PROJET DE LOI
(Texte proposé par le Gouvernement)
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (ensemble deux annexes), signée à Aarhus le 25 juin 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1 ( * )
ANNEXE -
ETUDE
D'IMPACT2
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Etat de droit et situation de fait et leurs insuffisances
Cette convention est essentiellement un texte d'harmonisation. Elle interfère avec un très grand nombre de dispositions nationales, notamment législatives, et pas seulement du droit de l'environnement mais aussi du droit administratif et de la procédure contentieuse en général. Une analyse très détaillée de ces incidences et contrariétés éventuelles est donc nécessaire. Par souci de clarté, cette analyse détaillée est renvoyée dans un tableau comparatif article par article et alinéa par alinéa, annexé à l'étude d'impact. Les développements ci-dessous visent à en donner une synthèse.
En ce qui concerne l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, le droit en vigueur, tant au niveau français que communautaire est particulièrement fourni, mais pas seulement spécifique à matière environnementale.
Sans fixer de normes précises en matière environnementale, le droit international en vigueur comporte de nombreuses références à un principe général d'information et de sensibilisation du public.
Ainsi la Convention de Berne du 19 septembre 1979 (ratifiée par la France en 1990), relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe dispose dans son article 3, paragraphe 3, que « les parties contractantes encouragent l'éducation et la diffusion d'informations générales concernant la nécessité de conserver des espèces de la flore et de la faune sauvage ainsi que de leur habitat ». La Convention d'Helsinki du 13 février 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux prévoit dans son article 16 une information du public sur la qualité de l'eau et les autorisations délivrées. La Convention-cadre sur les changements climatiques du 9 mai 1992 dispose, quant à elle, dans son article 6 qu'une promotion de l'éducation, la formation et la sensibilisation du public doivent être mises en oeuvre. Enfin, une recommandation de l'OCDE adoptée par le Conseil le 11 mai 1976 sur l'égalité d'accès à la justice en matière de pollution transfrontalière (C(76)55(Final)) dispose que lorsque le droit interne d'un pays permet à des associations d'engager des actions pour la sauvegarde des intérêts qu'elles ont mission de défendre en matière d'environnement, ce pays doit consentir les mêmes droits à des associations domiciliées dans des pays étrangers concernés par la pollution.
A l'échelle européenne, la convention d'Aarhus vient développer de manière systématique les thèmes de l'information et de la participation, déjà abordés dans ces textes, et harmoniser le droit qui leur est appliqué. Le droit communautaire en vigueur comporte de nombreux éléments qui rejoignent la convention d'Aarhus. Ainsi la directive n° 90/313 du Conseil du 7 mai 1990 traite de la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement. Elle pose des exigences relativement proches de la Convention, qui s'en est d'ailleurs inspirée, même si celles-ci divergent sur certains points. La conception « de l'information sur l'environnement » est un peu plus étendue dans la définition de la Convention que dans celle de la directive. D'autre part, la directive prévoit la communication des documents dans un délai de 2 mois au plus avec un refus qui doit être motivé, alors que la convention prévoit un délai d'un mois.
En ce qui concerne le second volet de la Convention la directive 85/337 sur l'évaluation des incidences de certains projets publics ou privés sur l'environnement (révisée par la directive 97/11) contribue à la participation du public au processus décisionnel dans le sens souhaité par la convention. D'autre part la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC, n° 96/61 du 24 septembre 1996) comporte une disposition dans ce sens, dans son article 15 sur l'accès à l'information et participation du public à la procédure d'autorisation.
Pour ce qui est du troisième volet de la convention, la directive 90/313 dispose dans son article 4 que des recours doivent être possibles devant les instances judiciaires ou administratives en cas de refus de communication abusif. Les dispositions du droit communautaire vont, sur ce point, dans le même sens que la Convention. Notons que la Commission a engagé un processus de révision de la directive 90/3132 pour la mettre en conformité avec la Convention.
En ce qui concerne le droit français, un éventail de textes, tant législatifs que réglementaires, régissent l'accès des citoyens à l'information.
Tout d'abord, la loi Barnier, n° 95-101 du 2 février 1995 consacre un principe général de « participation selon lequel chaque citoyen doit avoir accès aux informations relatives à l'environnement y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses » (voir article L 200-1 du nouveau code rural).
La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, est connue sous le nom de loi CADA. Cette dernière garantit le libre accès aux documents administratifs, et concerne donc les documents relatifs à l'environnement. De plus, elle crée une autorité administrative indépendante qui s'inscrit parfaitement dans le cadre de la Convention d'Aarhus (voir article 9 paragraphe 1 al. 2 de la Convention). Pour ce qui est du délai de réponse, la loi CADA (art. 7) prévoit un mois, avec un refus exprès et motivé ou à défaut tacite à l'expiration de ce délai (décret 88-465 du 28 avril 1988), comme la Convention, qui prévoit un délai d'un mois, prorogeable (art. 4, paragraphe 7) mais exclut le refus tacite. Toutefois, la possibilité de demander la motivation de ce refus tacite dans un délai d'un mois est offerte par la loi 79-587(art. 5) du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs, et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. Cependant sur certains points la loi CADA, texte le plus général en la matière, est plus restrictive que la Convention d'Aarhus ainsi que la directive 90/313 CEE portant sur le même sujet. Une modification législative est en cours pour compléter le droit applicable à la communication d'information environnementale et se mettre en conformité, simultanément, avec la Convention et la directive 90/313. Elle tient compte des modifications apportées à cette loi CADA par la loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration du 12 avril 2000.
En ce qui concerne le rassemblement et la diffusion des informations tels que prévus à l'article 5, les organismes spécialisés français sont à même de répondre aux exigences de la Convention en ce qui concerne l'Etat. La France s'est en effet dotée d'un organisme spécifique, l'IFEN, dont la vocation est de rassembler, diffuser et valider les informations sur l'environnement. Avec un budget de 37,5 millions de francs, il publie des données sur l'environnement et effectue des recherches et travaux portant sur ces questions de données environnementales. Il possède un fond documentaire de 52 000 références et effectue un recensement des données statistiques relatives à l'environnement. Les registres des DRIRE constituent de même une source importante d'informations concernant l'environnement, dont l'essentiel est publié dans un annuaire sur les principaux pollueurs de France. Un développement de ces informations sur le réseau Internet est souhaitable. Le ministère de l'Environnement enrichit continuellement son site Internent.
De plus, des lois et décrets spécifiques prévoient une communication et une publicité de certains documents dans des domaines spécifiques de l'environnement. Ainsi la loi sur l'eau, n° 92-3 et le décret 94-481 prévoient un affichage et une communication de certains documents concernant la qualité de l'eau. Il en va de même pour la loi sur l'air, n° 96-1236 et le décret n° 98-360, ainsi que sur les déchets avec la loi n° 75-633 (modifiée par les lois 88-126 et 92-646) et le décret 93-1410. En matière de pollution sonore, les décrets 95-21 et 95-22 prévoient l'information du public sur le bruit, le recensement des infrastructures affectées par le bruit ainsi que les niveaux sonores à prendre en compte. Sur les risques majeurs, le décret 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exercice du droit d'information sur les risques majeurs, donne une définition large de l'information donnée au citoyen et prévoit également une information active par affichage ainsi que la possibilité de consulter le dossier en mairie. Enfin, en matière de contrôle des produits chimiques, la loi 77-771 du 17 juillet 1977 modifiée par la loi 82-905 du 21 octobre 1982 impose notamment au producteur ou importateur l'obligation de fournir à l'administration toute information sur les effets des substances chimiques vis-à-vis de l'homme et de l'environnement, et d'établir une fiche de renseignement pour le public.
Ces textes consacrent une démarche active d'information du public par la mise à disposition d'une information non sollicitée et rassemblée à cette foin. Notre droit comporte donc de nombreux éléments répondant aux exigences de la Convention.
En ce qui concerne le second volet de la Convention, à savoir la participation du public au processus décisionnel, le droit français en vigueur est également développé.
En matière environnementale, la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, ainsi que le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1997, prévoient une communication au public, notamment au travers des études d'impact préalables à la réalisation de certains projets d'aménagement ayant une influence sur l'environnement.
D'autre part, la loi relative à la démocratisation des enquêtes publiques et la protection de l'environnement, n° 83-630 du 12 juillet 1983, ainsi que son décret d'application (n° 85-453), organisent la participation du public lors du processus décisionnel. La présence d'un commissaire enquêteur possédant de bonnes connaissances des problèmes de l'environnement est un gage de crédibilité de l'enquête. Il s'attache à recueillir l'ensemble des appréciations, suggestions et contre-propositions du public, qui sont consignées dans un registre. Selon l'article 18 du décret du 23 avril 1985, le commissaire enquêteur dispose de la possibilité d'organiser des réunions publiques. Le rapport du commissaire enquêteur est public et toute personne peut en obtenir communication. L'articulation entre les études d'impact et les enquêtes publiques permettent une participation effective des citoyens. Leurs champs d'application sont très larges (annexe du décret du 12 décembre 1977).
De plus, la loi Barnier, n° 95-101 du 2 février 1995, ainsi que le décret n° 96-388 du 10 mai 1996, en créant la Commission du Débat Public renforce la participation de ce public au processus décisionnel en ce qui concerne les grands projets. Les associations agréées sont appelées à participer à l'action des organismes publics concernés par l'environnement. Le champ d'application de la Commission du Débat Public est plus restreint (voir décret n° 96-388) que celui de l'enquête publique, car il ne s'applique qu'aux travaux d'une grande importance. La participation du public y est à la fois réelle et précoce, ce qui correspond aux exigences de la Convention.
Ces procédures laissent cependant encore subsister des insuffisances au regard de la Convention. Le débat public se place bien en amont, conformément à l'article 6, paragraphe 2 et 4, mais son champ d'application est restreint. La procédure d'enquête publique est contestée en tant qu'elle est insuffisamment participative et intervient trop tard par rapport à la décision. Cette notion de consultation en amont est soulignée par la Convention aux paragraphes 2, 4 et 5 de l'article 6.
Enfin, les règles générales relatives aux rapports d'enquêtes publiques et à la motivation des actes administratifs pourraient être contestées au regard des exigences des paragraphes 8 et 9 de ce même article.
Enfin, en ce qui concerne le troisième volet de la Convention, à avoir l'accès à la justice, notre droit est complet et donc compatible avec l'Accord.
La notion d'intérêt pour agir est laissée à l'appréciation de notre droit interne. Les associations agréées se sont vu reconnaître un droit d'action en justice très facilité, leur intérêt pour agir, étant supposé, est établi dès qu'elles remplissent les conditions de l'agrément (art. L. 252-4 du code rural). Ces associations agréées suivant les modalités de la loi Barnier bénéficient de différentes voies de recours : exercer les droits reconnus à la partie civile devant la juridiction judiciaire, pénale ou civile en cas d'infraction à certaines dispositions législatives ou réglementaires (relatives à l'environnement) à condition que les faits constituant l'infraction portent préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs que l'association défend. Mais elles ont aussi la possibilité d'exercer un recours devant le tribunal administratif (art. 8 de la loi 95-101 du 2 février 1995) et de mener une action en représentation conjointe (art. 5 IV de la loi 95-101).
S'agissant des associations étrangères, elles ont un accès égal aux juridictions françaises en vertu des principes de notre droit (non-discrimination). En revanche, elles ne semblent pas pouvoir bénéficier de l'agrément et donc des facilités qui y sont attachées. Concernant les particuliers, notre droit et sa jurisprudence justifient assez largement l'intérêt à agir de ces personnes. Ce dernier est admis facilement.
D'autre part, aucun problème particulier n'est à noter quant à la contestation des actes privés, étant donné que les recours nécessaires existent en droit national, chaque fois qu'il y a infraction à la législation, tant devant les juridictions civiles, que pénales ou administratives. En ce qui concerne les informations concernant les voies de recours, depuis le décret 83-1025 relatif à l'amélioration des relations entre l'administration et les usagers, l'information doit être formulée à chaque demande. Le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 sur les délais de recours en matière administrative limite leur opposabilité à la condition d'avoir été mentionnés dans la décision. En ce qui concerne l'accès à la justice et le coût des procédures, le droit français, notamment administratif, est parmi les plus favorables. Certaines pratiques devront continuer à évoluer vers une plus grande transparence.
L'approbation de la Convention implique diverses mesures de mise en conformité, et ce, tant au plan législatif que réglementaire. La transposition de la directive 90/313 implique de même des mesures nouvelles. Deux modifications législatives principales s'imposent.
Si à l'heure actuelle notre législation semble particulièrement protectrice du droit d'accès à l'information, la pratique administrative, ainsi que la difficulté d'agir des personnes privées, montrent la nécessité de cette réforme. Les informations qui pourront être mises à disposition devront être plus nombreuses de manière à être en adéquation avec la Convention qui retient une définition plus large du concept d'informations relatives à l'environnement, alors que notre droit se borne aux documents administratifs. La Convention peut produire des effets directs au bénéfice du public concerné, notamment dans la communication des informations sous la forme demandée, l'obligation pour l'administration de réorienter la demande, et l'obligation de répondre avec motivation aux demandes effectuées.
Dans ce con texte, et dans l'optique de la transposition de la directive 90/313, une réforme ou un complément de la loi CADA sont nécessaires, et devrait autant que possible aboutir avant l'entrée en vigueur de la Convention. L'option retenue par le Gouvernement dans le cadre de l'ordonnance DDAC environnement consiste en l'adoption d'un texte propre à l'accès à l'information en matière d'environnement, qui reprend l'ensemble de la directive 90/313.
L'amélioration de procédures participatives passe par une réforme législative dans les procédures d'enquêtes publiques et globalement dans la participation du public au processus décisionnel, principalement pour renforcer le caractère précoce, au cours de l'instruction, de la participation du public, lorsque des options diverses peuvent être discutées. Cette question est l'un des thèmes du rapport Questiaux qui doit aboutir à une réforme de la procédure de déclaration d'utilité publique. Cette réforme portera aussi sur la prise en compte effective des remarques du public, et la communication des motifs de la décision finale (art. 6, paragraphes 8, 9 et 10) ainsi que sur le suivi de ces décisions, comme annoncé dans la communication au Conseil des ministres du 27 septembre 2000.
Compte tenu de la généralité des termes employés et de la souplesse laissée à l'application de l'article 7 (le terme « pratique » ici signifie que l'on n'est pas tenu de légiférer), ce volet de la Convention sera mis en oeuvre en même temps que la transposition de la directive CE « Plans Programmes » en cours de discussion, et pas encore publiée à ce jour.
En ce qui concerne les dispositions réglementaires ou normatives, l'article 8 ne s'applique pas aux dispositions législatives. La pratique en matière de publication va devoir évoluer dans la ligne de ce qui se fait depuis longtemps au niveau communautaire (publication des propositions de directives en particulier), ou à l'étranger. Dans un premier temps, le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement met en place un système de publication des projets de textes via son site Internet. S'agissant du recueil des observations, le texte réserve l'option des organes consultatifs, représentatifs, très largement pratiquée dans le droit de l'environnement (conseil national de l'eau, conseil national de protection de la nature, conseil supérieur des installations classées, conseils consultatifs départementaux, ou conseils consultatifs plus locaux ou plus informels, tels les comités de suivi d'un site Natura 2000...). Les procédures de consultations plus étendues du public, qui restent à concevoir, pourront se développer progressivement.
Les réformes législatives envisagées sont exigées aussi bien par la mise en oeuvre de la Convention que par la transposition en cours de directives sur des sujets connexes. Ce travail législatif sera mené en parallèle à l'approbation de la Convention. Les modifications législatives nécessiteront l'adaptation corrélative des textes d'application. Dans la mesure du possible les réformes réglementaires seront mises en oeuvre avant la ratification. Elles se feront, autant que possible, en même temps que la transposition de directives. Les réformes de niveau législatif pourront se poursuivre après la ratification, et devraient aboutir avant l'entrée en vigueur de la Convention.
De cette manière, on obtiendrait dans un premier temps un droit national compatible avec la Convention, puis dans un second temps une conformité. La Convention introduit en fait une certaine dynamique de révision et reconsidération de nos textes mais aussi de nos pratiques qui devront évoluer à la lumière de l'esprit du texte, et pas seulement de ces dispositions. Son application ne pourra être qu'un facteur supplémentaire agissant en faveur de cette évolution.
La présente Convention a vocation à s'appliquer dans les DOM. Aucune raison ne justifie un régime dérogatoire pour ces départements, au regard du principe d'égalité devant les droits. Elle a, de même, vocation à s'appliquer à Mayotte et dans les terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF). La Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna possèdent chacune, en application de leurs textes statutaires, une compétence générale en matière d'environnement. Par ailleurs, la plupart des textes qui permettraient une application quasi automatique de la Convention en métropole (dispositions pertinentes de la loi sur l'air, de la loi sur l'eau, du code de l'environnement, de la loi DCRA...) ne sont pas applicables dans ces territoires. Une extension de cette Convention dans ces territoires imposerait donc aux autorités locales l'obligation de prendre un très grand nombre de textes d'application et nécessiterait de très importants moyens humains et financiers(création d'instituts locaux sur le modèle de l'IFEN...° que ces collectivités ne possèdent pas. Le risque est donc la non-application en pratique de la Convention dans ces territoires. Consultées sur ces points, les assemblées locales ont confirmé cette analyse. C'est pourquoi une réserve de non-applicabilité territoriale, concernant la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis et Futuna, sera émise conjointement au dépôt des instruments de ratification.
- Bénéfices escomptés en matière
d'emploi
L'application de la Convention d'Aarhus nécessitera des moyens humains supplémentaires de manière à traiter les demandes d'information d'une manière plus appropriée. C'est en particulier le cas des dispositions générales de la Convention (article 3) qui nécessitent l'existence, dans les administrations de tout niveau, de fonctionnaires chargés du conseil au public. L'éducation du public implique la formation de personnel et une mise en oeuvre de moyens financiers significatifs de manière à ce que cette éducation du public ainsi que l'information sur ses droits soient effectives.
Tout en fixant des principes généraux, la Convention ne fixe aucune norme obligatoire précise qui puisse permettre un chiffrage précis. En ce qui concerne l'Etat, l'IFEN répond pour l'essentiel aux exigences de la Convention, ce qui n'entraîne pas de charge supplémentaire. En revanche, pour les collectivités décentralisées, tenues aux mêmes obligations, la Convention peut impliquer progressivement le développement de leurs moyens. Une attention particulière devra être portée sur les possibilités offertes par le réseau Internet qui permet de développer à grande échelle la communication pour des coûts limités.
Les exigences d'assistance judiciaire ne sont pas formulées en termes assez précis pour impliquer en elles-mêmes des charges directes. Cependant, la dynamique de la Convention pourra contribuer au développement déjà observé du contentieux lié à l'environnement.
d'intérêt général
La Convention d'Aarhus crée une dynamique qui va totalement dans le sens de la transparence et de la réforme de l'Etat. Les droits garantis satisfont à une attente très forte du public et en particulier du monde associatif. En effet, les associations intéressées par l'environnement ont d'ailleurs été associées à la négociation lors d'une réunion d'information et les diverses associations européennes ont aussi été très présentes aux causes de la négociation.
d'incidences financières
La Convention en tant que telle ne crée aucune obligation nouvelle à la charge des entreprises, mais seulement aux autorités publiques (articles 2, 4 et 5). Une disposition intéresse particulièrement les entreprises industrielles, celle relative au secret industriel et commercial, dont la formulation met en balance les exigences de ce secret et l'intérêt de certaines données essentielles pour l'environnement. Cette formulation n'est pas différente, dans son esprit, de la jurisprudence française en vigueur : celle-ci dispose que les données globales, notamment en moyenne annuelle, sur les émissions industrielles sont communicables car ce sont elles qui sont significatives sur le plan de l'impact environnemental. En revanche, le détail des données journalières ou horaires ne peut être exigé au titre du droit à l'information, car il est souvent révélateur des processus industriels, et est non pertinent du point de vue de l'environnement. La déclaration interprétative envisagée par le gouvernement français n'a pour but que de confirmer cette interprétation conforme à la jurisprudence française, là où les termes de la Convention sont succincts.
La Convention n'a pas d'impact budgétaire direct chiffrable sur le budget de l'Etat. Cependant, d'une manière générale, indirecte et non chiffrable, elle implique progressivement de consacrer des moyens supplémentaires à l'information du public dans les administrations de l'Etat et les collectivités locales.
de simplification de formalités administratives
La Convention et sa mise en oeuvre n'impliquent pas de nouvelles formalités administratives, et donc de ce point de vue, n'est pas un facteur de complexité supplémentaire. Il faudra cependant organiser des méthodes de suivi de la convention qui permettent de faire un bilan de son application.
de complexité de l'ordonnancement juridique
Néant.
* 1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 210 (2001-2002).
* 2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.