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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en premier lieu du projet de loi organique relatif aux juges de proximité (n°376, 2001-2002)1(*), qui tend à définir leur statut.

Ce texte constitue le second volet de l'un des principaux axes de réforme du Gouvernement visant à rapprocher la justice des citoyens. Il complète ainsi la loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 qui a créé un nouvel échelon judiciaire dénommé « juridiction de proximité ».

La mise en place d'une justice de proximité appelée à traiter les litiges de la vie quotidienne et les petites infractions qui empoisonnent la vie de nos concitoyens compte parmi les priorités du Gouvernement et concrétise ainsi l'engagement du Président de la République en faveur d'une « démocratie [...] plus proche des attentes des Français »2(*).

Cette réforme s'inscrit dans un vaste chantier ouvert en vue de rénover l'institution judiciaire et dont la loi d'orientation et de programmation pour la justice a constitué la première étape.

Compte tenu des difficultés de fonctionnement de la justice, confrontée à un manque de moyens et à une extension de ses missions, le Sénat, réuni en session extraordinaire, a accueilli favorablement l'initiative du Gouvernement et ne peut que se féliciter à nouveau de l'inscription du présent texte à l'ordre du jour.

Nos concitoyens sont en effet insatisfaits du service public de la justice : sur quinze services publics, ils la situent en dernière position avec un taux de satisfaction de 33 %, juste derrière l'Agence nationale pour l'emploi3(*). Le justiciable ne semble plus comprendre sa justice. De nombreux travaux parlementaires ont d'ailleurs mis en lumière la nécessité de rendre la justice plus proche des justiciables, c'est-à-dire davantage à l'écoute, plus disponible, plus accessible, plus humaine.

Le Gouvernement nous propose aujourd'hui une première avancée en vue de répondre aux attentes des Français.

La majorité des personnalités entendues par votre rapporteur a souscrit à cette volonté sous réserve d'y associer les tribunaux d'instance. Elles se sont inquiétées des difficultés liées à la création d'un nouvel ordre de juridiction, source potentielle de complexité pour l'organisation judiciaire, et de l'absence d'articulation avec les tribunaux d'instance.

En dépit de ces inconvénients, la démarche du Gouvernement présente l'avantage d'apporter une réponse pragmatique aux aspirations de nos concitoyens et doit donc être confortée en s'assurant des conditions de sa réussite. Il est important d'ouvrir la voie à l'institution d'une véritable justice de proximité et de donner un signal fort en ce sens.

Or, le succès de la présente réforme dépendra du dynamisme de la Chancellerie à la mettre en oeuvre, mais surtout de la personnalité et de la volonté des juges qui composeront ces juridictions de proximité.

L'exercice des fonctions de juge à titre temporaire est permis depuis 1970 mais son application s'est révélée décevante, comme l'illustre bien l'échec des recrutements de magistrats à titre temporaire. Peut-être les juges de proximité donneront-ils un nouveau souffle à ce statut.

Après avoir décrit le contexte dans lequel s'inscrit la présente réforme, votre commission des Lois vous présentera le dispositif retenu par le projet de loi organique avant de vous exposer sa position.

I. LA MISE EN PLACE D'UNE VÉRITABLE JUSTICE DE PROXIMITÉ : UN OBJECTIF ANCIEN MAIS DIFFICILE À ATTEINDRE

L'évocation nostalgique des anciennes justices de paix, récurrente depuis plusieurs décennies est devenue banale aujourd'hui. La multiplication des réformes destinées à pallier le vide laissé par les anciens juges de paix révèle la difficulté de rapprocher la justice des citoyens.

A. RENDRE LA JUSTICE PLUS PROCHE DU JUSTICIABLE : UNE PRÉOCCUPATION ANCIENNE ET CONSTANTE

1. La disparition des juges de paix, une évolution inéluctable mais regrettable

L'instauration du juge de paix par les lois des 16 et 24 août 1790 répondait à la volonté de mettre au service des justiciables un magistrat doté de caractéristiques différentes des autres juges professionnels et présentant une double spécificité : une mission singulière et un recrutement original.

En effet, le juge de paix devait s'efforcer de concilier les parties et d'arbitrer les conflits et, à défaut, de trancher les litiges. Sa mission conciliatrice, à l'origine étendue à tous les procès civils, s'est progressivement calquée sur ses attributions juridictionnelles plus restreintes, limitées, en matière civile, aux petites affaires personnelles et mobilières, aux actions possessoires, aux conflits entre locataires et bailleurs et, en matière pénale, aux contraventions de simple police.

L'énumération des compétences dévolues au juge de paix figurant dans la loi du 12 juillet 1905 relative aux justices de paix (par exemple contestations entre hôteliers et voyageurs, contestations relatives à la correspondance, actions relatives à l'élagage des arbres etc...) démontre qu'il se présentait avant tout comme l'autorité chargée de régler les litiges de la vie quotidienne. D'accès gratuit et implanté dans chacun des 2.092 cantons, il était à la portée de tous.

A l'origine, l'accès aux fonctions de juge de paix ne nécessitait aucune qualification juridique particulière.

L'élection instituée en 1790 a rapidement cédé le pas à la nomination de personnes dotées d'une autorité morale et d'une situation sociale établies. A partir de 1926, le législateur exigea de véritables connaissances en droit et un minimum d'expérience professionnelle dans le domaine juridique4(*).

La professionnalisation des juges de paix et le regroupement des justices de paix, débuté en 1929, ont constitué les prémices de la disparition de ces juridictions originales. La « judiciarisation » de la société et la complexification du contentieux ont accru les exigences de qualification juridique.

En outre, le maillage cantonal s'est révélé inadapté face à l'urbanisation croissante. En 1958, on ne dénombrait plus que 700 juges de paix assurant le service des 2.092 cantons, ce qui s'est traduit par un éloignement des citoyens. En conséquence, le législateur a supprimé les justices de paix par l'ordonnance n°58-1273 du 22 décembre 1958 afin de les remplacer par une nouvelle organisation judiciaire.

* 1 Déposé le 24 juillet 2002.

* 2 Message de M. le Président de la République lu au Sénat par M. Christian Poncelet, Président du Sénat - Débats parlementaires du Sénat- Séance du 2 juillet 2002 - p.1811.

* 3 Enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice effectuée par l'Institut Louis Harris pour la mission de recherche droit et justice - mai 2001.

* 4 Pour être nommé juge de paix, il fallait être titulaire d'une licence en droit, justifier de deux années d'activité dans un barreau ou une étude notariale et réussir un examen professionnel.