juridiques et financières de la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire ». Il a précisé que ce rapport, qui devait être déposé dans un délai de trois mois après la publication de la loi, n'avait été remis qu'en janvier 2001 et que son contenu était décevant. Il a souligné que la dernière phrase de rapport valait cependant engagement, puisqu'il était indiqué que le Gouvernement proposerait au Parlement « le texte nécessaire à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire ». Il a expliqué qu'il avait fallu toute l'obstination de quelques parlementaires, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, pour que ce sujet vienne aujourd'hui enfin en discussion.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a indiqué que l'objet des deux propositions de loi était de mettre en place un régime de retraite complémentaire obligatoire qui permette aux chefs d'exploitation, sous réserve d'une carrière complète en agriculture et d'une cotisation de 2,84 %, de bénéficier au minimum de 7.708 francs annuels supplémentaires, soit 1.175 euros. Il a précisé que le total atteint par le montant minimum de la pension de base -le montant du minimum vieillesse- et le montant minimum de la pension de retraite complémentaire atteindraient ainsi 8.008 euros. Il a observé que ce total représentait exactement 75 % du salaire minimum de croissance (SMIC) net. Il a ajouté que les exploitants déjà retraités bénéficieraient de ce montant minimum.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a regretté le caractère inachevé du régime, un grand nombre de non-salariés agricoles restant « au bord du chemin ». Il a considéré que l'exclusion des conjoints collaborateurs du régime aurait des effets pervers, alors qu'il était possible de faire preuve d'imagination en leur donnant la possibilité de s'affilier à titre facultatif au nouveau régime, moyennant une cotisation réduite à la charge du chef d'exploitation.

Il a indiqué que les conjoints survivants seraient exclus du nouveau régime. Il a précisé que l'Assemblée nationale avait réussi à « sauver » les futures veuves, c'est-à-dire celles perdant leur mari après le 1er janvier 2003. Il a indiqué que le mécanisme envisagé nécessiterait la liquidation de la pension d'origine : en conséquence, si un exploitant agricole décède après 36 années de cotisations, juste avant d'avoir liquidé sa pension, sa veuve ne bénéficiera pas de pension du régime de retraite complémentaire.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a convenu qu'il était nécessaire de prendre en compte l'argument du coût financier de l'extension du régime aux veuves. Il a expliqué que, dans la logique du Gouvernement, ce montant devait être pris intégralement en charge par la profession agricole, ce qui aurait pour conséquence une majoration sensible des cotisations des actifs. Il a toutefois considéré qu'il aurait été possible de « cibler » un dispositif sur des populations le justifiant tout particulièrement, par exemple les « mono pensionnés à carrière courte ».

Il a estimé que le financement du nouveau régime n'était pas exempt de critiques. Il a expliqué que, lors de la discussion à l'Assemblée nationale, le Gouvernement avait complété la proposition de loi de M. Germinal Peiro, en se bornant à inscrire le principe d'une « participation financière de l'Etat dont les modalités sont fixées en loi de finances ». Il a estimé que cette participation -constituant une « première » dans le cadre des régimes complémentaires- s'expliquait notamment en raison du choix de faire bénéficier du nouveau régime les exploitants déjà retraités. Il a ajouté que M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, n'avait même pas souhaité évoquer le montant prévu de la participation pour 2003.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a précisé que le produit total des cotisations atteindrait annuellement 260 à 270 millions d'euros et que, compte tenu des charges supportées par le régime, évaluées entre 410 et 450 millions d'euros, il était possible d'en déduire que le montant de la participation financière de l'Etat serait compris entre 150 et 180 millions d'euros.

Citant le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, selon lequel le taux de la cotisation et la valeur du service du point de retraite seraient déterminés « dans le respect de l'équilibre entre les ressources et les charges du régime », il a considéré qu'une telle disposition ne présentait qu'un sens relatif, puisque cet équilibre reposait sur une inconnue, la participation financière de l'Etat. Il a indiqué qu'il aurait été préférable de fixer la participation financière de l'Etat en fonction d'un pourcentage des dépenses ou des recettes de cotisations du régime. Il a observé que l'ajout, à l'initiative du Gouvernement, d'une phrase précisant que la participation financière de l'Etat ne couvrait pas les dépenses liées aux pensions de réversion, était tout à fait inutile, puisque cette participation n'était déterminée selon aucun critère objectif.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a relevé deux différences entre le texte de la proposition de la loi adoptée par l'Assemblée nationale et celui de la proposition de loi de M. Gérard César et plusieurs de ses collègues membres du groupe du Rassemblement pour la République (RPR) : cette proposition de loi englobe l'ensemble des conjoints survivants et prévoit de mettre en place la mensualisation des pensions de retraite.

Il a considéré qu'il s'agissait d'une proposition de loi généreuse, qui apparaissait malheureusement difficile à financer, car si l'extension aux conjoints survivants apparaissait supportable, le coût de la mensualisation des pensions de base était de l'ordre de 1,4 milliard d'euros.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a alors fait part de ses propositions. Il a estimé que le texte était inachevé, montrait une certaine désinvolture du Gouvernement et ne pouvait être considéré comme dépourvu de lien avec les échéances à venir. Il a considéré qu'il était cependant nécessaire de faire preuve de responsabilité et a estimé souhaitable de « construire ensemble la première étape du régime complémentaire ». Il a observé que l'achèvement de ce nouveau régime -afin qu'il n'y ait ni exclus, ni laissés-pour-compte- prendrait peut-être plusieurs années, mais qu'il était urgent de commencer dès aujourd'hui.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a proposé, dans ces conditions, de rester dans le cadre financier de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, et d'adopter une série d'amendements ayant pour objet de clarifier et de préciser le texte. Il a considéré que deux d'entre eux lui apparaissaient particulièrement importants, le premier tendant à fixer dans la loi l'objectif poursuivi, à savoir le minimum des 75 % du SMIC pour le total représenté par la pension de base et la pension complémentaire, et le second donnant au régime la possibilité d'évoluer, en confiant de manière permanente au Conseil supérieur des prestations sociales agricoles le soin d'évaluer sa montée en charge et d'étudier notamment les possibilités d'extension aux conjoints et aux aides familiaux.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a conclu en indiquant que ces propositions, si elles étaient votées par le Sénat, étaient susceptibles d'être adoptées conformes par l'Assemblée nationale, ou de faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, ce qui serait un hommage rendu au Sénat et le signe de sa participation à ce qui est indubitablement une grande avancée sociale, attendue par la grande majorité des agriculteurs.

M. Claude Domeizel a considéré que le rapporteur avait effectué un bon rappel historique. Il a rappelé que le ratio démographique affectant le régime agricole était défavorable, ce qui nécessitait le recours à des ressources externes. Il a regretté le caractère « polémique » de certains propos tenus par le rapporteur. Il a estimé que la majorité plurielle, au cours de la législature, s'était attachée, à travers le plan pluriannuel de revalorisation, à augmenter le montant des petites retraites agricoles, ce qui avait été atteint par la loi de finances pour 2002. Evoquant un effort annuel supplémentaire de l'Etat de plus d'un milliard de francs, il a déclaré que la mise en place d'un régime de retraite complémentaire obligatoire constituait une « deuxième étape ». Il s'est félicité de la place laissée au Parlement, à travers notamment la proposition de loi de M. Germinal Peiro.

M. Louis Souvet a observé qu'il était impossible de laisser les retraités agricoles dans une situation peu satisfaisante. Il a rappelé que la valeur des exploitations avait considérablement diminué, ce qui n'avait pas été prévu il y a cinquante ans.

M. Guy Fischer a considéré que les deux propositions de loi soumises à l'examen du Sénat « venaient à bon escient » et que la profession agricole faisait son « mea culpa ». Il a évoqué le précédent régime de retraite complémentaire. Faisant référence aux positions de la Confédération paysanne, il s'est étonné du caractère inégalitaire du mécanisme de cotisations.

M. Bernard Cazeau s'est réjoui de l'aboutissement d'une initiative parlementaire. Il a observé qu'on ne pouvait pas à la fois souhaiter un renforcement des droits du Parlement et dénoncer le recours au dépôt d'une proposition de loi. Il a rappelé que la revendication des 75 % du salaire minimum de croissance avait été lancée par un certain nombre de retraités agricoles, issus du département de la Dordogne, rejoints par un grand mouvement surtout localisé au sud de la Loire.

Il a estimé que l'effort du Gouvernement, sur la période 1998-2002, avait été considérable, puisque 23 milliards de francs avaient été consacrés à la revalorisation des retraites. Il a observé que le régime de retraite complémentaire obligatoire permettrait de tenir les promesses de deux présidents de la République. Il a souligné que le régime complémentaire de retraite agricole serait le seul à bénéficier de la participation de l'Etat.

M. Jean-Louis Lorrain s'est interrogé sur les implications représentées par la proposition de loi sur le régime local d'Alsace-Moselle.

M. Michel Esneu a fait part de sa satisfaction de voir aboutir cette revendication, mais a considéré que l'exclusion des veuves montrait une certaine « frilosité ».

M. Marcel Lesbros a évoqué « la situation de misère » de l'agriculture de montagne. Il s'est félicité de l'adoption par le Parlement de cette proposition de loi.

Mme Gisèle Printz, constatant qu'il était question de la situation des femmes et des veuves, a souhaité savoir si la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes s'était saisie pour avis de ces deux propositions de loi.

M. Nicolas About, président, a observé que la délégation aurait pu se saisir, en quelque sorte, d'une « absence », puisque les veuves d'aujourd'hui ne bénéficieront pas du nouveau régime.

M. Jean Chérioux a considéré que la saisine de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes aurait été tout à fait justifiée. Il a constaté que la nécessité d'accorder des pensions de réversion s'expliquait en raison de l'absence ou de l'insuffisance de droits propres.

Mme Sylvie Desmarescaux, évoquant notamment les épouses de médecins, a observé que la question posée était plus généralement celle des femmes des non-salariés.

M. Claude Domeizel a précisé que la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes projetait de se pencher, de manière générale, sur la question des pensions de réversion et des différentes inégalités de traitement.

Répondant aux différents intervenants, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a considéré que la référence aux échéances à venir -que M. Claude Domeizel avait jugée polémique- était inévitable. Il a estimé que le Gouvernement aurait pu mener cette réforme plus tôt.

S'agissant de l'équilibre du régime, il a rappelé que le ministre de l'agriculture et de la pêche n'avait pas souhaité préciser le montant de la participation de l'Etat. Il a observé qu'elle n'atteindrait pas la moitié de l'ensemble des dépenses.

Il a considéré que les femmes en agriculture avaient été longtemps oubliées. Evoquant la présidente du conseil d'administration de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), il a indiqué qu'elle se « battait au quotidien », avec l'ensemble de la MSA, pour que les femmes soient mieux reconnues.

Répondant à M. Guy Fischer, il a indiqué que le régime complémentaire évoqué était le régime COREVA, régime de retraite complémentaire facultatif géré à l'origine par la MSA, puis par les assureurs. Il a constaté que le régime COREVA avait connu un succès non négligeable, compte tenu du nombre d'adhérents, et montrait le besoin d'un régime complémentaire. Il a précisé que la MSA avait, dans les années 1997-1998, jeté les bases du régime complémentaire obligatoire.

Il a reconnu que, compte tenu d'une assiette minimale, un certain nombre d'agriculteurs cotiseraient plus que le taux de 2,84 % prévu. Il a ajouté que cet effet était inévitable et que le principe d'un régime de retraite contributif, qu'il soit de base ou complémentaire, n'était pas de transférer sur les plus aisés le poids du financement des retraites des moins aisés.

A M. Bernard Cazeau, il a indiqué que l'effort financier consenti par le Gouvernement actuel sur les années 1998-2002 était sensiblement comparable à celui engagé, pour la même période, par les gouvernements des années 1993-1997.

Répondant à M. Jean-Louis Lorrain, il a précisé que la mise en place du régime de retraite complémentaire obligatoire ne posait pas de problème au regard du régime local d'Alsace-Moselle.

Répondant à M. Michel Esneu, il a estimé qu'il était difficile de fixer une cotisation insupportable pour les actifs agricoles, mais que des avancées pourraient être discutées dès l'année prochaine.

Il a déclaré approuver les propos tenus par M. Marcel Lesbros.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles et des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (création d'un régime obligatoire de retraite complémentaire par répartition au bénéfice des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole), la commission a adopté un amendement de simplification et un amendement permettant d'inscrire l'objectif poursuivi dans la loi.

La commission a alors adopté l'article premier ainsi modifié.

A l'article 2 (bénéficiaires et caractéristiques du régime), la commission a tout d'abord adopté deux amendements rédactionnels au texte proposé par cet article pour l'article L. 732-56 du code rural et pour l'article L. 732-58 du même code.

La commission a ensuite adopté un amendement au texte proposé par cet article pour l'article L. 732-58 du code rural, supprimant la disposition selon laquelle les dépenses afférentes aux pensions de réversion de retraite complémentaire sont intégralement financées par les cotisations des actifs.

La commission a adopté un amendement rédactionnel au texte proposé par cet article pour l'article L. 732-59 du code rural.

La commission a adopté trois amendements au texte proposé par cet article pour l'article L. 732-62 du code rural, le premier précisant dans la loi la condition de durée de mariage et la condition d'âge pour bénéficier de la pension de réversion, le second précisant le taux de la pension de réversion et le troisième supprimant la limite de cumul entre droits de retraite complémentaire et avantages personnels des régimes de base.

La commission a alors adopté l'article 2 ainsi modifié.

A l'article 3 (dispositions de coordination et application du dispositif dans les DOM), la commission a adopté un amendement supprimant une redondance.

La commission a adopté l'article 4 (dispositions de coordination) sans modification.

A l'article 4 bis (commission de suivi), la commission a adopté un amendement procédant à une rédaction globale de cet article.

La commission a confirmé la suppression de l'article 5 (gage).

A l'article 6 (date d'entrée en vigueur du dispositif), la commission, a adopté un amendement tendant à obliger le Gouvernement à préciser le montant de la participation de l'Etat au nouveau régime. Le rapporteur a précisé que cet amendement, quelque peu « provocateur », serait retiré en séance.

Puis la commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.