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2. Une multiplication d'acteurs révélatrice des difficultés à « réinventer » les juges de paix

En 1958 ont été institués les tribunaux d'instance (473 à l'heure actuelle) afin de succéder aux juges de paix.

Composés de magistrats professionnels, ils sont devenus l'échelon de proximité privilégié,  leur ressort prenant généralement pour référence l'arrondissement. En outre, ces juridictions sont facilement accessibles, puisqu'elles peuvent être saisies sur simple déclaration au greffe. Les parties ont la possibilité de se défendre elles-mêmes, et donc de se dispenser du ministère d'avocat. La procédure, orale, est rapide et peu formaliste. De plus, le juge d'instance doit s'efforcer de concilier les parties avant de rendre son jugement.

Même si les tribunaux d'instance ont conservé une partie des caractéristiques originelles des anciennes justices de paix, force est de constater qu'ils ont perdu leurs spécificités de juridiction des contentieux de la vie quotidienne et qu'ils s'éloignent peu à peu de leur vocation première.

L'élargissement de leurs compétences juridictionnelles (en matière de tutelle, en matière électorale...) a atténué leur singularité par rapport aux tribunaux de grande instance, tout en modifiant profondément leur physionomie.

En outre, les tribunaux d'instance ont dû faire face à un encombrement croissant5(*), imputable, d'une part, au développement d'un contentieux de masse6(*) et, d'autre part, à l'augmentation du « besoin de justice ». Cette situation les conduit d'ailleurs bien souvent à traiter les affaires de manière quasi-mécanique.

Face aux difficultés de ces tribunaux, confrontés à des exigences contradictoires -demeurer un échelon de proximité tout en assumant des missions de plus en plus larges et complexes-, de nouveaux acteurs, dédiés à la proximité, ont émergé à la suite du développement des procédures de règlement amiable des conflits (en matière civile) et des alternatives aux poursuites (en matière pénale).

Ils interviennent le plus souvent dans les maisons de justice et du droit7(*), dans les antennes de justice8(*) ou encore dans les antennes juridiques et de médiation9(*).

Les conciliateurs de justice, institués par un décret n°78-381 du 20 mars 1978, se sont vus confier, à titre bénévole, la mission de « faciliter, en dehors de toute procédure judiciaire, le règlement amiable des différends portant sur des droits dont les intéressés ont la libre disposition ». Leur compétence territoriale s'étend généralement sur plusieurs cantons. En 2000, on en dénombrait 1.728.

L'action du conciliateur de justice dépend étroitement de la volonté des parties. Il est chargé d'apaiser les conflits et de débloquer les situations avec l'aide du bon sens et de son expérience personnelle. Seuls des litiges exclusivement civils touchant les justiciables au plus près et résultant le plus souvent de conflits locatifs ou de voisinage sont portés à sa connaissance.

En outre, il ne dispose pas du pouvoir de juger. Cependant, en cas de conciliation entre les parties, même partielle, il est possible d'obtenir une homologation par le juge d'instance du constat d'accord établi par le conciliateur de justice en vue de lui conférer force exécutoire. Depuis 1995, le nombre de saisines -106.891 en 2000- s'est accru. Le taux d'affaires conciliées est plutôt satisfaisant puisqu'il s'élève à 47 % (soit 50.116).

L'implication des conciliateurs de justice, leur dévouement et leur capacité d'écoute méritent d'être relevés.

D'ailleurs, comme l'a indiqué à votre rapporteur Mme Laurence Pécaut-Rivolier, présidente de l'Association nationale des juges d'instance, ces conciliateurs sont devenus de précieux auxiliaires de la justice.

Leur présence sur le terrain s'est progressivement accrue puisqu'ils sont désormais autorisés à intervenir dans le cadre de la procédure judiciaire, soit pour procéder à une tentative préalable de conciliation (articles 21 et suivants de la loi n°95-125 du 8 février 1995), soit pour concilier les parties en cours d'instance (décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998). Appréciés des juges d'instance, ils sont de plus en plus associés au fonctionnement des tribunaux d'instance10(*).

Il existe cependant des limites à leur action. Tout d'abord, la conciliation ne revêt pas la même force symbolique que le pouvoir de juger. De plus, comme l'a admis Mme Marylise Lebranchu, garde des Sceaux à l'époque, le travail des conciliateurs demeure, d'une part, trop méconnu, et se heurte, d'autre part, à des difficultés de recrutement11(*).

Ainsi que l'a relevé notre excellent collègue M. Christian Cointat, rapporteur de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, constatant une certaine rareté des candidatures : « Peut-être faut-il voir dans cette situation la limite du bénévolat dans notre pays »12(*).  A l'instar des juges d'instance, et en dépit de leurs efforts remarquables, les conciliateurs de justice parviennent donc difficilement à répondre aux aspirations des citoyens.

D'autres intervenants s'efforcent également d'oeuvrer en faveur d'une justice de proximité.

Le médiateur (souvent familial) est une tierce personne désignée par le juge parmi des personnes physiques ou des associations avec l'accord des parties. Dépourvu de statut professionnel organisé, il a pour mission de permettre à ces dernières de trouver une solution au conflit qui les oppose. Sa rémunération est fixée par le juge et supportée par les parties.

Le délégué du procureur, dont le statut a récemment été consacré par un décret n°2001-71 du 29 janvier 2001, peut mettre en oeuvre, sur délégation du procureur de la République, une mesure alternative aux poursuites à l'exception de la médiation pénale. Le médiateur du procureur peut, quant à lui, utiliser toute la gamme de ces mesures (rappel à la loi, orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle, réparation du dommage résultant de l'infraction...). Ils sont tous deux rémunérés à l'acte et habilités par le procureur de la République. On compte actuellement 700 délégués du procureur et 800 médiateurs.

Outre que leur action sur le terrain est susceptible de varier fortement selon le dynamisme et la personnalité des personnes occupant ces fonctions, la plupart d'entre elles agit sous le seul contrôle des associations, elles-mêmes parfois insuffisamment connues, voire insuffisamment qualifiées.

A cet égard, la mission sur l'évolution des métiers de la justice a souligné la nécessité d'encadrer davantage les associations, qui jouent un rôle important dans le réseau judiciaire de proximité13(*). Elle a en particulier regretté la disparition de l'habilitation individuelle des délégués et des médiateurs du procureur à la suite de la publication du décret n°2002-801 du 3 mai 2002. Ces derniers sont désormais soumis au seul agrément de l'association qui se contente de porter à la connaissance du procureur de la République les personnes qu'elle habilite.

La succession de solutions diversifiées et variées révèle à l'évidence le vide laissé par la disparition des justices de paix. De plus, la multiplication d'acteurs nouveaux a entraîné un manque de lisibilité, une complexité des circuits judiciaires et un éparpillement des structures, les rendant incompréhensibles aux yeux des justiciables.

Les nombreuses tentatives de réforme menées par la Chancellerie illustrent bien la difficulté de remplacer ces anciennes juridictions originales par une solution simple et unique. La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 précitée complétée par le présent projet de loi organique devrait sans doute enfin permettre d'accomplir des progrès en ce sens.

* 5 Les tribunaux d'instance ont connu une croissance régulière de leurs flux contentieux à partir des années 1980, sans interruption jusqu'au milieu des années 1990, qui semble avoir amorcé une certaine stagnation. En 2000, ils ont jugé 479.523 affaires.

* 6 Par exemple dans le domaine de la consommation (crédits, surendettement) ou en matière de litiges locatifs.

* 7 85 actuellement.

* 8 66 rattachées à 14 tribunaux d'instance.

* 9 16 implantées uniquement dans les ressorts des tribunaux de grande instance de Marseille et de Béthune.

* 10 Cette formule fréquemment utilisée consiste pour le juge d'instance à associer le conciliateur de justice qui siège à ses côtés lors de l'audience et à lui confier, si les parties l'acceptent, le soin de concilier les affaires.

* 11 Questions écrites - Sénat - Journal Officiel du 8 mars 2001 - p. 847. Réponse à une question écrite de M. Alain Dufaut.

* 12 Rapport n°345 de M. Christian Cointat (Sénat, 2001-2002) « Quels métiers pour quelle justice ? » au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest - p. 180.

* 13 Rapport n°345 (Sénat, 2001-2002) précité - p. 186 et suivante.