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Projet de loi de finances pour 2003 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) Volume 1: Examen des articles Volume 2: Tableau comparatif

 

Rapport général n° 68 (2002-2003) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2002

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N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(Première partie de la loi de finances)

(Volume 1 : examen des articles)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. - IMPÔTS ET REVENUS AUTORISÉS
A. - Dispositions antérieures

ARTICLE PREMIER

Autorisation de percevoir les impôts existants

Commentaire : le présent article consacre l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.

Cet article rappelle que l'autorisation de l'impôt est à l'origine même de l'institution parlementaire.

Il s'applique aux impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. L'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose en effet en son premier alinéa que : « l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle »1(*).

On observe que, comme à l'accoutumée, le présent article a une portée partiellement rétroactive puisqu'il dispose que la loi de finances s'applique :

- à l'impôt sur le revenu dû au titre de 2002 et des années suivantes, ce qui explique que la loi de finances de l'année « n » fixe le barème de l'impôt sur les revenus perçus l'année « n - 1 » ;

- de la même façon, s'agissant des sociétés, à l'impôt dû sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2002, ce qui, pour un grand nombre d'entre elles, se traduit par une imposition sur des activités antérieures à l'année « n ».

Il est également précisé que cette loi de finances s'applique à compter du 1er janvier 2003 pour les autres dispositions fiscales et cela sous réserve de dispositions contraire2(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2

Barème de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article tend, d'une part, à poursuivre le mouvement de baisse de l'impôt sur le revenu en intégrant dans le barème à la fois la baisse de 5 % du montant de l'impôt sur le revenu décidée dans le collectif budgétaire de juillet 2002 et une baisse supplémentaire de 1 %, et, d'autre part, à actualiser les limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu comme des seuils associés.

L'allégement de l'impôt sur le revenu décidé lors du collectif budgétaire du 6 août 2002 était une mesure attendue, résultant d'un engagement clair du Président de la République à l'égard des Français.

Le présent article tend à le pérenniser en l'intégrant dans le barème, assorti d'une baisse supplémentaire de 1 % pour l'inscrire dans le mouvement de diminution de la pression fiscale sur l'ensemble de la législature.

Il a, également, pour objet d'actualiser, comme il est de coutume, les différents seuils associés, étant noté que certains choix opérés par le gouvernement d'ajustement de seuils associés et de maintien à leur niveau d'autres paramètres se révèlent favorables aux contribuables, notamment aux plus modestes d'entre eux.

Si ces mesures visent clairement à améliorer l'attractivité du territoire national, il ne suffit pas de diminuer le niveau des prélèvements mais il faut également en faire évoluer la structure et les modalités de recouvrement. De ce point de vue, les grands chantiers de l'impôt sur le revenu ne sont pas encore abordés. Or il est indispensable de s'engager résolument dans cette voie, si l'on veut rapprocher la France de ses principaux concurrents et la doter d'une fiscalité sur le revenu plus transparente et plus efficace.

I. CONFORTER LE MOUVEMENT DE BAISSE DE L'IMPÔT

L'intégration de la diminution de 5 % et sa prolongation par une baisse supplémentaire de 1 % marque la volonté du gouvernement de baisser la pression fiscale. Au-delà de l'impact économique qui relève plus de l'offre que de la demande, c'est surtout l'impact psychologique qui importe. Il faut afficher clairement que le gouvernement se préoccupe de l'attractivité du territoire national.

Il s'agit, comme l'a souligné d'emblée M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, « d'adresser un signal fort de confiance aux Français, à leurs capacités de travail et d'initiatives, à leur sens de l'effort et de la responsabilité ».

A. FAVORISER L'OFFRE

Votre rapporteur général estime d'abord nécessaire de dissiper un risque de malentendu. Il ne s'agit pas d'une mesure de court terme tendant à stimuler la demande, mais au contraire, d'une mesure de moyen terme destinée à favoriser l'offre.

La baisse devrait engendrer un supplément de croissance de 0,1 % en 2003, assortie d'augmentations de la consommation des ménages et de l'emploi, respectivement égales à 0,2 % et 0,1 %. Cela n'est pas négligeable, d'autant plus que les modèles économétriques font espérer, à terme, la création de 40.000 emplois.

Mais la réduction d'impôt tend essentiellement à rehausser le potentiel d'offre de l'économie. D'une part, elle permet de réduire l'écart entre le coût du travail supporté par les entreprises et la rémunération nette perçue par les salariés ; d'autre part, elle devrait alléger l'impôt payé par les agents qui innovent ou font preuve d'initiative.

Alléger continûment la cotisation des plus modestes - que cela soit obtenu par la diminution des taux ou le relèvement des seuils des tranches les plus basses - est, depuis un certain nombre d'années, un objectif constant de tous les gouvernements de quelque sensibilité politique qu'ils soient.

Pourtant, il faut bien constater que, dans un système qui favorise les « prélèvements rampants » du simple fait que l'on indexe les seuils des tranches non sur les revenus mais sur les prix, cela aboutit à faire peser l'essentiel de la charge de l'impôt sur une part toujours plus réduite des foyers fiscaux.

Ne pas s'inquiéter de cette tendance parce qu'il serait juste de « faire payer les riches », et estimer, en conséquence, qu'un barème n'est jamais trop progressif et un prélèvement trop concentré, est une politique à courte vue, qui revient à méconnaître certaines évolutions structurelles.

La France fait partie du grand marché intérieur européen et participe du processus de mondialisation des grandes économies mondiales, deux phénomènes qui se traduisent, dans un contexte de concurrence exacerbée, par une mobilité croissante des facteurs de production, capital mais aussi travail. Les talents sont aujourd'hui d'autant plus mobiles, qu'une carrière, pour un jeune Français, comporte naturellement un certain nombre d'années passées à l'étranger et qu'un état-major bien constitué, se doit d'être composé de cadres de toutes nationalités.

L'impôt sur le revenu français doit donc se rapprocher des moyennes européennes, même si un différentiel de taux d'imposition pour les hauts revenus reste soutenable, dès lors qu'il s'accompagne de services collectifs supplémentaires ou de meilleure qualité, notamment en matière de santé ou d'éducation.

B. ÊTRE MIEUX PLACÉ DANS LA COMPÉTITION FISCALE

La compétition fiscale en Europe est un fait durable et le problème doit être apprécié dans une perspective comparative. Certes, la France a diminué les taux du « haut du barème », mais est-ce suffisant quand tous nos concurrents ont, ces dernières années, abaissé de façon parfois considérable le taux de la dernière tranche du barème ? Est-il réaliste de penser que la France pourra durablement résister à cette tendance et maintenir ses taux au niveau actuel ? L'intégration de la baisse de 5 % décidée en loi de finances rectificative pour 2002 améliore la place de la France mais laisse notre pays à un niveau généralement supérieur à celui de l'Italie et de l'Allemagne -dont le processus de baisse n'est pas achevé-, pour ne rien dire de la Grande-Bretagne.

Pays

Taux d'imposition marginal supérieur
(imposition des revenus de 2001)

France

50,1 %

Allemagne

48,5 %

Espagne

48 %

États-Unis

39,1 % (1)

Italie

45,5 %

Royaume-uni

40 %

Belgique

55 %

Pays-Bas

52 %

(1) Non compris l'impôt sur le revenu prélevé par les États fédérés.

A l'issue de la réforme dont le coût global, y compris les 5 % de baisse votés dans le cadre de la loi de finances rectificative du 6 août 2002, se monte à 3,145 milliards d'euros, l'impôt sur le revenu en France restera très concentré : 10 % de la population ayant des revenus les plus élevés acquittent 72,7 % de l'impôt total.

Un examen comparatif démontre que seuls les Pays-Bas et la Belgique ont encore des taux supérieurs à la France3(*).

II. DES MODALITÉS D'ACTUALISATION FAVORABLES

Comme chaque année, le présent article du projet de loi de finances tend à l'actualisation du barème de l'impôt et des seuils associés en fonction de l'inflation prévisionnelle.

A. DES SEUILS AJUSTÉS EN FONCTION DE L'INFLATION

En l'occurrence, l'indexation est effectuée sur la base de l'évolution des prix (hors tabac), soit 1,7 % pour 2002. Le coût de cette mesure se monte à 1 milliard d'euros en ce qui concerne la seule indexation des seuils du barème prévu au 1° du I du présent article.

En ce qui concerne le 2° du I, qui tend à relever les différents plafonds associés aux mécanismes du quotient familial, le coût de la mesure d'actualisation est de 39 millions d'euros. On notera que le plafond de la demi-part de droit commun passe de 2.017 à 2.051 euros.

Le II du présent article concerne l'abattement sur le revenu global net en cas de rattachement au foyer fiscal d'un enfant majeur prévu par l'article 196-B du code général des impôts.

L'abattement, qui passe de 3.824 euros à 4.137 euros est en progression de 8,2 %, soit un niveau sensiblement supérieur aux 1,7 % d'augmentation des autres paramètres. Il s'agit de la conséquence de la nécessité de conserver, pour un contribuable imposé au taux de la tranche supérieure, la neutralité des deux possibilités que sont le rattachement de l'enfant au foyer fiscal dans le cas du mécanisme de droit commun du quotient familial et la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur4(*).

B. DES CHOIX FAVORABLES AU CONTRIBUABLE

Si le gouvernement a choisi de maintenir le minimum de perception à 61 euros, il a en revanche décidé de ne pas compenser à l'entrée du barème l'allègement des taux par une modification de la décote, dont le montant est maintenu à son niveau antérieur sous réserve d'une simple indexation sur les prix.

On rappelle que le mécanisme de la décote vise à limiter la charge fiscale à l'entrée dans le barème. Ainsi, pour les revenus de 2001, les contribuables bénéficiaient d'une décote lorsque leur cotisation d'impôt est inférieure à 760 euros. La décote est égale à la différence entre 380 euros et la moitié de leur cotisation d'impôt : plus leur cotisation se rapproche du montant de la décote, en l'occurrence 760 euros, plus l'avantage est faible. Corrélativement, le mécanisme en dépit de son aménagement assure une progressivité accrue de l'impôt à l'entrée du barème.

Le non-ajustement de la décote pour tenir compte de la baisse des taux du barème procure au contribuable un double avantage. En premier lieu, du fait de la baisse des taux, les cotisations d'impôt vont baisser et un plus grand nombre de contribuables vont se trouver avec des cotisations d'impôt inférieures au seuil de la décote. En second lieu, l'avantage lié à la décote est plus important après la diminution de l'impôt.

C'est ainsi que selon les indications fournies dans le rapport de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, le nombre de foyers bénéficiaires de la décote devrait passer de 11,2 millions à 11,7 millions en 2003, soit une hausse de 500.000 foyers. La population des foyers bénéficiaires se répartit en parts sensiblement égales entre ceux dont la cotisation est allégée et ceux qui deviennent non imposables du fait de la décote.

Par ailleurs, parmi les foyers dont la cotisation est simplement allégée, la réduction en pourcentage de l'impôt est importante, pouvant aller, toujours selon les mêmes sources jusqu'à 18,5 % des cotisations pour des niveaux de revenus de l'ordre de 12.000 euros par an pour un célibataire.

III. DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES À AMORCER

A cet égard, votre rapporteur général estime que la question de la réforme fiscale se pose dans des conditions assez différentes de celles dans lesquelles elle avait été envisagée lorsque, il y a plus de cinq ans, avait été mis en oeuvre le plan de M. Alain Juppé, alors Premier ministre.

Aujourd'hui, on se situe dans un contexte de réforme de l'État et, s'il convient toujours d'alléger l'impôt, il ne s'agit pas d'une fin en soi. La diminution des impôts doit trouver sa place dans un plan global de stimulation de toutes les initiatives, où l'on prend en compte, également, la question des modalités de perception de l'impôt.

L'impôt sur le revenu est une matière sensible, propice aux polémiques. Pourtant, un examen rétrospectif des principaux rapports administratifs qui lui ont été consacrés, témoignent, en dépit des changements des contextes politiques, d'une relative convergence dans l'analyse.

Certes, son niveau était jugé excessif mais c'était surtout sa structure qui était considérée comme déséquilibrée et peu cohérente.

A. LES MÉFAITS DU PERFECTIONNISME FISCAL

Notre système fiscal, et tout particulièrement notre régime d'imposition des revenus, souffre d'un mal très français, le perfectionnisme fiscal.

Comme le remarque le Conseil des impôts dans son rapport précité de 1990, notre système d'imposition pâtit d'une excessive personnalisation de l'impôt avec pour corollaires, la complexité et l'instabilité des règles fiscales.

Le dernier rapport en date de 2000, du même Conseil, consacré à l'impôt sur le revenu, souligne ainsi, à titre d'exemple, l'augmentation du volume des circulaires de l'administration, qui s'était accru à l'époque, de plus de 57 % en dix ans. On ne dispose pas de chiffres récents, mais il y a tout lieu de penser que cette tendance s'est poursuivie.

Cette complexité de la règle fiscale est directement liée au niveau des prélèvements. Comme le souligne la Commission d'étude des prélèvements obligatoires de 1995, présidée par M. Ducamin, « le niveau jugé élevé des taux d'imposition a entraîné la floraison de mécanismes en tous genres [...] qui entachent gravement la progressivité, provoquent des ruptures d'égalité entre les contribuables car seuls les plus avertis bénéficient de ces mécanismes, et peuvent avoir des effets pervers sur le fonctionnement de l'économie ».

En fait, la multiplication des régimes spécifiques affecte non seulement la lisibilité des règles, mais leur stabilité.

L'autre caractéristique du système fiscal dénoncée régulièrement est le perpétuel changement des règles du jeu fiscal. En certaines matières, on ne compte pas moins d'un nouveau régime tous les deux ans, quand ce n'est pas tous les ans, dans le cadre d'un processus qui n'est pas sans rappeler la course de la lance et de la cuirasse : un nouveau régime est mis en place dont certains contribuables trouvent rapidement les failles, ce qui conduit à son adaptation, et ainsi de suite...

Bref, la plupart des experts s'accordent à considérer qu'il est urgent de simplifier notre système d'imposition des revenus. C'est aujourd'hui d'autant plus nécessaire qu'il ne s'agit pas simplement de faciliter la compréhension, et donc l'acceptation du prélèvement par les contribuables ; il faut aussi rendre plus efficace le prélèvement de la ressource, dont on a encore récemment rappelé que le coût en était en France particulièrement élevé.

B. AMÉLIORER L'EFFICACITÉ ET LA LISIBILITÉ DU SYSTÈME

A la différence des réformes fiscales précédentes, qu'il s'agisse du plan de M. Alain Juppé ou de celui de M. Lionel Jospin, il convient de situer les mesures qui devront être mises en oeuvre au cours de la présente législature dans le cadre d'une réforme de l'Etat. Celle-ci peut concerner le mode de collecte de l'impôt, ce qui pose la question du prélèvement de l'impôt à la source. Tous les pays européens, ou presque, le pratiquent et les Français y seraient, d'après les sondages, favorables.

Le rapport du Conseil des impôts de 1990 se livre à une analyse très approfondie des obstacles qui empêchent la France de passer à un régime de prélèvement à la source. Ils tiennent tous à la complexité et à l'excessive personnalisation de l'impôt sur le revenu et il conviendrait donc, à ce titre, que la mise en place du prélèvement à la source ne consiste pas simplement à transférer les difficultés techniques de l'administration fiscale vers les entreprises !

Nul doute qu'un tel système s'accommode mal, en effet, de l'imposition conjointe, qu'il rend plus complexe, sauf à priver la réforme de la plupart de ses avantages, les multiples possibilités de réduction d'impôt ou de déduction du revenu global ouvertes par la législation actuelle et qu'il suppose une limitation drastique du nombre des tranches qui ne peut guère dépasser trois ou quatre, y compris la tranche à taux zéro.

Une telle remise à plat suppose que l'on règle un certain nombre d'anomalies, qu'il s'agisse du régime fiscal de la CSG, actuellement partiellement déductible sans raison évidente, du mécanisme de la décote qui accroît, en dépit de tous les aménagements, la progressivité à l'entrée du barème ou de l'abattement de 20 % dont bénéficient les salariés et les adhérents à un centre de gestion agréé, dont on remarque que, s'il était intégré au barème, il ferait apparaître un taux de la tranche marginale beaucoup plus raisonnable, de l'ordre de 42 %, très proche de celui que s'est fixé comme objectif la réforme fiscale allemande.

En fait, le passage au prélèvement à la source n'a de sens que si la conception de l'impôt sur le revenu est remaniée et simplifiée, de manière à respecter le principe de confidentialité des informations fiscales, et à ne pas créer de charges excessives pour les employeurs. Par ailleurs, ses conséquences sur l'organisation administrative du recouvrement devront être clairement anticipées, pour se traduire par une diminution des effectifs de fonctionnaires affectés à cette fonction.

En tout état de cause, la réduction qu'il est proposé de mettre en oeuvre avec le présent article n'a de sens que si elle s'inscrit dans la perspective de réformes structurelles.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Amélioration de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article vise à procéder à une majoration de prime pour l'emploi au profit des personnes exerçant une activité à temps partiel, à indexer en fonction de l'indice des prix les seuils et limites de revenus régissant le dispositif, et à rehausser les limites de revenus servant au calcul de la prime.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA PRIME POUR L'EMPLOI

1. Le droit existant

a) Le bénéfice de la prime

Peuvent bénéficier de la prime pour l'emploi (PPE) les personnes physiques, ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts, c'est à dire :

· les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

· celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles ne justifient que cette activité n'est qu'accessoire ;

· celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques ;

· les agents de l'Etat qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus.

La prime est accordée au foyer fiscal, mais dépend des revenus d'activité professionnelle de chacun de ses membres.

Des conditions de revenu sont nécessaires pour bénéficier de la PPE. Les revenus du foyer fiscal ne peuvent ainsi dépasser, pour 2001 :

· 11.772 euros pour la première part de quotient familial des célibataires, veufs ou divorcés ;

· 23.544 euros pour les deux premières parts en cas d'imposition commune ;

· plafonds auxquels s'ajoutent 3.253 euros par demi-parts suivantes.

Ainsi, un couple marié ayant deux enfants ne doit pas, première condition, avoir un revenu fiscal dépassant 30.050 euros pour 2001. En cas de mariage, décès, ou de passage en cours d'année à une imposition distincte, ces plafonds sont convertis sur une base annuelle, la référence étant 360 jours, soit 30 jours par mois par souci de simplification.

Par ailleurs, la prime est soumise à des conditions portant sur les revenus d'activité professionnelle. Cette condition est appréciée de manière individuelle selon les membres du foyer fiscal. Pour bénéficier de la PPE, chacun ne peut déclarer ni plus, en 2001, que 14.872 euros, ni moins que 3.187 euros. Afin de tenir compte de la mono ou de la bi-activité au sein d'un foyer fiscal, cette limite est portée à 22.654 euros pour un foyer dont un seul membre travaille où dont l'autre membre gagne moins de 3.187 euros. Ainsi, un couple bi-actif peut avoir droit à la PPE jusqu'à 29744 euros de revenus d'activité, du moment que chacun de dépasse pas le plafond de 14.872 euros, tandis que dans un foyer où seul un membre travaille, ce plafond n'est que de 22.654 euros, soit une différence de plus de 30 %.

Ainsi, le plafond de 14.872 euros s'applique :

· aux personnes célibataires, veuves, divorcées, sans enfant ou avec des enfants qu'elles n'élèvent pas seules ;

· aux personnes mariées lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.187 euros ;

· aux personnes à charge d'un foyer fiscal exerçant une activité professionnelle lui procurant plus de 3.187 euros.

Le plafond de 22.654 euros s'applique quant à lui :

· si la personne est mariée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.187 euros;

· si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants à charge.

Ces plafonds permettent de ne pas prendre en compte des travaux occasionnels et de favoriser une certaine stabilité dans l'emploi.

La durée du travail est intégrée pour le calcul de ces plafonds de revenus d'activité, car ils s'appliquent à des équivalents temps plein. Il s'agit de prendre en compte le cas des personnes n'exerçant pas, sur l'année, une activité à plein temps. Par exemple, un salarié gagnant l'équivalent du SMIC dans une année fiscale mais n'ayant travaillé que six mois dans l'année, ou travaillant à mi-temps, ne bénéficie pas de la PPE. Le mode de conversion se base sur une durée annuelle de travail de 1.820 heures (correspondant à une durée du temps de travail de 35 heures hebdomadaires) : le rapport entre 1.820 et le nombre d'heures travaillées dans l'année permet d'obtenir un coefficient de conversion, qui ne peut être inférieur à un plancher. Ce coefficient est ensuite appliqué aux revenus d'activités professionnelles déclarés pour l'examen de l'éligibilité à la PPE au regard des limites maximales de revenu (14.872 euros ou 22.654 euros). Les heures prises en compte intègrent les congés payés (soit une majoration de 10 % des heures travaillées) ainsi que les heures supplémentaires. Les périodes de maladie, de maternité ou d'arrêt suite à accident du travail sont prises en compte au même titre que les périodes travaillées. Un mécanisme particulier est prévu pour les agents publics (conversion selon leur quotité de temps de travail) et les personnes non salariés (conversion selon le nombre de jours d'activité).

b) Les modalités de calcul de la prime

La prime comprend deux parties, la prime de base (partie variable) et les majorations (partie forfaitaire).

La prime de base est établie par personne. Pour un revenu d'activité compris entre 3.187 euros et 10.623 euros, la prime est de 2,2 % de ce revenu. Pour un revenu compris entre 10.623 euros et 14.872 euros, elle est de 5,5 % de la différence entre le revenu et le plafond (soit 5,5 % de 14.872 euros moins le revenu).

Pour ceux qui n'auraient pas travaillé à temps plein sur l'année, et dont le revenu d'activité a donc fait l'objet d'une reconstitution en équivalent temps plein, le montant la prime ainsi calculée est ensuite proratisé selon le coefficient inverse de celui établi pour obtenir le revenu annuel.

Calcul de la prime hors majorations pour personnes à charge

(en euros)

Situation de famille

Revenu d'activité R compris entre :

Formule de calcul hors majorations pour personnes à charge

 

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs ou personne à charge du foyer exerçant une activité professionnelle au moins rémunérée à 3.187 €

3.187 < R < 10.623

R x 4,4 %

 

 

10.623 < R < 14.872

(14.872 - R ) x 11%

 

Mariés mono-actifs

3.187 < R < 10.623

(R x 4,4 %) + 78 €

 

 

10.623 < R < 14.872

[(14.872 - R ) x 11%] + 78 €

 

 

14.872 < R < 21.246

78 €

 

 

21.246 < R < 22.654

(22.654 - R) x 11 %

 

Célibataires, veufs divorcés élevant seul des enfants à charge


3.187 < R < 10.623


R x 4,4 %

 

 

10.623 < R < 14.872

(14.872 - R ) x 11%

 

 

14.872 < R < 22.654

0 € (susceptible de majoration forfaitaire)

 

A cette prime de base s'ajoutent des majorations, l'une en faveur des couples mono-actifs, l'autre pour personnes à charge.

Dans le cas de mono-actifs ou des couples dont l'un des membres a gagné moins que 3.187 euros, la prime est, selon le 3° du A du II :

· majorée de 78 euros pour un revenu d'activité inférieur 14.872 euros ;

· égale à 78 euro pour un revenu compris entre 14.872 euros et 21.246 euros ;

· égale à 5,5 % de la différence entre 22.654 euros et le revenu si celui-ci dépasse 21.246 euros.

Les majorations pour personnes à charge sont forfaitaires quel que soit le revenu :

· 31 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

· 62 euros pour le premier enfant des personnes isolées ;

· 31 euros quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs au revenu compris entre 14.872 euros et 22.654 euros (62 euros pour le premier enfant en cas de personne isolée).

La plupart des cas de majorations possibles sont envisagés dans le tableau suivant:

Majorations pour personnes à charge

(en euros)

Situation de famille

Revenu d'activités professionnelles

Une personne à charge

Deux personnes à charge

Trois personnes à charge

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs

3.187 € < R < 14.872 €

31 €

31 € x 2 = 62 €

31 € x 3 = 93 €

Mariés mono-actifs

3.187 € < R < 14.872 €

31 €

31 € x 2 = 62 €

31 € x 3 = 93 €

 

14.872 € < R < 22.654 €

31 €

31 €

31 €

Célibataires, veufs, divorcé élevant seul des enfants à charges


3.187 € < R < 14.872 €


62 €


62 € + 31 € = 93 €


62 € + 31 € + 31 € = 124 €

 

14.872 € < R < 22.654 €

62 €

62 €

62 €

Enfin, un montant minimum de prime de 25 euros est accordé aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant.

2. La mise en place

Mise en place par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi, la prime pour l'emploi a bénéficié, en 2001, à 8,7 millions de foyers, qui ont reçu une prime s'élevant en moyenne à 288 euros. Cette prime prend la forme, pour les deux tiers, d'un chèque du Trésor public accompagné d'une lettre signée du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du secrétaire d'Etat au budget, pour le dernier tiers d'une imputation sur l'impôt normalement dû. Le quart des contribuables est ainsi concerné, dont un peu plus du tiers a moins de trente ans, et les trois cinquièmes vivent seuls. Enfin, 34 % des bénéficiaires travaillent à temps partiel, contre 17 % pour l'ensemble de la population active.

B. LES MESURES PROPOSÉES

1. Augmentation de la prime versée aux personnes exerçant une activité à temps partiel

Le II du présent article a pour objet d'augmenter sensiblement le montant de la prime versée aux personnes exerçant une activité à temps partiel. Ce dispositif a pour effet, toutes choses étant égales par ailleurs, d'augmenter le montant de la prime de 45 % pour une personne travaillant à temps partiel sur une base comprise entre 30 % et 50 % d'un temps complet. Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre 50 % (mi-temps) et 100 % (plein temps), l'augmentation, qui ressort à 45 % pour un mi-temps, est ensuite linéairement dégressive, jusqu'à disparaître pour un temps complet. Le coût de cette augmentation est évalué à 130 millions d'euros.

2. Indexation des limites de revenu régissant le dispositif

Le I du présent article a d'abord pour objet d'indexer les limites de revenu régissant le dispositif sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2002 par rapport à 2001, qui ressort à 1,7 %. Le coût de cette indexation et évalué à 100 millions d'euros.

Indexation des limites de revenu

(en euros)

 

Montant en 2001

Montant indexé

Revenu de référence pour les personnes seules

11.772

11.972

Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune

23.544

23.944

Majoration de revenu de référence pour chaque demi part supplémentaire

3.253

3.308

3. Réhaussement des seuils de revenu servant au calcul de la prime, ainsi que des majorations

Le I du présent article a également pour objet de rehausser les limites de revenu servant au calcul de la prime, ainsi que les majorations existantes. Le coût de cette mesure est évalué à 50 millions d'euros.

Réhaussement des seuils de revenu et des majorations

(en euros)

 

Montant en 2001

Montant 2002

Limite inférieure de revenu professionnel déclaré

3.187

3.265

 

Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

10.623

10.882

Revenu professionnel déclaré au delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

14.872

15.235

Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers monoactifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 78 € actuellement

21.246

21.764

Plafond de revenu professionnel déclaré au delà duquel, pour les foyers monoactifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

22.654

23.207

Majoration de la prime pour les foyers monoactifs

78

79

Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas

31

32

Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls

62

64

Montant minimum de la prime par foyer

25

25

C. UNE AMÉLIORATION TECHNIQUE APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement proposé par sa commission des finances et accepté par le gouvernement, permettant de remédier à une incohérence du dispositif se rapportant à la majoration de la prime pour les personnes travaillant à temps partiel.

Il prévoit de réserver la majoration de la prime aux personnes travaillant à temps partiel sur une base supérieure à 30 % (« Lorsque ces coefficients [de conversion] sont inférieurs ou égaux à 3 1/3 [...] »).

Or, le montant minimum de revenu professionnel pour être éligible à la prime pour l'emploi, qui s'élève à 3.265 euros, correspond à 29 % du SMIC.

Lors de la création de la prime pour l'emploi, ce montant minimum correspondait bien à 30 % du SMIC, mais sa réévaluation a été depuis supérieure à celle du plancher de revenu.

L'amendement voté à l'Assemblée nationale a pour objet de remédier à cette incohérence, le gouvernement ayant naturellement eu l'intention d'accorder une majoration à l'ensemble des personnes travaillant à temps partiel qui satisfont aux conditions de revenu.

Ainsi, devraient finalement bénéficier de l'augmentation de 45 % de la prime pour l'emploi toute personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure à 50 % (ce qui est une base du dispositif gouvernemental), sans qu'il soit désormais fait référence à un plancher de durée (ce qui résulte de l'amendement).

Naturellement, le montant minimum de revenu implique indirectement une durée minimale de travail qui s'élèverait ainsi, au niveau du SMIC, à 29 % d'un temps plein. Pour une personne gagnant 1,37 SMIC, ce qui constitue le plafond de revenu d'un célibataire, la durée minimale qu'implique indirectement le plancher de revenu s'élèverait à 22 % d'un temps plein.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE DESSINÉ PAR LE SÉNAT

La prime pour l'emploi résulte d'un processus législatif complexe s'étendant du plan de baisse des prélèvements obligatoires du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en août 2000 à l'adoption de la loi portant création de la prime pour l'emploi en mai 2001. Il s'agit d'une mesure proposée par le Sénat en novembre 2000 et à laquelle le gouvernement avait dû se rallier suite à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG).

Ce dispositif avait alors deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

En 2001, 8.675.000 foyers ont bénéficié de la prime. Bien que le doublement de la prime fût annoncé à l'origine du dispositif pour l'exercice budgétaire 2002, il est intervenu dès l'exercice budgétaire 2001 à la suite d'une modification apportée par l'article 1 de la loi de finance rectificative pour 2001, le versement complémentaire étant effectué au mois de janvier 2002. En revanche, le triplement qui avait été annoncé pour l'exercice budgétaire 2003 (soit une nouvelle hausse de 50 % de la prime de base par rapport à celle versée en 2002) n'a pas été réalisé dans le présent projet de loi de finances. Le doublement retenu dans la loi de finances pour 2002, reconduit en 2003, ne s'applique qu'à la prime de base, et pas aux majorations, alors que le versement complémentaire intervenu en janvier 2002 les incluait.

B. UN RECENTRAGE DU DISPOSITIF VERS LES EMPLOIS A TEMPS PARTIEL

La prime pour l'emploi se rattache à la catégorie des dispositifs dont l'objectif est d'accroître l'offre de travail par une diminution de la progressivité de l'impôt. Dans sa version actuelle, la prime pour l'emploi favorise surtout la reprise d'un emploi à temps complet, et l'aménagement proposé par le gouvernement permet de renforcer le caractère incitatif du dispositif pour les emplois à temps partiels. Ainsi, le nouveau dispositif se rapprocherait des systèmes anglo-saxons, le « Working Family Tax Credit » en Grande Bretagne, et l'« Earned Income tax Credit » aux Etats-Unis, qui privilégient le temps partiel.

On ne peut que souscrire à ce recentrage que commande à la fois le réalisme, car il ne peut être que de plus en plus difficile de trouver un emploi à temps plein dans un marché du travail à nouveau dépressif, et le souci légitime d'accroître la dimension redistributive de la prime pour l'emploi. Quant à l'effet réel de cette mesure sur le taux d'activité, il semble réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la prime pour l'emploi, complexité encore accrue par ce dernier aménagement. Il conviendra à l'avenir de s'interroger sur l'efficacité économique du dispositif par rapport à son coût budgétaire.

C. UNE REVALORISATION ENFIN COHERENTE DES SEUILS DE REVENUS SERVANT AU CALCUL DE LA PRIME POUR L'EMPLOI

Votre commission des finances avait déploré, à l'occasion de l'examen de la loi de finances initiale pour 2002, qu'il ne soit pas prévu de faire évoluer les seuils de revenu permettant de calculer la prime pour l'emploi par une indexation sur le SMIC. En effet, le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC : il s'agissait d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus de l'inactivité. Les seuils retenus l'ont donc été en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC, dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC, majorations entre 1,4 et 2,1 SMIC, etc. Pourtant, la loi de finances initiale pour 2002 avait prévu une augmentation des seuils de 1,6 %, bien inférieure à la revalorisation du SMIC en 2001, si bien que la prime entame désormais sa dégressivité à partir d'un revenu légèrement inférieur au SMIC.

En revalorisant les seuils de revenu permettant de calculer la prime pour l'emploi de 2,44 %, à rapprocher de la hausse de 2,4 % du SMIC le 1er juillet 2002, le gouvernement a, fort opportunément, entendu mettre un terme à une dérive défavorable, en particulier, aux personnes payées au SMIC.

Les limites de revenu ayant trait au foyer fiscal connaissent en revanche une indexation limitée à 1,7 %, fonction de l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2002 par rapport à 2001. Il en résulte un  resserrement relatif des seuils supérieurs d'éligibilité au dispositif par foyer fiscal, par rapport aux conditions portant sur les revenus d'activité professionnelle de ses membres, sans qu'il puisse être encore question de franchissement d'un quelconque seuil critique.

D. UN DISPOSITIF DONT LE POTENTIEL EN MATIERE DE POLITIQUE FAMILIALE NE DOIT PAS ÊTRE SOUS-EVALUÉ

Le Sénat avait également déploré, à l'occasion de l'examen de la loi de finance initiale pour 2002, qu'il ne soit pas prévu d'augmenter sensiblement les majorations forfaitaires pour personnes à charge, alors que la prime de base faisait l'objet d'un doublement. En effet, il existe un grand intérêt à favoriser la prime pour l'emploi des foyers ayant des personnes à charge, ainsi que le Sénat l'avait d'abord démontré dans le cadre de l'examen de la ristourne dégressive de CSG, ainsi que l'avait ensuite reconnu le Conseil constitutionnel, et comme le gouvernement l'avait, enfin, admis en ajoutant ces majorations forfaitaires. Ne pas les augmenter dans la même proportion que la prime de base revenait donc non seulement à ne pas respecter le « contrat » initial que représentait la prime pour l'emploi, mais en plus à laisser se combler à nouveau, progressivement, le fossé séparant des personnes inactives ayant « charge d'âmes » et des personnes actives ayant la même « charge d'âmes ». Il existait ainsi à la fois une logique de politique familiale et de politique économique, qui inclinait à doubler les majorations pour personnes à charge.

Il pourrait sembler que le nouveau gouvernement a pris acte de cette exigence de politique familiale, puisque les majorations pour personnes à charge augmentent de 3,22 %, revalorisation supérieure à celles appliquées aux autres valeurs servant au calcul de la prime pour l'emploi. Cependant, cette hausse apparemment différenciée n'est à attribuer qu'au jeu des arrondis (l'augmentation de 1,7 % de la majoration de 31 euros donne 31,527 euros arrondis à 32 euros) et au souci de maintenir la proportion existante entre les majorations : la majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables est ainsi portée de 62 à 64 euros (au lieu des 63 euros obtenus après revalorisation de 1,7 % et arrondis), correspondant toujours à un doublement de la majoration de base.

E. LA MISE EN PLACE DU REVENU MINIMUM D'ACTIVITÉ (RMA) SERAIT SOUHAITABLE POUR AMÉLIORER SIGNIFICATIVEMENT L'INSERTION DANS LE MONDE DU TRAVAIL

A l'initiative de votre rapporteur général et d'Alain Lambert, alors président de votre commission des finances, le Sénat avait proposé5(*) l'instauration d'un revenu minimum d'activité (RMA), qui fait actuellement l'objet d'une réflexion avancée de la part du gouvernement. Ce dispositif s'adresse directement aux titulaires de revenus d'assistance. : l'employeur percevrait une aide dégressive correspondant au départ à l'allocation (RMI ou autres) perçue par l'employé, et la rémunération totale qu'il verserait serait égale à la rémunération mensuelle minimale en vigueur. Ce dispositif, dont le coût est nul, repose sur la responsabilisation tant des entreprises que des intéressés. A ce titre, il s'inscrirait avec bonheur dans la politique que mène le gouvernement en faveur de l'insertion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 3

Rallongement de la durée possible d'imputation des moins-values sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières

Commentaire : le présent article additionnel vise à rallonger, de cinq à dix ans, la durée durant laquelle il est possible, aux termes de l'article 150-0-D du code général des impôts, d'imputer les moins-values sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières.

I. UN CONTEXTE PRÉOCCUPANT POUR 9,8 MILLIONS DE FRANÇAIS DÉTENTEURS DE VALEURS MOBILIÈRES

A. UN DÉVELOPPEMENT INDÉNIABLE DE L'ACTIONNARIAT POPULAIRE...

En mai 2002, 9,8 millions de Français (soit 22 % des Français âgés de 15 ans et plus) détenaient des valeurs mobilières (actions cotées, obligations, titres d'Organisme de Placement Collectif en Valeurs Mobilières (OPCVM), Fonds Communs de Placements pour les Fonds d'Entreprise (FCPFE)), contre 8,9 millions un an plus tôt.

Pourcentage de Français de plus de 15 ans détenant des valeurs mobilières,
par type de valeurs

Source : Banque de France

La progression continue de la détention d'actions explique en majeure partie cette augmentation. Le nombre de détenteurs en direct d'actions de sociétés cotées en Bourse a progressé entre mai 2001 et mai 2002, passant de 6,1 millions à 7,1 millions, ce qui représente 15,9 % des Français de plus de quinze ans. Les actions cotées constituent les valeurs mobilières les plus diffusées parmi les Français. Le nombre de comptes titres a progressé de 450.000 unités entre mai 2001 et mai 2002. L'actionnariat salarié tient une place notable, dans un contexte juridique de plus en plus favorable au développement de l'épargne salariale. La détention d'actions de sociétés étrangères s'accroît et marque un souci de diversification des portefeuilles.

Élément de satisfaction supplémentaire, la détention d'actions s'est accrue auprès des plus jeunes (moins de 34 ans) entre mai 2001 et mai 2002 et la plus forte progression est notée chez les 35-44 ans. Ce sont les plus petits portefeuilles de produits financiers qui connaissent la plus forte progression du taux de détention d'actions, ce qui montre une indéniable diffusion de ce comportement d'épargne dans tous les milieux sociaux.

Les raisons de l'accroissement de la détention d'actions, qui tend à devenir en France un placement aussi répandu que dans les autres grands pays européens, tient sur la période récente au développement des privatisations d'entreprises publiques : un nombre important de particuliers sont devenus actionnaires pour la première fois à l'occasion de l'introduction en bourse d'Autoroutes du Sud de la France (ASF) et du Crédit Agricole. C'est principalement le placement d'actions de Crédit Agricole auprès des particuliers qui explique le développement de l'actionnariat individuel entre mai 2001 et mai 2002. Par ailleurs, le Plan d'Épargne en Actions (PEA) reste fiscalement attractif et les fonds communs de placement pour les fonds d'entreprise (FCPFE) constituent un produit de bonne tenue.

B. TOUCHÉ DE PLEIN FOUET PAR LA CHUTE DES MARCHÉS FINANCIERS...

L'actionnariat individuel, et au-delà la détention de certaines valeurs mobilières, dont le développement constitue un facteur d'avenir pour les épargnants, les banques et les entreprises, sont confrontés depuis le début de l'année à une grave crise des marchés financiers, qui aboutit à une profonde dépression.

L'indice CAC 40 qui était encore au début 2002 au niveau des 4.000 points est brutalement tombé depuis avril 2002 jusqu'à un plancher de 2.600 points pour « rebondir » aujourd'hui au niveau des 3.100 points, sans que ce rebond soit complètement assuré en raison des incertitudes géopolitiques et économiques actuelles.

Évolution de l'indice CAC 40 depuis un an


Fin juin 2002, l'enquête-titres de la Banque de France rendait compte d'une contraction globale des portefeuilles de valeurs mobilières de - 6,5 % par rapport à mars 2002. Les flux d'achats nets de valeurs mobilières des ménages avaient diminué de moitié d'un trimestre sur l'autre. Le poids des placements en actions dans l'ensemble des portefeuilles, 37,5 % fin juin 2002, avait diminué de 4 points par rapport à mars : la baisse de l'encours résultait non seulement de l'évolution des cours mais aussi du comportement des ménages qui avaient déjà quelque peu allégé leurs positions. De même, les encours d'épargne collective, dès juin 2002, avait fortement diminué, de 5,9 % pour les titres d'OPCVM hors OPCVM monétaires.

Depuis, même si la Banque de France n'a pas fourni de chiffres plus récents, la situation s'est encore aggravée. La capitalisation boursière de la place de Paris était en mars 2002 de 1.367 milliards d'euros, elle était de 1.150 milliards d'euros en juin 2002. Au 31 octobre 2002, elle s'élevait à 950 milliards d'euros.

Les ménages ont dès lors été conduits tout naturellement à réallouer et à redéployer leurs actifs. Ils s'y emploient en réinvestissant une part de leur épargne financière en OPCVM monétaires, en OPCVM garantis ou en revenant sur des valeurs refuges. Le cas particulier des différentes catégories d'OPCVM est particulièrement éclairant du comportement actuel de l'épargnant français qui semble menacer les progrès récents en termes de détention d'actions.

Le taux de croissance des OPCVM actions est ainsi devenu négatif depuis fin 2001.

Taux de croissances des OPCVM en glissement annuel

L'épargne administrée connaît un véritable regain d'intérêt qui soulève une nouvelle fois la question de la légitimité de la concurrence de ce type de produit avec les autres produits du réseau bancaire classique. Le Plan d'Épargne Logement (PEL) est lui aussi devenu particulièrement attractif avec son taux annuel de 4,5 % grâce à la prime de l'État, plafonnée à 1.525 euros. L'attrait de ce produit ne poserait pas de difficulté majeure s'il servait effectivement au financement des investissements immobiliers et si son coût budgétaire pour 2003 n'atteignait pas 1,5 milliard d'euros.

C. ET AFFECTÉ PAR UNE CRISE DE CONFIANCE QUI DOIT IMPÉRATIVEMENT ÊTRE DISSIPÉE.

La crise financière actuelle a suscité, certes davantage aux États-Unis qu'en France, des effets de richesse négatifs. Elle complique le recours des entreprises aux ressources financières. Elle a par ailleurs engendré une grave crise de confiance des actionnaires individuels qu'il convient de lever au plus vite sous peine que la bourse ne soit à court terme désertée par les petits épargnants.

Les pouvoirs publics ne peuvent se désintéresser du sort des actionnaires individuels qui se trouvent confrontés à des pertes en capital considérables. Ils ne peuvent laisser faire sans réagir une évolution qui peut conduire à évincer réellement les actionnaires individuels du marché, au profit de professionnels dont les comportements sont beaucoup plus opportunistes et donc erratiques.

Il est impératif de restaurer la confiance pour au moins trois raisons :

- les entreprises ont aujourd'hui besoin des capitaux des actionnaires individuels, et ces derniers sont un facteur important de stabilité de marché ;

- la réforme des retraites ne sera possible que si le lancement des fonds de retraite par capitalisation, complémentaires du système de répartition en difficulté, est accueilli avec confiance par les Français ;

- l'ambitieux programme de privatisation du gouvernement, indispensable pour réduire l'endettement de l'État, ne peut se faire sans un actionnariat individuel confiant dans l'avenir des actifs mis sur le marché.

L'État doit aujourd'hui émettre des signaux clairs qui permettent aux épargnants et aux marchés de se ressaisir et de rompre avec l'attentisme et l'inquiétude actuels. Ceci passe pour votre commission des finances par une « fiscalité de l'épargne de crise », susceptible de redonner foi dans la rentabilité des marchés et d'offrir des perspectives financières attrayantes. Le dispositif proposé doit être lisible et attractif pour l'épargnant français.

La priorité en matière de fiscalité de l'épargne est d'abord d'aider l'actionnaire individuel à acter ses moins-values pour réinvestir sur les marchés.

II. RECONSTRUIRE L'ACTIONNARIAT INDIVIDUEL

A. PLUSIEURS PISTES ENVISAGEABLES

Plusieurs pistes sont envisageables pour introduire un traitement fiscal des moins-values à la mesure des pertes qui ont été constatées en 2002. L'objectif consiste à « lisser » et répartir les pertes sur moyenne période.

- la première consiste à imputer exceptionnellement, sous condition de plafond, les moins-values de cessions de valeurs mobilières sur le revenu global, sur une période pouvant aller jusqu'à cinq ans. La réduction d'impôt correspondant ne serait acquise qu'à la condition que l'actionnaire réinvestisse en Bourse ;

- la deuxième consiste à instituer un report en arrière ou « carry back ». Cette disposition existe aujourd'hui pour le paiement de l'impôt sur les sociétés où elle permet d'imputer le déficit constaté à la clôture d'un exercice sur les bénéfices des trois exercices précédant l'exercice déficitaire, ce qui fait naître une créance sur le trésor correspondant à l'excédent d'impôt antérieurement versé. Le retour en arrière pour les moins-values boursières fonctionnerait de la même manière en s'imputant sur les cinq années précédentes. Il donnerait lieu à crédit d'impôt. Très incitative pour les personnes ayant réalisé des plus-values les années précédentes, et immédiatement visible, le report en arrière comporte un coût budgétaire initial mais serait, sur la durée, relativement peu onéreux : les moins-values reportés en arrière ne peuvent plus l'être en avant ;

- la troisième consiste à améliorer le dispositif prévu par l'article 150-O D du code général des impôts en rallongeant la durée, aujourd'hui de cinq ans, durant laquelle l'imputation des moins-values sur les plus-values est possible.

B. RALLONGER LA PÉRIODE D'IMPUTATION DES MOINS-VALUES BOURSIÈRES SUR LES PLUS VALUES

La troisième mesure présente le meilleur rapport coût budgétaire/efficacité pour l'épargnant. D'un coût limité, elle offre de plus l'avantage de résoudre le problème de moins-values des épargnants individuels à droit constant.

Concrètement, elle encourage à constater la moins-value, et donc le cas échéant à redéployer ses actifs, tout en restant en Bourse : la moins-value n'offre un bénéfice fiscal que si l'épargnant réinvestit sur les marchés d'action et réalise sur la période suivante des plus-values. Il s'agit donc d'un dispositif fondamentalement optimiste propre à inciter les épargnants à repartir de l'avant.

Compte tenu des pertes constatées sur la période récente, et pour émettre un signal fort, il est proposé de doubler la durée, de cinq à dix ans, de la période durant laquelle il est possible d'imputer ses moins-values sur ses plus-values.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 3

Relèvement du seuil de cessions de valeurs mobilières en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values réalisées

Commentaire : le présent article additionnel vise à relever, de 7.650 euros à 15.000 euros, le seuil de cessions de valeurs mobilières prévu à l'article 150-0-A du code général des impôts en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values réalisées.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. UN RÉGIME UNIQUE D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE VALEURS MOBILIÈRES

L'article 94 de la loi de finances pour 2000 a fusionné, à compter du 1er janvier 2000, les différents régimes d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers en un dispositif unique décrit à l'article 150-O A du code général des impôts.

Le seuil de 50.000 francs6(*) (7.622,5 euros) de cessions de valeurs mobilières prévu par cet article en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values avait été transposé par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 dans un sens défavorable au contribuable, ce seuil ayant été adapté à 7.600 euros, soit 49.852,7 francs. Les contribuables qui avaient optimisé la gestion de leur portefeuille en limitant leurs opérations de manière à demeurer juste en deçà du seuil risquaient alors de se trouver pénalisés. En conséquence de quoi, l'article 51 de la loi de finances rectificative pour 2001 a porté le seuil de cessions de valeurs mobilières en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values à 7.623 euros pour les cessions réalisées au cours de l'année 2001 et à 7.650 euros pour celles réalisées au cours de l'année 2002.

B. L'APPLICATION DE L'ARTICLE 150-O-A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Concrètement, sont imposées les personnes physiques qui réalisent des profits directement ou par personne interposée dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé. L'imposition, au-delà du seuil de 7.650 euros, s'applique aux gains nets retirés des cessions à titre onéreux de valeurs mobilières ou droit sociaux qu'il s'agisse de négociations effectuées en Bourse ou de cession de gré à gré. Les rachats d'actions de SICAV, les rachats de parts de fonds communs de placement et les retraits ou rachats sur un PEA avant la fin de la cinquième année constituent des cessions à titre onéreux au sens de l'article 150-O-A du code général des impôts. On considère comme valeurs mobilières, les actions obligations, certificats d'investissement, titres participatifs et autres titres d'emprunt négociables ; et comme droits sociaux, les actions ou parts sociales de sociétés cotées ou non cotées qu'elles soient ou non assujettis au régime de l'impôt sur les sociétés.

Pour l'appréciation du seuil d'imposition des plus-values de cessions mobilières et droit sociaux, l'ensemble des opérations réalisées par les membres du foyer fiscal sont prises en compte. L'article 150-O-A prévoit que lorsqu'un événement exceptionnel (départ à la retraite, chômage, redressement ou liquidation judiciaire, invalidité ou décès de l'un des époux) survient dans la situation personnelle, familiale ou professionnelle des contribuables, le franchissement du seuil d'imposition est apprécié par référence à la moyenne des cessions de l'année considérée et des deux années précédentes. Sont exonérées dans certaines conditions des cessions de participations de sociétés à l'intérieur du groupe familial et à la condition d'un engagement de conservation de ces participations sur une durée minimale de cinq ans.

Au-delà du seuil de cession, l'imposition est établie selon un taux forfaitaire de 16 %, auquel il faut rajouter les prélèvement sociaux de 10 % 7(*). Le taux global s'élève donc à 26 %.

Les plus-values imposables sont calculées comme la différence entre le prix de cession des titres et leur prix d'acquisition. Le prix de cession est diminué des frais acquittés par le cédant : commission de négociations, courtages et impôts sur les opérations de Bourse. Le prix d'acquisition prend en compte les frais de courtage, les commissions, notamment celles versées au titre du service de règlement différé (SRD), les impôts sur les opérations de Bourse.

II. LE RELÈVEMENT DU SEUIL DE CESSIONS SUR VALEURS MOBILIÈRES : UN SIGNAL POUR L'AVENIR

Le seuil d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières présente trois inconvénients :

- la méthode de calcul du seuil apparaît inadaptée. Elle prend en compte le montant des cessions et non le montant des plus-values réalisées. Or, la plus-value réalisée sous le seuil de 7.650 euros peut fortement varier en fonction de la nature des titres et de la durée de détention de ceux-ci. Le choix du montant des cessions comme critère pour l'application du seuil, surtout à un niveau aussi bas, n'est donc pas équitable, ainsi que le Conseil des impôts l'avait rappelé dans son rapport sur la fiscalité des revenus de l'épargne ;

- le dispositif actuel crée un fort effet de seuil puisque la cession de plus de 7.650 euros de titres entraîne la taxation de l'ensemble des plus-values ;

- enfin, et surtout, son montant est trop faible et peut constituer un frein au développement de l'actionnariat populaire.

A un moment où les marchés financiers sont au plus bas, les pouvoirs publics doivent donner un signal encourageant pour un retour en Bourse des investisseurs individuels. Si l'attentisme et l'inquiétude dominent, les plus bas niveaux atteints par les indices Boursiers laissent espérer, au cours des prochaines semaines ou au cours des prochains mois, une reprise des cours et des plus-values possibles. Un signe fiscal synonyme d'optimisme peut être donné aux investisseurs individuels en relevant fortement le seuil de cessions en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values réalisées. Le relèvement du seuil limiterait les effets pervers cités ci-dessus. Il est donc proposé de porter ce seuil de 7.650 à 15.000 euros pour inciter à une reprise des placements et insuffler un nouveau dynamisme à l'actionnariat individuel.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 3

Rétablissement de l'abattement annuel sur certains revenus mobiliers lorsque le foyer fiscal est imposé au taux marginal de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article additionnel vise à rétablir l'abattement annuel applicable à certains revenus mobiliers lorsque le foyer fiscal est imposé au taux de la tranche supérieure du barème de l'impôt sur le revenu.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 158 du code général des impôts prévoit un abattement annuel de 1.220 euros pour les célibataires et de 2.440 euros pour les couples mariés sur les revenus liés à un certain nombre de valeurs mobilières, et notamment sur les revenus correspondant à des dividendes d'actions émises en France.

L'article 3 de la loi de finances pour 2001 voté à l'initiative de la majorité de l'Assemblée nationale de l'époque et contre l'avis du Sénat a ajouté à cet article un cinquième alinéa qui prévoit que l'abattement prévu ne s'applique pas aux contribuables dont le revenu net imposable excède la dernière tranche du barème de l'impôt sur le revenu pour les célibataires et le double pour les couples mariés.

Un des arguments alors présenté par la « majorité plurielle » à l'Assemblée nationale consistait à expliquer que l'effet réel d'un dispositif d'incitation fiscale à la détention d'actions était nécessairement limité pour les contribuables les plus aisés et s'apparentait à un « effet d'aubaine ». Elle jugeait que « ce sont les portefeuilles les plus importants qui sont composés d'actions dans une proportion sensiblement plus forte que la moyenne ; ils bénéficient donc plus largement de la valorisation enregistrée par les actions depuis 1996. » On peut dès lors objecter, à bon droit, qu'ils subissent aujourd'hui la crise financière dans des proportions plus importantes que les portefeuilles de taille plus limitée.

A la vérité, il s'agissait sous le prétexte d'une trop forte concentration des portefeuilles en France, de trouver quelques recettes de poche : 76,22 millions d'euros supplémentaires d'impôt sur le revenu ont été prélevés par ce biais en 2001.

II. LA NÉCESSITÉ D'UN RETOUR AU DROIT ANTÉRIEUR

On pouvait s'interroger dès le départ sur la cohérence d'un choix consistant à priver les seuls revenus mobiliers d'un avantage fiscal, alors même que les revenus d'autres catégories, comme les revenus fonciers, n'étaient pas concernés par la mesure.

La mesure est apparue vexatoire : en 2000, seuls 34.000 foyers saturaient les plafonds sur 260.000 foyers relevant de la tranche supérieure. Elle consistait à « montrer du doigt » une catégorie de Français sur des bases discutables, voire arbitraires : elle dépendait en effet autant du revenu que du nombre de parts dont pouvait bénéficier le foyer fiscal, nombre de parts pouvant varier brutalement pour des raisons tout à fait indépendantes de la richesse du contribuable (mariage, divorce, âge des enfants).

Il y a là un effet de seuil qui ne pouvait que rendre encore plus difficilement justifiable l'application d'un tel dispositif.

Au moment où les investisseurs sur les marchés d'actions se trouvent confrontés à des moins-values brutales et à des fortes incertitudes quant à l'avenir, il paraît souhaitable de supprimer un dispositif inefficace car peu propice à un retour des actionnaires individuels sur les marchés. A l'heure d'une forte volatilité des cours, le paramètre « dividende » d'un placement en actions devient en effet très apprécié. Juste rémunération d'un placement qui reste quoi qu'on ait pu en penser dans un passé récent à risque, le dividende mérite une incitation fiscale sous la forme d'un abattement sur l'impôt sur le revenu. Cet abattement doit évidemment être égal pour tous : on voit mal pourquoi il ne profiterait pas à des contribuables, certes aisés, mais qui, précisément pour cette raison, peuvent être incités à prendre de plus forts risques que les autres actionnaires.

En ces temps troublés, il n'y a au demeurant aucune raison objective à les pénaliser injustement ou à les mettre en marge du dispositif d'abattement, alors que repose peut-être plus fortement sur eux que sur d'autres, le retour de la confiance sur les marchés d'actions.

L'article proposé vise donc à supprimer le dernier alinéa de l'article 258 du code général des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 3

Versement exceptionnel, au titre du PEA, pour les personnes déjà au plafond de versement et ayant subi des moins-values

Commentaire : le présent article additionnel vise à permettre aux personnes détentrices d'un Plan d'épargne en actions (PEA), déjà au plafond de versement de 120.000 euros prévu par l'article 163 quinquies D du code général des impôts et ayant subi des moins-values, d'abonder à titre exceptionnel leur PEA dans la limite d'un montant égal à la différence entre le plafond de 120.000 euros et la valeur liquidative ou la valeur de rachat du plan appréciée au 1er janvier 2003.

I. LE PEA SUPPORT D'INVESTISSEMENT PRIVILÉGIÉ DE L'ACTIONNAIRE INDIVIDUEL

A. LE PEA, UN PRODUIT ATTRACTIF ET TRÈS RÉPANDU

Créé par la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 pour inciter les ménages à investir durablement dans les actions françaises par le biais d'un dispositif fiscal attractif, le Plan d'épargne en actions (PEA) permet de gérer un portefeuille d'actions françaises et européennes dans la limite de 120.000 euros8(*) en franchise totale d'impôt, dès lors qu'aucun retrait n'est effectué avant cinq ans. Entre cinq et huit ans, tout retrait entraîne la clôture du plan mais l'exonération des plus-values et des dividendes, comme les avoirs fiscaux, sont définitivement acquis. Seuls sont alors applicables les prélèvements sociaux (CRDS et CSG, soit un taux de 10 %) sur les gains réalisés. Au-delà de huit ans, les retraits partiels n'entraînent pas la clôture du plan mais aucun versement n'est plus possible après le premier retrait.

Les sommes versées dans les plans d'épargne en actions doivent être investies en « valeurs éligibles au PEA9(*) », c'est-à-dire :

- soit des actions ou certificats d'investissement de sociétés et certificats coopératifs d'investissement ;

- soit des parts de sociétés à responsabilité limitée ou de sociétés dotées d'un statut équivalent dans d'autres États-membres de la Communauté européenne ;

- soit des droits ou bons de souscription ou d'attribution attachés à ces actions et parts de sociétés ;

- soit des actions de sociétés d'investissement à capital variable qui emploient plus de 60 % de leurs actifs en titres et droits mentionnés ci-dessus. Ce pourcentage est porté à 75 % à compter du 1er janvier 2003 ;

- soit des parts de fonds communs de placement qui emploient plus de 75 % de leurs actifs en titres et droits mentionnés ci-dessus.

Le PEA constitue un produit d'épargne trés répandu. On comptait en juin 2002 7,3 millions de PEA : plus de 16 % des Français âgés de plus de quinze ans détiennent un PEA. La valeur moyenne des PEA s'élevait fin juin 2002 à 11.210 euros10(*) et la valeur globale détenue par les titulaires de ces comptes s'élevait à 82,1 milliards d'euros. La valeur des titres figurant dans les PEA représente environ 27 % de l'encours des portefeuilles-titres des ménages. Contrairement à ce qui est observé pour l'ensemble des comptes-titres, la part de la détention d'OPCVM « actions, diversifiés et garantis » est supérieure à celle de la détention directe d'actions.

Structure de l'encours des PEA en juin 2002

Le PEA constitue enfin un outil de placement régulier et de moyen terme pour les ménages : à fin 2000, près de 20 % des PEA bancaires étaient ouverts depuis huit ans ou plus ; l'encours des titres logés dans des PEA arrivés à maturité représentait 40 % du total des valeurs mobilières placées sous PEA.

B. DES DÉTENTEURS DE PEA FORTEMENT TOUCHÉS PAR LA CRISE FINANCIÈRE

En un trimestre, et la tendance s'est aggravée depuis, l'encours global des PEA a chuté de 11,6 %, se situant en retrait de 20 % par rapport à son plus haut niveau historique de fin septembre 2000. De fin mars 2002 à fin juin 2002, l'encours moyen des PEA a diminué de 12,5 %. Les détenteurs de PEA ont procédé, selon l'enquête de la Banque de France d'août 2002, à des ventes nettes d'actions et de titres d'OPCVM pour un montant de 0,8 milliard d'euros, soit environ 1 % de l'encours.

Les détenteurs de PEA n'ont donc pas seulement enregistré des moins-values latentes, mais réalisé ces moins-values dans des proportions qui se sont sans doute amplifiées au cours des derniers mois.

II. UN « VERSEMENT DE CRISE » POUR LE PEA

Le PEA constitue en période de prospérité un placement attractif puisque au-delà de cinq ans, aucune fiscalité sur les plus-values et sur les dividendes ne s'applique sur les gains réalisés. En période de crise, à l'inverse, le fait d'apparaître « prisonnier » d'un véhicule fiscal est mal ressenti : ceci va de soi mais ne saurait être sous-estimé.

Un effet pervers est aujourd'hui constaté pour ceux des détenteurs de PEA ayant atteint le plafond de versement en numéraire de 120.000 euros, catégorie qui ne constitue pas un cas exceptionnel car :

- le PEA incite à un placement de durée longue, souvent au-delà de huit ans ;

- dès lors, les capitaux sont assez concentrés : 20 % des PEA regroupent 70 % des encours de titres.

Les personnes ayant versé 120.000 euros sur leur PEA sont aujourd'hui dans une situation paradoxale : ils subissent des moins-values de très grande ampleur mais ils ne pourront pas bénéficier de la reprise des marchés et des plus-values qui en découleront. Ils ne peuvent en effet plus effectuer de versement en numéraire supplémentaire alors même que le patrimoine investi dans leur PEA a une valeur aujourd'hui bien souvent inférieure à 120.000 euros. Ce plafond les empêche donc d'investir de manière dynamique, en actant leurs moins-values afin de réinvestir fortement, à un moment où la Bourse est peut être au plus bas.

Afin de favoriser le retour de la confiance, il est dès lors proposé de permettre à ces investisseurs d'opérer un versement exceptionnel sur une durée limitée qui irait du 1er janvier 2003 au 30 juin 2003. Ce versement exceptionnel serait plafonné à un montant égal à la différence entre le plafond de 120.000 euros et la valeur liquidative ou la valeur de rachat du plan appréciée au 1er janvier 2003, lorsque leur montant est évidemment inférieur. Il permettrait ainsi à ces actionnaires individuels de reconstituer leurs encaisses. Pour ne pas pénaliser les épargnants ayant investi sur une durée longue, un tel versement serait également possible pour les détenteurs d'un plan étant parvenu à maturité, y compris lorsqu'ils ont effectué un retrait partiel.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 4

Relèvement du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile

Commentaire : le présent article a pour objet de relever de 6.900 euros à 10.000 euros le plafond annuel des dépenses consécutives à l'emploi d'un salarié à domicile, à compter du 1er janvier 2003.

L'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991 a institué une réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, égale à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées dans la limite d'un plafond.

Ce plafond, qui était à l'origine de 3.811 euros a été porté à 3.964 euros par la loi de finances pour 1994, puis à 13.720 euros par la loi de finances pour 1995. Il a été ensuite diminué de moitié par la loi de finances pour 1998, sauf en ce qui concerne les contribuables ayant à leur charge une personne invalide ou un enfant handicapé donnant droit à l'allocation spéciale prévue par l'article L. 541-1 du code de la sécurité sociale.

Le présent article propose de porter le plafond de droit commun de 6.900 euros à 10.000 euros, ce qui représente une dépense fiscale évaluée à 74 millions d'euros.

Le gouvernement a voulu à la fois favoriser l'emploi et répondre aux besoins de familles qui ont, très souvent, recours à des services domestiques, soit pour la garde de jeunes enfants, soit pour les aider à prendre en charge une personne âgée ou invalide.

Le secteur des services domestiques a connu un fort développement ces dernières années, puisque selon les statistiques de l'INSEE, le nombre des salariés employés directement par les ménages est passé de 428.000 en 1995 à 564.000 en 2001, soit une augmentation de 32 %. On note, toutefois, une régression de ce secteur entre 2001 et 2002, années où l'on ne compte plus que 556.000 personnes employées par les ménages.

D'autres chiffres donnent la mesure du secteur. Ainsi, en 2000, 1.540.000 personnes ont bénéficié de la réduction d'impôt.

Au niveau du SMIC actuel et compte tenu des charges sociales, les dépenses liées à l'emploi de personnel de maison au SMIC approchent les 20.000 euros par an. Le relèvement du plafond à 10.000 euros correspond donc à la moitié de cette charge.

Au cours des débats en première lecture à l'Assemblée nationale, au cours desquels l'opposition parlementaire a vigoureusement dénoncé une mesure jugée, par elle, « injuste », la commission des finances a, contre l'avis du gouvernement, reconnu que le dispositif du projet de loi de finances initiale pouvait comporter un effet d'aubaine pour tous les contribuables employant déjà du personnel de service domestique et fait voter par l'Assemblée nationale le report de l'entrée en vigueur de la mesure au 1er janvier 2003. L'économie consécutive à ce report a été estimée à 61 millions d'euros.

Votre commission des finances, si elle approuve le principe qui sous-tend l'amendement du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, tient à réaffirmer l'intérêt de la mesure tant pour les familles elles-mêmes que pour l'économie nationale.

Il ne s'agit pas d'une mesure favorable aux seuls revenus relativement élevés, mais d'une mesure favorable à l'emploi qui a prouvé son efficacité par le passé. Sa portée avait été réduite de façon inopportune. Le gouvernement a décidé de revenir partiellement sur une décision contestable prise par son prédécesseur.

Il est important également de souligner que la mesure est aussi gage d'économies de dépenses pour le budget public. S'agissant notamment des jeunes enfants, il paraît parfois plus rationnel de favoriser leur garde à la maison que de se lancer dans un programme d'investissements coûteux tendant à ouvrir des crèches et à recruter des assistantes maternelles.

Enfin, une telle mesure s'inscrit clairement dans la lutte contre le travail clandestin en incitant les ménages qui en ont les moyens à déclarer les personnes qu'elles emploient.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel tend à actualiser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du taux prévisible de la hausse des prix hors tabacs en 2002, soit + 1,7 %.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Parmi les pays de l'Union européenne, seuls l'Espagne, la Finlande, la France, le Luxembourg et la Suède perçoivent chaque année un impôt national sur la fortune. Le Danemark et l'Allemagne ont supprimé cet impôt respectivement en 1996 et 1997. Il a en a été de même aux Pays-Bas en 2001.

L'impôt sur la fortune constitue donc à l'échelle européenne une survivance que l'on pourrait qualifier « d'archaïsme fiscal ». La France se distingue par une situation originale : non seulement elle n'a pas supprimé cet impôt, mais elle l'a alourdi au cours des dernières années.

Ainsi, dans la loi de finances initiale pour 1999, a été créé une nouvelle tranche marginale, pour les patrimoines supérieurs à 15 millions d'euros, fixée à 1,8 %. La majoration spéciale de 10 % votée en loi de finances rectificative pour 1995 a été intégrée dans la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune.

De plus, contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la dernière actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances pour 1996. Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002 contenaient chacun un article en ce sens. Mais cet article était systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale en première lecture. Votre commission des finances en prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial du gouvernement, sans être suivie cependant.

Le surcoût qui résulte de cette non-actualisation du barème pour les contribuables assujettis à l'ISF11(*) est au minimum de 150 millions d'euros, auquel il faut ajouter pour ceux qui relèvent de la tranche marginale d'imposition à 1,8 % 30,5 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La non-actualisation du barème en fonction de l'inflation durant cinq années aura représenté ainsi un prélèvement rampant de 150 millions d'euros. S'abstenir de l'actualiser pour 2003 conduirait mécaniquement à décider d'alourdir le prélèvement au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune en proportion du taux d'inflation.

Estimant que cette éventualité n'est pas envisageable, le présent article additionnel tend à actualiser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du taux de la hausse des prix hors tabacs en 2002, soit + 1,7 %.

La nécessité de cette disposition est reconnue unanimement, à gauche comme à droite.

D'abord, nos collègues sénateurs Denis Badré et André Ferrand ont enquêté sur les questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises. Dans le rapport12(*) qu'ils ont rendu public en juin 2001, ils soulignent le rôle de l'ISF en tant que facteur déclenchant de l'expatriation et plaident pour un impôt de solidarité sur la fortune moins confiscatoire.

Ensuite, notre collègue député Michel Charzat a été chargé par le Premier ministre de l'époque, M. Lionel Jospin, de mener une mission sur l'attractivité du territoire français. Dans son rapport13(*), il insiste sur la nécessité de réformer l'ISF afin qu' « il ne soit pas considéré comme une sanction de la réussite, mais comme une juste contribution aux efforts de solidarité du modèle français ». 

A propos de la non-actualisation du barème de l'ISF, il constate d'ailleurs :

« Alors que l'ensemble des barèmes des impositions sur le revenu fait l'objet d'actualisation à chaque loi de finances, il importe que cette dernière prévoie enfin une actualisation du barème de l'ISF. L'absence d'actualisation du barème depuis quatre ans a des effets psychologiques négatifs bien supérieurs à l'impact financier réel de cette mesure. De plus la création d'une nouvelle tranche taxable à 1,8 % a déjà renforcé la progressivité de l'impôt sur le patrimoine.

Il semblerait raisonnable, pour faciliter le consentement à cet impôt, que l'ISF cesse d'être traité différemment des autres impositions et de veiller à ce que son barème soit désormais relevé annuellement en proportion de la hausse des prix. A cet égard, le passage effectif à l'euro au 1er janvier 2002 doit être mis à profit pour permettre un relèvement des seuils et compenser l'absence d'indexation pendant quatre ans ».

Dans un interview de janvier 2002 au Figaro, notre collègue député Didier Migaud, à l'époque rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, reconnaissait d'ailleurs qu'il fallait « rendre l'ISF supportable ».

Tel est l'objectif du présent article additionnel, dont le coût pour les finances publiques, 30 millions d'euros, reste modique au regard du désavantage compétitif qu'il procure à notre pays.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Rétablissement du plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel tend à rétablir le plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. L'ÉVOLUTION DE LA LÉGISLATION EN MATIÈRE DE PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE

La loi de finances pour 1989 avait introduit un plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour éviter que cet impôt n'excède les revenus perçus au cours de l'année. En effet, lorsque l'impôt sur les grandes fortunes avait été créé par la loi de finances pour 1982 (n° 81-1160 du 30 décembre 1981), il avait été constaté que, tel qu'il était alors conçu, il pouvait conduire un contribuable à devoir aliéner une partie de son patrimoine pour acquitter l'impôt.

Afin de mettre un terme à cette situation, il avait été décidé que le montant de l'impôt global dû au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et du prélèvement libératoire ne devait pas dépasser 70 % du revenu annuel global. Le taux de plafonnement avait été porté à 85 % par la loi de finances pour 1991.

Toutefois, l'article 5 de la loi de finances pour 1996 a limité les effets du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible. Celui-ci ne peut désormais aboutir à une réduction de l'impôt supérieure à la moitié du montant de l'impôt normalement dû ou à 10.970 euros14(*). Le mécanisme de plafonnement est donc limité pour les redevables dont le patrimoine taxable excède, au jour du fait générateur de l'impôt, la limite supérieure de la 3ème tranche du tarif de l'ISF, soit 2.300.000 euros en 2002.

II. LE RÉTABLISSEMENT DU PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'ISF : UNE URGENCE RECONNUE PAR TOUS

Depuis l'examen du projet de loi de finances pour 1997, votre commission des finances propose chaque année un amendement visant à supprimer la limitation du plafonnement de la cotisation. En effet, les craintes qu'elles avaient émises lors de l'instauration du plafonnement, à savoir le risque de délocalisation des fortunes françaises se sont révélées fondées.

Dans un étude sur la délocalisation de certains contribuables redevables sur l'ISF en 1997 et 1998, la direction générale des impôts15(*) a admis le lien entre la délocalisation de contribuables dont le patrimoine est très élevé (plus de 15 millions d'euros) et la fiscalité sur le patrimoine par l'intermédiaire de l'ISF.

Depuis, deux rapports parlementaires se sont prononcés en faveur du rétablissement du plafonnement de l'ISF.

D'abord, nos collègues sénateurs Denis Badré et André Ferrand ont enquêté sur les questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises. Dans le rapport16(*) qu'ils ont rendu public en juin 2001, ils soulignent le rôle d'accélérateur des départs joués par le « plafonnement du plafonnement » de la cotisation instaurée par la loi de finances pour 1996.

Ensuite, notre collègue député Michel Charzat a été chargé par le Premier ministre de l'époque, M. Lionel Jospin, de mener une mission sur l'attractivité du territoire français. Dans son rapport17(*), il insiste sur la nécessité de revenir à la règle du plafonnement de l'ISF antérieure à 1996.

Il écrit ainsi : « En terme d'attractivité et de maintien en France des centres de gravité des entreprises, cette mesure est l'une des causes les plus souvent citées pour expliquer la délocalisation des patrimoines et des personnes. Cela vaut particulièrement pour des créateurs d'entreprises à forte croissance, rapidement exclus de l'éxonération au titre de l'outil de travail du fait de la dilution rapide de leur participation, mais qui se retrouvent avec des liquidités faibles face à un actif composé de titres non réalisables dans l'immédiat, et dont la valeur est extrêmement fluctuante. La réforme de l'ISF effectuée dans la loi de finances pour 1999 n'a fait qu'accroître l'acuité du problème. [...]

Dans ces conditions, le mécanisme mis en place en 1996 apparaît générateur d'effets pervers nuisibles à l'emploi et à la croissance [...]. Il apparaît donc souhaitable de supprimer purement et simplement le mécanisme de « plafonnement du plafonnement ».

En conséquence, dans la lignée de ses travaux antérieurs, votre commission des finances vous propose cette année encore de supprimer ce mécanisme aux nombreux effets pervers reconnus, qui nuit considérablement à l'attractivité fiscale de notre pays.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune pour charges de famille

Commentaire : le présent article additionnel vise à doubler la réduction pour charges de famille applicable à l'impôt de solidarité sur la fortune

I. LE DROIT EXISTANT : DES CHARGES DE FAMILLE INSUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE

L'impôt de solidarité sur la fortune frappe, selon les termes de l'article 885 A du code général des impôt, le foyer familial, et non les personnes à titre individuel. Le foyer est entendu de manière extensive, contrairement à l'impôt sur le revenu.

L'imposition par foyer s'applique ainsi :

- aux couples mariés, quel que soit leur régime matrimonial, sauf lorsqu'ils sont séparés de biens et ne vivent pas sous le même toit d'une part et sauf d'autre part lorsque, en instance de divorce ou de séparation de corps, ils ont été autorisés à avoir des domiciles séparés ;

- aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS) ;

- aux personnes vivant en concubinage notoire (relations stable et continue entre deux personnes de sexe différent ou de même sexe vivant en couple).

Les biens appartenant aux enfants mineurs sont imposés avec ceux de leurs parents lorsque ceux-ci en ont l'administration légale.

Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 81-133 du 30 décembre 1981 relative à la loi de finances pour 1982, a consacré cette dimension familiale de l'impôt sur la fortune, dénommé à l'époque « impôt sur les grandes fortunes » en estimant « qu'il est de fait que le centre de disposition des revenus à partir duquel peuvent être appréciées les ressources et les charges du contribuable est le foyer familial ; qu'en décidant que l'unité d'imposition pour l'impôt sur les grandes fortunes est constituée par ce foyer, le législateur n'a fait qu'appliquer une règle adaptée à l'objectif recherché par lui, au demeurant traditionnelle dans le droit fiscal français, et qui n'est contraire à aucun principe constitutionnel et, notamment, pas à celui de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme ».

Vient en déduction de la cotisation due au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune un montant de 150 euros par personne à charge. On entend ici par « personne à charge » les enfants de moins de 18 ans ou infirmes ainsi que les personnes titulaires de la carte d'invalidité vivant sous le toit familial.

Le montant de cette réduction a été fixé par l'article 26 de la loi de finances pour 1989 et n'a pas été réévalué depuis. La mesure correspond pour l'ensemble des assujettis à un gain annuel de 12 millions d'euros à mettre en perspective avec le rendement de l'impôt qui s'établira en 2003 à 2,46 milliards d'euros.

Enfin, les pensions versées aux enfants majeurs ne vivant pas sous le toit familial ne peuvent être intégrées dans le passif déductible du patrimoine imposé : elles peuvent déjà être déduites de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les effets pervers de la prise en compte du foyer familial pour le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune devront être prochainement corrigés. Les effets de seuil peuvent être importants en cas de mariage de deux personnes non assujetties au titre de leur patrimoine individuel mais qui le deviennent pour leur patrimoine commun.

La correction de ces effets pervers passera par une réforme des seuils de l'ISF et par l'introduction, sous une forme ou sous une autre, d'un « quotient familial ». Une telle réforme aura évidemment un impact important sur les recettes tirées de l'impôt.

En attendant cette réforme, il est proposé de mieux prendre en compte les charges de famille, qui n'ont fait l'objet d'aucune réactualisation depuis 1989, dans le calcul de l'ISF en doublant la réduction d'impôt par personne à charge. Cette réduction passerait de 150 euros aujourd'hui à 300 euros. Le coût d'une telle mesure serait limité à 12 millions d'euros. Elle constituerait à l'évidence, un signal clair en faveur des familles.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Introduction d'une réduction d'impôt au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés à des fondations ou associations reconnues d'utilité publique

Commentaire : le présent article additionnel vise à introduire une réduction d'impôt au titre de l'ISF égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés à des fondations ou associations reconnues d'utilité publique.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Le code général des impôts comporte des dispositions relatives aux dons faits par des particuliers et aux réductions d'impôt dont ils peuvent bénéficier à ce titre.

Ouvrent droit au titre de l'article 200 du code général des impôts à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % de leur montant, dans la limite de 10 % du revenu imposable, les dons aux fondations ou associations reconnues d'utilité publique, dans certains conditions. La réduction d'impôt est portée à 60 % pour les versements effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à leur logement ou leur fournissent gratuitement des soins.

En ce qui concerne les donations, l'article 1131 du code général des impôts exonère l'acquéreur, l'héritier ou le légataire d'une oeuvre d'art, de livres, d'objets de collections ou de documents de haute valeur artistique du paiement de 100 % des droits de mutation lorsqu'il en est fait don à l'Etat. La donation est soumise à agrément. Le donateur peut décider de conserver, sa vie durant, la jouissance du bien donné.

Malgré ces dispositions fiscales, le développement du mécénat et de la générosité individuelle est « en panne ». Selon l'observatoire du don de la Fondation de France, dans une étude publiée fin octobre 2002, on relève depuis 1997 un pourcentage croissant de foyers imposables à l'impôt sur le revenu ne déclarant aucun don. Le montant des dons effectués a, lui, tendance à baisser par rapport aux années précédentes.

Par ailleurs, le nombre de fondations en France a tendance à stagner, à l'opposé de ce qui se produit dans les autres pays occidentaux. Début 2002, on comptait seulement 486 fondations reconnues d'utilité publique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le développement des fondations a paru à votre rapporteur général une des voies à explorer pour concilier la nécessité d'une diminution des prélèvements obligatoires dans un monde ouvert et celle de satisfaire un nombre toujours plus diversifié de besoins sociaux sans augmenter et même en diminuant les dépenses publiques. C'est pourquoi il a déposé récemment une proposition de loi tendant à créer des fondations agréées d'intérêt général18(*).

En attendant l'examen de cette proposition de loi, votre commission des finances propose de systématiser, pour l'impôt sur la fortune, les avancées réalisées en matière d'impôt sur le revenu avec l'extension progressive du champ des possibilités offertes par l'article 200 du code général des impôts.

L'idée directrice du dispositif proposé est de mobiliser un potentiel de générosité, dont on a des raisons de penser qu'il n'est pas inférieur en France à ce qu'il est dans d'autres pays et notamment outre-Manche et outre-Atlantique. Le levier fiscal proposé permettrait de relancer un mécénat individuel qui fait cruellement défaut à notre pays et la réduction d'impôt proposée paraît suffisamment incitative pour parvenir à cet objectif : une réduction d'impôt au titre de l'ISF égale à 75 % du don dans la limite de 25 % de l'impôt dû et sans que la remise de titre cotés puisse être à l'origine de plus de la moitié de la réduction d'impôt.

L'importance de l'avantage fiscal se justifie, s'agissant d'un système consistant à favoriser l'apparition de fonds de concours privés à des actions d'intérêt général et comportant un effet de levier puisque seuls 75 % du don sont déductibles, et que le mécanisme suppose donc l'apport d'argent supplémentaire.

Techniquement, le dispositif reprend les dispositions du a de l'article 200 du code général des impôts applicables à l'impôt sur le revenu en les transposant à l'impôt de solidarité sur la fortune. Seraient ainsi concernées par la disposition relative à une réduction d'impôt au titre de l'ISF les fondations et associations reconnues d'utilité publique répondant aux conditions exigeantes déjà en vigueur pour l'impôt sur le revenu.

La réduction d'impôt issue d'un même don ne pourrait pas être cumulée avec celle obtenue au titre de l'impôt sur le revenu.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Prise en compte, au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune, des actions et parts détenues dans le cadre d'un pacte d'actionnaires en tant que biens professionnels

Commentaire : le présent article additionnel vise à prendre en compte les parts et actions détenues dans le cadre d'un pacte d'actionnaire dans les biens professionnels exclus au titre de l'article 885 O bis du code général des impôts de l'assiette de l'impôt de solidarité sur le fortune.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'impôt de solidarité sur la fortune a des effets pervers importants sur l'initiative économique. Pour les limiter, sans y parvenir totalement tant cet impôt peut nuire au dynamisme des affaires, les biens professionnels ne sont pas, pour la majeure partie, compris dans l'assiette sur laquelle pèse la cotisation. La section IV du chapitre I bis du code général des impôts relatif à l'impôt de solidarité sur la fortune détermine les conditions dans lesquelles les biens professionnels peuvent être exclus de l'assiette de cet impôt.

Sont considérés d'une part, comme biens professionnels, les biens nécessaires à l'exercice à titre principal d'une profession industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale. Il s'agit d'une manière générale des activités sous le régime des BIC19(*), BA20(*) ou BNC21(*).

Sont définis d'autre part, aux articles 885 O et suivants du code général des impôts, les titres de société susceptibles de bénéficier de l'exonération au titre des biens professionnels. Il s'agit sous certaines conditions des parts de sociétés des personnes relevant de l'impôt sur le revenu et des parts ou actions de sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés. Pour ces dernières, leurs propriétaires peuvent les considérer comme biens professionnels :

- s'ils exercent des fonctions de direction au sein de leur entreprise (gérants de droit des SARL et des sociétés en commandite par actions, président, directeurs généraux, membres du directoire et président du conseil de surveillance des sociétés par actions...) ;

- ou s'ils détiennent plus de 25 % des droits de vote et des droits financiers attachés aux titres et parts d'une société.

Ce seuil de 25 % s'apprécie en fonction non seulement du contribuable lui-même, mais aussi de son entourage familial : conjoint, concubin notoire ou partenaire pour les personnes liées par PACS, ascendants, descendants, frères et soeurs, ainsi que ceux de son conjoint, partenaire ou concubin notoire.

Les personnes détenant moins de 25 % et liées par un pacte d'actionnaires ne peuvent en revanche pas bénéficier de cette assimilation. En l'état actuel du droit, le code civil méconnaît d'ailleurs les pactes d'actionnaires dont les conséquences juridiques dépendent des analyses de la jurisprudence.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé est issu d'une proposition de loi de votre rapporteur général relative aux pactes d'actionnaires22(*) dont l'exposé des motifs est repris ci-dessous.

A. L'UTILITÉ DU PACTE D'ACTIONNAIRE

On entend par pactes d'actionnaires les conventions conclues entre actionnaires dont l'objet consiste à réglementer l'exercice des droits individuels des actionnaires (droit de vote, cession des droits sociaux par exemple). Cherchant à organiser, généralement pour une longue période, le contrôle de la gestion d'une société, la composition de son capital ou encore la sortie d'un actionnaire de la société, ces accords extra-statutaires présentent une indéniable utilité. Ils contribuent à assurer la stabilité indispensable à la réalisation d'objectifs complexes, de moyenne ou longue durée, notamment dans le cadre des groupes de sociétés, des holdings, et plus spécifiquement encore dans le cadre des filiales communes. De même, leur utilité en ce qui concerne les sociétés familiales n'est plus à démontrer. Les pactes d'actionnaires permettent alors d'organiser le contrôle du capital et de conserver le caractère propre de ces entreprises.

Concrètement, les pactes d'actionnaires peuvent être conclus entre actionnaires majoritaires et contribuer ainsi à assurer la stabilité de l'actionnariat, notamment s'il s'agit de sociétés cotées, pour écarter l'éventualité d'une offre publique inamicale. Intervenant entre des minoritaires, les pactes d'actionnaires peuvent tendre à protéger leurs intérêts en subordonnant leur apport en société à certaines conditions ou encore en prévoyant leur sortie du contrat social. Ils peuvent aussi leur permettre d'exercer ensemble un contrôle de fait sur l'entreprise, et en préciser les conditions et les limites. Ce ne sont là, évidemment, que des exemples, tant la variété des situations rencontrées est grande.

B. UNE INCITATION FISCALE AU PACTE D'ACTIONNAIRE

Le législateur doit, bien entendu, reconnaître les pactes d'actionnaires, en raison de leur intérêt pratique. Au-delà du seuil de 25 % prévu par l'article 885 O du code général des impôts, les actions et parts sociales détenues par des associés liés durablement par un pacte d'actionnaires doivent être considérées comme des biens professionnels. Ce nouveau régime fiscal présenterait un effet d'autant plus vertueux qu'il inciterait les épargnants à investir dans le capital des sociétés notamment petites et moyennes dont le besoin en fonds propres est crucial.

Il est ainsi proposé de créer un article 885 O bis 1 (nouveau) du code général des impôts qui étend le régime des biens professionnels, au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune, aux parts et actions détenues par des associés liés par une convention de vote.

1. Conditions d'application

Les associés liés par un pacte doivent collectivement détenir 25 % des droits financiers ou des droits de vote attachés aux titres émis par la société. Ce pourcentage correspond au seuil d'éligibilité au régime des biens professionnels, s'agissant de la détention par les associés dirigeants sociaux de parts ou actions de sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés.

Ce régime est subordonné à une condition de durée, l'engagement par les associés liés par la convention de vote de conserver les titres pendant une période de cinq ans au moins. De plus, le pacte doit avoir pour objet d'exercer le contrôle de l'entreprise aux côtés de son dirigeant effectif.

2. Modalités d'application

Le deuxième alinéa du texte ici proposé précise les modalités de communication et de notification des documents qui conditionnent le bénéfice du régime fiscal proposé. L'engagement de conserver les titres pendant cinq ans au moins et la convention de vote doivent en effet être notifiés par les intéressés à la société émettrice des titres, tout en précisant le nombre de titres visés. Dans un souci de transparence entre associés, ces documents doivent pouvoir être communiqués à tout associé qui en fait la demande. Ils doivent être naturellement transmis à l'administration fiscale.

3. Sanctions de la rupture des conditions d'application

La rupture de l'engagement de conservation des titres pendant cinq ans au moins entraîne l'obligation pour l'associé à l'origine de cette rupture de souscrire des déclarations rectificatives sur les trois années précédentes, assorties d'intérêts de retard et de la pénalité prévue à l'article 1731 du code général des impôts.

Dans ce dernier cas, dans l'hypothèse où le seuil de 25 % de détention des droits de vote et financiers n'est plus atteint par les actionnaires « pactés » au 31 décembre de l'année d'imposition, les autres associés concernés perdent le bénéfice de ce régime fiscal, jusqu'à ce que ce seuil soit de nouveau franchi.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 4 bis (nouveau)

Faculté de louer un logement neuf à un ascendant ou un descendant en bénéficiant du dispositif de soutien au logement locatif privé

Commentaire : le présent article a pour objet d'ouvrir le dispositif de soutien au logement locatif (régime « Besson ») aux ascendants et descendants du contribuable.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Le présent article adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues députés Pierre Méhaignerie et Gilles Carrez, respectivement président et rapporteur général de la commission des finances, et avec l'accord du gouvernement, permet à un contribuable qui loue à un ascendant ou à un descendant, dans les conditions de ressources et de loyers du régime « Besson », de bénéficier de l'avantage fiscal en faveur des logements locatifs intermédiaires prévu au g de l'article 31 du code général des impôts.

Cet avantage fiscal correspond à une déduction sur les revenus locatifs au titre de l'amortissement de 8 % du prix d'acquisition du logement les cinq premières années et de 2,5 % de ce prix les quatre années suivantes dans la limite de 10.672 euros par an.

L'ouverture du dispositif aux ascendants et descendants du contribuable s'applique aux logements acquis neufs ou en l'état futur d'achèvement à compter du 9 octobre 2002, date de l'adoption de cette disposition par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Selon le rapport de l'Assemblée nationale, cela signifierait que la mesure d'ouverture aux ascendants et descendants du contribuable ne s'appliquera pas aux contribuables déjà engagés dans le dispositif, afin d'avoir un seul effet d'incitation sur la construction neuve.

Il serait dès lors logique que le mécanisme introduit à l'initiative du Sénat sous la forme de l'article 75 de la loi de finances pour 2001 continue au moins de s'appliquer pour les acquisitions antérieures au 9 octobre 2002 : les contribuables bénéficiant depuis au moins trois ans du dispositif dit « Besson » peuvent interrompre son application pour mettre le logement à la disposition d'un ascendant ou d'un descendant. L'avantage fiscal est alors suspendu. La durée de location à un ascendant ou un descendant ne peut excéder neuf ans.

Il faut noter également que, concernant le dispositif fiscal « Besson » en faveur du logement locatif ancien, la location à un ascendant ou à un descendant ne peut être réalisée qu'au bout de trois ans et entraîne la suspension de l'avantage fiscal. L'extension de l'incitation fiscale à l'acquisition de logements locatifs dans l'ancien pour louer à un ascendant ou à un descendant n'a pas été retenue.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que particulièrement se réjouir de l'adoption du présent article par l'Assemblée nationale.

En effet, sur son initiative, le Sénat avait adopté à trois reprises depuis la création du régime « Besson » un amendement pour ouvrir le régime fiscal aux ascendants et descendants du contribuable.

Lors de sa séance du 7 décembre 1998 consacrée à l'examen du projet de loi de finances pour 1999, puis lors de sa séance du 20 décembre 1999 consacrée à l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1999 et plus récemment lors de sa séance du 23 novembre 2001 consacrée à l'examen du projet de loi de finances pour 2002, le Sénat a adopté un amendement ouvrant le régime « Besson » aux ascendants et descendants du contribuable.

Devant les refus successifs du précédent gouvernement, et malgré les positions prises parfois même officiellement par certains de ses membres23(*) en faveur d'un tel amendement, le Sénat avait adopté, lors de la séance du 11 décembre 2000 consacrée à l'examen du projet de loi de finances pour 2001, un amendement de notre collègue Jean-Pierre Plancade, constituant un premier assouplissement du dispositif.

Cet amendement, adopté par l'Assemblée nationale et devenu l'article 75 de la loi de finances pour 2001 permettait aux contribuables bénéficiant depuis au moins trois ans du dispositif dit « Besson » d'interrompre son application pour mettre le logement à la disposition d'un ascendant ou descendant, pour une durée maximale de neuf ans. L'avantage fiscal était alors suspendu. Cette disposition, qui permet plus de souplesse pour les bailleurs qui peuvent récupérer après la durée d'un bail leur logement pour un membre de leur famille et reprendre plus tard la location, reste entièrement applicable pour la location dans l'ancien et dans le neuf pour les acquisitions antérieures au 9 octobre 2002.

Selon la Fédération nationale des promoteurs constructeurs (FNPC), sur les 75.200 ventes dans le neuf en 2000, 19.000 ont bénéficié du dispositif « Besson », soit 25 %. En 2001, sur 80.200 ventes réalisées, 25.000 bénéficient de l'avantage fiscal, soit 31 %. En 2002, le régime « Besson », devrait couvrir 35 % des 35.000 ventes de logements neufs, et 85 % des investissements locatifs.

Le coût global de l'amortissement « Périssol » et de l'amortissement « Besson » dans le neuf qui lui a succédé est estimé à 604 millions d'euros pour 2001, 582 millions d'euros pour 2002 et 514 millions d'euros pour 2003, selon les évaluations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Dans l'ancien, les estimations sont de l'ordre de 30 millions d'euros soit un chiffre particulièrement faible, qui montre que le régime devrait être plus incitatif24(*).

Le coût du présent article a été chiffré à 10 millions d'euros pour 2003. Le coût devrait être sensiblement plus important en « régime de croisière » car les professionnels estiment que la présente disposition devrait permettre d'accroître de 10 % environ le nombre de logements locatifs neufs sous le régime Besson.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4 bis

Assouplissement du régime du micro-foncier

Commentaire : le présent article additionnel vise à assouplir le régime du « micro-foncier », devenu régime de droit commun, en réduisant la durée minimale d'option pour le régime réel de cinq à trois ans, ceci afin d'encourager à la réalisation de travaux dans les logements d'habitation. La durée irrévocable de l'option serait réduite à un an en cas de changement de locataire.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LE RÉGIME DU MICRO-FONCIER : UN DISPOSITIF CRÉÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1998 COMME RÉGIME SUR OPTION

L'article 3 de la loi de finances pour 1998 a créé un régime d'imposition simplifié des revenus fonciers ou micro-foncier applicable, sur option, aux bailleurs dont les recettes brutes sont inférieures à 30.000 francs (4.574 euros), puis, à compter de l'imposition des revenus 1999, à 60.000 francs (9.147 euros).

Le contribuable qui opte pour le régime du micro-foncier est dispensé de remplir la déclaration spécifique aux revenus fonciers, et n'est tenu que de mentionner le montant de ses recettes foncières brutes sur la déclaration de ses revenus de l'année.

Le revenu foncier net est ensuite automatiquement calculé par l'administration, les charges étant déduites par application d'un abattement égal à 40 % des recettes brutes. Cet abattement est censé couvrir l'ensemble des charges, et le contribuable ne peut donc déduire, par exemple, les travaux qu'il effectuerait sur son logement.

L'option en faveur du régime du micro-foncier ne peut pas être exercée lorsque le contribuable bénéficie de l'un des régimes spécifiques d'imposition des revenus fonciers (loi « Malraux », amortissement « Périssol », amortissement « Besson » etc).

Jusqu'en 2002, l'option du contribuable en faveur de ce régime était irrévocable pour une période de trois ans, tacitement renouvelable. Toutefois, en cas de changement de locataire, le propriétaire pouvait renoncer à cette option pour revenir au régime réel et bénéficier ainsi, en plus de la déduction forfaitaire de 14 % ou 15 %, de la déduction du montant de ses travaux sur une base réelle.

B. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2002 A TRANSFORMÉ LE RÉGIME DU MICRO-FONCIER EN RÉGIME DE DROIT COMMUN

L'article 12 de la loi de finances initiale pour 2002 a modifié le régime du micro-foncier sur deux points :

- d'une part il a transformé le régime du micro-foncier, régime sur option, en régime de droit commun pour les contribuables entrant dans son champ d'application ;

- d'autre part il a revalorisé les plafonds de revenus fonciers en dessous desquels le contribuable bénéficie du régime simplifié.

Ainsi, cet article a rendu applicable de plein droit le régime d'imposition simplifié des revenus fonciers pour tous les contribuables dont le montant brut des loyers n'excède pas un seuil porté de 9.147 euros à 15.000 euros.

Le contribuable peut cependant bénéficier du régime réel d'imposition des revenus fonciers sur option, par le simple dépôt d'une déclaration spécifique aux revenus fonciers, en même temps que celui de la déclaration annuelle des revenus.

L'option pour le régime réel est alors exercée pour une durée irrévocable de cinq ans, selon les termes mêmes de notre collègue député Didier Migaud, alors rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, « afin d'éviter les possibilités d'allers et retours à des seules fins d'optimisation fiscale ».

En effet, l'option est exercée essentiellement lorsque l'abattement de 40 % prévu dans le régime du micro-foncier s'avère moins avantageux que le régime réel, c'est-à-dire essentiellement lorsque le propriétaire doit réaliser des travaux assez importants.

Les contribuables qui optent en 2002 pour le régime réel d'imposition sont toutefois autorisés, à titre dérogatoire, à y renoncer en 2003, et ne seraient donc pas obligés de garder le régime réel pendant cinq ans, la création d'un nouveau dispositif imposant de laisser un « délai de réflexion » aux contribuables.

L'année au cours de laquelle le seuil de 15.000 euros est dépassé, ou celle au titre de laquelle le contribuable peut bénéficier d'un régime spécifique, le revenu net foncier du contribuable qui « sort » du régime micro-foncier est déterminé selon le régime réel ou le régime spécifique d'imposition.

II. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne partage pas l'idée qu'un contribuable optant pour le régime réel d'imposition puisse se livrer à de « l'optimisation fiscale » puisqu'il est logique qu'un contribuable qui engage des travaux dans son logement choisisse de se mettre aux frais réels pour bénéficier des déductions correspondantes.

En effet, malgré la simplification qu'il représente pour les contribuables, le régime du micro-foncier n'est avantageux que si les charges réelles ne sont pas supérieures à 26 % des recettes brutes dans le cas des propriétés urbaines et à 25 % dans le cas des propriétés rurales. Si, en raison de travaux notamment, déjà effectués ou à effectuer prochainement, les charges réelles sont supérieures, a fortiori si elles engendrent un déficit, il convient de ne pas exercer l'option.

Par exemple, pour un contribuable percevant 10.000 euros annuels de revenus bruts fonciers, le régime du micro-foncier conduit à un revenu imposable de 6.000 euros. Si le contribuable réalise plus de 2.600 euros de travaux dans l'année, ce qui est un montant relativement modeste, il a intérêt à opter pour le régime réel.

Il est donc nécessaire que des « allers-retours » soient possibles, de la manière la plus souple qui soit, entre le régime du micro-foncier et le régime réel d'imposition et à cet égard, le délai de cinq ans d'option obligatoire pour le régime réel semble trop long et peu en phase avec le rythme des baux immobiliers (renouvelés par périodes triennales).

Dans le régime précédent, le bailleur pouvait se mettre au régime réel en cas de changement de locataire puis revenir l'année suivante à un régime simplifié qui lui, devait être exercé pour au moins trois ans. Il est donc paradoxal aujourd'hui de prévoir des « sorties » d'au moins cinq ans du régime simplifié.

Votre rapporteur général vous propose donc de reprendre l'amendement adopté l'an dernier par le Sénat et visant à :

- réduire de 5 à 3 ans la durée d'option irrévocable pour le régime réel d'imposition ;

- permettre au contribuable en cas de changement de locataire, et pour une année seulement sans période irrévocable (pour l'imposition des revenus de l'année au cours de laquelle le départ du locataire est intervenu, ou l'année suivante, selon son choix) de choisir le régime réel d'imposition de ses revenus fonciers, afin d'encourager à la réalisation de travaux d'amélioration des logements lors des changements de locataires. Si au-delà, le contribuable veut continuer de bénéficier du régime réel d'imposition, l'option serait alors irrévocable pour trois ans.

Comme le soulignait récemment une revue spécialisée25(*), « alors que l'option pour le régime du micro-foncier ne liait que pour trois ans seulement, on comprend assez difficilement pourquoi celle effectuée pour le régime réel va engager pour cinq ans. Cela est d'ailleurs d'autant plus inexplicable que la loi de finances pour 2002 a réduit de cinq ans à deux ans seulement la durée de validité des options pour les régimes réels en matière de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et de bénéfices non commerciaux (BNC) ».

Il apparaît donc nécessaire que ce point technique qui avait été évoqué lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, et dont le coût sera limité, trouve une solution.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4 bis

Modification du régime fiscal des sociétés d'investissements immobiliers cotées

Commentaire : le présent article additionnel vise à appliquer un régime de transparence fiscale aux sociétés d'investissements immobiliers cotées afin d'accroître la capitalisation boursière de la Place de Paris et d'attirer l'épargne vers un secteur immobilier important pour le développement de l'économie.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

Les sociétés françaises d'investissements immobiliers cotées (SIIC) ont pour activité la détention à long terme, le développement et l'arbitrage d'actifs destinés à la location (immobilier d'entreprise et habitation) et représentent environ 1 % de la capitalisation boursière de Paris.

Peu nombreuses, d'une faible capitalisation boursière (12,5 milliards d'euros pour 22,5 milliards d'euros d'actifs gérés), avec peu de « petits actionnaires », elles pourraient pourtant se développer sur le modèle des fonds d'investissements allemands, néerlandais ou belges qui bénéficient de régimes fiscaux plus favorables.

Ce développement serait de nature à soutenir l'activité boursière dans un contexte marqué par une dépréciation des actifs et une perte de confiance des investisseurs. Le renforcement du compartiment immobilier en bourse serait particulièrement utile au marché.

Les SIIC souffrent actuellement d'une décote du fait de leur petite taille, de leur faible liquidité et de l'imposition de leurs résultats. Elles sont défavorisées par rapport à leurs concurrents européens allemands, belges et néerlandais qui bénéficient d'une transparence fiscale.

Mettre fin à cette distorsion de concurrence consisterait à appliquer un régime de transparence fiscale c'est-à-dire que ces sociétés ne soient pas soumises à l'impôt sur les sociétés à condition de distribuer la quasi-totalité de leurs bénéfices (85 %) et d'imposer les bénéfices au niveau de l'actionnaire. De même, une fois taxées pour le stock existant (sous forme d'une « exit tax »), les plus-values de cessions réinvesties dans les activités immobilières ou distribuées seraient exonérées.

Ces dispositions fiscales permettraient aux sociétés immobilières :

- d'améliorer le rendement de leur activité après impôt, en passant à la transparence fiscale ;

- de favoriser leurs activités de cessions et acquisitions, en exonérant les plus-values latentes sous condition de réemploi.

Cette disposition permettrait de mettre un terme à la double taxation des bénéfices dans un secteur d'activité très important et d'améliorer la capitalisation boursière de la place de Paris. De surcroît, la réforme entraînerait un gain fiscal de l'ordre de 300 millions d'euros dès 2003.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le I du présent article additionnel définit les sociétés éligibles au nouveau régime fiscal des sociétés d'investissements immobiliers cotées :

- la société doit être cotée, avec un capital social minimum de 15 millions d'euros et avoir comme objet exclusif l'activité immobilière (sous réserve de participations dans d'autres sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés dont la valeur doit être inférieure à 10 % de la valeur nette comptable de tous les actifs de l'entreprise) ;

- la société doit recevoir un agrément du ministre de l'économie et des finances dans des conditions précises ; en particulier, en cas de déchéance de l'agrément, la société redevient imposable à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun avec effet rétroactif ;

- l'entrée dans le nouveau régime fiscal entraîne l'imposition immédiate au titre des plus-values latentes des immeubles et parts de sociétés immobilières détenus par cette société.

Le taux et la durée de la contribution devront être modulés, compte tenu du fait que l'on estime la valeur du patrimoine des sociétés immobilières cotées à 27.198 millions d'euros au 31 décembre 2001 et le montant des plus-values latentes à 9.248 millions d'euros au 28 décembre 2001.

Le II du présent article additionnel décrit le nouveau régime fiscal :

- les sociétés agréées sont exonérées d'impôt sur les sociétés pour la fraction de leur bénéfice net provenant des activités définies au I (les autres activités sont imposées selon le droit commun26(*)) ;

- la fraction du bénéfice net provenant des opérations de placement de trésorerie est également exonérée d'impôt sur les sociétés ;

- le bénéfice net résultant des opérations exonérées doit être distribué à hauteur de 85 % minimum pour chaque exercice ;

- les plus-values de cessions d'actifs (= valeur de cession de l'actif minorée des frais - valeur vénale de l'actif à la date de l'agrément), sont exonérées d'impôt sur les sociétés à condition que le produit de la cession soit réinvesti en activité immobilière ou distribué ;

- l'application du régime fiscal exclut les dispositions du code général des impôts concernant l'avoir fiscal et le précompte ;

- le régime fiscal est applicable à des groupes de sociétés.

Le III du présent article additionnel dispose que les titres de la personne morale soumise au régime des sociétés d'investissements immobiliers cotées sont éligibles au Plan d'épargne en actions (PEA).

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 5

Doublement de l'abattement sur la part de chacun des petits-enfants pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs

Commentaire : le présent article vise à doubler, de 15.000 euros à 30.000 euros, l'abattement sur les donations consenties par les grands-parents à chacun de leurs petits-enfants pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs.

I. LE DROIT EXISTANT

1. Portée de l'abattement

Il existe dans le régime fiscal des donations une disposition spécifique pour les donations qui sont faites par les grands-parents à leurs petit-enfants.

L'article 790 B du code général des impôts dispose que « pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs, il est effectué un abattement de 15.000 euros sur la part de chacun des petits-enfants. Les petits-enfants décédés du donateur sont, pour l'application de l'abattement, représentés par leurs descendants donataires dans les conditions prévues par le code civil en matière de représentation successorale ». L'abattement s'applique pour chaque petit-enfant bénéficiaire à raison de la donation qui lui est consentie par chacun de ses grands-parents.

Cette disposition a été introduite dans le code général des impôts par l'article 17 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Appliquée sans condition d'âge, elle peut être complétée par d'autres abattements et réductions de droits :

- l'article 779-II du code général des impôts prévoit un abattement de 46.000 euros pour les donations en faveur des personnes handicapées physiques ou mentales ;

- l'article 780 du code général des impôts prévoit une réduction de droits pour charges de famille de 100 %, qui ne peut toutefois excéder 305 euros par enfant en sus du deuxième, maximum porté à 610 euros en ce qui concerne les donations en ligne directe ;

- l'article 790 du code général des impôts dispose que les donations bénéficient d'une réduction de droits de 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de soixante-cinq ans révolus et de 30 % lorsqu'il a plus de soixante-cinq ans et moins de soixante-quinze ans.

En revanche, le cumul entre ce dispositif et celui prévu à l'article 790 A du code général des impôts relatif à l'abattement de 15.000 euros en faveur des donations de titres au personnel d'une entreprise n'est pas autorisé.

Les petits-enfants bénéficient en cas de décès de leur père ou mère de la possibilité de cumuler deux abattements :

- l'abattement de 46.000 euros en tant que représentant de leur père ou mère décédé;

- l'abattement personnel de 15.000 euros en leur qualité de petit-enfant.

2. La règle du non-rappel des donations passées depuis plus de 10 ans

En vertu de l'article 784 du code général des impôts, l'abattement de 15.000 euros est déterminé en fonction de toutes les donations antérieures intervenues entre un même grand-parent et un même petit-enfant, à l'exception des donations consenties depuis plus de dix ans au jour de la nouvelle donation. L'abattement de 15.000 euros n'est ainsi applicable qu'une seule fois au cours d'une période de 10 ans.

3. Forme de la donation

Aucune condition de forme n'est exigée pour la donation. L'abattement est applicable à tous les actes de donation, qu'ils soient passés sous forme notariée ou sous seing privé, ou qu'il s'agisse d'un don manuel, pour peu qu'il soit évidemment révélé à l'administration fiscale.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La mesure relative aux donations consenties par les grands-parents à leurs petits-enfants constitue un succès indéniable. Plus de 91.000 donations de grands-parents à petits-enfants ont été enregistrées en 2001, pour un montant moyen de 18.000 euros, supérieur au plafond de l'abattement.

Répartition en 2001 des donations et dons manuels à des petits-enfants
par nombre d'actes ou de déclarations

Le coût de la mesure était en 2001 de 88,6 millions d'euros.

Il est proposé dans le présent article de doubler, de 15.000 euros à 30.000 euros, l'abattement sur les donations entre grands-parents et petits-enfants de manière à développer cette pratique. Le coût supplémentaire de la mesure est estimé par le gouvernement à 14 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée tient compte de trois évolutions sociologiques fondamentales :

- l'allongement de la durée de vie, qui était en 2000 de 75,2 années pour les hommes et de 82,7 années pour les femmes, permet de constituer un patrimoine plus important que par le passé ;

- l'âge moyen des héritiers au moment du décès de leurs parents approche aujourd'hui les 50 ans : l'héritage est aujourd'hui transmis à un moment où les personnes en ont moins besoin qu'à leur entrée dans la vie active ;

- le coût d'entrée dans la vie active des petits-enfants tend, lui, à augmenter en raison de facteurs divers : allongement de la durée des études, délai pour trouver un emploi stable, tensions sur le marché du logement.

Le principe d'un abattement sur les donations consenties par les grands-parents à chacun de leurs petits-enfants s'inscrit donc dans les mutations que connaît aujourd'hui la société française et permet à la solidarité intergénérationnelle de se manifester et de régler des difficultés que le système redistributif actuel gère mal.

Il incite les grands-parents à mieux anticiper, à mieux organiser la transmission de leur patrimoine et à mieux répartir celui-ci. Il organise un transfert de richesses des foyers ayant une forte propension à épargner vers ceux ayant une plus forte propension à consommer et à investir. En période de faible croissance, il constitue un soutien à la consommation non négligeable. Il ne lèse pas les héritiers directs qui reçoivent aujourd'hui le capital de la succession à un âge où leur investissement immobilier est le plus souvent réalisé.

Le plafond de 15.000 euros était visiblement encore trop peu incitatif. En effet, le seuil moyen au-delà duquel un présent d'usage, non soumis à déclaration et à paiement de droits, est habituellement requalifié par l'administration fiscale en don manuel, et donc soumis aux droits de mutations à titre gratuit entre vifs, est lui-même de 15.000 euros27(*), à apprécier en fonction des revenus et du patrimoine du donateur. Il est donc possible que le plafond de l'abattement actuel n'ait servi pour certains contribuables qu'en tant que mesure d'officialisation d'un présent d'usage en don manuel, sans susciter de donation supplémentaire. Pourtant, le potentiel de donation existe bel et bien : 55 % des donations consenties par les grands-parents à leurs petits-enfants étaient supérieures à 15.000 euros en 2001. Ce pourcentage peut donc être amélioré.

La transmission d'un patrimoine supérieur à 15.000 euros par les grands-parents à leurs petits-enfants permettra à ceux-ci d'allouer la donation reçue, non seulement à leur consommation courante, mais les autorisera, au-delà, à mettre en place un financement solide de leurs études et à constituer un premier apport pour un investissement immobilier.

Le plafond de 30.000 euros, qui correspond à 84 % des donations entre grands-parents et petits-enfants, paraît ainsi de nature à renforcer la solidarité intergénérationnelle pour que les plus jeunes puissent réussir leur entrée dans la vie active.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Déduction des frais funéraires de l'actif de la succession

Commentaire : le présent article vise à augmenter le montant des frais funéraires susceptibles d'être déduits de l'actif de la succession.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 58 de la loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 avait posé le principe de la déduction de l'actif de la succession des frais funéraires dans la limite de 3.000 francs (457,35 euros) sur présentation des justificatifs par les héritiers.

Cette limite a été portée à 6.000 francs (914,69 euros) par l'article 7 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995. Elle a été convertie en euros au premier janvier 2002 par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 : l'article 775 du code général des impôts dispose ainsi que « sur justifications fournies par les héritiers, les frais funéraires sont déduits de l'actif de la succession dans la limite d'un maximum de 910 euros ».

Sur 538.000 décès chaque année, 360.000 donnent lieu à dépôt d'une déclaration de succession28(*) et 150.000 à 180.000 au paiement de droits.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, après avis favorable du gouvernement tendant à :

- d'une part, réévaluer la limite dans laquelle les frais funéraires peuvent être déduits de l'actif de la succession, portée à 1.500 euros ;

- d'autre part, supprimer l'exigence de présentation de pièces justificatives.

Le dispositif s'appliquerait aux successions ouvertes à compter du 1er janvier 2003. En 2003, la disposition correspondrait à un coût supplémentaire de 13 millions d'euros, ce qui représenterait environ 40 % d'une année pleine. En effet, le délai entre le moment du décès et la date du paiement des droits de succession est d'environ 6 mois, ce qui signifie que la disposition nouvelle n'aura concrètement de répercussion financière pour l'Etat qu'à partir de juin 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que se montrer favorable à la réévaluation des frais funéraires ouvrant droit à déduction sur l'actif des successions. Le principe de la mesure n'est pas contestable puisque, pour les héritiers, les frais funéraires vont en déduction du montant de l'héritage. Ceci est d'autant plus vrai que le plus souvent, les frais funéraires sont directement imputés sur le compte bancaire29(*) des défunts. La limite de 1.500 euros, si elle est plus réaliste, face aux frais engagés par les familles, reste bien en-deçà de la moyenne des frais funéraires réellement engagés, qui est en France de 3.800 euros.

Dépenses moyennes liées aux obsèques

Préparation ou organisation des obsèques 250 euros TTC

Corbillard et porteurs 500 euros TTC

Cercueil et accessoires 1.250 euros TTC

Soins de conservation 250 euros TTC

Chambre funéraire 250 euros TTC

Total prestations et fournitures de base 2.500 euros TTC

Autres fournitures et prestations 1.300 euros TTC

(creusement de fosse ou ouverture de caveau, culte, avis de décès dans la presse, vacation de police, fleurs)

Total général 3.800 euros TTC

Source : confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie

Une partie de ces frais est parfois pris en charge par les caisses de sécurité sociale selon la situation personnelle du défunt ou par des assurances et des mutuelles en cas de souscription de contrats spécifiques de type « capital-décès » : 100.000 contrats obsèques seraient souscrits chaque année, pour un montant moyen de 2.500 euros.

Par ailleurs, dans une période d'affliction pour les familles, compte tenu des pièces déjà demandées pour l'établissement de la succession, il ne paraît pas indispensable de réclamer aux familles des justificatifs liés à l'intimité de la cérémonie funéraire et à l'accomplissement du deuil. De plus, la mesure ne bénéficie qu'aux familles pour lesquelles est établie une déclaration de succession : pour celles-ci, on peut considérer que les frais funéraires sont ipso facto supérieurs à la limite de 1.500 euros.

A ce titre, votre rapporteur général vous proposera un amendement de précision rédactionnelle : il ne paraît pas, en effet, utile d'indiquer que « les frais funéraires sont déduit de l'actif de la succession dans la limite d'un maximum de 1.500 euros ». La déduction, sans présentation de justificatifs, devient largement forfaitaire : il paraît donc opportun de supprimer la mention « d'un maximum » qui n'a plus lieu d'être.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6

Suppression progressive de la contribution des institutions financières

Commentaire : le présent article vise à supprimer sur trois ans la contribution des institutions financières (CIF) afin de réduire le coût du travail et d'améliorer la compétitivité internationale du secteur financier.

I. LA CIF : UN PETIT IMPÔT TRÈS DÉCRIÉ

A. UN IMPÔT SPÉCIFIQUE HÉRITÉ DES ANNÉES 1980

La CIF a été créée en 198230(*) à titre provisoire et exceptionnel. Reconduite pour 1983, puis 1984, elle a été rendue permanente à partir de 198531(*) et depuis, bien que continuellement dénoncée, elle n'a quasiment jamais été remise en cause.

1. Un impôt assis sur les frais généraux des entreprises du secteur financier

Aujourd'hui, la CIF est due par les établissements de crédit, les entreprises d'assurances, de capitalisation et de réassurance de toute nature, ainsi que par les sociétés immobilières pour le financement du commerce et de l'industrie32(*). En sont exclus les organismes qui relèvent du code de la mutualité33(*).

Cette contribution annuelle est assise sur les dépenses et charges comptabilisées au cours de l'année précédente au titre des frais généraux des entreprises concernées34(*). Dans cet ensemble, les charges de personnel représentent environ 55 %.

Elle est exclue des charges déductibles pour la détermination du résultat imposable de l'exercice au cours duquel elle est due.

Le taux de la contribution est fixé à 1 %. Sur son montant ainsi calculé, il est pratiqué un abattement de 3.000 euros35(*). Elle est payable spontanément au plus tard le 15 octobre de chaque année.

Le produit de la CIF pour 2002, initialement estimé à 397 millions d'euros, devrait s'établir à 430 millions d'euros36(*).

Produit de la CIF depuis 1998 (en millions d'euros)

Année

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Produit

365

436

464

376

430*

440*

* évaluation

2. Une amodiation récente : le crédit de CIF

Depuis 1999, les personnes redevables de la CIF peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt au titre de leurs cotisations versées aux fonds de garantie des dépôts, des assurés, des investisseurs ou des cautions37(*).

Le crédit d'impôt est égal à 25 % des charges effectivement constatées par l'établissement au profit du fonds dont il est adhérent. Il est imputé sur la CIF payée par l'établissement l'année suivant celle au titre de laquelle ces charges ont été constatées. L'excédent peut-être imputé sur la CIF acquittée au cours des trois années suivantes.

Crédits d'impôt de CIF depuis 2000 (en millions d'euros)

Année

2000

2001

2002

2003

Montant

61

54

51

50*

* évaluation

L'institution de ce crédit d'impôt a donc permis d'atténuer le produit de la CIF d'environ 8 à 13 % selon les années.

B. UNE CONTESTATION CONSTANTE

La CIF a été l'objet d'une contestation constante, non seulement des milieux financiers qui en étaient redevables, mais aussi de nombreux parlementaires qui en ont dénoncé les nombreux effets pervers et s'accordaient pour en demander la suppression.

1. Les « rapports Lambert »

Dans deux rapports consacrés l'un au secteur bancaire38(*), et l'autre au secteur des assurances39(*), notre ancien collègue Alain Lambert avait dénoncé les inconvénients de la CIF.

Dans son rapport sur le secteur bancaire, notre ancien collègue Alain Lambert soulignait quatre défauts de la CIF40(*) : elle pèse sur l'emploi et non sur la richesse produite ; elle pénalise les banques par rapport aux autres secteurs de l'économie ; elle les affaiblit par rapport aux marchés financiers ou aux établissements étrangers qui n'acquittent pas ce type d'impôt ; elle ne s'applique pas à la Poste.

Dans son rapport sur le secteur de l'assurance, il soulignait que les mêmes difficultés se posaient pour les entreprises d'assurances.

Extrait du rapport « Banques : votre santé nous intéresse » de M. Alain Lambert

Cette taxe doit être supprimée. Lorsqu'elle avait été créée en 1982, elle devait être exceptionnelle. La caractéristique principale des prélèvements exceptionnels en France est d'être pérennisés, ce qui nuit à la crédibilité des décisions fiscales.

Afin d'éviter de nuire à l'équilibre des finances publiques (...) cette suppression peut se réaliser en trois étapes :
- autoriser sa déduction du bénéfice imposable,
- supprimer la partie de l'assiette constituée par les salaires,
- enfin, la supprimer totalement.

2. Le « rapport Badré-Ferrand»

En juin 2001, dans un rapport relatif à l'expatriation des compétences41(*), des capitaux et des entreprises, nos collègues Denis Badré et André Ferrand avaient fait le même constat sévère sur la CIF.

Extrait du rapport d'information sur l'expatriation des compétences :
« Mondialisation : réagir ou subir »

Deux principaux reproches (...) sont adressés (à la CIF) :
- elle handicape les banques et les compagnies d'assurance françaises dans la compétition internationale ;
- elle nuit à l'emploi, puisque, pour l'essentiel, les frais généraux sont constitués de frais de personnel.

(...) Toutefois, elle reste un handicap pour les entreprises françaises.

(...) Cette taxe sectorielle, calculée indirectement sur le poids de la masse salariale, n'a pas d'équivalent à l'étranger alors qu'elle concerne un secteur très important pour l'emploi en France, mais également très exposé à la compétition internationale.

3. Le « rapport Charzat »

Dans son rapport consacré à l'attractivité du territoire français, publié en juillet 200142(*), notre collègue député Michel Charzat considérait que la CIF faisait « figure d'archaïsme et d'anomalie dans le paysage fiscal français ».

Extrait du rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire
de M. Michel Charzat

Plusieurs arguments militent en effet en faveur de (la) disparition (de la CIF) :
- bien que prévue pour être provisoire et exceptionnelle (...), cette taxe a été pérennisée par la loi de finances pour 1985,
- elle était l'équivalent pour le secteur financier de la taxe sur les frais généraux des entreprises, qui a disparu depuis 1987. Elle constitue donc une survivance spécifique à l'industrie financière,
- c'est aujourd'hui l'une des très rares taxes non déductibles du résultat figurant dans le paysage fiscal,
- elle frappe les institutions financières, qui seront, compte tenu de l'importance de leur réseau d'agences, les premières touchées par le triplement du taux de la cotisation minimale de la taxe professionnelle prévu par la loi de finances pour 1999 pour financer la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle,
- enfin, elle touche un secteur économique qui supportera un coût spécifique non négligeable à l'occasion du passage à l'Euro.

Dans son rapport, notre collègue député Michel Charzat envisageait deux scenarii d'allègement de la CIF :

- sa suppression pure et simple, éventuellement en étalant la mesure sur trois ans,

- l'instauration de sa déductibilité, comme tous les impôts autres que ceux touchant le bénéfice.

Il reconnaissait toutefois que cette seconde solution présentait « l'inconvénient de pérenniser un peu plus une taxe qui ajoute un élément de complexité au système fiscal français ».

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Considérant, à l'occasion du colloque Paris Europlace du mois de juillet 2002, que l'industrie financière était « une industrie comme les autres », le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Francis Mer, a annoncé un allégement de certaines charges spécifiques au monde financier, évoquant « cette exception française aberrante qui consiste à instaurer des taxes spécifiques sur l'emploi, qu'on ne trouve nulle part ailleurs en Europe ».

A. UNE DISPARITION PROGRESSIVE SUR TROIS ANS

Le présent article propose de modifier l'article 235 ter Y du code général des impôts afin de prévoir :

1) que le taux de la CIF passera de 1 % aujourd'hui à 0,80 % pour la contribution due en 2003 (sur les dépenses et les charges comptabilisées en 2002) puis à 0,40 % pour la contribution due en 2004 (sur les dépenses et les charges comptabilisées en 2003) (I du présent article) ;

2) que la CIF cessera d'être applicable aux dépenses et aux charges comptabilisées en 2004 (II du présent article) ;

3) que le crédit d'impôt de CIF ne sera plus imputable sur la CIF à compter de la contribution due en 2003 (sur les dépenses et les charges comptabilisées en 2002) (III du présent article).

B. UN COUT RÉDUIT POUR LE BUDGET DE L'ETAT

La disparition de la CIF présente l'avantage pour le budget de l'Etat d'être relativement peu coûteuse, en tout état de cause moins coûteuse qu'une suppression de la taxe sur les salaires43(*) qui est également un impôt spécifique très décrié par les milieux financiers.

Afin de neutraliser le coût budgétaire de la mesure en 2003, le crédit d'impôt de CIF auquel ouvrent droit les cotisations aux divers fonds de garantie va disparaître lui aussi, mais dès 2003. Cette suppression s'appliquera tant sur les dépenses et charges comptabilisées en 2002 que sur les reports de crédit d'impôt antérieurs au 1er janvier 2003.

Le produit pour 2003 de la CIF devrait connaître une évolution spontanée de 10 millions d'euros pour atteindre 440 millions d'euros. Les aménagements de droits opérés par le présent article aboutissent en 2003 à un coût nul puisque la suppression du crédit d'impôt compense la baisse du taux de la CIF. Le produit de la CIF ne devrait être réellement réduit qu'à compter de 2004, pour disparaître en 2006.

Le coût budgétaire pour l'Etat serait donc nul en 2003, de 165 millions d'euros en 2004 et de 176 millions d'euros en 2005.

Fiche de calcul de l'effet budgétaire du présent article

1.- Coût de la diminution du taux de la CIF

Le coût réel de la CIF pour les entreprises a été évalué pour 2002 à 374 millions d'euros. Le même montant est retenu pour 2003.

La réduction de 20% de la CIF en 2003 ne s'applique qu'à la fraction de la CIF payée en octobre 2003, soit 90% du produit prévu en 2003 ; et non au solde (de la CIF 2002) acquitté en mai 2003 lequel reste taxable au taux de 2002.
10% de la CIF 2002 sera payée en mai 2003 au taux de 1%.
90% de la CIF 2003 sera payée en octobre 2003 au taux de 0,8%.

Coût de la mesure sur 2003, avant suppression du crédit d'impôt :
90% x 374 millions d'euros = 336 millions d'euros (si CIF à 1%)
336/1% x 0,8% = 269 millions d'euros (CIF à 0,80%)
336 - 269 = 67 millions d'euros

La réduction du taux de 0,20 % en 2003 (passage d'un taux de 1 % à 0,80 %) entraînerait un coût « brut » de 67 millions d'euros.

2.- Gain généré par la suppression du crédit d'impôt imputable sur la CIF et de son imputation

Le montant du crédit d'impôt (CI) a été estimé à 50 millions d'euros.

Hypothèse : le CI dégagé en N s'impute à hauteur de 80% en N et le surplus s'impute sur les trois années suivantes à hauteur de 20%/3.

CI imputable en 2003 : 50 millions d'euros

CI 2000 en report en 2003 : 6% x 50 millions d'euros = 3 millions d'euros

CI 2001 en report en 2003 : 12% x 50 millions d'euros = 6 millions d'euros

CI 2002 en report en 2003 : 18% x 50 millions d'euros = 9 millions d'euros

Total du crédit d'impôt 2000 à 2002 en report : 18 millions d'euros

Gain total = 50 + 18 = 68 millions d'euros.

Total : gain de 1 million d'euros, arrondi à 0.

Source : direction de la législation fiscale

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté ce dispositif modifié par un amendement de précision rédactionnelle présenté par la commission des finances avec l'avis favorable du gouvernement.

Cet amendement a rétabli l'abattement de 3.000 euros qui avait été supprimé dans le dispositif présenté par le gouvernement et qui devait subsister pendant la période d'extinction de la contribution.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que réaffirmer ses critiques traditionnelles à l'égard d'un impôt qui, pour être unique en Europe, pèse sur la compétitivité française en favorisant la délocalisation de l'industrie financière. Par ailleurs, en pesant principalement sur les charges de personnel, elle constitue un frein à l'embauche.

Elle est donc tout à fait favorable à sa suppression, selon un mécanisme classique de « sortie en sifflet » qui permettra d'en atténuer le coût budgétaire pour l'année 2003, tout en émettant un signal fort et attendu en direction des entreprises du secteur financier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 bis (nouveau)

Modification de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France pour les parcs d'exposition et locaux à usage principal de congrès

Commentaire : le présent article a pour objet d'assimiler les parcs d'exposition et locaux à usage principal de congrès aux locaux de stockage, pour l'application de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, et plus particulièrement de notre collègue député Eric Woerth, un article additionnel visant à assimiler les parcs d'exposition et locaux à usage principal de congrès aux locaux de stockage, pour l'application de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France. Cette disposition a été adoptée après avis favorable du gouvernement, qui a levé le gage.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut qu'être pleinement satisfait de l'adoption du présent article par l'Assemblée nationale, puisqu'il reprend à l'identique le texte de l'amendement que le Sénat avait adopté sur son initiative, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2002.

A cet égard, il rappellera simplement le commentaire qu'il avait fait à l'époque44(*) et qui l'avait conduit à proposer cet amendement :

« Votre rapporteur général estime que la taxe sur les bureaux en Ile-de-France est une taxe archaïque et qui peut être particulièrement pénalisante pour les activités les plus mobiles.

Parmi les activités extrêmement mobiles figurent d'abord les activités des parcs d'exposition et des locaux à usage de congrès.

Ces activités sont particulièrement sensibles à la conjoncture internationale et doivent être soutenues, particulièrement dans une période où l'économie internationale ralentit. Il est en effet relativement aisé de délocaliser un congrès ou une foire internationale d'un pays de l'Union européenne à un autre, en fonction de l'intérêt des sites proposés.

Or, les parcs d'exposition ou de congrès, qui représentent des surfaces par définition particulièrement vastes, soumis à la taxe professionnelle et à la taxe foncière sur les propriétés bâties, sont également assujettis à la taxe sur les bureaux en Ile-de-France dans les mêmes conditions que des surfaces commerciales « classiques ».

Leur chiffre d'affaires est pourtant bien moindre que les surfaces commerciales, puisqu'il s'élève à 2.600 francs par mètre carré pour les deux parcs d'exposition franciliens les plus importants (le chiffre d'affaires moyen d'un hypermarché, qui représente il est vrai le chiffre d'affaires le plus élevé des surfaces commerciales, est de l'ordre de 72.000 francs/m²).

Il serait donc logique de prévoir un tarif plus adapté à leur situation.

C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose, afin d'appeler l'attention du gouvernement sur la situation difficile des parcs d'exposition, d'aligner le tarif et les modalités d'imposition applicables aux parcs d'exposition et locaux à usage de congrès sur ceux appliqués aux locaux de stockage.

Sans créer une nouvelle catégorie d'imposition, qui alourdirait un dispositif déjà fort complexe, il s'agira de préciser dans l'article 231 ter du code général des impôts que les locaux à usage de parcs d'exposition ou de congrès sont assimilés aux locaux de stockage pour l'application de la taxe annuelle sur les bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage en Ile-de-France.

Les locaux seraient donc exonérés en dessous de 5.000 m² (contre 2.500 m² actuellement) et le tarif au mètre carré serait abaissé de 12 francs à 6 francs.

Les parcs d'exposition et locaux de congrès qui versent une taxe d'environ 7 millions de francs, verraient celle-ci diminuer d'un peu plus de moitié. Cette disposition serait évidemment entièrement compensée pour la Région Ile-de-France par un relèvement de la fraction de la taxe qui lui est affectée par l'article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales ».

De fait, si le gouvernement a levé le gage pour l'Etat et la Région Ile-de-France, le coût de la disposition, estimé à 500.000 euros, a été intégralement pris en compte dans les recettes de l'Etat par la diminution du produit des « autres impôts indirects et taxes assimilées ».

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Modification du régime fiscal des distributions

Commentaire : le présent article vise à réduire de 15 % à 10 % le taux de l'avoir fiscal pour les personnes autres que les personnes physiques et les sociétés bénéficiant du régime des sociétés mères et filiales qui sont redevables du précompte lorsqu'elles redistribuent leurs produits de participation à leurs actionnaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'OBJECTIF DE L'AVOIR FISCAL  EST D'ÉVITER LA DOUBLE IMPOSITION DES BÉNÉFICES DISTRIBUÉS

L'avoir fiscal a été institué en 1964 afin d'éviter la double imposition des dividendes distribués au moment de leur réalisation (impôt sur les bénéfices des sociétés distributrices) et au moment de leur distribution (imposition des revenus des personnes bénéficiaires).

L'avoir fiscal est normalement réservé aux personnes physiques ou morales ayant leur domicile ou leur siège en France qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises.

Par exception, certaines conventions fiscales internationales prévoient l'extension de l'avoir fiscal aux résidents du pays lié à la France par cette convention. Ces conventions prévoient en général un taux de retenue à la source de 15 % qui ouvre droit à un crédit d'impôt d'égal montant dans l'Etat de résidence du contribuable. Cette retenue à la source procède de l'idée selon laquelle l'Etat de la source des bénéfices doit conserver un droit d'imposition sur ces bénéfices. Le paiement de l'avoir fiscal a lieu si l'Etat de résidence du bénéficiaire effectif impose les dividendes nets et l'avoir fiscal. Ce mécanisme de transfert de l'avoir fiscal aux actionnaires résidents d'Etats étrangers45(*) est actuellement prévu par une quarantaine de conventions fiscales.

L'avoir fiscal représente ainsi, en principe, l'impôt sur les sociétés payé par la société distributrice et vaut crédit d'impôt imputable sur l'impôt dû par l'actionnaire46(*).

De la sorte, les dividendes distribués ne sont imposés qu'une seule fois, au niveau de l'actionnaire.

B. L'AVOIR FISCAL N'ATTEINT PAS SON OBJECTIF

En pratique, ce principe subit deux atténuations.

1. Le taux de l'impôt sur les sociétés et celui de l'avoir fiscal ne sont plus en harmonie

Lorsque l'avoir fiscal était fixé à 50 % du montant du dividende net distribué et que le taux de l'impôt sur les sociétés acquitté était de 33,33 %, l'avoir fiscal compensait complètement le montant d'impôt sur les sociétés acquitté par la société distributrice.

Appliqué à partir de 1966, le mécanisme de l'avoir fiscal n'a donc atteint son plein effet qu'en 1993 et en 1994, quand le taux de l'impôt sur les sociétés a été fixé à 33,33 %. Depuis lors, compte tenu de la hausse du taux effectif de l'impôt sur les sociétés, le montant de l'avoir fiscal ne compense plus totalement le montant acquitté par la société distributrice.

2. Le taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales n'a cessé de diminuer depuis 1999

En outre, le taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales a été successivement abaissé de 50 % à :

45 % dans la loi de finances initiale pour 199947(*),

40 % dans la loi de finances initiale pour 200048(*),

25 % dans la loi de finances initiale pour 200149(*),

Il est actuellement de 15 % pour les avoirs fiscaux utilisés à compter du 1er janvier 200250(*).

Les personnes morales concernées par cette réduction du taux de l'avoir fiscal sont :

- les personnes morales soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun et susceptibles d'imputer l'avoir fiscal sur l'impôt dont elles sont redevables dans les conditions prévues au 1 de l'article 209 bis du code général des impôts ;

- les caisses de retraite et de prévoyance, les fondations et les associations reconnues d'utilité publique et susceptibles d'utiliser l'avoir fiscal dans les conditions prévues au 3 de l'article 209 bis ;

- les sociétés de personnes visées à l'article 8 du code général des impôts, pour la part du dividende revenant aux associés autres que les personnes physiques.

En particulier la baisse du taux de l'avoir fiscal s'applique aux actionnaires non-résidents autres que les personnes physiques, notamment :

- les sociétés étrangères détenant des participations dans des sociétés françaises qui ne sont pas assimilées au régime des sociétés mères françaises ;

- les OPCVM étrangers qui bénéficient du transfert de l'avoir fiscal, c'est à dire notamment les OPCVM d'Allemagne, d'Autriche, d'Israël, du Japon, de Finlande, des Pays-Bas, de Suède, et de Suisse, ainsi que les « Regulated Investment Companies » des Etats-Unis qui remplissent les conditions fixées par la convention fiscale franco-américaine ;

- les fonds de pension étrangers qui bénéficient du transfert de l'avoir fiscal, c'est à dire les fonds de pension de cinq Etats exclusivement (Autriche, Etats-Unis, Japon, Pays-Bas, Royaume-Uni).

Ne conservent donc le bénéfice de l'avoir fiscal au taux de 50 % que :

- les personnes physiques ;

- les sociétés de personnes visées à l'article 8 du code général des impôts, pour la part du dividende revenant aux personnes physiques ;

- certaines participations éligibles au régime mères-filles.

C. LE PRÉCOMPTE CONSTITUE LA CONTREPARTIE DE L'AVOIR FISCAL

Les dividendes mis en distribution ne proviennent pas toujours des bénéfices soumis à l'impôt sur les sociétés au taux normal. En effet, certains bénéfices peuvent « échapper » à l'impôt sur les sociétés (par exemple les bénéfices provenant de succursales implantées à l'étranger) et certains bénéfices peuvent être taxés à taux réduit (par exemple les bénéfices de PME). Maintenir l'avoir fiscal dans ces hypothèses reviendrait à consentir une ristourne sur un impôt qui n'a pas été versé par la société.

Pour tenir compte de cette situation, il aurait été possible d'établir un système d'avoir fiscal variable, en fonction de l'imposition des bénéfices de la société distributrice. Mais cette solution a été considérée comme trop complexe et le législateur de 1964 a décidé, par mesure de commodité, que les actionnaires bénéficieraient toujours d'un avoir fiscal à taux fixe, quel que soit le taux de l'impôt sur les sociétés supporté par les bénéfices sur lesquels les dividendes ont été prélevés.

Les servitudes ont ainsi été reportées sur les sociétés distributrices auxquelles il revient de faire l'avance de l'avoir fiscal au Trésor, sous forme du versement d'un précompte mobilier, égal au montant de l'avoir fiscal attaché aux dividendes qu'elles distribuent (article 223 sexies du code général des impôts). Le précompte est un substitut de l'impôt sur les sociétés qui n'a pas été payé. A l'inverse, les distributions qui n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal n'entraînent pas l'exigibilité du précompte.

Le précompte constitue un avantage de trésorerie appréciable pour l'Etat (de l'ordre de 1 milliard d'euros) puisque le précompte est versé bien avant l'imputation de l'avoir fiscal.

Ce mécanisme a été complexifié par l'apparition de taux d'avoir fiscal différenciés. La baisse de l'avoir fiscal accordé aux personnes morales a nécessité une compensation du « trop-payé » en matière de précompte.

Par cohérence avec la fixation d'un avoir fiscal égal à 45 % des dividendes perçus par les personnes morales, l'article 41 de la loi de finances pour 1999 avait ainsi prévu que le précompte dû au titre des dividendes distribués aux personnes morales serait aussi égal à 45 %. En l'absence d'une telle mesure de coordination, la société distributrice aurait en effet été amenée à payer au titre du précompte un montant supérieur au montant de l'avoir fiscal réellement octroyé aux actionnaires. Cette mesure s'est toutefois avérée d'une extrême complexité à mettre en oeuvre51(*).

C'est pourquoi la loi de finances pour 2000 a remplacé ce dispositif par un nouveau dispositif tendant à maintenir un taux unique de précompte (50 %), le trop payé étant, le cas échéant, compensé par une majoration de l'avoir fiscal finalement accordé aux sociétés attributaires.

Ainsi, lorsque les sommes distribuées donnent lieu chez la société distributrice au paiement d'un précompte, l'avoir fiscal finalement octroyé à ceux des actionnaires qui reçoivent un avoir fiscal de 40 % est aujourd'hui rehaussé de 20 % du montant du précompte acquitté, ce qui ramène l'avoir fiscal à son montant normal, c'est-à-dire la moitié des dividendes.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article propose de réduire de 15 % à 10 % le taux de l'avoir fiscal pour les personnes autres que les personnes physiques et les sociétés bénéficiant du régime des sociétés mères et filiales. Qui sont redevables du précompte lorsqu'elles redistribuent leurs produits de participation à leurs actionnaires.

La mesure de réduction du taux de l'avoir fiscal à 10 % s'applique aux avoirs fiscaux utilisés à compter du 1er janvier 2003. Par conséquent, elle concerne les avoirs fiscaux dont l'imputation sur l'impôt sur les sociétés ou dont la restitution intervient, de manière effective, à compter du 1er janvier 2003.

Par coordination, le présent article prévoit que la majoration de l'avoir fiscal est portée de 70 % à 80 % pour les crédits d'impôt utilisés à compter du 1er janvier 2003.

Le gain résultant de cette mesure serait d'environ 275 millions d'euros en 2003.

Le tableau suivant récapitule les taux susceptibles de s'appliquer aux crédits d'impôt utilisés par les sociétés non mères à compter du 1er janvier 2000.

Taux de l'avoir fiscal applicable aux sociétés non mères

Date de la mise en paiement de la distribution

Date de l'utilisation de l'avoir fiscal

Taux applicable pour les sociétés non mères

Majoration de l'avoir fiscal en fonction du précompte versé par la société distributrice

2000

En 2000

40 %

20 %

2000

En 2001

25 %

50 %

2001

En 2001

25 %

50 %

2001

En 2002

15 %

70 %

2002

En 2002

15 %

70 %

2002

A compter du 1er janvier 2003

10 %

80 %

2003

A compter du 1er janvier 2003

10 %

80 %

Source : direction de la législation fiscale

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE POSITION CRITIQUE TRADITIONNELLE

Dans trois lois de finances successives précitées52(*), l'Assemblée nationale a voté la réduction de l'avoir fiscal des personnes morales.

A chaque fois, votre commission des finances, et le Sénat, ont refusé ces mesures, considérant qu'elles ajoutaient à l'instabilité et à l'archaïsme de notre système fiscal et qu'elles réduisaient la compétitivité fiscale de notre économie.

Ces critiques demeurent fondées contre le présent article.

La mesure qu'il propose n'est pas exempte de critiques :

- elle est rétroactive (puisque le taux de l'avoir fiscal est réduit pour les dividendes distribués au cours de l'exercice en cours) ;

- elle accroît le phénomène de double taxation que le mécanisme de l'avoir fiscal était censé combattre ;

- elle crée une distorsion économique au profit des placements obligataires sans risque et au détriment des placements en actions des entreprises ;

- elle est de nature à rendre la détention de titres de sociétés françaises cotées moins attractive pour les investisseurs, notamment les investisseurs non résidents.

Votre rapporteur général veut bien considérer qu'il ne s'agit ici que d'une simple mesure de rendement dans un contexte budgétaire très difficile et ne souhaite donc pas contribuer à la dégradation du solde budgétaire.

Il prend surtout acte de la déclaration du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui s'est engagé à présenter une réforme globale du système de l'avoir fiscal et du précompte dans le projet de loi de finances pour 2004.

B. EN FINIR AVEC LE SYSTÈME ACTUEL DE L'AVOIR FISCAL ET DU PRÉCOMPTE ?

1. Un système très critiqué

De nombreuses critiques peuvent être aujourd'hui adressées au système de l'avoir fiscal et du précompte53(*).


· L'avoir fiscal ne répond plus à sa vocation première qui était d'annuler la double-imposition du dividende. De ce fait, il renchérit le coût fiscal de la distribution de dividendes et génère ainsi une distorsion en défaveur du financement par fonds propres et en faveur du financement par emprunt.


· Le précompte, qui, à l'origine, ne devait être qu'un « gage » de l'avoir fiscal, est perçu aujourd'hui comme fortement pénalisant pour les sociétés et il constitue une sorte de « deuxième impôt sur les sociétés »54(*).

Montants de précompte acquitté

(en millions d'euros)

Année

1999

2000

2001

2002

2003

Montants

920

1.302

2.075

1.722*

1.860*

* prévisions

Le précompte pénalise en particulier les entreprises internationalisées (les bénéfices d'un groupe français à l'étranger sont taxés localement puis à nouveau soumis au précompte lors de leur distribution aux actionnaires) et les PME qui rémunèrent leurs actionnaires (puisqu'elles payent en précompte la différence entre le taux réduit auquel elles ont normalement droit, et le taux normal).


· Le coût pour le budget de l'Etat a beaucoup augmenté en raison de l'avoir fiscal distribué aux actionnaires non-résidents (qui a pesé jusqu'à 30 % du coût budgétaire total de l'avoir fiscal).


· C'est en outre un système qui pourrait être remis en cause au plan communautaire puisqu'il confère un avantage fiscal à la détention d'actions de sociétés françaises et pourrait de ce fait être considéré par la Cour de justice des communautés européennes comme contraire au principe de libre circulation des capitaux55(*). Le précompte pourrait également être considéré comme incompatible avec la directive mère-fille du 23 juillet 199056(*).

Au final, le système de l'avoir fiscal-précompte est complexe (et donc coûteux tant pour l'administration fiscale que pour les entreprises) et instable (donc très peu lisible pour les actionnaires).

2. Des pistes de réforme

En 1965, la France était à la pointe de la « modernité fiscale » en créant l'avoir fiscal. Elle avait été suivie dans cette voie par de nombreux autres pays européens : l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande, le Portugal, le Royaume-Uni, l'Italie.

Or les pays qui avaient adopté le mécanisme de l'avoir fiscal sur le modèle de la France ont bien souvent profondément réformé ce mécanisme, voire supprimé l'avoir fiscal.

Ainsi, le Royaume-Uni a supprimé en 1999 son « advance corporate tax » (équivalent du précompte) et a abaissé le taux de l'avoir fiscal à 11 %.

L'Allemagne a supprimé l'avoir fiscal et l'a remplacé, pour les personnes physiques, par un abattement de moitié sur les dividendes, et pour les personnes morales, par une exonération des dividendes, quelle que soit l'importance de leur participation.

L'Italie a introduit un prélèvement libératoire qui supprime dans bien des cas l'utilité de l'avoir fiscal.

Les réflexions n'ont pas non plus manqué dans notre pays.

Dans son rapport57(*) publié en juillet 2001, notre collègue député Michel Charzat avait appelé de ses voeux une réforme du régime fiscal des distributions.

L'analyse et les préconisations de M. Michel Charzat

« Il faudra pour la France procéder à une réforme de fond du régime fiscal des distributions afin de s'adapter aux évolutions intervenues depuis les années 1960. L'enjeu est de taille. En effet, le développement international des entreprises françaises conduit à ce qu'une part significative du capital soit détenue par des actionnaires non-résidents. Si le coût fiscal de la distribution de dividendes depuis le site France est plus élevé qu'ailleurs, les branches de l'alternative sont les suivantes : ou bien les entreprises françaises seront contraintes de fournir des efforts plus importants que leurs concurrents étrangers pour assurer le même taux de rendement après impôt -ce qui se paiera en restructurations et en emplois supprimés-, ou bien elles délocaliseront leurs activités et notamment leur siège dans des pays où la fiscalité des distributions est plus acceptable.

Compte tenu de l'importance et de la technicité de la matière, le présent rapport se bornera à esquisser les termes du débat, en présentant une alternative : réformes hybrides a minima ou refonte complète du système.

Trois solutions hybrides fondées sur la suppression du précompte

Trois solutions permettraient d'améliorer à la marge le dispositif sans bouleverser son économie :

- suppression du précompte avec maintien d'un avoir fiscal de 50 % pour les seuls particuliers ;

- attribution aux résultats étrangers redistribués ayant supporté l'IS d'un crédit d'impôt forfaitaire imputable sur le précompte exigible lors de la distribution avec maintien d'un avoir fiscal de 50 % pour les seuls particuliers ;

- suppression de l'exigibilité du précompte sur la redistribution de bénéfices étrangers, en créant ainsi un avoir fiscal dont le taux ne serait pas uniforme.

Ces solutions ont en commun de ne permettre aucun abaissement sensible du niveau d'imposition de l'actionnaire personne physique ou morale (hors régime des sociétés-mères).

Par ailleurs, ces solutions ne permettraient pas de rendre le régime français compatible avec les principes communautaires dans la mesure où seules les distributions de dividendes par des sociétés françaises continueraient à bénéficier d'un avoir fiscal. En outre, la troisième variante (suppression de l'exigibilité du précompte sur la redistribution de produits étrangers) implique de continuer à reverser l'avoir fiscal aux actionnaires non-résidents. A l'inverse, supprimer l'avoir fiscal pour les personnes morales et en réserver le remboursement aux seules personnes physiques règlerait l'essentiel du coût budgétaire du remboursement aux non-résidents.

Une solution globale

Il s'agirait d'une réforme d'ensemble, sur le modèle de celle réalisée par le gouvernement Schröder :
- suppression du précompte, source au moins partielle de double imposition ;
- adaptation du niveau d'imposition de l'actionnaire français pour tenir compte de la distribution de résultats n'ayant pas supporté l'impôt, en remplaçant l'avoir fiscal (logique d'imputation de l'impôt payé en amont par la société distributrice) par un mécanisme d'exonération -partielle ou totale- du dividende entre les mains de l'actionnaire, suivant des modalités différentes selon qu'il s'agit d'un particulier (abattement de 50 % combiné avec un mécanisme de crédit d'impôt pour prendre en compte les situations des plus faibles revenus) ou d'une société (exonération pour toutes les participations détenues depuis un an au moins.

En tout état de cause, il importe qu'une réflexion s'engage pour mettre en place une réforme dans les meilleurs délais, avec trois axes à concilier :
- supprimer le précompte, source de double imposition sur une part croissante des résultats des entreprises françaises ;
- prendre en compte les personnes physiques à faibles revenus ou plaçant leur épargne dans un PEA ou un PEE au travers d'un mécanisme de crédit d'impôt recentré sur les actionnaires personnes physiques résidant en France, dans le respect de la progressivité du barème ;
- assurer la simplicité et la lisibilité de la réforme pour les actionnaires personnes physiques comme pour les entreprises
 ».

Dans un rapport publié en 2001 et relatif à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises58(*), nos collègues Denis Badré et André Ferrand estimaient très justement qu'il était « temps de réfléchir à un nouveau système, dans la mesure où, à cette complexité, ne correspond aucun intérêt économique ». Ils appelaient de leurs voeux « un régime d'imposition des distributions, voisin de ceux de nos principaux concurrents » et estimaient que « la suppression de l'avoir fiscal doit être mise à l'étude dans les meilleurs délais, ainsi que son remplacement par un nouveau système, qui pourrait s'inspirer de la nouvelle législation fiscale allemande ».

Votre rapporteur général serait quant à lui favorable à une réforme comportant trois volets :

1- La substitution de l'avoir fiscal par un nouveau mécanisme :

- un abattement sur les dividendes (comme actuellement en Allemagne et au Luxembourg) ; tous les actionnaires, personnes morales ou physiques, devraient pouvoir bénéficier de cet abattement de moitié sur les dividendes perçus ;

- ou un prélèvement libératoire (comme actuellement en Autriche, Belgique, Danemark, Italie ou encore Portugal) ; ce mécanisme serait d'une très grande simplicité et d'un coût de gestion faible ;

- ou une retenue à la source, qui présenterait les mêmes avantages que le prélèvement libératoire.

2- La mise en place d'un crédit d'impôt pour investissement en actions pour ne pas défavoriser les actionnaires qui bénéficient aujourd'hui du remboursement de l'avoir fiscal59(*).

3- La suppression du précompte.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Annualisation du paiement de la TVA pour certains redevables

Commentaire : le présent article tend à supprimer le régime des acomptes au titre du paiement de la TVA des redevables soumis au régime simplifié d'imposition (RSI) ou au régime simplifié de l'agriculture (RSA), lorsque le montant de la TVA due au titre de l'exercice précédent, est inférieur à 1.000 euros.

La TVA due par les redevables placés de droit ou sur option sous le régime simplifié d'imposition général (RSI) ou agricole (RSA) est acquittée chaque année par quatre acomptes.

A. LES RÉGIMES SIMPLIFIÉS D'IMPOSITION CONCERNÉS

1. Le régime simplifié d'imposition (RSI)60(*)

Le régime simplifié d'imposition RSI s'applique normalement, au titre d'une année civile ou d'un exercice, à l'assujetti :

dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas 763.000 euros, s'il réalise principalement des fournitures de logement ou des ventes de marchandises, d'objets, de fournitures de logement ou des ventes de marchandises à consommer sur place ou à emporter ;

ou :

dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas 270.000 euros pour les autres assujettis.

Il permet de payer le montant dû de la TVA, au titre d'une année civile ou d'un exercice, par quatre acomptes répartis sur les douze mois suivants. Le montant de ces acomptes est calculé par référence à une déclaration annuelle du chiffre d'affaires.

2. Le régime simplifié d'imposition agricole (RSA)

Les exploitants agricoles ne sont pas soumis au droit commun en ce qui concerne le régime d'imposition à la TVA.

Le RSA constitue le droit commun des deux-tiers des exploitants agricoles (les autres étant soumis au régime du remboursement forfaitaire).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il s'agit de supprimer le régime du versement des acomptes trimestriels dus au titre de l'année ou de l'exercice n + 1, dès lors qu'il est constaté que le montant de l'impôt dû pour l'année ou l'exercice n, avant réduction de la taxe sur la valeur ajoutée relative aux biens constituant des immobilisations, est inférieur à 1.000 euros.

C. LA PORTÉE ET LE COÛT DU DISPOSITIF

Sont concernés :

- 303.627 redevables soumis au RSI ;

- 346.617 redevables soumis au RSA ;

soit, au total, 650.000 redevables en 2003.

Le dispositif induit, par ailleurs, une perte de trésorerie pour l'Etat, évaluée, en 2003, à 60 millions d'euros concernant le RSI, 21 millions d'euros concernant le RSA, soit, au total, 81 millions d'euros.

Il faut, toutefois, prendre en compte l'importante économie de gestion des acomptes par l'administration (à titre d'exemple, ce sont 2.300.000 correspondances en moins chaque année à la charge de l'administration fiscale).

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances encourage systématiquement les mesures procédant d'une volonté de simplifier les formalités administratives et, en particulier, lorsque leur coût s'avère modeste.

La mesure proposée répond à ces exigences et constituera un réel progrès pour les entreprises les plus petites et les plus vulnérables. Pour elles, il s'agit non seulement d'un gain de trésorerie, mais aussi d'un gain de temps appréciable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 bis (nouveau)

Augmentation du taux d'abattement forfaitaire pour la détermination des bénéfices industriels et commerciaux dans le cadre du régime des micro-entreprises

Commentaire : le présent article vise à augmenter de 50 % à 52 % (pour les prestations de service) et de 70 % à 72 % (pour les activités de vente et de fourniture de logements) le taux de l'abattement forfaitaire du chiffre d'affaires retenu pour la détermination des bénéfices industriels et commerciaux dans le cadre du régime des micro-entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 50-0. du code général des impôts, les contribuables aux bénéfices industriels et commerciaux (BIC) peuvent opter61(*) pour le régime des micro-entreprises dès lors que leur chiffre d'affaires annuel hors taxes, ajusté s'il y a lieu au prorata du temps d'exploitation, ne dépasse pas un seuil fixé à :

- 76.300 euros en 2002 pour les activités consistant à vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou à fournir le logement ;

- 27.000 euros en 2002 pour les autres activités, notamment les activités de prestation de services62(*) 63(*).

Dans le cadre de ce régime optionnel le résultat imposable est alors égal au montant du chiffre d'affaires hors taxes diminué d'un abattement forfaitaire de 70 % pour les activités de la première catégorie64(*) et de 50 % pour les activités de la seconde catégorie. Cet abattement ne pouvait être inférieur à 305 euros en 2002.

Ces taux d'abattement avaient été fixés par la loi de finances initiale pour 1999 à partir d'une étude réalisée par la direction générale des impôts sur un échantillon de déclarations fiscales, dont il ressortait par exemple :

- s'agissant d'activités d'achat-revente, que le taux de charge était de l'ordre de 70 % à 75 % pour un épicier et de 65 % à 75 % pour un poissonnier ;

- s'agissant d'activités de services, que le taux de charge moyen était de 35 % à 40 % pour les activités de conseil, de 52 % pour le bâtiment, de 45 à 60 % pour un artisan-taxi et de 50 % pour un courtier.

Quoi qu'il en soit, dès lors que ce régime est optionnel, les contribuables concernés peuvent évidemment choisir le régime d'imposition réel simplifié s'ils estiment que leurs charges déductibles sont supérieures à ces abattements forfaitaires.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, plus de 375.000 contribuables étaient assujettis à ce régime optionnel au titre de leurs revenus pour l'an 2000, dont seuls 229.000 étaient effectivement imposables65(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a augmenté les taux d'abattement forfaitaire de deux points :

- à 72 % (au lieu de 70 %) pour les activités consistant à vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou à fournir le logement ;

- à 52 % (au lieu de 50 %) pour les autres activités, notamment les activités de prestation de services.

Cette initiative a reçu un avis favorable du gouvernement, qui a précisé qu'il s'agissait là d'une mesure de simplification et qu'elle n'était pas très coûteuse.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, le coût de cette mesure peut en effet être estimé à environ 11 millions d'euros (soit 48 euros en moyenne pour chaque contribuable imposable) à supposer qu'elle ne conduise pas à une hausse significative de la proportion des contribuables optant pour le régime des micro-entreprises.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve pleinement l'esprit de cette mesure d'un coût modeste consistant à alléger les charges des très petites entreprises et à étendre le champ d'un régime fiscal extrêmement simplifié caractérisé par des obligations déclaratives et comptables réduites.

Cela étant, elle souhaite rappeler que le régime « micro-BIC » est, de par sa simplicité même, inéluctablement confronté à un dilemme, que ne rencontrait pas le régime antérieur dit du forfait. En effet :

- ou bien les abattements prévus sont calculés par rapport à la moyenne des frais constatés par catégorie d'activités, donc le régime n'est pas avantageux pour toutes les entreprises ;

- ou bien ces abattements sont plus avantageux que la moyenne des frais constatés par catégorie d'activités, et le régime risque de conduire à une rupture d'égalité entre grandes catégories de contribuables, au détriment notamment des salariés.

En outre, comme votre commission des finances le relevait déjà lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 1999, le renforcement des avantages lié au régime des micro-entreprises n'est pas exempt d'effets pervers :

- en renforçant les effets de seuil entre le régime des micro-entreprises et le régime réel simplifié (un contribuable qui doit passer au régime réel simplifié parce que son chiffre d'affaires augmente pouvant ainsi connaître un ressaut d'imposition) ;

- en décourageant l'option pour un régime réel d'imposition, alors même que le législateur s'efforce, par ailleurs, depuis de nombreuses années d'encourager la diffusion des régimes réels d'imposition afin notamment d'inciter les entreprises destinées à se développer à se doter d'outils de gestion performants, ce qui passe par l'établissement d'un bilan réel et d'une comptabilité précise.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 ter (nouveau)

Augmentation du taux d'abattement forfaitaire pour la détermination des bénéfices non commerciaux dans le cadre du régime des micro-BNC

Commentaire : le présent article vise à augmenter de 35 % à 37 % le taux de la réfaction forfaitaire des recettes retenu pour la détermination des bénéfices non commerciaux dans le cadre du régime des micro-BNC.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 102 ter du code général des impôts, les contribuables aux bénéfices non commerciaux (BNC) peuvent opter66(*) pour le régime déclaratif spécial dit des micro-BNC dès lors que le montant annuel de leurs recettes hors taxes, ajusté s'il y a lieu au prorata du temps d'activité au cours de l'année civile, ne dépasse pas un seuil fixé à 27.000 euros en 2002.

Dans le cadre de ce régime optionnel le résultat imposable est alors égal au montant des recettes hors taxes diminué d'une réfaction forfaitaire de 35 % avec un minimum de 305 euros en 2002.

Ce taux de réfaction avait été fixé par la loi de finances initiale pour 1999 à partir d'une étude réalisée par la direction générale des impôts sur un échantillon de déclarations fiscales, dont il ressortait par exemple que le taux moyen de charges était de 39 % pour un agent d'assurances, de 32 % à 35 % pour un avocat collaborateur et de 30 % pour un médecin remplaçant.

Ce régime étant optionnel, les contribuables peuvent choisir le régime réel de déclaration contrôlée simplifié s'ils estiment que leurs charges déductibles sont supérieures à cette réfaction forfaitaire et qu'ils sont en mesure de fournir les justifications nécessaires.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, plus de 135.000 contribuables étaient assujettis à ce régime optionnel au titre de leurs revenus pour l'an 2000, dont seuls 91.000 étaient effectivement imposables.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a augmenté le taux de réfaction forfaitaire de deux points, à 37 % au lieu de 35 %.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, le coût de cette mesure peut être estimé à environ 4 millions d'euros (soit 44 euros en moyenne pour chaque contribuable imposable) à supposer qu'elle ne conduise pas à une hausse significative de la proportion des contribuables optant pour le régime des micro-BNC.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Mutatis mutandis, le présent article appelle de la part de votre commission des finances les mêmes observations que l'article 8 bis présenté supra.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Prorogation de l'application du taux réduit de la TVA aux services d'aide à la personne, aux travaux d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ou sur les logements sociaux à usage locatif

Commentaire : le présent article a pour objet la prolongation d'un an, jusqu'au 31 décembre 2003, de l'application du taux réduit de TVA aux services à forte intensité de main-d'oeuvre choisis par la France en application de la directive du Conseil n° 1999/85/CE du 22 octobre 1999. Il s'agit des services d'aide à la personne, et des travaux d'amélioration et d'entretien sur les locaux à usage d'habitation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DIRECTIVE DU 22 OCTOBRE 1999

La directive européenne du 22 octobre 199967(*) autorise les Etats-membres à appliquer à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2002 un taux réduit de TVA à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Mis en place en 2000 pour une période expérimentale de trois ans pour développer l'emploi et lutter contre le travail au noir, ce régime permet aux neuf Etats-membres qui en ont fait la demande d'appliquer des taux réduits de TVA sur une liste de services énumérés à l'annexe K de la directive précitée (cf. encadré).


Liste des prestations de services à haute intensité de main d'oeuvre
figurant à l'annexe K à la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977
en application de la directive n° 1999/85/CE du 22 octobre 1999

1. Petits services de réparation :

- bicyclettes,

- chaussures et articles en cuir,

- vêtements et linge de maison (y compris les travaux de réparation et de modification).

2. Rénovation et réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni.

3. Lavage de vitres et nettoyage de logements privés.

4. Services de soins à domicile (par exemple, aide à domicile et soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées).

5. Coiffure.

L'expérimentation proposée ne pouvait être menée par chaque État-membre que dans deux, ou exceptionnellement trois des catégories de l'annexe K.

La France a fait pleinement usage des facultés offertes par la directive puisqu'elle a décidé d'ouvrir le bénéfice du taux réduit aux trois secteurs suivants68(*) :

1- les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans. Cette mesure est en vigueur depuis le 15 septembre 1999 ;

2- les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, sur certains logements sociaux à usage locatif. Cette mesure est en vigueur depuis le 15 septembre 1999 ;

3- certaines des prestations de services à domicile offertes par certaines entreprises qui, pour offrir ces prestations, doivent être agréées par l'État. Cette mesure est en vigueur depuis le 1er janvier 2000.

B. LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE DE PROROGER D'UN AN LE DISPOSITIF AVANT DE STATUER SUR SA PÉRENNISATION

La directive du 22 octobre 1999 faisait obligation à tout Etat-membre qui en utilise les facultés de mener une évaluation, à l'issue de l'expérimentation, notamment en termes de créations d'emplois et d'efficience. Cette évaluation devait concrètement se traduire par la remise d'un rapport à la Commission européenne, avant le 1er octobre 2002. La France pour sa part a remis son rapport le 8 octobre 200169(*).

La directive du 22 octobre 1999 prévoyait également que la Commission soumettrait, avant le 31 décembre 2002, un rapport d'évaluation globale qui proposerait les aménagements jugés pertinents, en fonction de l'expérimentation, du régime des taux de TVA.

Mais dès le mois d'octobre 2001, la Commission européenne70(*) émettait l'idée de proroger d'un an les dispositions de la directive, pour les deux raisons suivantes :

- d'une part, il est apparu à la Commission européenne qu'une telle étude ne pourrait être réalisée dans un délai aussi court (la date-butoir étant fixée au 31 décembre 2002) ;

- d'autre part, la Commission européenne a déclaré vouloir intégrer ces travaux à une révision globale de l'annexe H à la directive71(*) du 17 mai 1977 (dite « directive TVA »), qui énumère la liste des produits autorisés à bénéficier du taux réduit de la TVA.

Le 25 septembre 2002, la Commission européenne a rendu publique une proposition de directive du Conseil72(*) et une proposition de décision du Conseil73(*) tendant à proroger d'un an jusqu'au 31 décembre 2003, les dispositions de la directive n° 199/85/CE du 22 octobre 1999.

II. LES DISPOSITIONS DU PRESENT ARTICLE

L'objet du présent article est d'anticiper l'adoption des propositions précitées de directive et de décision du Conseil, la mise en vigueur du présent article étant prévue pour le 1er janvier 2003.

A. LA PROROGATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA POUR LES TRAVAUX D'ENTRETIEN ET D'AMÉLIORATION DANS LES LOGEMENTS

Le présent article propose la prorogation pour un an, jusqu'au 31 décembre 2003 de l'application du taux réduit de TVA :

- aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant que les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans dans les conditions fixées à l'article 279-0 bis du code général des impôts ;

- aux travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, sur certains logements sociaux à usage locatif, dans les conditions fixées au 4 du I de l'article 278 sexies du code général d'impôt. La substitution de la date du 31 décembre 2003 au 31 décembre 2002 est réalisée au c du 7 bis de l'article 257 du code général des impôts.

B. LA PROROGATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA POUR LES PRESTATIONS DE SERVICE FOURNIES PAR DES ENTREPRISES AGRÉÉES

Le présent article propose de fixer au 31 décembre 2003, en substitution au 31 décembre 2002, la date jusqu'à laquelle les prestations de service fournies par des entreprises agréées en application du II de l'article L. 129-1 du code du travail bénéficient du taux réduit de la TVA. La substitution serait opérée au i de l'article 279 du code général des impôts.

Il faut noter, toutefois, que l'ensemble de ces dispositions ne seront juridiquement valables que lorsque les propositions d'acte communautaire auront été adoptées.

C. LE COÛT DE LA MESURE

Concernant l'application du taux réduit de TVA aux travaux dans les logements d'habitation construits depuis plus de deux ans, le gouvernement évalue le coût pour les finances publiques à 3,5 milliards d'euros par an.

Concernant l'application du taux réduit aux services à domicile offerts par certaines entreprises agréées, le coût pour 2003 est évalué de 42 millions d'euros. Il faut remarquer que le secteur a connu une forte croissance de son chiffre d'affaires en 2003 (+ 66 %) qui devrait se poursuivre en 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de la décision du gouvernement de prolonger d'un an des mesures en faveur de l'activité et de l'emploi qui ont démontré leur efficacité, et ce, dans un contexte budgétaire moins favorable qu'au moment de leur adoption en 1999.

Selon les informations fournies par la Fédération française du bâtiment74(*) (FFB), il est possible de tirer le bilan suivant des deux années d'application du taux réduit de TVA aux travaux sur les logements :

- la baisse de la TVA a bien été répercutée sur la clientèle : sur l'année 2000, la hausse des prix (+ 4 %) a été pratiquement équivalente à celle des coûts (3,5 % à 4 %). Si au cours du premier semestre 2001, la hausse s'est un peu accélérée (+ 4,5 %), une décélération est intervenue depuis. Au deuxième semestre 2001, la hausse des prix atteint 3 % en moyenne annuelle, contre 2,5 % pour la hausse des coûts ;

- concernant l'activité et l'emploi, il est très difficile de distinguer l'effet « tempête » de l'effet TVA. L'étude la plus vraisemblable sur le plan économique, selon la FFB, fait toutefois ressortir un supplément de travaux sur deux années pleines de 2,5 milliards d'euros ayant conduit à la création de 50.000 emplois dont 30.000 emplois directs (20.000 en 2002 et 10.000 en 2001). Ce supplément net résulte de trois effets conjugués :

- un supplément de demande lié directement à l'effet solvabilisateur de la demande ;

- une réduction du travail au noir et de la fraude liée à l'effet-prix de la mesure TVA ;

- une compensation des travaux « perdus » du fait de la suppression des mesures fiscales relatives aux réductions d'impôts sur les grosses réparations, travaux de ravalement et travaux d'entretien.

Enfin, la FFB estime que la montée en régime du dispositif devrait se poursuivre au cours du second semestre 2002 et sur l'année 2003 sous l'effet d'une nette détente des tensions des capacités de production. On devrait alors s'orienter progressivement vers un supplément de travaux de 1,5 milliard d'euros générant environ 30.000 emplois directs par an, soit 50.000 en y incluant les effets induits.

Effets attendus de la mesure

Evaluation

Activité et prix

Répercussion quasi intégrale de la baisse du taux de TVA sur les prix.

Réalisation de 2,5 milliards d'euros de travaux supplémentaires à fin 2001 par rapport à fin 1999, dont 1,5 milliard pour 2001.

Emploi

Création de 50.000 emplois en année courante, dont 30.000 emplois directs.

dont travail au noir

7.000 emplois directs liés au transfert de l'économie souterraine vers l'économie déclarée.

Source : FFB

Lors du récent débat sur les prélèvements obligatoires au Sénat, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Francis Mer, a validé l'appréciation positive de l'application du taux réduit de TVA aux travaux dans les logements, en déclarant notamment : «  regardez la baisse de la TVA sur les travaux dans les logements : c'était une mesure prise en termes dynamiques et elle a été excellente. Le coût de la perte de rentrée fiscale a été largement compensé par les créations d'emploi, d'activité - et donc de rentrées fiscales supplémentaires. Il y a eu 45.000 emplois supplémentaires. C'est significatif. Nous pérennisons donc cela pour 2003, et sans doute au-delà »75(*).

Votre rapporteur général ne peut que souscrire à ces déclarations, qui s'inscrivent dans le cadre d'un programme global de réduction durable des prélèvements obligatoires qu'il approuve totalement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle des entreprises d'armement au commerce

Commentaire : le présent article tend à substituer à un dispositif de remboursement celui d'un dégrèvement, en ce qui concerne la part maritime de la taxe professionnelle versée par les entreprises d'armement au commerce.

A. LE SOUTIEN DE L'ÉTAT À LA FLOTTE DE COMMERCE

Le présent article constitue une amélioration de l'efficacité d'une des aides consenties par l'Etat à la flotte de commerce française.

La flotte de commerce occupe le 28ème rang mondial alors que, par sa superficie maritime (11 millions de km²), la France se classe en troisième position.

Le budget de la mer s'efforce de prendre en compte les difficultés des armateurs, soumis à un environnement de plus en plus concurrentiel, en prévoyant d'une part, le remboursement de certaines charges, dont la part maritime de la taxe professionnelle et, d'autre part, des aides à l'investissement. Par ailleurs, le gouvernement entend réformer en profondeur le mode d'imposition des navires de commerce en introduisant dans le collectif budgétaire de fin d'année, une taxe au tonnage, ce dont on ne peut que se féliciter.

B. LE DISPOSITIF ACTUEL

Le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle a été institué en 1987, à titre temporaire. Il a été pérennisé lors du Conseil interministériel de la mer du 27 juin 2000. Par ailleurs, il a été considéré par la Commission européenne comme une aide d'Etat compatible avec le Marché commun. Le remplacement de la subvention par un dégrèvement, qui ne change pas sa nature d'aide publique au sens de la Commission européenne, a simplement été notifié à celle-ci par le gouvernement français.

Sur le plan budgétaire, les crédits étaient jusqu'alors inscrits sur le chapitre 45-35 du budget de la mer. La dotation en 2002 s'élevait à 15,46 millions d'euros ; elle n'a plus lieu d'être en 2003.

Le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle a par ailleurs concerné chaque année environ 140 entreprises.

C. LA TRANSFORMATION DU REMBOURSEMENT EN DÉGRÈVEMENT

Il s'agit d'ajouter au chapitre II bis du titre V de la deuxième partie du code général des impôts une nouvelle section intitulée « Dégrèvement en faveur des armateurs » composée du nouvel article 1644 C ter.

Deux procédures sont mises en place, l'une applicable en 2003, l'autre à compter de 2004. Pour la première année d'application du dispositif, il est prévu que le dégrèvement soit accordé sur réclamation. Pour les impositions établies à compter de 2004, le dégrèvement sera accordé sur demande du contribuable.

Le dégrèvement étant pris en charge par l'Etat sur le budget des charges communes, les collectivités locales ne subiront aucune perte de recettes.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve les mesures tendant à simplifier les formalités administratives des contribuables et qui concourent à faciliter la gestion de leur trésorerie : tel est le cas de la mesure proposée.

Par ailleurs, soutenant la politique d'aide à la flotte de commerce française, dont on ne peut que déplorer le déclin et la stagnation, elle vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Réduction progressive de l'assiette de la taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés

Commentaire : le présent article vise à ramener progressivement de 10 % en 2002 à 6 % en 2005 la fraction des recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC), et prévoit la compensation par l'Etat des pertes de recettes afférentes pour les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 1467 du code général des impôts, l'assiette de la taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC), des agents d'affaires et des intermédiaires de commerce76(*) employant moins de cinq salariés est constituée du dixième des recettes et de la valeur locative des immobilisations passibles des taxes foncières dont le contribuable a disposé pour les besoins de son activité.

Contrairement aux autres contribuables, ils ne sont donc pas taxés sur leur masse salariale, même si les recettes recouvrent en réalité le financement de frais salariaux.

En conséquence, ces professionnels, au nombre de 540.00077(*) en l'an 2000 selon les informations transmises à votre rapporteur général, ont été exclus de la réforme tendant à supprimer progressivement la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 pour les entreprises assujetties aux bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et pour les titulaires de bénéfices non commerciaux qui emploient plus de 5 salariés.

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. LA RÉDUCTION DE L'ASSIETTE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE DES TITULAIRES DE BNC EMPLOYANT MOINS DE CINQ SALARIÉS

Le dispositif initialement proposé par le gouvernement par le I. du A. du présent article consistait à réduire progressivement la fraction des recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de BNC, des agents d'affaires et des intermédiaires de commerce de moins de cinq salariés de 10 % en 2002 à 9 % pour la cotisation due au titre de 2003, à 8 % pour celle due au titre de 2004, à 7 % pour celle due au titre de 2005 et à 6 % pour les cotisations dues à compter de 2006.

En prenant pour hypothèse que la base « recettes » constitue 90 % de l'assiette de taxe professionnelle des professionnels concernés, cette mesure revenait à réduire leur cotisation de taxe professionnelle de 36  % en quatre ans78(*).

Cet allègement peut être rapproché de celui obtenu par les 1.200.000 entreprises bénéficiaires de la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, soit - 35 % en moyenne entre 1998 et 2003.

Le coût de cet allègement progressif devait croître selon les estimations réalisées par la direction de la législation fiscale de 88 millions d'euros en 2003 à 352 millions d'euros en 2006.

B. LES MESURES DE COORDINATION RELATIVES AUX MÉCANISMES DE SOLIDARITÉ ET DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Les II. et III. du A. du présent article proposent, comme ce fut le cas lors de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, deux mesures de coordination relatives aux mécanismes de solidarité et de péréquation de la taxe professionnelle.

En premier lieu, le II. du A. propose que l'allègement ci-dessus ne soit pas pris en compte pour le dégrèvement spécial pris en charge par l'Etat (et correspondant à la différence entre les bases de l'avant-dernière année et celles de la dernière année précédant l'année d'imposition) prévu par l'article 1647 bis du code général des impôts pour les redevables dont les bases d'imposition diminuent.

En second lieu, le III. du A. propose que cet allègement ne puisse pas donner lieu au bénéfice de la seconde fraction du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNTP).

C. LES MODALITÉS DE COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES AFFÉRENTES POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS INTERCOMMUNAUX À FISCALITÉ PROPRE

Le I. du B. du présent article propose, comme ce fut le cas dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle prévue par l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999, d'instituer un prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à compenser, pour chaque collectivité locale et pour chaque établissement public de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre, la perte de recettes résultant de la réduction précitée de l'assiette de la taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés.

Le II. du B. détaille les modalités de cette compensation, en proposant :

- que les recettes de référence prises en compte soient gelées à partir de 2003 au niveau résultant de l'application des taux de 2002 aux bases imposables en 2003 (c'est-à-dire en fait les bases de 2001) ;

- que le montant de la compensation soit indexé à partir de 2004 sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il été indiqué à votre rapporteur général que l'indexation s'appliquerait à la totalité de la compensation versée au titre de l'année79(*) ;

- que, pour les communes qui appartenaient en 2002 à un EPCI sans fiscalité propre, le taux de taxe professionnelle pris en compte soit majoré du taux appliqué à l'EPCI en 2002 si le budget de ce dernier était alimenté, non pas par des prélèvements sur les budgets communaux, mais par le produit de l'application de taux additionnels aux bases des impôts directs locaux (« contributions fiscalisées ») ;

- et que, pour les EPCI percevant pour la première fois à compter de 2003 la taxe professionnelle à la place des communes dans le cadre de la taxe professionnelle unique (TPU) ou de la taxe professionnelle de zone, le taux de référence pour le calcul de la compensation soit le taux moyen pondéré des communes membres du groupement en 2002, éventuellement majoré du taux voté au profit d'un EPCI sans fiscalité propre.

Par ailleurs, le III. du B prévoit que cette compensation soit, comme la DGF, versée mensuellement.

Enfin, le C. du présent article propose deux mesures d'accompagnement tendant :

- d'une part à compléter le III. de l'article 1636 B octies du code général des impôts afin d'éviter, en prenant en compte la compensation ci-dessus, que la diminution des recettes de taxe professionnelle imputable à l'allègement proposé ne conduise à un report de la charge liée aux taxes spéciales d'équipement sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation et aux taxes foncières ;

- d'autre part, à prendre également en compte la compensation ci-dessus dans le total des recettes afférentes à la taxe professionnelle pour le calcul des contributions fiscalisées des communes aux syndicats de communes, afin que la réforme proposée ne conduise pas à des transferts de charges entre communes.

Aussi votre commission des finances vous proposera un amendement rédactionnel tirant les conséquences de la modification proposée par le présent C sur la rédaction de l'article 1636 B octies du code général des impôts.

III. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a accéléré d'un an le calendrier de la réforme à partir de 2005 en prévoyant que la fraction des recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de BNC, des agents d'affaires et des intermédiaires de commerce de moins de cinq salariés soit réduite, de 10 % en 2002 à 9 % pour la cotisation due au titre de 2003 et à 8 % pour celle due au titre de 2004, comme le proposait initialement le gouvernement, puis à 6 % pour les cotisations dues à compter de 2005, au lieu de 7 % pour la cotisation due au titre de 2005 et de 6 % pour les cotisations dues à compter de 2006.

Cette modification, qui permettrait d'achever la réforme de la taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés dès 2005, ne constitue un coût supplémentaire (à hauteur de 88 millions d'euros), que pour la seule année 2005.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LA SUPPRESSION DES BASES « RECETTES »

Dès l'examen des dispositions de la loi de finances initiale pour 1999 portant suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, votre commission des finances avait estimé inéquitable que les titulaires de bénéfices non commerciaux (géomètres, experts comptables, avocats, cabinets de conseil, professionnels de la santé, etc.) ne puissent bénéficier d'une réforme qu'ils contribuaient à financer, au seul motif que l'assiette de leur taxe professionnelle reposait sur leurs recettes et non pas sur leur masse salariale.

Elle avait alors proposé un amendement tendant à réduire la taxe professionnelle des professionnels libéraux concernés. Cet amendement fut adopté par le Sénat, mais repoussé par l'Assemblée nationale à la demande du gouvernement. Elle a toutefois réitéré son initiative en 1999, en l'an 2000 et en 2001, en soulignant à chaque fois que les titulaires de BNC de moins de cinq salariés se trouvaient d'ores et déjà au regard de leur taxe professionnelle dans une situation de distorsion de concurrence, qui ne pouvait qu'être accentuée par la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle pour leurs concurrents.

A cette occasion avait notamment été mis en évidence une rupture d'égalité manifeste dans le domaine du conseil, au détriment des « petits cabinets français » écartés du bénéfice de la réforme de la taxe professionnelle, et en faveur des grands cabinets anglo-saxons de conseil juridique, fiscal et financier, déjà en forte expansion et bénéficiaires de la réforme.

A chaque fois, ces amendements avaient été adoptés par le Sénat, mais rejetés par l'Assemblée nationale à la demande du précédent gouvernement, alors même que celui-ci reconnaissait implicitement la justesse des analyses de votre commission des finances.

En effet, Mme Marylise Lebranchu, alors secrétaire d'Etat aux PME, avait estimé dès juin 2000  qu'il convenait de mettre en place un système de franchise ou de décote pour réduire la taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux de moins de cinq salariés, sans que ces projets ne connaissent toutefois aucune amorce de concrétisation.

En outre, à l'occasion de la discussion en séance publique au Sénat d'un nouvel amendement de votre commission des finances tendant à réduire la taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2002, Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget, avait indiqué en réponse aux observations de votre rapporteur général que « ... la fraction de recettes imposable qui est actuellement retenue est censée être représentative de l'ensemble des biens d'équipement et des biens mobiliers dont disposent les titulaires de bénéfices non commerciaux, les agents d'affaire, les intermédiaires de commerce qui emploient,..., moins de cinq salariés », tout en relevant que la réforme consistant à réintégrer les titulaires de BNC dans le régime général d'imposition à la taxe professionnelle «  conduirait à faire disparaître la quasi-totalité de l'assiette de taxe professionnelle de cette catégorie de redevables. En effet, nous avons expertisé ce scénario sur une direction des services fiscaux, celle des Hauts-de-Seine Nord, qui a recensé 420 redevables imposés sur une fraction des recettes, dont la valeur locative de locaux est inférieure à 10.000 francs et la recette supérieure à un million de francs. Aujourd'hui, leurs cotisations s'élèvent en moyenne à un peu plus de 28.000 francs. Sur la base du taux moyen départemental relevé l'année dernière, c'est-à-dire en 2000, leurs cotisations, calculées sur la valeur locative foncière des locaux et sur celle de matériels d'équipement, seraient en moyenne, par redevable, de moins de 3.000 francs, soit une réduction de près de 90 % par rapport à la situation actuelle, sous réserve, bien entendu, de l'application de la cotisation minimale ».

En d'autres termes, l'étude réalisée par la direction de la législation fiscale confirmait l'analyse de votre commission selon laquelle les professionnels libéraux assujettis au régime des BNC de moins de cinq salariés pouvaient être victimes d'importantes distorsions de concurrence par rapport aux grands cabinets, dès lors qu'ils étaient fortement pénalisés par leur régime dérogatoire par rapport au droit commun en matière de taxe professionnelle.

Dans ces conditions, votre commission des finances estime que l'allègement de la taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés répond à un souci d'équité et constitue en cette période de ralentissement et d'incertitudes économiques un signal de soutien à l'activité des professionnels libéraux.

Par ailleurs, elle se félicite de l'accélération de l'échéancier de cet allègement adoptée par l'Assemblée nationale, tout en regrettant que la situation d'ensemble des finances publiques ne permette sans doute pas de l'accélérer encore de manière à ce que les professionnels concernés bénéficient comme leurs concurrents dès 2003 des pleins effets de la baisse de leur taxe professionnelle.

S'agissant des modalités de cet allègement, elle constate enfin avec satisfaction que le dispositif proposé par le gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale est identique à celui qu'elle présente, et que le Sénat adopte, chaque année depuis 1998.

On pouvait en effet envisager d'autres pistes pour la réforme du régime de taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés, mais le dispositif proposé présente un triple avantage :

- il est simple pour les contribuables, comme pour l'administration fiscale et pour les collectivités locales et les EPCI concernés ;

- il permet de rapprocher globalement l'allègement de la taxe professionnelle des BNC de moins de cinq salariés de celui dont ont bénéficié les autres personnes assujetties à la taxe professionnelle du fait de la réforme engagée par la loi de finances initiale pour 1999 ;

- enfin, il ne conduit à aucun transfert de charges entre les titulaires de BNC eux-mêmes.

En conclusion, votre commission, qui approuve pleinement la présente mesure notamment parce qu'elle réduit des distorsions de concurrence, s'interroge toutefois sur celles qui subsistent du fait des 31 articles du code général des impôts exonérant de taxe professionnelle près d'une centaine de catégories de contribuables.

En effet, la plupart de ces exonérations résultent du choix effectué lors de la réforme de 1975 de maintenir les avantages acquis par certaines professions au regard de la patente, et certaines d'entre elles peuvent paraître obsolètes dans leur objet économique, sinon dans leur rédaction.

On peut ainsi rappeler à titre d'exemple que l'article 1457 du code général des impôts vise à exonérer de taxe professionnelle « les personnes qui vendent en ambulance dans les rues, les lieux de passage, les marchés » à condition qu'elles vendent « des fleurs, de l'amadou, des balais, des statues et figures en plâtre, des fruits, les légumes, du poisson, du beurre, des oeufs, du fromage et autres menus comestibles », ainsi que les « chiffonniers au crochet » et « les rémouleurs ambulants ».

Dans le double contexte de l'achèvement de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle et de l'extension des régimes des micro-entreprises, et dans un souci d'équité comme de simplicité de l'impôt, il pourrait ainsi paraître opportun de réfléchir à un toilettage des dispositions du code général des impôts relatives à la taxe professionnelle.

B. SUR LA COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Les modalités retenues pour calculer et verser la compensation aux collectivités locales de la suppression partielle des bases « recettes » de la taxe professionnelle appellent plusieurs remarques :

- le choix de prélever les sommes nécessaires au versement de la compensation sur les recettes de l'Etat plutôt que créer une dotation inscrite au budget de l'Etat est conforme à l'esprit de l'article 6 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et met fin à une tendance constatée depuis trois ans consistant à inscrire les compensations d'exonérations d'impôts locaux au budget du ministère de l'intérieur ;

- les EPCI qui percevront pour la première fois une fiscalité à compter de 2003, et qui opteront pour la fiscalité additionnelle, ne percevront pas de compensation car, celle-ci étant calculée à partir des taux de 2002, ces EPCI ne pourront appliquer aucun taux aux bases exonérées ;

- contrairement aux dispositions de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 relatif à la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle, le présent article ne prévoit aucune disposition relative à la compensation de la suppression partielle des bases « recettes » aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). Cette omission s'explique par le fait qu'aucun contribuable relevant de la catégorie des bénéfices non commerciaux ne dispose de bases de taxe professionnelle susceptibles d'être écrêtées au profit des FDPTP ;

- contrairement aux dispositions de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 relatif à la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle, le présent article ne prévoit pas que la compensation sera, au terme de la réforme, intégrée à la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- les EPCI qui percevront la taxe professionnelle unique pour la première fois à compter de 2006, c'est-à-dire une fois que la réforme sera en régime de croisière, percevront la compensation en lieu et place de leurs communes membres.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12

Suppression du droit de licence sur les débits de boissons

Commentaire : le présent article vise à supprimer le droit de licence sur les débits de boissons.

I. LA SUPPRESSSION DU DROIT DE LICENCE SUR LES DÉBITS DE BOISSONS

A. LES PRINCIPES APPLICABLES

Les dispositions relatives à la licence des débitants de boissons figurent aux articles 1568 à 1572 du code général des impôts (CGI) :

- l'article 1568 définit le droit de licence et en fixe les tarifs ;

- l'article 1569 autorise la ville de Paris ainsi que les villes de plus de 100.000 habitants à instaurer un tarif progressif ;

- l'article 1569 bis étend cette autorisation aux villes de moins de 100.000 habitants ;

- l'article 1570 détermine les règles d'exigibilité et de recouvrement de ces droits ;

- l'article 1571 définit les débitants affranchit du droit de licence ;

- l'article 1572 dispose que le produit de ce droit est attribué en totalité aux communes sur le territoire desquelles sont situés les débits, après remboursement des frais d'assiette et de perception du droit.

Trois types de débits de boissons sont redevables du droit de licence80(*).

Il s'agit, d'une part, des débits à consommer sur place détenant une licence de troisième ou quatrième catégorie. La licence de troisième catégorie, dite « licence restreinte », permet la vente pour consommer sur place ou à emporter des boissons sans alcools, des boissons fermentées non distillés81(*) et des vins doux naturels82(*). La licence de quatrième catégorie (la licence IV), dite licence de plein exercice », comporte l'autorisation de vendre, pour consommer sur place ou pour emporter, les boissons précédentes ainsi que toutes les autres boissons alcooliques.

D'autre part, doivent également acquitter ce droit de licence les établissements non titulaires d'une de ces licences mais bénéficiant d'une « licence grand restaurant » qui permet de consommer toutes les boissons précitées mais sur place, à l'occasion des principaux repas et comme accessoire à la nourriture.

Enfin, le droit de licence doit être acquitté par les débits de boissons à emporter pourvus de la « grande licence à emporter »83(*).

L'article 1568 du CGI fixe, en fonction de la population de la commune concernée, les tarifs du droit de licence applicables aux débits bénéficiant d'une « licence restreinte », d'une « grande licence restaurant » et d'une « grande licence à emporter ». Ces tarifs comportent un minimum et un maximum. Le conseil municipal détermine ensuite les tarifs dans les limites constituées par le plancher et le plafond.

Les tarifs s'établissent de la manière suivante :

(en euros)

 

Licence restreinte

Licence de plein exercice

 

Minimum

Maximum

Minimum

Maximum

1.000 habitants et au-dessous

3,8

38

7,6

76

De 1.001 à 10.000 habitants

7,6

76

15,2

152

De 10.001 à 50.000 habitants

11,4

114

22,8

228

Plus de 50.000 habitants

15,3

153

30,6

306

Le même article 1568 prévoit le doublement de ces tarifs pour les débits pourvus d'une « licence de plein exercice ».

Il convient de souligner que les tarifs du droit de licence ont été revalorisés pour la dernière fois par l'article 39 de la loi de finances pour 1985, soit depuis 18 ans.

B. LES RAISONS DE LA SUPPRESSION DU DROIT DE LICENCE SUR LES DÉBITS DE BOISSONS

Plusieurs raisons ont conduit le gouvernement à proposer la suppression du droit de licence sur les débits de boissons.

D'une part, cet impôt présente un caractère archaïque.

Il a déjà été signalé que ses tarifs n'avaient pas été révisés depuis 1985. Son rendement est par ailleurs peu élevé, et n'a guère évolué au cours des cinq dernières années, se situant entre 23,7 millions d'euros en 1997 et 1999 à 23,3 millions d'euros en 2001.

Non seulement, le nombre des débits de boissons a tendance à diminuer mais encore les conseils municipaux ont le plus souvent gelé les tarifs du droit de licence.

D'autre part, comme pour beaucoup de petits impôts archaïques, le coût de gestion du droit de licence est relativement élevé.

Les communes, en application de l'article 1572 du CGI, doivent rembourser à l'administration les frais engagés par elle pour la détermination de l'assiette et la perception des droits. En outre, les services fiscaux sont amenés à engager des procédures de recouvrement ou de relance lourdes eu égard au produit de ce droit.

La suppression du droit de licence sur les débits de boissons s'inscrit donc dans un mouvement de simplification de notre système fiscal, qu'il convient de saluer et d'encourager. Il s'agit plus généralement d'un volet de la réforme de l'État qui reste à mener à bien.

II. LES MODALITÉS DE COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DU DROIT DE LICENCE SUR LES DÉBITS DE BOISSONS

Les modalités de la compensation aux collectivités de la suppression d'un impôt local telles qu'elles sont proposées par le présent article dérogent au « droit commun » de la compensation en ce qu'elles ne prévoient pas, la première année, une compensation au franc le franc de la perte enregistrée, ce montant étant les années suivantes indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement.

Le présent article propose de ne pas compenser cette perte de recettes et de consacrer la somme correspondante, 23 millions d'euros, à une majoration du montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR).

Le II du présent article propose de pérenniser cette majoration en l'inscrivant dans la « base » de la DGF. Ainsi, l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est modifié pour prévoir que, à compter de 2004, le montant de la DGF auquel sera appliqué le taux d'évolution pour l'année suivante sera majoré de 23 millions d'euros.

Le III du présent article « cible », pour l'année 2003, le bénéfice de cette majoration du montant de la DGF sur le solde de la dotation d'aménagement, c'est-à-dire la DSU et la DSR.

Le même paragraphe précise que, en 2003, la majoration n'est pas prise en compte pour la calcul de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, afin que l'effort supplémentaire en faveur de la DSU et de la DSR ne se traduise pas par une diminution à due concurrence de la variable d'ajustement de l'enveloppe normée, la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 13

Assujettissement de France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun et mesures diverses relatives à l'équilibre financier du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article vise à assujettir France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun et à compenser la perte de recette induite pour l'Etat et pour le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DE 1990 ET LES PRINCIPES APPLICABLES AUX IMPOSITIONS LOCALES DE FRANCE TÉLÉCOM

Jusqu'en 1990, le secteur des postes et des télécommunications était financé par le budget annexe des postes et des télécommunications. La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 a créé, à compter du 1er janvier 1991, deux personnes morales de droit public placées sous la tutelle du ministre chargé de la poste et des télécommunications : La Poste et France Télécom.

Jusqu'à cette réforme, l'ancienne direction générale des télécommunications n'était imposable qu'à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en vertu des dispositions communautaires relatives à l'harmonisation des législations relatives au chiffre d'affaire, mais n'était pas, en tant que service administratif de l'Etat, imposable aux autres taxes (taxe professionnelle, taxes foncières, impôt sur les sociétés).

L'octroi de la personnalité morale à La Poste et à France Télécom a conduit à leur appliquer une fiscalité de droit commun, justifiée par le principe d'égalité fiscale avec les autres opérateurs, et appliquée après une période transitoire de trois ans.

Les conditions d'assujettissement aux impôts de France Télécom ont été  fixées par l'article 21 de la loi du 2 juillet 199084(*).

Le régime fiscal institué par le législateur a prévu une charge fiscale inchangée pour les opérateurs, avec la conservation de l'acquis par l'Etat, le produit provenant de l'augmentation de la base imposable revenant aux collectivités locales par le biais du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Ainsi, l'Etat perçoit depuis 1994 le produit des taxes professionnelles et foncières de France Télécom, et le FNPTP le solde excédentaire, en fonction de l'évolution du produit de ces taxes. La dynamique des bases d'imposition a donc profité au FNPTP, qui bénéficie d'une part significative (27,4 % en 2001) du produit des taxes locales de France Télécom.

On rappellera que le FNPTP joue un rôle important en matière de péréquation entre les collectivités locales, en finançant la dotation de développement rural (DDR), le mécanisme de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et la compensation des pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Par ailleurs, il contribue indirectement au financement du fonds national de péréquation (FNP).

Répartition du produit de l'imposition de France Télécom entre l'Etat et le FNPTP

Année d'imposition

1994 (1)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Etat

648,06

659,65

674,13

684,34

693,95

703,09

710,11

719,03

FNPTP (2)

0,00

44,67

111,90

193,76

253,07

304,14

323,80

272,00

Total (3)

648,06

704,32

786,03

878,1

947,02

1.007,23

1.033,91

990,92

(1) Y compris rôles supplémentaires.
(2) Le versement du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle est opéré en n+1.
(3) hors taxe d'enlèvement des ordures ménagères et de balayage et hors frais de gestion de la fiscalité locale directe.

Source : rapport au Parlement sur la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom, novembre 2001

Les principes de l'assujettissement de France Télécom aux impositions directes locales étaient les suivants :

- application des bases d'imposition dans les conditions de droit commun ;

- imposition au lieu du principal établissement, France Télécom étant considéré comme un établissement unique au niveau national ;

- application du taux moyen pondéré constaté l'année précédente pour l'ensemble des collectivités locales, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et établissements et organismes divers habilités à percevoir le produit des impositions directes locales85(*) ;

- application d'un taux réduit au titre des frais de dégrèvement et d'assiette, fixés respectivement à 1,4 % et 0,5 % (contre 3,6 % et 5,4 % dans les conditions de droit commun).

Le produit de la fiscalité locale versée par France Télécom depuis 1994 est retracé dans les tableaux suivants :

Cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties de France Télécom

(en millions d'euros)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Base imposée (taux normal)

90,27

117,04

123,09

134,31

129,35

135,47

135,07

75,74

Base imposée (taux réduit)

 

1,27

10,0

0,78

0,70

0,41

0,18

0,08

Taux normal (en %)

28,06

28,87

29,56

30,44

31,47

31,83

32,10

32,11

Taux réduit (1) (en %)

 

20,59

20,97

22,02

22,45

22,75

22,94

27,90

Cotisation (taux normal)

25,32

33,80

36,39

39,29

40,70

43,11

43,36

24,32

Cotisation (taux réduit) (1)

 

0,26

0,21

0,17

0,15

0,09

0,05

0,02

dont part TEOMB

4,12

5,64

6,25

6,86

7,17

7,62

7,62

4,31

Cotisation hors frais hors TEOMB

21,21

28,42

30,35

32,59

33,69

35,58

35,78

20,02

Total cotisation frais inclus

25,81

34,70

37,29

40,20

41,63

44,03

44,23

24,80

(1) Locaux exonérés de deux ans pour les parts départementale et régionale

Source : rapport au Parlement sur la normalisation de la fiscalité locale de France-Télécom, novembre 2001

Cotisations de taxe professionnelle de France Télécom

(en millions d'euros)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Base foncière (VLR imposée)

94,37

125,16

135,07

138,12

143,61

150,31

153,82

159,95

EBM

2.704,45

3.079,17

3.375,68

3.678,14

3.921,29

4.098,44

4.162,01

3.995,80

18% salaires

622,75

635,71

657,06

678,86

690,90

724,44

741,66

765,20

Base brute

3.421,57

3.840,04

4.167,80

4.495,11

4.755,80

4.973,34

5.057,50

4920,95

Base nette d'imposition(1)

2.874,12

3.075,66

3.387,87

3.669,45

3.922,36

4.143.26

4.248,30

4.133,59

Taux d'imposition (en %)

21,42

21,97

22,30

23,04

23,29

23,45

23,49

23,49

Cotisation hors frais

615,59

675,81

755,54

845,48

913,32

971,56

998,00

970,98

Cotisation frais inclus

648,06

704,32

786,03

878,1

947,02

1.007,23

1.033,91

992,92

(1) Après REI et abattement de 16 %

Source : rapport au Parlement sur la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom, novembre 2001

S'agissant de la fraction des impositions nationales de taxe foncière sur les propriétés bâties correspondant aux taxes d'enlèvement des ordures ménagères, de balayage et de curage, celle-ci est répartie, d'après les dispositions prévues par le troisième alinéa du 6° de l'article 1635 sexies du code général des impôts, « selon les critères déterminés par le Comité des finances locales entre les communes qui ont institué ces taxes et sur le territoire desquelles sont implantés des établissements de La Poste et de France Télécom ».

Au cours de sa séance du 30 mai 1995, le Comité des finances locales a décidé de retenir comme critère de répartition la proportion des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties de La Poste et de France Télécom dans la commune par rapport au total de ces bases dans l'ensemble des communes concernées, les sommes inférieures à 250 francs, soit 38,11 euros, étant reportées à l'exercice suivant.

Le produit des taxes d'enlèvement des ordures ménagères et de balayage ainsi réparti s'élevait à 4.976.788 euros au titre de l'année 2001 et concernait 4.983 communes (l'attribution la moins importante s'élevait à 38 euros, et la plus importante, à 261.396 euros).

B. UN SYSTÈME « A BOUT DE SOUFFLE »

France Télécom a récemment procédé à la filialisation de certaines de ses activités, en particulier, en matière de téléphonie mobile, d'annuaire et d'internet au cours de l'année 2000, ainsi que de certains de ses actifs immobiliers en 2001.

Le régime fiscal dérogatoire décrit plus haut étant applicable à la maison-mère, France Télécom, mais pas à ses filiales (Wanadoo, Orange), les activités de ces dernières sont imposables dans les conditions de droit commun. Le produit des impositions locales correspondant à ces sociétés devrait représenter une recette d'une centaine de millions d'euros pour les collectivités locales au titre de l'année 2002. En revanche, la filialisation par France Télécom de plusieurs de ses activités, si elle a permis d'engager une « normalisation » de fait de la fiscalité locale de cette entreprise, conduit à réduire de manière significative les ressources du FNPTP.

On notera également qu'une procédure précontentieuse avait été engagée par la Commission européenne contre le régime fiscal dérogatoire de France Télécom, à la suite d'une plainte au titre des aides d'Etat. Par lettre en date du 28 juin 2001, la Commission européenne avait demandé au gouvernement français des compléments d'information sur le régime spécifique de France Télécom. Elle avait relevé que ce régime pouvait constituer une aide d'Etat au sens de l'article 87 du Traité et créer des distorsions de concurrence, en raison notamment de l'assujettissement de France Télécom au lieu de son siège social, sur la base d'un taux unique, et de la moindre imposition qui en résulterait.

Enfin, France Télécom elle-même demandait à être imposée dans les conditions de droit commun, afin d'être placée dans une situation identique à celle de ses concurrents vis-à-vis des collectivités locales. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que les bases de France Télécom imposées au profit de l'Etat ont varié dans les conditions suivantes entre 2001 (référence 1999) et 2002 (référence 2000) :

Bases d'imposition de France Télécom en 2001 et 2002

(en millions d'euros)

Année

2001

2002

Valeur locative des biens passibles de taxes foncières

160

143

Valeur locative des équipements et biens mobiliers

3.996

3.913

Salaires - base imposable

765

756

Base brute totale

4.921

4.812

Base nette imposable

4.134

4.042

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Au total, l'application du droit existant constitue une distorsion de concurrence vis-à-vis des autres opérateurs, et provoque une diminution des ressources du FNPTP, compte tenu de la filialisation de certaines des activités de France Télécom.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ASSUJETTISSEMENT DE FRANCE TÉLÉCOM AU DROIT COMMUN EN MATIÈRE D'IMPOSITIONS DIRECTES LOCALES

Le I du présent article tend à assujettir France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun, à compter de l'année 2003.

En conséquence, France Télécom ne constituera plus un établissement unique, mais sera imposé au niveau de chacun de ses établissements pour la taxe professionnelle, et au niveau de chacune de ses propriétés pour les taxes foncières.

Par ailleurs, France Télécom verra appliqué à ses bases le taux d'imposition décidé par la collectivité ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire desquels ses établissements sont situés.

Enfin, les taux représentatifs des frais de dégrèvement et d'assiette seront désormais les taux de droit commun (soit 3,6 % et 5,4 % au lieu de 1,4 % et 0,5 % actuellement).

Le troisième alinéa (a) du 1 du I renvoie à 2004 la possibilité pour les établissements de France Télécom de bénéficier des exonérations, sur décision expresse des collectivités locales, au titre de la décentralisation, la création ou l'extension d'une activité dans une zone d'aménagement du territoire (article 1465 du code général des impôts), dans une zone de revitalisation rurale (article 1465 A du code général des impôts) ou dans une zone urbaine sensible (article 1466 B du code général des impôts). Le report à l'année 2004 de l'application de ces dispositions aux établissements de France Télécom est lié à la prise en compte du délai nécessaire pour permettre aux collectivités locales de prendre leurs décisions en la matière.

Le dernier alinéa (b) du 1 du I prévoit une dérogation aux délais de droit commun applicables en matière d'établissement des bases d'imposition. En vertu des dispositions de l'article 1477 du code général des impôts, les contribuables doivent déclarer leurs bases de taxe professionnelle avant le 1er mai de l'année précédant l'année d'imposition. Le présent alinéa reporte au 1er décembre 2002 la date limite de déclaration des éléments nécessaires à l'établissement des bases d'imposition de 2003, les pénalités pour non-respect du délai de déclaration ne trouvant à s'appliquer qu'à compter du 15 janvier 2003.

Le 2 du I supprime la référence faite à France Télécom dans l'article 1635 sexies du code général des impôts, qui codifie partiellement l'article 21 de la loi du 12 juillet 1990. La référence à l'imposition au lieu du principal établissement est ainsi supprimée, et les taux des frais de dégrèvement et d'assiette sont désormais ceux du droit commun (soit, respectivement, 3,6 % et 5,4 % au lieu de 1,4 % et 0,5 % aujourd'hui). Le régime dérogatoire issue de la loi de 1990 reste applicable à la Poste.

B. LA COMPENSATION DE LA PERTE DE RECETTES INDUITE POUR L'ETAT

1. Le principe général de la compensation prélevée par l'Etat

Le 1 du II du présent article prévoit un prélèvement sur la compensation au titre de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle, correspondant à un montant « égal, pour chaque collectivité territoriale, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, au produit obtenu en multipliant la base imposable de taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003 pour cette collectivité territoriale, cet établissement public de coopération intercommunale ou ce fonds, par le taux de taxe professionnelle, applicable en 2002, à la collectivité, à l'établissement public de coopération intercommunale ou au fonds. Pour la région Ile-de- France, ce montant est égal au produit obtenu en multipliant la base imposable de la taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003 par le taux de cette taxe, applicable en 2002, à cette région ». Le montant prélevé sur la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle sera donc égal au produit des bases de France Télécom au titre de 2003, dans chaque collectivité, par le taux de taxe professionnelle, en 2002 de cette collectivité.

Le montant de ce prélèvement est évalué, pour l'année 2003, à 814 millions d'euros. Par conséquent, le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle inscrit dans le projet de loi de finances pour 2003 est de 9.033 millions d'euros. En l'absence des dispositions du présent article, ce montant se serait établi à 9.847 millions d'euros.

Pour l'année 2004, l'article 44 de la loi de finances pour 1999 prévoit l'intégration de la dotation de compensation de la part « salaires » de la taxe professionnelle dans la dotation globale de fonctionnement (DGF). En 2004, le montant de 9.033 millions d'euros, indexé sur le taux d'évolution de la DGF entre 2003 et 2004, sera donc intégré dans la DGF.

Votre rapporteur général s'étonne donc que le dernier alinéa du 1 du II, prévoie que « pour les années suivantes, le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) est calculé sur la base de celle attribuée en 2003 après déduction du montant de la diminution prévue au premier alinéa ».

En effet, dès lors que l'article 44 de la loi de finances pour 1999 prévoit que « à compter de 2004, cette compensation est intégrée à la dotation globale de fonctionnement et évolue comme cette dernière », il n'apparaissait pas utile d'évoquer les années postérieures à l'année 2003, dès lors que le calcul du montant de la déduction opérée par l'Etat sur la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle est effectué « une fois pour toutes » en 2003.

Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunales dont les ressources de taxe professionnelle ne permettent pas l'imputation intégrale de ce prélèvement, le 2 du II prévoit que le solde est prélevé, au profit du budget de l'Etat, sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle perçu au profit de ces communes et établissements.

Cette disposition vise à éviter que l'Etat supporte le coût lié à la non-récupération sur la dotation compensatrice de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, dans les communes dans lesquelles cette dotation est inférieure au montant à prélever. Il est précisé que « pour les années suivantes, ce solde est actualisé chaque année du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement ».

Le prélèvement opéré sur la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle est déterminé « une fois pour toutes ». Par conséquent, les gains ou les pertes de richesse fiscale qui résulteraient, après 2003, de l'évolution des bases imposables de France Télécom seront sans effet sur le montant du prélèvement annuel.

Toutefois, le 3 du II prévoit qu'il sera procédé à une régularisation du prélèvement en cas d'impositions supplémentaires ou de dégrèvements consécutifs à une rectification des bases imposables de la taxe professionnelle ou de la taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003.

Il convient de noter que, d'après les simulations figurant dans le rapport au Parlement sur la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom en application de l'article 90 de la loi de finances pour 2001, le prélèvement opéré par l'Etat sur la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle représenterait, en moyenne, entre 4 et 6 % du produit perçu par les collectivités locales et des EPCI.

2. La prise en compte de la situation spécifique des EPCI

Les alinéas a, b, c, d, et e du II prévoient la prise en compte des taux de taxe professionnelle effectivement appliqués en 2002 par les structures intercommunales.

Le a prévoit que le taux de taxe professionnelle applicable en 2002 dans les communes appartenant à un groupement sans fiscalité propre (syndicat de communes) est majoré du taux appliqué au profit du groupement pour l'année 2002, lorsque le budget du syndicat de communes est alimenté par une contribution fiscalisée.

Le b prévoit que le taux de taxe professionnelle applicable en 2002 dans les établissements de coopération intercommunale (EPCI) bénéficiant du régime de la taxe professionnelle unique et faisant application du mécanisme de réduction des écarts de taux, est celui applicable en 2002 dans chaque commune disposant, sur son territoire, d'un établissement de France Télécom.

Le c prévoit que le taux de taxe professionnelle applicable en 2002 dans les EPCI bénéficiant pour la première fois en 2003 du régime de la taxe professionnelle unique ou de celui de la taxe professionnelle de zone est celui applicable en 2002 dans chaque commune disposant, sur son territoire, d'un établissement de France Télécom, majoré du taux de l'EPCI auquel appartenait la commune.

Le d prévoit que le taux de taxe professionnelle applicable en 2002 dans les communes qui font application en 2002, ou pour la première fois en 2003, du régime des fusions de communes, est celui applicable en 2002 dans chaque commune disposant, sur son territoire, d'un établissement de France Télécom.

Enfin, le e prévoit que le taux de taxe professionnelle applicable en 2002 dans les communes qui adhèrent en 2002, ou pour la première fois en 2003, à un EPCI, est celui applicable en 2002 dans chaque commune disposant, sur son territoire, d'un établissement de France Télécom.

3. Les autres ajustements nécessaires

Le III du présent article prévoit qu'un prélèvement sera effectué en 2003 au profit de l'Etat sur le produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle prévu par l'article 1600 du code général des impôts86(*), égal, pour chaque chambre de commerce et d'industrie (CCI), au produit obtenu en multipliant la base imposable de France Télécom au titre de l'année 2003, pour chaque CCI, par le taux de cette taxe applicable en 2002, à l'instar de celui effectué au profit de l'Etat. Ce prélèvement ne sera pas reconduit au cours des années ultérieures.

Il convient de noter que l'article 64 du présent projet de loi relatif à la revalorisation de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP) prend en compte le prélèvement effectué au profit de l'Etat en 2003 et prévoit la neutralisation de son impact pour les chambres de commerce et d'industrie, en disposant que « pour 2003, le produit de la taxe arrêté dans les conditions prévues aux deux alinéas précédents est majoré du montant du prélèvement prévu au III de l'article 13 de la loi de finances pour 2003 ».

Le IV du présent article prévoit la prise en compte du prélèvement opéré au titre de la fiscalité de France Télécom sur la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle pour le calcul du produit fiscal à recouvrer dans chacune des communes membres d'un syndicat de communes au profit de ce syndicat.

C. LA COMPENSATION DE LA PERTE DE RESSOURCES POUR LE FNPTP

Le 1 du V du présent article prévoit le versement au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) d'une dotation annuelle versée par l'Etat « à raison de la réforme du régime d'assujettissement de France Télécom aux impôts directs locaux », dont le montant est fixé à 271 millions d'euros en 2003.

Cette mesure permet de neutraliser l'impact de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom sur les ressources du FNPTP. Ce montant est fixé pour l'année 2003 mais n'est pas indexé. Par conséquent, il reviendra au gouvernement de prévoir, et au Parlement de voter, pour les années ultérieures, la reconduction d'une dotation budgétaire pour maintenir le niveau des ressources du FNPTP. On rappellera que ces ressources tendaient à se réduire, compte tenu notamment de la filialisation de certaines activités de France Télécom, mentionnée plus haut.

Le 2 du V du présent article tire les conséquences de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom sur le versement au FNPTP du produit des impositions locales, en prévoyant que la part du produit des impositions locales excédant le produit correspondant à l'année 1994 versée au FNPTP ne prendra désormais en compte que les impositions acquittées par La Poste. Cette disposition permettra la poursuite du versement au FNPTP, après 2003, de la contribution de La Poste au titre de la fiscalité locale.

Le 3 du V du présent article prévoit le reversement, au profit de l'Etat, du produit des rôles supplémentaires de la cotisation nationale de péréquation émis jusqu'au 31 décembre 2002. Il convient de rappeler que la cotisation nationale de péréquation, acquittée par les entreprises situées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté l'année précédente au niveau national, constitue l'une des quatre source de financement du FNPTP.

Au total, l'impact de la réforme est neutralisé pour le budget de l'Etat ainsi que pour les ressources du FNPTP. Les collectivités locales seront bénéficiaires du produit des taxes foncières acquitté par les établissements de France Télécom, qui est évalué à 18 millions d'euros pour l'année 2003. Par ailleurs, les collectivités locales recouvrent un pouvoir fiscal sur des bases de taxe professionnelles augmentées de 814 millions d'euros, et pourront bénéficier du produit résultant de l'accroissement de ces bases à l'avenir.

Par conséquent, le dispositif prévoit que :

- l'Etat prélève 814 millions d'euros sur la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle versée aux communes, correspondant au produit de la taxe professionnelle de France Télécom87(*) ;

- l'Etat verse en 2003 d'une dotation de 271 millions d'euros au FNPTP, soit le montant correspondant à la part du produit de la taxe professionnelle de France Télécom revenant à ce fonds en 200288(*) ;

- les communes et les EPCI bénéficient du produit de l'ensemble des impositions acquittées par France Télécom, le produit des taxes foncières constituant pour elles un gain net dès l'année 2003. S'agissant de la taxe professionnelle, les collectivités ne bénéficieront de la banalisation de la situation de France Télécom que si elles augmentent leurs taux d'imposition ou si les bases d'imposition de France Télécom sur leur territoire s'accroissent. Il convient par ailleurs de rappeler que les collectivités locales bénéficient d'ores et déjà du produit de la taxe professionnelle des établissements filialisés par France Télécom, pour lesquels aucun prélèvement n'est effectué par l'Etat.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Plusieurs amendements ont été déposés sur le présent article lors de sa discussion par l'Assemblée nationale, tendant notamment à accroître le gain de la réforme pour les collectivités locales.

En réponse à nos collègues députés Augustin Bonrepaux et Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, qui défendaient un amendement tendant à indexer la dotation versée par l'Etat au FNPTP, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, Alain Lambert, a estimé qu'il ne s'agissait pas d'une compensation, «  qui ne peut concerner qu'une charge qui a été transférée. Le montant de la dotation de l'Etat au FNPTP pour 2003 a été fixé de façon à garantir la neutralité, pour le fonds, de la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom. Au-delà de 2003, l'évolution des autres ressources du fonds et de ses charges sera entièrement déconnectée de l'indice d'évolution de la DGF. Le FNPTP dispose en effet de ses propres ressources, dont aucun n'est indexé sur la DGF. L'évolution de ses charges, dont notamment la dotation de développement rural ou les compensations des pertes de DCTP, est également indépendante de celle de la DGF. Une indexation de la DGF serait parfaitement injustifiée et aurait en outre des conséquences qui sont encore sous-estimées ».

Il reste que la question de la pérennité des ressources du FNPTP est d'une grande importance. L'indice d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat pour l'indexation des ressources du FNPTP souligne par ailleurs les effets défavorables de l'indexation retenue, du fait de la déduction des remboursements, des dégrèvements et des prélèvements sur recettes de la variation des recettes fiscales de l'Etat. Le tableau ci-après souligne que le taux d'évolution des prélèvements sur recettes est presque systématiquement supérieur à celui des recettes fiscales brutes de l'Etat, ce qui est mécaniquement défavorable au FNPTP et donc, à la péréquation.

Evolution des recettes fiscales nettes de l'Etat pour l'indexation des ressources du FNPTP

Taux d'évolution

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

PLF 2003

Recettes fiscales brutes

5,03 %

6,61 %

2,22 %

6,22 %

2,70 %

- 0,44%

Recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements

3,79 %

5,99 %

1,06 %

5,22 %

0,62 %

- 0,49%

Prélèvement au profit de l'Union européenne

5,17 %

3,83 %

3,68 %

1,02 %

11,12 %

- 6,34 %

Prélèvement au profit des collectivités locales

- 1,43 %

7,16 %

7,52 %

9,60 %

9,72 %

4,61 %

Recettes fiscales nettes corrigées des transferts

4,43 %

5,41 %

3,19 %

5,83 %

- 1,22 %

- 0,56 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DEMANDE ANCIENNE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Depuis 1996 et le débat sur l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications avec la transformation de France Télécom en entreprise nationale soumise aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes, la question de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom est inlassablement posée.

Votre commission des finances appelle ainsi de ses voeux depuis plusieurs années la banalisation de la fiscalité de France Télécom, considérant que l'ouverture des services de télécommunication à la concurrence dans l'ensemble de l'Union européenne ne justifie plus l'existence d'un régime dérogatoire au profit de France Télécom, et que les collectivités locales doivent pouvoir bénéficier de toutes les recettes de taxe professionnelle perçues sur leur territoire.

Sur proposition de votre commission des finances, le Sénat a, à de nombreuses reprises, adopté, parfois à l'unanimité, un amendement tendant à faire bénéficier les collectivités locales et le FNPTP de la totalité du produit de la fiscalité locale de France Télécom.

Le Parlement, avait adopté, dans la loi de finances pour 2001, un article prévoyant que le gouvernement dépose un rapport au Parlement ayant pour objet de « faire le point sur l'état d'avancement des négociations menées entre le gouvernement et France Télécom sur le normalisation de la fiscalité locale de cette entreprise, ainsi que sur l'évolution du recensement de ses bases » et d'analyser de façon détaillée « les possibilités d'une réforme susceptible de concilier la mise en oeuvre d'une imposition aussi proche que possible du droit commun pour France Télécom et le maintien des ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, ainsi que la prise en compte des conséquences budgétaires de cette réforme pour l'Etat ». Ce rapport, qui devait être rendu au Parlement le 1er juin 2001, ne lui avait été remis qu'au mois de novembre la même année, soit avec cinq mois de retard.

B. UNE BANALISATION « PURE ET SIMPLE » DE LA FISCALITÉ DE FRANCE TÉLECOM AURAIT UN COÛT TROP ÉLEVÉ POUR LES RESSOURCES DE L'ÉTAT ET DE LA PÉRÉQUATION

Le passage « pur et simple » au droit commun de la fiscalité locale de France Télécom se serait traduit par un gain considérable au profit des collectivités sur le territoire desquelles sont implantés les établissements de France Télécom89(*), mais par une perte de recettes équivalente pour l'Etat, ainsi que pour les collectivités locales qui bénéficient des attributions du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

Le dispositif proposé par le présent article neutralise l'impact budgétaire de la réforme pour l'Etat et, pour 2003 au moins, le FNPTP, mais ne conduit à restituer aux collectivités sur le territoire desquelles sont implantées les établissements de France Télécom le produit des taxes foncières (évalué à 18 millions d'euros) ainsi que le produit résultant de l'exercice par elles de leur pouvoir de fixation des taux et, le cas échéant, de l'accroissement des bases imposables de France Télécom sur leur territoire.

Dans le rapport précité du gouvernement au Parlement sur la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom, le gouvernement précédent avait considéré que « la situation financière des collectivités locales, globalement saine, solide et dégageant des capacités de financement, ne justifie pas que l'Etat se prive des recettes nécessaires au financement des administrations publiques et au respect de ses engagements en matière de réduction des déficits budgétaires et de baisse des prélèvements obligatoires (...) En l'absence de tout nouveau transfert de compétences ou de charges, la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom ne doit donc pas avoir pour effet d'aggraver la situation financière de l'Etat ».

Ce même rapport soulignait en conclusion que « le mécanisme qui paraît concilier au mieux les objectifs de clarté, de pérennité et d'équité de la réforme pour l'ensemble des parties, consisterait à verser intégralement le produit de la fiscalité locale de France Télécom aux collectivités locales, tout en mettant en place un dispositif de neutralisation de la perte subie par l'Etat et le FNPTP : les dotations budgétaires versées aux collectivités locales bénéficiant des bases de France Télécom seraient réduites afin que les recettes actuelles dont bénéficient l'Etat et le FNPTP demeurent inchangées ».

Votre commission des finances constate donc avec regret qu'une année plus tard, compte tenu de l'aggravation de la situation budgétaire de l'Etat au cours de l'année 2002, il n'apparaît pas possible de faire bénéficier les collectivités locales d'un gain plus important de cette réforme. Elle note d'ailleurs que le gouvernement actuel a repris à son compte les conclusions de l'étude conduite par le gouvernement précédent.

C. UNE AVANCÉE POSITIVE POUR LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le présent article constitue une avancée importante pour les collectivités locales.

En effet, à compter de 2003, les collectivités locales percevront la totalité du produit de la fiscalité locale de France Télécom, qui sera intégralement « banalisée ». Certes, la compensation versée à chaque collectivité sera minorée d'un montant correspondant à ce qu'elles auraient perçu en 2002 en appliquant son taux de taxe professionnel aux bases de France Télécom. Par conséquent, le gain net pour les collectivités locales de la réforme de la taxe professionnelle acquittée par France Télécom dépendra uniquement de l'évolution des bases et des taux à compter de 2003.

La démarche retenue par le gouvernement pour la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom participe des objectifs inscrits dans le projet de loi constitutionnel relatif à l'organisation décentralisée de la République en accroissant la part des recettes fiscales vivantes au détriment de celle des compensations versées par l'Etat.

Ainsi, la réforme de la fiscalité locale de France Télécom va t-elle dans le sens des demandes exprimées depuis plusieurs années par votre commission, qui a critiqué, sous la précédente législature, la rigidification du budget de l'Etat provoquée par l'accroissement du montant des compensations versées aux collectivités locales en contrepartie de la suppression des impôts locaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Assouplissement de la règle de lien entre les taux des taxes directes locales

Commentaire : le présent article vise à permettre d'augmenter le taux de la taxe professionnelle des communes, départements et EPCI jusqu'à 1,5 fois celui de la taxe d'habitation ou, s'il est moins élevé, 1,5 fois le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières, et celui de la taxe professionnelle des régions jusqu'à 1,5 fois le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties, en remplacement du lien unitaire existant actuellement.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DROIT EXISTANT

1. Des règles de plafonnement et de liaison des taux qui ne s'appliquent qu'aux collectivités choisissant la variation libre des taux

Selon le code général des impôts, les conseils généraux, les conseils municipaux, les instances délibérantes des EPCI dotés d'une fiscalité propre (article 1636 B sexies) et les conseils régionaux (article 1636 B sexies A) peuvent faire varier les taux des quatre taxes directes locales (taxe professionnelle, taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties) de deux manières différentes :

- soit en faisant varier dans une même proportion les taux des quatre taxes appliqués l'année précédente (ce qu'on appelle la variation proportionnelle des taux) ;

- soit en faisant varier librement entre eux les taux des quatre taxes (ce qu'on appelle la variation libre des taux).

Dans ce dernier cas, les collectivités sont soumises à des règles de plafonnement et de liaison des taux. Celles-ci ont pour objectif d'empêcher certaines collectivités d'accroître excessivement leurs taux, en particulier celui de la taxe professionnelle.

Le graphique ci-après indique quels ont été les choix effectués par les différentes catégories de collectivités.

Les recours aux différents modes de fixation des taux

(en %)

Source : direction générale des collectivités locales

Il convient de souligner deux points.

Tout d'abord, les communes et, surtout, les régions, sont relativement peu nombreuses à avoir augmenté leurs taux en 2002 : c'est donc surtout aux communes de plus de 3.500 habitants, aux départements et, dans une moindre mesure, aux EPCI à fiscalité additionnelle ou mixte, que s'adressent en pratique les règles de plafonnement des taux. Ce phénomène s'explique en particulier par la nécessité pour les départements d'assurer le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Ensuite, le recours à la variation libre des taux a surtout concerné en 2002 les communes de plus de 3.500 habitants et les EPCI à fiscalité additionnelle ou mixte.

2. Le plafonnement des taux

Dans la plupart des cas, les collectivités locales choisissant le système de la variation libre des taux doivent maintenir ceux-ci dans la limite de plafonds fixés en fonction du taux moyen national90(*) de la taxe concernée.

Ce plafond n'existe pas cependant dans le cas :

- de la taxe d'habitation et des taxes foncières des départements et des régions ;

- des quatre taxes des EPCI à fiscalité additionnelle91(*).

Les règles de plafonnement des taux sont synthétisées par le tableau ci-après.

Les règles de plafonnement des taux

Collectivité locale

Taxe

Définition juridique du plafond

Base juridique (CGI)

Taux moyens nationaux en 2002 (en %)

Taxe d'habi-tation

Taxes foncières

Taxe profes-sionnelle

Taxe d'habita-tion

Taxes foncières

Taxe prof.

P. B. (1)

P. N. B. (2)

Communes

X

X

 

« deux fois et demie le taux moyen constaté l'année précédente pour la même taxe dans l'ensemble des communes du département ou deux fois et demie le taux moyen constaté au niveau national s'il est plus élevé ».

I de l'article 1636 B septies

33,90

43,20

103,23

 
     

X

« deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des communes ».

IV de l'article 1636 B septies

     

29,70

Départements et régions

X

X

 

Aucun plafond

   

-

-

 
     

X

«  deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des collectivités de même nature ».

VI de l'article 1636 B septies

     

13,56

EPCI à TPU

X

X

X

Application des « dispositions applicables aux communes »

I de l'article 1636 B decies

33,90

43,20

103,23

29,70

EPCI à fiscalité additionnelle

X

X

X

Aucun plafond. Cependant, les taux-plafonds des communes «  sont réduits du taux appliqué l'année précédente au profit du groupement ».

V de l'article 1636 B septies

 

-

-

-

(1) Propriétés bâties. (2) Propriétés non bâties.

3. La liaison des taux

La variation du taux de la taxe d'habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties est libre. En revanche, les taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et de la taxe professionnelle ne doivent pas augmenter davantage ou diminuer moins que celui :

- de la taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, à la moyenne pondérée des taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières (pour les communes, départements et EPCI) ;

- de la taxe foncière sur les propriétés bâties (pour les régions).

Les dispositions législatives concernées sont synthétisées par les tableaux ci-après.

Les règles de liaison des taux

1. Départements, communes, EPCI dotés d'une fiscalité propre

 

Possibilité de variation à la hausse

Possibilité de variation à la baisse obligatoire

Base juridique (code général des impôts)

Taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties

Oui

Non

-

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

«  Jusqu'à la date de la prochaine révision, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe d'habitation ».

I de l'article 1636 B sexies

Taxe professionnelle

Sous réserve des dispositions introduites par la loi de finances rectificative pour 2001 dans le cas des départements (1), le taux « ne peut, par rapport à l'année précédente, être augmenté dans une proportion supérieure à l'augmentation du taux de la taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen de la taxe d'habitation et des taxes foncières, pondéré par l'importance relative des bases de ces trois taxes pour l'année d'imposition ».

Le taux «  doit être diminué, par rapport à l'année précédente, dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de la taxe d'habitation ou à celle du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse ».

(1) Pour les départements dans lesquels le taux de taxe professionnelle de l'année précédente est inférieur au taux moyen national de cette taxe constaté la même année pour l'ensemble des départements, le conseil général peut, sans pouvoir dépasser ce taux, augmenter son taux de taxe professionnelle, par rapport à l'année précédente, dans la limite d'une fois et demie l'augmentation de son taux de taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, de son taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

2. Le cas des régions

 

Possibilité de variation à la hausse

Possibilité de variation à la baisse obligatoire

Base juridique (code général des impôts)

Taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties

Oui

Non

-

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

« Jusqu'à la prochaine révision, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties. »

I de l'article 1636 B sexies A

Taxe professionnelle

Le taux «  ne peut, par rapport à l'année précédente, être augmenté dans une proportion supérieure à l'augmentation du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties »

Le taux « doit être diminué, par rapport à l'année précédente, dans une proportion au moins égale à la diminution du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties. »

Des dispositions particulières existent dans le cas des communes et des EPCI à fiscalité additionnelle pour lesquelles, au titre de l'année précédant celle de l'imposition, le taux (voire les bases dans le cas des communes) de la taxe professionnelle était nul. Le I bis de l'article 1636 B sexies prévoit que l'organe délibérant peut alors fixer le taux de cette taxe. La solution retenue consiste à proportionner le taux de la taxe professionnelle à la pression fiscale existant sur les ménages. Le rapport entre le taux ainsi voté et le taux moyen constaté pour la taxe professionnelle l'année précédente dans l'ensemble des communes du département (ou de celles membres de l'EPCI) ne doit pas excéder le rapport entre d'une part, le taux moyen de la taxe d'habitation et des taxes foncières, pondéré par l'importance relative des bases de ces trois taxes dans la commune (ou dans les communes membres de l'EPCI) pour l'année d'imposition, et, d'autre part, le taux moyen pondéré de ces trois taxes constaté l'année précédente dans l'ensemble des communes du département (ou celles membres de l'EPCI).

4. Les dérogations possibles à la règle de liaison des taux

La règle de liaison des taux peut faire l'objet de diverses dérogations.

a) La majoration dérogatoire du taux de taxe professionnelle

Tout d'abord, le 3 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts permet, dans certains cas, une majoration dérogatoire du taux de taxe professionnelle.

Les départements, les communes et les EPCI à TPU (mais ni les régions, ni les autres EPCI) peuvent majorer leur taux de taxe professionnelle d'au plus 5 % de la moyenne constatée pour cette taxe l'année précédente dans l'ensemble des collectivités de même nature (sans pouvoir la dépasser), si deux conditions sont simultanément remplies92(*) :

- le taux de la taxe professionnelle doit être inférieur à la moyenne constatée pour cette taxe l'année précédente dans l'ensemble des collectivités de même nature ;

- le taux moyen pondéré des trois autres taxes perçues au profit de la collectivité considérée doit être au moins égal au taux moyen pondéré constaté l'année précédente pour ces trois taxes dans l'ensemble des collectivités de même nature.

Les valeurs des taux de référence, ainsi que de la majoration autorisée, sont indiqués dans le tableau ci-après.

Valeur des taux pour l'application de la majoration spéciale (2002)

(en %)

 

Taux moyen de taxe professionnelle

Taux moyen pondéré des trois autres taxes

Taux de majoration autorisé

Communes

13,73

14,64

0,69

Départements

6,78

6,97

0,34

Cette majoration n'est pas possible pour les départements recourant, l'année considérée, à l'assouplissement de la liaison des taux récemment instauré dans leur cas par la loi n° 2001-1276 de finances rectificative pour 2001 (cf. ci-après).

Les conditions d'application de cette majoration dérogatoire ont été assouplies dans deux cas de figures :

- lorsque le produit de la taxe d'habitation perçu l'année précédente par une communauté urbaine provient, pour plus des trois-quarts de son montant total, des impositions à cette taxe établies sur le territoire d'une seule commune membre (celle-ci peut alors, pour l'application de la majoration, additionner les taux des taxes foncières, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle perçues au profit de la commune et les taux respectifs des mêmes taxes, votés l'année précédente par la communauté urbaine) ;

- dans les communes ayant adhéré à un EPCI à compter de 1995 qui, l'année de l'adhésion à l'EPCI et l'année suivante, ont rempli les conditions requises pour instaurer la majoration dérogatoire du taux de taxe professionnelle (ces communes peuvent instaurer cette majoration lorsque le taux de la taxe professionnelle est inférieur à la moyenne constatée pour cette taxe l'année précédente dans l'ensemble des communes et que le taux moyen pondéré des trois autres taxes perçues au profit de la collectivité concernée est au plus inférieur de 20 % au taux moyen pondéré constaté l'année précédente pour ces trois taxes dans l'ensemble des communes).

b) La diminution dérogatoire des taux de taxe d'habitation et de taxe foncière

Par ailleurs, il existe diverses possibilités de diminution dérogatoire du taux des taxes reposant sur les ménages, sans que cette diminution entraîne d'obligation de diminuer le taux de taxe professionnelle. Dans le cas des départements, communes et EPCI à fiscalité propre, ces possibilités sont prévues par le 2 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts93(*). Elles ont pour objet de permettre de réduire les taux de fiscalité locale particulièrement élevés pesant sur les ménages dans certaines collectivités.

(1) Le cas des collectivités autres que les régions

Tout d'abord, pour l'ensemble des collectivités à l'exclusion des régions, le taux de la taxe d'habitation ou d'une des deux taxes foncières peut être diminué jusqu'à un certain seuil sans que ces diminutions n'entraînent d'obligation de diminuer le taux de taxe professionnelle. Le seuil jusqu'auquel le taux de la taxe concernée peut être abaissé est :

- le taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente ;

- ou, s'il est plus élevé, le taux de la taxe professionnelle.

Ensuite, pour les mêmes collectivités, lorsque ces dispositions ne sont pas applicables mais lorsque le taux de taxe professionnelle est faible94(*), le taux de la taxe d'habitation (les deux taxes foncières ne sont donc pas concernées) peut être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national constaté l'année précédente pour cette taxe dans l'ensemble des collectivités de même nature, sans que cette diminution entraîne d'obligation de diminuer le taux de taxe professionnelle.

Deux dispositions ont pour effet d'éviter que ces dérogations ne soient utilisées pour augmenter le taux de taxe professionnelle :

- la variation de taxes à prendre en compte pour la détermination du taux de la taxe professionnelle ou du taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est réduite de moitié pendant les trois années suivantes ;

- il ne peut pas être fait application de ces dispositions pendant les trois années suivant leur utilisation.

Les limites de taux concernées sont indiquées par le tableau ci-après.

Limites de taux pour l'application des dispositifs de baisse dérogatoire en 2002

(en %)

 

Taux moyen de la taxe d'habitation

Taux moyen de la taxe foncière sur les propriétés bâties

Taux moyen de la taxe foncière sur les propriétés non bâties

Communes et EPCI à fiscalité propre

13,56

17,28

41,29

Départements

5,89

8,19

19,59

(2) La situation des régions

Les régions sont soumises à des règles spécifiques, définies par le II de l'article 1636 B sexies A du code général des impôts. Dans leur cas, l'impôt concerné est la taxe foncière sur les propriétés bâties. En effet, on a vu que c'est cet impôt qui sert de référence, dans le cas des régions, pour la détermination de la diminution minimale des impôts liés (la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle).

Les autres dispositions transposent celles relatives aux autres collectivités :

- le seuil jusqu'auquel le taux de taxe professionnelle peut être abaissé est le taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente pour les régions ou, s'il est plus élevé, le niveau du taux de la taxe professionnelle de la région concernée ;

- les deux dispositions précitées ayant pour effet d'éviter, dans le cas des autres collectivités, que ces dérogations soient utilisées pour augmenter le taux de taxe professionnelle (la réduction de moitié, au cours des trois années suivantes, de la variation de taxes à prendre en compte pour la détermination du taux de la taxe professionnelle ou du taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, et l'impossibilité d'appliquer ces dispositions pendant les trois années suivant leur utilisation), s'appliquent.

(3) Les EPCI à TPU

Il faut ici souligner que les EPCI à TPU bénéficient d'une disposition particulière en cas de diminution du taux de la taxe d'habitation ou du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

En effet, selon le droit commun (résultant du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts), le taux de taxe professionnelle doit être diminué dans une proportion au moins égale à la plus importante de ces deux diminutions.

Selon le II de l'article 1636 B decies du code général des impôts, cette obligation ne s'applique pas dans le cas des EPCI à TPU. Cependant, quand l'EPCI fait application de cette disposition au titre d'une année, la variation à la hausse du taux de taxe d'habitation ou du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières à prendre en compte pour la détermination du taux de taxe professionnelle est réduite de moitié pendant les deux années suivantes. L'amendement au présent article adopté par l'Assemblée nationale tend à lever cette restriction (cf. ci-après).

5. L'assouplissement proposé par le présent article a récemment été instauré pour les départements

A l'initiative de notre collègue Michel Mercier, les règles de liaison des taux ont été récemment assouplies par l'article 50 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 200195(*), dans le cas des départements dans lesquels le taux de taxe professionnelle de l'année précédente est inférieur au taux moyen national de cette taxe constaté la même année pour l'ensemble des départements.

En effet, le conseil général peut alors, sans dépasser cette moyenne, augmenter son taux de taxe professionnelle, par rapport à l'année précédente, dans la limite de 1,5 fois l'augmentation de son taux de taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, du taux moyen pondéré de sa taxe d'habitation et de ses taxes foncières.

La mesure proposée par le présent article existe donc déjà dans le cas des départements à faible taux de taxe professionnelle.

En 2002, parmi les 42 départements (sur 97) entrant dans le champ de cette disposition, seulement 3 y ont recouru (la Meuse, le Rhône et la Haute-Vienne).

B. LA REFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet d'accroître de 50 % l'augmentation du taux de taxe professionnelle actuellement autorisée pour les collectivités locales.

Comme on l'a indiqué ci-avant, le 4 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts, résultant d'une récente initiative de notre collègue Michel Mercier, assouplit d'ores et déjà les règles relatives à la détermination du taux de taxe professionnelle, dans le cas des départements dont le taux de taxe professionnelle est faible.

Le présent article propose d'étendre, à compter de 2003, le bénéfice de cette disposition, à l'ensemble des collectivités locales. L'exigence d'un faible taux de taxe professionnelle, qui existe actuellement pour les départements, serait supprimée.

1. Les départements, communes et EPCI dotés d'une fiscalité propre

Dans le cas des départements, communes et EPCI dotés d'une fiscalité propre, l'article modifié serait l'article 1636 B sexies du code général des impôts, qui fixe leur régime actuel de liaison des taux. Cette modification est proposée par le 1 du I du présent article.

Le paragraphe modifié est le 4, relatif à l'assouplissement introduit à l'initiative de notre collègue Michel Mercier dans le cas des départements. Ce choix de modifier une procédure dérogatoire existante vient du fait que le droit commun actuel continuerait de s'appliquer dans les trois années suivant l'application de la possibilité, prévue au 2 du I de l'article 1636 B sexies, de diminuer le taux de taxe d'habitation (ainsi, éventuellement, que des deux taxes foncières) sans que cette diminution entraîne d'obligation de réduire le taux de taxe professionnelle96(*).

La majoration dérogatoire du taux de taxe professionnelle par les départements et communes (prévue par le 3 du I de l'article 1636 B sexies) n'est pas applicable s'il est fait application de la disposition prévue par le présent article.

2. Les EPCI à TPU

Le 3 du I du présent article étend cette dérogation aux EPCI à TPU, par une disposition de coordination modifiant l'article 1636 B decies du code général des impôts.

Dans la rédaction initiale du présent article, les EPCI à TPU étaient soumis à deux restrictions :

- impossibilité de recourir à l'assouplissement proposé pendant les deux années suivant le recours à la possibilité de ne pas diminuer le taux de taxe professionnelle alors que les taux des autres taxes sont réduits ;

- impossibilité de recourir à la majoration dérogatoire du taux de taxe professionnelle lorsqu'il est fait usage de l'assouplissement proposé par le présent article.

L'Assemblée nationale a cependant adopté un amendement tendant à supprimer ces deux restrictions (cf. ci-après).

3. Les régions

Dans le cas des régions, l'article modifié est le 1636 B sexies A, qui fixe leur régime de liaison des taux. Cette modification est proposée par le 2 du I du présent article.

On a vu que dans le cas des régions, c'est la taxe foncière sur les propriétés bâties qui permet de déterminer les règles d'évolution des taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et de la taxe professionnelle (qui ne peuvent augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties).

Comme pour les autres collectivités, le présent article propose d'instaurer une disposition dérogatoire, entrant en vigueur en 2003, permettant de multiplier par 1,5 l'augmentation maximale de la taxe professionnelle actuellement autorisée. Comme il n'existe actuellement aucune dérogation de ce type dans le cas des régions, cette disposition serait insérée dans un III, créé à cet effet, de l'article 1636 B sexies A du code général des impôts.

Le droit commun continuerait à s'appliquer pendant les trois années suivant l'application de la possibilité, prévue au II de l'article 1636 B sexies A, de diminuer de manière dérogatoire le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties sans que cette diminution entraîne d'obligation de réduire le taux de taxe professionnelle97(*).

4. L'information du Parlement

Enfin, le II du présent article prévoit qu'un rapport établissant un bilan de l'évolution comparée des bases et des taux de la taxe professionnelle, d'une part, de la taxe d'habitation et des taxes foncières, d'autre part, sera adressé annuellement au Parlement.

Il s'agit de donner au Parlement les éléments nécessaires pour se prononcer au sujet d'une déliaison supplémentaire des taux.

C. MODIFICATIONS DU RÉGIME DES EPCI À TPU PROPOSÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, proposé par nos collègues députés Marc Laffineur et Manuel Aeschlimann, assouplissant le régime des EPCI à TPU.

1. La suppression de la double contrainte instaurée par le présent article dans sa rédaction initiale

Dans la rédaction initiale du présent article, les EPCI à TPU étaient soumis à deux restrictions :

- impossibilité de recourir à l'assouplissement proposé pendant les deux années suivant le recours à la possibilité de ne pas diminuer le taux de taxe professionnelle alors que les taux des autres taxes sont réduits ;

- impossibilité de recourir à la majoration dérogatoire du taux de taxe professionnelle lorsqu'il est fait usage de l'assouplissement proposé par le présent article.

L'amendement adopté l'Assemblée nationale tend à lever cette double contrainte. Il supprime à cette fin, respectivement :

- le b du 3 du I du présent article dans sa rédaction initiale ;

- la référence (instaurée par le a98(*) du 3 du I du présent article dans sa rédaction initiale) de l'article 1636 B decies du code général des impôts au troisième alinéa du 4 du I de l'article 1636 B sexies du même code.

2. La facilitation du recours à la possibilité de baisse du taux des taxes sur les ménages sans baisse du taux de taxe professionnelle

Selon le II de l'article 1636 B decies du code général des impôts, l'obligation de diminuer le taux de taxe professionnelle en cas de diminution des taux des taxes sur les ménages ne s'applique pas dans le cas des EPCI à TPU. Cependant, quand l'EPCI fait application de cette disposition au titre d'une année, la variation à la hausse du taux de taxe d'habitation ou du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières à prendre en compte pour la détermination du taux de taxe professionnelle est réduite de moitié pendant les deux années suivantes.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale tend à supprimer cette contrainte, en supprimant la seconde phrase du deuxième alinéa du II de l'article 1636 B decies du code général des impôts.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME QUI VA DANS LE BON SENS

Votre commission des finances estime que cette réforme va dans le bon sens.

En effet, le principe même de la liaison des taux est contestable puisqu'il repose sur une suspicion à l'égard des élus locaux, peu compatible avec le renforcement de la décentralisation actuellement en cours.

Votre commission des finances s'est d'ailleurs déclarée favorable à un assouplissement de la liaison des taux à l'occasion de la discussion de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale99(*).

B. FRANCHIR UNE ÉTAPE SUPPLÉMENTAIRE ?

Dans ces conditions, il faut s'interroger sur les prochaines étapes de cette réforme et son calendrier. Il peut en effet sembler souhaitable d'attendre, avant de décider de franchir une étape supplémentaire, que soit remis au Parlement le rapport prévu au II du présent article. Le Parlement pourra alors se prononcer en pleine connaissance de cause.

Par ailleurs, même si les craintes d'augmentation du taux de taxe professionnelle sont vraisemblablement infondées, une telle réforme risquerait d'envoyer aux entreprises un signal négatif, qui ne semble pas souhaitable compte tenu des incertitudes pesant sur les perspectives de croissance de l'année 2003.

Cependant, votre commission est favorable à ce que l'éventualité d'un assouplissement supplémentaire de la liaison des taux soit examinée dès l'année prochaine, selon des modalités restant à définir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 14

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée : modalités exceptionnelles de remboursement concernant les dommages liés à diverses intempéries intervenues en 2002

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de permettre un versement anticipé des attributions du FCTVA lorsqu'elles sont liées à des dépenses d'investissement engagées en vue de réparer les dommages causés par diverses intempéries intervenues en 2002.

I. LE CONTEXTE : DES INTEMPÉRIES À L'ORIGINE DE NOMBREUX DOMMAGES EN 2002

L'année 2002 a malheureusement été marquée par la survenance d'intempéries qui ont été à l'origine de nombreux dégâts, humains et matériels.

Les dommages ont principalement été causés les 6 et 7 juin 2002 dans le département de l'Isère, ainsi que les 8 et 9 septembre 2002 dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Héraut et du Vaucluse.

Le coût pour les collectivités locales de la réparation des dommages est évalué à 129 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Le précédent des tempêtes de décembre 1999

Au lendemain des tempêtes de décembre 1999, le président et le rapporteur général de votre commission des finances avaient, par un communiqué de presse, préconisé diverses mesures d'urgence destinées à atténuer les conséquences financières des intempéries pour les collectivités locales et les entreprises.

L'un de ces mesures était le versement anticipé des attributions du FCTVA aux communes et aux autres bénéficiaires de ce fonds pour lesquels le droit commun, en application des dispositions de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, dispose que les versements interviennent la deuxième année suivant celle au cours de laquelle les dépenses d'investissement sont intervenues.

Le code général des collectivités territoriales avait été modifié en ce sens au mois de mars 2000 par le Sénat, sur la proposition de notre collègue Michel Mercier, rapporteur au nom de votre commission des finances de propositions de loi tendant à mettre en place diverses mesures en faveur des communes forestières frappées par les tempêtes.

Le texte adopté par le Sénat n'avait pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais le précédent gouvernement avait pris l'initiative d'inscrire dans le projet de loi de finances rectificative présenté au printemps 2000 une disposition reprenant l'idée émise en son temps par le Sénat.

Le texte de l'article 13 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, malgré les mises en garde du Sénat et le rejet par l'Assemblée nationale des amendements adoptés par le Sénat, était extrêmement restrictif puisqu'il limitait le bénéfice de la mesure aux investissements réalisés en 1999 et en 2000 et aux versements intervenus au cours de l'année 2000. Lorsqu'il est devenu manifeste que les dépenses liées aux réparations des tempêtes seraient en grande partie engagées en 2001, le précédent gouvernement a été contraint d'accepter de modifier son texte initial dans le sens souhaité par le Sénat en étendant le bénéfice de la mesure à l'année 2001. C'était le sens de la modification, apportée par l'article 48 de la loi de finances pour 2002, à l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2000.

Le 26 février 2002, une circulaire du ministre de l'intérieur a élargi le champ des dépenses éligibles au FCTVA en admettant que les dépenses intervenant en réparation d'un bien en grande partie endommagé par une intempérie puissent être inscrites en section d'investissement.

2. Un dispositif de même esprit pour les intempéries survenues en 2002

A l'occasion de son examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à faire bénéficier des remboursements anticipés les bénéficiaires du FCTVA frappés de catastrophe naturelle, lorsque leurs dépenses interviennent en réparation des dommages causés par ces catastrophes.

L'Assemblée nationale, au cours d'une deuxième délibération de la première partie du présent projet de loi de finances, a finalement supprimé cette disposition, se ralliant aux arguments du gouvernement qui considérait qu'il valait mieux légiférer en fonction des situations issues des différentes catastrophes naturelles plutôt que d'édicter une règle générale en matière de remboursements anticipés.

Le gouvernement a alors fait part de son intention d'inscrire dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2002 une disposition « ciblée » en faveur des bénéficiaires du FCTVA victimes des intempéries des 6 et 7 juin ainsi que des 8 et 9 septembre 2002.

Dans l'attente de la présentation en Conseil des ministres du projet de loi de finances rectificative pour 2002, votre commission des finances vous soumet le présent article additionnel, dont le coût pour l'Etat devrait s'établir, en trésorerie, à 20 millions d'euros, soit environ 0,5 % du montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du FCTVA inscrit dans le projet de loi de finances pour 2003.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 14

Modulation du taux du versement transport

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'autoriser l'assemblée délibérante d'un établissement public de coopération intercommunale à moduler le taux du versement transport pendant cinq ans sur le territoire de communes membres nouvellement intégrées à un périmètre de transport urbain.

Lorsqu'une commune adhère à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique, le taux de taxe professionnelle de cette commune n'est pas immédiatement aligné sur le taux en vigueur dans l'EPCI, mais converge progressivement vers celui-ci, afin de lisser l'impact du changement de régime fiscal sur les entreprises.

En revanche, jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, lorsqu'une commune intégrait un périmètre de transport urbain, le taux du versement transport, lorsqu'il était fixé au niveau intercommunal, applicable dans ce périmètre s'imposait aux communes nouvellement intégrées.

La rédaction de l'article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales issue de l'article 55 de la loi précitée relative à la démocratie de proximité autorise, pour les communes intégrées à un périmètre de transports urbains du fait de leur adhésion à un établissement public de coopération intercommunale, l'assemblée délibérante de l'EPCI à moduler le taux du versement transport pendant cinq ans sur le territoire de ces communes.

Le présent article additionnel a pour objet de modifier à nouveau l'article L. 233-67 du code général des collectivités territoriales pour offrir aux assemblées délibérantes des EPCI la même possibilité de modulation lorsque l'intégration de communes au périmètre de transport urbain intervient à la suite du transfert à l'EPCI de la compétence en matière de transport urbain.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 14 bis (nouveau)

Arrondissement du montant plancher donnant lieu à une attribution du fonds national de péréquation (FNP)

Commentaire : le présent article vise à arrondir de 305 euros à 300 euros le montant-plancher donnant lieu à une attribution du fonds national de péréquation (FNP).

I. LE DROIT ACTUEL

Le fonds national de péréquation (FNP) a été créé par l'article 70 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il se compose de deux parts, l'une étant destinée aux communes connaissant une faiblesse de leur potentiel fiscal « quatre taxes », et l'autre étant une majoration spécifique destinée à celles ayant un faible potentiel fiscal en raison de la seule taxe professionnelle.

Le VI de l'article 1648 B bis du code général des impôts prévoyait que, pour les deux parts du FNP, les attributions inférieures à 2.000 francs (304,90 euros) ne seraient pas versées aux communes bénéficiaires. L'entrée en vigueur de l'euro, le 1er janvier 2002, a conduit à convertir ce montant en fonction des règles appliquées à l'ensemble des textes législatifs et réglementaires, soit 305 euros.

Pour l'année 2002, 277 communes, pourtant déclarées éligibles au regard des critères du FNP, n'ont bénéficié d'aucune attribution compte tenu de l'existence de ce montant plancher pour le versements des attributions.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte d'un amendement de simplification déposé par notre collègue député Marc Laffineur, adopté avec un avis favorable de la commission des finances et du gouvernement. Il consiste à rapporter à 300 euros le montant plancher à compter duquel les attributions du FNP sont versées aux collectivités locales, au lieu de 305 euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère que la mesure de simplification proposée par le présent article améliore la lisibilité du montant plancher à partir duquel les attributions du FNP sont accordées aux collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15

Affectation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) au budget général de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à affecter la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) au budget général de l'Etat, la continuité des actions précédemment financées par cette taxe étant organisée par ailleurs. Il procède aussi à certains toilettages juridiques.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DROIT EXISTANT

1. Ressources et gestion de la TACA

La TACA a été créée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories et commerçants et artisans âgés.

L'objet de cette taxe est d'instaurer un mécanisme de solidarité du grand commerce vers le petit commerce. Sa nature juridique est celle d'une contribution sociale. Elle est assise sur la superficie des grandes surfaces construites depuis le 1er janvier 1960 (surface de vente supérieure à 400 m²) dont le chiffre d'affaire annuel est supérieur à 460.000 euros.

En vertu du décret n° 95-85 du 26 janvier 1995, cette taxe est perçue par la Caisse nationale de l'Organisation autonome d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) qui tient à cet effet une comptabilité particulière.

Le produit de la taxe est placé sur un compte rémunéré de la Caisse des dépôts et consignations, les intérêts figurant en ressources sur le compte de la TACA.

2. Affectation de la TACA

Depuis l'instauration de la TACA, la forte augmentation de son produit a permis une stratification d'affectations.

A titre principal, la taxe est affectée au financement de l'indemnité de départ des commerçants et des artisans (article 106 de la loi de finances pour 1982). Ainsi, les chefs d'entreprises individuelles artisanales et commerciales peuvent aujourd'hui bénéficier, lorsqu'ils envisagent de cesser leur activité professionnelle, d'une indemnité de départ, sous conditions de ressources, d'âge et de durée d'affiliation à leur régime de retraite. La condition d'âge prévue par la loi est de 60 ans, mais elle n'est pas requise en cas d'invalidité reconnue. Il est également possible de déposer un dossier dès 57 ans, lorsque l'activité s'exerce dans le périmètre d'une opération collective de soutien à l'activité commerciale et artisanale.

La loi Doubin (loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989) prévoit à l'article 4 l'instauration du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC). Financé par une partie du produit de la TACA, l'objet du FISAC est de favoriser, par des opérations collectives, le maintien et la modernisation du commerce et de l'artisanat dans des secteurs connaissant des difficultés en raison de mutations économiques et sociales.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a prévu que TACA participerait, à hauteur d'un montant fixé annuellement par arrêté ministériel, au financement des régimes de vieillesse des commerçants (ORGANIC) et des artisans (Caisse nationale d'assurance vieillesse des artisans - CANCAVA).

Dans le même temps, la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte sur la ville décidait d'une dotation non reconductible de 19,82 millions d'euros destinée à initier l'action de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), prélevée sur le produit de la TACA.

Enfin, depuis 1998, un prélèvement fixé par arrêté ministériel (à 11,3 millions d'euros jusqu'en 2001) est effectué chaque année au profit du Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), afin de suppléer à la disparition de la taxe parafiscale qui l'alimentait.

B. LES MESURES PROPOSÉES

1. Budgétisation de la TACA

Cette budgétisation est consubstantielle au changement de nature juridique de la TACA, qui devient une imposition. Ce changement résulte du I du présent article qui supprime le caractère de contribution sociale de cette taxe.

A ce titre, et en vertu du principe budgétaire de non-affectation d'une recette à un produit, la TACA abonde le budget général sans considération des actions au financement desquelles elle participait.

En conséquence de cette budgétisation, les réserves constituées à partir du produit de la TACA, qui ressortiraient à 154 millions d'euros, sont affectées à l'Etat. Il est à noter que ce montant inclut une ponction sur la trésorerie du FISAC de près de 60 millions d'euros consécutive à des transferts de la trésorerie du FISAC au compte de la TACA effectuées en 2001 et à effectuer en 2002 (les « remontées du FISAC »). Toutefois, son recouvrement resterait à la charge de l'ORGANIC pour le compte de l'Etat.

Compte tenu, d'une part, de la débudgétisation de la subvention d'équilibre versée aux régimes d'assurance vieillesse (infra), et, d'autre part, de l'excédent structurel de la TACA, le gain net pour l'Etat s'élèverait à 251 millions d'euros en 2003.

2. Organisation de la continuité des actions préalablement financées par la TACA

Elle n'est pas organisée directement par le présent projet de loi de finances, mais elle en découle, et fait l'objet de précisions dans l'exposé des motifs du présent article

a) La prise en charge directe par le budget général de l'Etat

Désormais le budget de l'Etat, au sein de la section budgétaire dédiée aux PME, au commerce et à l'artisanat, englobe une dotation au Fonds d'indemnisation pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) à l'article 50 du chapitre 44-03 « interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services », une dotation au Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC) à l'article 60  de ce chapitre, et l'aide au départ des commerçants et artisans à l'article 70 du même chapitre.

Le montant de ces dotations se situe en cohérence avec les derniers prélèvements opérés sur le produit de la TACA.

Nouvelle dotations budgétaires consécutive à la budgétisation de la TACA

Article

Intitulés

 

Prélèvement sur la TACA en 2002

2003
PLF
en Millions d'euros

 

44.03.50

Fonds d'indemnisation pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC)

 

67,08

71

44.03.60

Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC)

 

10,06

10,06

44.03.70

Aide au départ des commerçants et artisans

 

47,54 (1)

45

(1) chiffre donné pour 2001

b) Le recours à un compte d'affectation spéciale

Par ailleurs, le gouvernement a décidé de faire figurer pour 2003 une dotation à l'EPARECA sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24, qui enregistre le produit des privatisations, en vue d'un éventuel réabondement.

c) L'affectation d'une nouvelle ressource

Le régime des retraites des commerçants et artisans était partiellement financé par la TACA. En conséquence de sa budgétisation, il est prévu de lui substituer la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) afin d'assurer l'équilibre des finances de l'ORGANIC et de la CANCAVA.

3. Les toilettages juridiques subséquents

Le 3° du I du présent article supprime des dispositions qui étaient devenues obsolètes. Les articles 1 et 8 à 19-1 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 étaient devenus sans objet car ils se rapportaient à l'aide spéciale compensatrice que la loi de finances initiale pour 1982 avait remplacée par l'aide au départ et dont le décret n° 82-307 du 2 avril 1982 avait fixé les conditions d'attribution. L'article 2, de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972, prescrivant au gouvernement le dépôt de rapports au Parlement en 1972-1973 et en 1977, était également devenu sans objet.

Les autres dispositions du présent article tirent les conséquences de la budgétisation et de la fiscalisation de la TACA :

· fin de l'attribution aux juridictions prévues au titre II du code de la sécurité sociale des litiges relatifs à la TACA au II de l'article 15,

· suppression du régime d'affectation au FISAC de l'excédent du produit de la TACA au III du même article, qui confie à l'ORGANIC la gestion des crédits du FISAC,

· fin du financement de l'EPARECA, de l'ORGANIC et de la CANCAVA par des prélèvements sur les excédents de la TACA.

4. Les amendements rédactionnels apportés en première lecture à l'Assemblée nationale

Les deux modifications apportées respectivement au 1° du I et au premier alinéa du III de l'article 15 sont purement rédactionnelles.

Il en va de même de l'adjonction d'un 1° bis au I de l'article 15 visant à mettre en cohérence l'article 4 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 qui fait référence au 2° de son article 3, avec la nouvelle rédaction de son article 3 désormais « dépourvu » de 2°.

II. LA BUDGÉTISATION DE LA TACA EST CONFORME AUX ORIENTATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La gestion des produits de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat était relativement opaque. L'objet premier de la taxe, le financement de l'indemnité de départ des commerçants, représentait en 2001 moins du quart de son produit. D'autres objectifs, structurels, comme le soutien à l'artisanat et au commerce par le FISAC, ou conjoncturels, comme la création d'un fonds « tempêtes », s'étaient superposés, en raison de la persistance d'excédents de taxe importants. Ces excédents n'étant toutefois jamais épuisés en fin d'année, le gouvernement a pu opérer des prélèvements exceptionnels au profit de l'Etat sur les réserves ainsi constituées.

Sans remettre en cause, en particulier, les actions du FISAC, qui est le plus grand bénéficiaire de la TACA, il paraissait nécessaire à votre rapporteur général de procéder à la réforme de la gestion de cette taxe, en gardant à l'esprit :

- la nécessité d'un plein contrôle du Parlement, tant sur la TACA que sur le FISAC ;

- l'attachement des petites entreprises de distribution à une péréquation avec les grandes surfaces et à l'affectation de la contribution qu'elles versent au soutien au commerce et à l'artisanat ;

- la nécessité de faire bénéficier le commerce et l'artisanat des éventuels reports de crédits de fin d'année.

Tous ces éléments plaidaient, selon votre commission des finances, pour l'adoption de la formule du compte d'affectation spéciale. En effet, celle-ci aurait permis, d'abord, l'affectation d'une recette à une dépense dès lors qu'un lien existe entre l'une et l'autre, ensuite, le report de crédits en fin d'année, enfin, le cas échéant, une contribution positive du solde du compte au budget de l'Etat. Elle aurait également permis, comme toute forme de budgétisation, d'asseoir le contrôle du Parlement sur des fonds dont l'utilisation avait fini par relever de l'action publique.

Le présent article est conforme au principe d'universalité budgétaire, et permet de satisfaire à la première de ces exigences : le contrôle parlementaire, pour s'assurer de l'optimisation de l'action du FISAC.

Cette budgétisation permet à l'Etat de « capter » les excédents de la TACA, dès l'élaboration de ce budget par l'affectation à l'Etat des réserves constituées à partir de son produit, ainsi qu'à l'avenir, le produit de la TACA alimentant directement le budget général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 16

Rééquilibrage de la fiscalité des modes de production de l'électricité

Commentaire : le présent article opère une modification des prélèvements relatifs à divers modes de production d'électricité.

Afin principalement de faciliter la transformation de la Compagnie nationale du Rhône (CNR) en un producteur d'électricité indépendant opérant sur un marché partiellement ouvert à la concurrence, il s'agit de supprimer, en premier lieu, la taxe due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques implantés sur les voies navigables mais de la maintenir, en revanche, sans en changer le tarif, en ce qui concerne les autres ouvrages hydroélectriques. En second lieu, il s'agit d'abroger une disposition obsolète et inappliquée de la loi du 27 mai 1921 portant aménagement du Rhône, prévoyant l'attribution à l'Etat d'une partie des « superbénéfices » de la compagnie. En troisième lieu, la redevance due par la CNR, en contrepartie de la concession qui lui est accordée, est actualisée et recomposée (la composante proportionnelle étant modulée en fonction, d'une part, de la production et, d'autre part, des recettes). Enfin, en compensation de l'allègement net de charges consenti à la CNR en particulier et, plus généralement, aux titulaires d'ouvrages hydroélectriques situés sur les voies navigables, l'imposition de l'électricité d'origine nucléaire est alourdie.

I. UN DISPOSITIF TENDANT ESSENTIELLEMENT À NE PAS ENTRAVER, PAR DES PRÉLÈVEMENTS EXCESSIFS, L'ACTIVITÉ DE LA CNR EN TANT QUE PRODUCTEUR INDÉPENDANT

Présentée comme une mesure de rééquilibrage des modes de production de l'électricité, le dispositif prévu par le présent article a, en fait, pour unique objectif, de réaménager, en les allégeant, les prélèvements que supporte la Compagnie nationale du Rhône (CNR). Cette dernière se trouvant exonérée de la taxe due par les titulaires d'ouvrage hydroélectriques (art. 302 bis ZA du code général des impôts100(*)), n'acquitterait plus pour l'essentiel que sa redevance, actualisée et recomposée, de concessionnaire du service public de l'aménagement du Rhône. Tout le reste découle de ce qui précède, qu'il s'agisse de l'abrogation d'une disposition obsolète de la loi initiale du 27 mai 1921 ou, pour des raisons d'équilibre budgétaire, du maintien de la taxe sur les autres ouvrages hydroélectriques et de l'alourdissement de celle qui frappe les réacteurs nucléaires de production d'énergie.

Les mesures prévues par le présent article constituent, en quelque sorte, un « prolongement fiscal » des modifications apportées au statut et à la composition du capital de la société par la loi MURCEF101(*) du 11 décembre 2001, en vue de permettre à la CNR d'exercer, dans des conditions satisfaisantes, ses activités nouvelles de producteur d'électricité indépendant de plein exercice.

La CNR doit en effet subir une mutation profonde certes, mais néanmoins progressive et partielle de ses règles de fonctionnement, en vertu de la directive européenne 96/92/CE relative à l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité, qui a été transposée en France par la loi du 10 février 2000.

Le dispositif du présent article s'inscrit dans ce processus.

A. UNE MUTATION PROFONDE MAIS NÉANMOINS PROGRESSIVE ET PARTIELLE

1. Une mutation profonde

a) Un statut initial très spécifique

Les textes qui régissent l'exploitation des ressources hydroélectriques sont anciens.

C'est une loi du 16 octobre 1919 (modifiée ensuite) qui détermine les principes du régime des concessions d'utilisation de la force hydraulique. La loi, précitée du 27 mai 1921 portant aménagement du Rhône a débouché sur la création d'une « société anonyme d'intérêt général » (la CNR) à laquelle étaient confiées trois missions : utilisation de la puissance hydraulique, navigation et irrigation.

La concession accordée, en 1934, à la CNR, pour 75 ans (à compter de la mise en service du premier ouvrage) insistait sur le lien, très fort, qui devait être maintenu, par elle, entre ces trois objectifs, dans ses activités.

Le capital de la Compagnie devait être couvert « par les collectivités ou établissements publics intéressés (au sens large), les industries régionales ou les particuliers » 102(*).

Dans les faits, et bien qu'ayant échappé, en 1946, à la nationalisation, donc à l'absorption par EDF, la CNR va se trouver « dépouillée » des compétences électriques qu'avaient prévues ses créateurs. EDF assurera l'exploitation et l'entretien des centrales (via un groupe d'exploitation hydraulique mixte), remboursant au concessionnaire, qui conservera ses autres compétences, les charges afférentes à la construction des ouvrages et finançant ses dépenses de fonctionnement.

Ainsi que le souligne le rapport, publié en mai 2001, de la mission interministérielle « Compagnie du Rhône », la « formule du Rhône » mettra durablement la CNR dans la dépendance d'EDF et en même temps accroîtra considérablement l'influence de l'Etat, qui, bien que n'étant pas actionnaire « va jouer... un rôle prédominant dans toutes les décisions intéressant la vie de la société ».

b) Une situation appelée à subir d'importants changements

La transposition, tardive, de la directive européenne de 1996 par la loi précitée du 10 février 2000, implique le libre choix par des consommateurs « éligibles » de leurs fournisseurs d'électricité. En outre, l'approvisionnement nécessaire à la compensation des pertes physique sur le réseau français doit faire l'objet également d'une mise en concurrence.

Fournissant, à partir de 18 barrages, le quart de l'hydroélectricité nationale et 3 % environ de l'électricité consommée dans notre pays, la CNR a vocation à devenir, avec la SNET, filiale de Charbonnages de France, producteur de plein exercice.

Le développement de la concurrence sur le marché électrique français sera assuré par ailleurs par :

- l'arrivée en France de producteurs étrangers ;

- la cession par EDF de droits de tirage sur ses centrales de production (sous forme de contrats mis aux enchères ;

- l'achat, organisé par RTE (Réseau de Transport de l'Electricité) des pertes évoquées ci-dessus.

Déjà « traumatisée » par l'abandon du projet de liaison Rhin-Rhône, dans la réalisation duquel elle espérait jouer un rôle essentiel, la CNR doit consentir aujourd'hui un important effort d'adaptation au nouveau contexte concurrentiel qui est devenu le sien. Elle est appelée, d'une part, à se réapproprier la fonction de producteur et de fournisseur d'électricité, exercée en fait par EDF, que la loi de 1921 lui avait confiée.

Ses ressources dépendront, d'autre part, du volume de ses ventes et du niveau des prix sur le marché européen de l'électricité.

La transformation de la CNR en un producteur d'électricité de plein exercice constitue, selon le rapport de la mission interministérielle précité, « une mutation dont il convient de ne pas sous-estimer les difficultés et les aléas ».

Elle nécessite :

- une sortie de « l'indivision » de fait entre l'Etat, EDF et la CNR qui implique une limitation du rôle du premier à celui d'autorité concédante et un dénouement, difficile, des relations entre les deux autres ;

- l'acquisition, par la compagnie, de compétences qui lui soient particulières, en matière d'exploitation et de commercialisation ;

- le développement de ses ressources propres, actuellement insuffisantes, et une recomposition de son capital ;

- la mise en place d'une comptabilité appropriée permettant de distinguer les coûts de chacune de ses différentes activités ;

- une réorganisation de la CNR, jusque-là axée sur ses activités d'aménagement, tendant à rapprocher son fonctionnement de celui d'une société concurrentielle productive ;

- un réexamen, enfin, de l'utilisation de la rentabilité du fleuve. La logique d'une « rente du Rhône », filon fiscal et ressource commodément ajustable aux besoins du financement des missions d'intérêt général103(*) de la compagnie, ne devrait plus, en effet, prévaloir.

Les évolutions nécessaires, ci-dessus évoquées, se sont déjà en partie produites. Pour profondes qu'elles soient, elles n'en constituent pas pour autant un changement complet des conditions d'exploitation du potentiel hydroélectrique du Rhône.

2. Des évolutions progressives et partielles

a) Des évolutions progressives

L'article 5 de la loi précitée du 16 févier 2000 a contraint EDF et la CNR à adapter l'ensemble de leurs contrats et conventions mutuels aux exigences de la directive européenne de 1996, dans un délai de 18 mois.

Cette révision ayant donné lieu à des désaccords entre les deux parties, un comité d'arbitrage, présidé par le Conseiller d'Etat Michel Gentot, a été mis en place en septembre 2000. Il a rendu ses conclusions le 28 mars 2001 en vertu desquelles :

- la CNR devrait disposer librement, à partir du 1er avril 2001 de l'électricité produite par les installations dont elle est concessionnaire, sans avoir à verser d'indemnité à EDF ;

- les seules règles du marché devraient régir les relations entre les deux producteurs, EDF consentant des options de vente d'électricité à la CNR mais n'ayant pas à connaître des activités commerciales menées, de son côté, par cette société. Ce dénouement des liens étroits qui unissaient auparavant les deux entreprises s'étalera, selon un dispositif transitoire, sur une durée maximum de cinq ans.

Pendant ce délai :

- les achats d'électricité d'EDF à la CNR diminueront progressivement, d'un commun accord104(*) ;

- les personnels du grand opérateur national pourront s'ils le souhaitent, entrer à la compagnie du Rhône (dont les statuts sont assez semblables).

Il s'agit donc d'un processus graduel et, à ce jour, inachevé.

De son côté, le projet de loi MURCEF, précité, de décembre 2001, a apporté des modifications importantes au statut et à la composition du capital de la compagnie. Dirigée jusqu'alors par un conseil d'administration, elle a été transformée en société à conseil de surveillance et directoire, moyennant, toutefois, des dérogations au droit commun105(*). S'agissant du capital, il est précisé -ce qui n'était pas fait précédemment- que la majorité (ainsi que celle des droits de vote correspondants) en est détenue par les collectivités territoriales, ainsi que par d'autres personnes de droit public ou appartenant au secteur public.

Sa répartition était la suivante en avril 2002 :

Départements de la vallée du Rhône

20,29 %

Régions vallée du Rhône

8,33 %

CCI - ports

3,24 %

Divers vallée du Rhône

1,57 %

CDC 106(*)

13,58 %

EDF

16,67 %

SNCF107(*)

16,67 %

Départements IDF - Ville de Paris

15,10 %

Saône - Rhin

2,19 %

Cessions en cours

2,35 %

Cette composition est appelée à évoluer :

- lié à la CNR par des accords de partenariat stratégique et commercial et susceptible de lui apporter expérience et savoir-faire, le groupe Suez est à même d'entrer dans le capital de la société, via sa filiale belge Electrabel, par le rachat de la participation de 11 % du Conseil Général du Rhône et des 16,67 % de la filiale de la SNCF (SHEM) ;

- EDF pourrait, de son côté, mettre en vente ses actions qui représentent, comme celles de la SNCF, 16,67 % des parts sociales de la compagnie.

Concernant, enfin, les statuts et le cahier des charges, des projets ont été présentés, le 7 novembre 2002, au conseil d'administration, après d'ultimes arbitrages du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ils seront ensuite examinés par le comité central d'entreprise, avant d'être soumis, le 28 novembre 2002, à l'assemblée générale des actionnaires.

Les décrets correspondants, pris, en Conseil d'Etat, en application de l'article 21 de la loi MURCEF, devraient être publiés au printemps 2003, trois ans après la loi de février 2000 et sept ans après la directive européenne initiale.

Le processus de transformation de la CNR en producteur d'électricité de plein exercice a ainsi été très progressif. Il restera, d'autre part, partiel, en l'absence de bouleversement majeur des autres activités du concessionnaire et de remise en cause de son appartenance au secteur public.

b) Des évolutions partielles

La mission interministérielle précitée conclut que « les trois missions confiées à la CNR par la loi du 27 mai 1921 -utilisation de la puissance hydraulique, navigation et irrigation- sont indissociables et doivent le rester ».

En outre, ces obligations du concessionnaire lui semblent devoir être actualisées, « tout particulièrement en matière d'environnement » (sans inclure toutefois la prévention des crues et la protection contre les inondations) et aussi en ce qui concerne le développement de l'utilisation de la voie navigable, dans lequel un engagement plus actif de la CNR est souhaité.

Il aurait été concevable, pourtant, de limiter les activités de la Compagnie à la production et à la vente d'électricité et au simple maintien (dans la seule mesure où il en est inséparable) de la navigabilité du fleuve. Les autres missions liées à l'agriculture, à la protection de l'environnement ou au développement de la navigation auraient été alors confiées à un établissement public distinct d'aménagement (au financement duquel la compagnie aurait pu néanmoins contribuer en même temps que « voies navigables de France » et les collectivités concernées). Telle n'a cependant pas été la solution retenue.

Concernant la composition du capital, un certain conservatisme a également prévalu. En effet, c'est la loi MURCEF précitée du 12 décembre 2001 qui a affirmé, ce dont la loi du 27 mai 1921 s'était abstenue, le caractère public de la majorité du capital de la société. Quant à la concession accordée à la CNR par le décret du 5 juin 1934, elle ne devrait expirer que le 31 décembre 2023.

La mission interministérielle susmentionnée considère toutefois qu'il s'agit d'une échéance relativement proche et qu'il convient, en attendant, de redéfinir la tutelle pour la renforcer (l'Etat n'intervenant plus désormais qu'en tant que concédant) et la rendre plus proche du terrain. Pour elle, la situation nouvelle de la CNR constitue, à plus d'un égard, un « retour aux origines » : la loi de mai 1921 lui paraît donc toujours d'actualité, y compris dans l'ancrage local, voulu par les fondateurs, de la compagnie.

En tout état de cause, il faut garder à l'esprit que le décret du 29 mai 2000 a fixé le seuil d'éligibilité à une consommation annuelle de 16 Gwh, soit un taux d'ouverture du marché qui n'est que légèrement supérieur à 30 %. La part des grands clients industriels ayant changé de fournisseur n'est encore, en France108(*), que de l'ordre de 5 à 10 %. Elle est le double en Allemagne et aux Pays-Bas et atteint 80 % au Royaume-Uni.

Si mutation il y a eu, elle a donc été, tout compte fait, d'ampleur limitée.

B. UN ACCOMPAGNEMENT FISCAL OPPORTUN MAIS DONT CERTAINES CONSEQUENCES PEUVENT PARAITRE REGRETTABLES

1. Un allègement global opportun des prélèvements pesant sur la CNR

a) Les inconvénients de la situation précédente

Le souci de faciliter l'accession de la CNR au statut de producteur indépendant avait déjà conduit à baisser, en 2001, de 8,48 centimes à 6 centimes par kwh, le tarif de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés, implantés sur les voies navigables.

Mais celui-ci avait, auparavant, été doublé, en 1998, en dépit de l'abandon du projet de liaison Rhin-Rhône.

De toutes façons, le lien entre la taxe précitée (dont la CNR assurait, bon an mal an, les deux-tiers du produit) et l'entretien ou le développement des voies navigables n'avait jamais été exclusif, loin s'en faut. Les autres modes de transports (ferroviaires, combinés, routiers) accaparaient, en effet, entre les trois-quarts (en 1995) et 80 % (en 1999) des investissements du FITTVN109(*) auquel les recettes concernées étaient affectées.

Les ressources du FITTVN et leurs principales affectations

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Recettes FITTVN

1.797

2.709

2.962

3.829

4.352

4.644

 

dont

             

- taxe hydroélectrique

890

773

826

1.698

1.996

1.890

1.710 (3)

- part payée par la CNR (1)

202

539

551

1.125

1.372

1.222

884

% de la taxe hydroélectrique payée par la CNR

22,7 %

69,7 %

66,7 %

66,3 %

68,8 %

64,7 %

51,7 %

Tarif centime/kwh

4,20

4,20

4,24

8,48

8,48

8,48

6

Subventions FITTVN (2) aux

902

2.099

2.897

2.795

2.849

3.411

 

- voies navigables

228

247

286

359

522

421

n.c.

- transports ferroviaires et ccmbinés

446

1.026

1.206

1.325

939

1.155

 

- réseau routier national

227

827

1.405

1.112

1.388

1.835

 

(1) jusqu'en juillet 1995, la taxe due par la CNR a été directement acquittée par EDF

(2) en crédits de paiements (pour 2000, situation arrêtée au 21 décembre)

(3) évaluation de la loi de finances

L'abaissement à 6 centimes, par la loi de finances pour 2001, du tarif de la taxe hydroélectrique était urgent et indispensable. En effet :

- dès mars 2001, la CNR ne devait plus bénéficier, selon la loi de février 2000, des garanties contractuelles d'achat de son électricité par EDF ;

- le coût de celle-ci était compris entre 16 centimes et 17 centimes par kwh (dont 8,48 centimes de prélèvement) alors que le prix de l'électricité sur les marchés éligibles ne dépassait pas 14 centimes/kwh.

Cette réduction a ramené la part de la taxe acquittée par la compagnie de 64,7 % en 2000, à 51,7 % en 2001 (ce qui demeurait disproportionné dans la mesure où sa production ne représente que le quart de l'hydroélectricité totale nationale).

Cependant, malgré cette disposition, les charges imposées à la CNR restaient excessives, représentant, en 2001, pas moins de 42 % (139,5 millions d'euros) de son chiffre d'affaires.

En effet, le niveau de la taxe conduisait la CNR à s'abstenir de produire de l'électricité aux heures creuses, ses prix devenant alors supérieurs à ceux du marché. Cette situation risquait également de compromettre le respect par la société de ses engagements vis-à-vis du RTE (Réseau de transport de l'électricité), résultant des contrats dits de « responsables de l'équilibre » conclus par les fournisseurs avec le service gestionnaire de ce réseau.

EDF, qui achetait l'électricité produite par la CNR à prix coûtant, taxe incluse, était certes, jusqu'en 2000, le redevable réel de cette imposition. Mais, on l'a vu, cette situation n'a plus désormais qu'un caractère transitoire :

- la part de la production de la CNR qu'EDF s'est engagée à enlever diminuera de façon dégressive ;

- les relations commerciales entre les deux producteurs seront, à terme, exclusivement déterminées en fonction des prix du marché ;

- dès lors, la CNR assumera seule le coût de la taxe sur les ouvrages qui lui sont concédés ;

- d'ores et déjà, la compagnie est appelée à vendre directement son électricité à des clients éligibles vis-à-vis desquels il importe qu'elle puisse être compétitive.

b) Un allègement bienvenu

Dans ces conditions, les mesures prévues par le présent article sont opportunes.

La suppression de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques implantés sur les voies non navigables représente, pour la CNR qui en supportait les deux-tiers, un allègement de charges substantiel (ce prélèvement s'était élevé à 136 millions d'euros en 2001, et est estimé, pour 2002, à 177 millions d'euros). Cette exonération (l'imposition étant maintenue en ce qui concerne les voies non navigables) est en partie compensée par une actualisation judicieuse de la redevance payée à l'Etat au titre de la concession du service public de l'aménagement du Rhône. L'actuel cahier des charges prévoit déjà une redevance fixe et une redevance proportionnelle (qui rapportent actuellement environ 25 millions d'euros).

La part proportionnelle serait dorénavant scindée en deux composantes assises respectivement sur :

- le nombre de kilowattheures produits (comme à présent) ;

- les ventes d'électricité issues de l'exploitation des ouvrages hydroélectriques concédés (ce qui est nouveau).

Cette dernière part, proportionnelle aux recettes, devrait rapporter, selon le ministère de l'industrie, environ 92 millions d'euros s'ajoutant aux 25 millions d'euros des deux autres respectivement fixe et proportionnelle à la production.

L'allègement net de charges serait donc, au total, pour la CNR de l'ordre de 30 millions d'euros à 35 millions d'euros, en se basant sur une hydraulicité moyenne : (92 + 25) - 150.

Ces prévisions présentent toutefois un caractère doublement aléatoire dans la mesure où elles dépendent :

- du volume des ventes de la CNR ;

- du débit du Rhône, lui-même tributaire des conditions météorologiques.

Le principal mérite de la recomposition proposée de la redevance est justement de la moduler davantage en fonction de ces facteurs peu maîtrisables. Ce réaménagement implique l'abrogation de l'article 3 de la loi précitée du 27 mai 1921. Du même coup se trouve supprimée une disposition, obsolète et jamais appliquée, prévoyant, dans certaines conditions, un partage de « super bénéfices » entre l'Etat et la société concessionnaire.

Au total, les dispositions proposées par le présent article s'inscrivent dans la continuité de mesures précédentes, tendant à améliorer l'ouverture à la concurrence du marché français de l'électricité, conformément à nos obligations européennes. Elles mettent, en effet, la CNR en mesure de mieux exercer ses nouvelles attributions de producteur indépendant de plein exercice. Si cette compagnie constitue ainsi la cible du dispositif proposé par le présent article, celui-ci n'en a pas moins des conséquences pour d'autres producteurs, dont certaines peuvent prêter à contestation.

2. Des conséquences pour d'autres producteurs qui peuvent paraître critiquables

a) En ce qui concerne l'hydroélectricité

Le tableau suivant montre l'impact de la suppression de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques implantés sur les voies navigables et de son maintien en ce qui concerne les voies non navigables.

Produit de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques110(*) par les principaux redevables

(en millions d'euros)

   

Réalisé 2001

Estimation 2002

Prévisions 2003

Redevable

 

Ouvrages VN

Ouvrages VNN

Total

Ouvrages VN

Ouvrages VNN

Total

Ouvrages VN

Ouvrages VNN

Total

EDF

Production (TWh)

8

36

43

6

31

38

0

31

31

 

Produit taxe (M €)

70

82

152

59

72

131

0

72

72

CNR

Production (TWh)

15

2

17

13

2

14

0

2

2

 

Produit taxe (M €)

136

4

140

117

4

121

0

4

4

SHEM

Production (TWh)

0

3

3

0

1

1

0

1

1

 

Produit taxe (M €)

0

7

7

0

3

3

0

3

3

Total

Production (TWh)

22

41

63

19

34

53

0

34

34

 

Produit taxe (M €)

205

94

299

176

79

255

0

79

79

VN : voies navigables

VNN : voies non navigables

EDF bénéficierait ainsi, lui aussi, mais dans une beaucoup plus faible mesure, de l'exonération relative aux voies navigables (au titre, principalement, de ses barrages sur le Rhin). Mais ses installations nucléaires seraient, en revanche, beaucoup plus lourdement imposées (cf.infra).

Le produit de la taxe se maintiendrait à 79 millions d'euros en 2003 pour les voies non navigables, qui, seules, resteraient imposées. L'évolution, récapitulée par le tableau ci-après, de l'imposition de l'hydroélectricité, durant ces dernières années, a été marquée, il faut bien le reconnaître, par une certaine caractère erratique.

Evolution de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques

Année

Texte

Assiette

Affectation

Seuil

Tarif

1995

Loi de finances (29.12.1994)

Ouvrages hydroélectriques concédés (voies navigables)

FITTVN (1)

4.500 kwh

4,2 centimes/kwh

1997

Loi de finances (30.12.1996)

Idem

Idem

8.000 kwh

4,2 centimes/kwh

1998

Loi de finances (30.12.1997)

Idem

Idem

8.000 kwh

8,48 centimes/kwh

2001

Loi de finances (30.12.000)

Tous ouvrages hydroélec-triques (voies navigables ou non)

Budget de l'Etat

20.000 kwh

Voies navigables : 6 centimes

Voies non navigables : 1,5 centime

 

LFR (30.12.2001)

Idem

Idem

100.000 kwh

Idem

2002

Loi de finances (28.12.2001)

Idem

Idem

20.000 kwh

Idem

2003

PLF

Voies non navigables

Idem

Idem

2,30 euros/1.000 kwh = 1,5 centime

(1) Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Ainsi, des prélèvements sur l'exploitation d'une voie navigable se sont trouvés affectés à un Fonds (le FITTVN) accordant aux transports routiers et ferroviaires une priorité accentuée, en 2000, par l'abandon du projet de liaison Rhin-Rhône111(*).

Ce compte d'affectation spéciale, créé par la loi de finances pour 1995, finançait par ailleurs, directement, des dépenses incombant au budget général, ce qui a entraîné sa clôture en 2001, comme suite aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999.

La taxe sur les ouvrages hydroélectriques n'en a pas été pour autant supprimée. Réservée, à l'origine, aux équipements implantés sur les voies navigables, elle ne devrait plus concerner, en 2003, que les installations situées sur les voies non navigables, imposées, seulement, depuis 2001. Ces revirements ne s'expliquent que par la volonté de limiter l'impact budgétaire des allégements de charges consentis à la CNR en 2001 (baisse de tarifs) et en 2003 (exonération).

Le tableau ci-avant révèle également les tâtonnements de la puissance publique en matière de tarifs (doublement en 1998 suivi d'une baisse sensible en 2001) et de seuil d'imposition112(*) (dans un souci de ne pas pénaliser les petits producteurs et les investissements en zone de montagne).

Une discrimination qu'aucune logique, autre qu'immédiate et étroitement comptable ne justifie, a donc été créée entre les titulaires d'ouvrages hydroélectriques, selon qu'ils se trouvent implantés sur des voies navigables ou non.

b) En ce qui concerne le nucléaire

C'est également pour des raisons d'équilibre budgétaire qu'afin de compenser les allègements consentis pour l'essentiel à la CNR, le montant de l'imposition forfaitaire annuelle relative aux réacteurs nucléaires producteurs d'énergie113(*) est porté pour 2003 à 1.180.000 euros (au lieu de 610.000, soit un quasi-doublement).

La justification avancée à cet alourdissement massif est que l'énergie d'origine nucléaire serait aujourd'hui la moins taxée. Mais le prix de revient de cette électricité, son impact écologique et sa contribution à notre indépendance énergétique sont-ils, par ailleurs, pris en considération ? Il devrait en résulter une plus-value fiscale pour l'Etat, en 2003, de 84 millions d'euros du fait de l'augmentation du produit de la taxe114(*) sur les installations nucléaires de base (INB).

83 millions d'euros seraient à la charge d'EDF, dont l'imposition se trouverait ainsi accrue globalement de 24 millions d'euros115(*) (compte tenu du bénéfice pour l'opérateur de la suppression de la taxe sur les voies navigables), alors que ses tarifs sont actuellement bloqués.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au total, selon le ministère de l'industrie, la substitution de la redevance que versera la CNR à la taxe hydroélectrique sur les voies navigables et le quasi-doublement de celle sur les INB conduiront à réduire de 3,6 euros par Mwh à 2,2 euros les prélèvements sur l'hydroélectricité et à accroître, en les faisant passer de 0,4 euro à 0,6 euro, ceux que supporte le nucléaire, le niveau d'imposition du thermique classique restant inchangé, à 0,7 euro.

Cependant, les dispositions du présent article, s'apparentent davantage à un « bricolage financier » qu'à un vrai « rééquilibrage » des modes de production de l'électricité, comme il est soutenu.

Pour aller au-delà d'un simple ajustement « sur mesure » aux besoins de la CNR, la rédaction du présent article aurait dû utilement être inspirée par une vision globale stratégique. Seule une telle approche permettrait de définir une fiscalité énergétique incitative et équilibrée, conciliant le besoin de procurer des recettes aux collectivités publiques avec la satisfaction des besoins de l'économie, la préservation de l'environnement et l'indépendance de nos approvisionnements, à court et à long terme116(*).

En tout état de cause, il convient de ne pas s'opposer à l'adoption du présent article, car le principal bénéficiaire en est la CNR qui en a besoin et la principale « victime » EDF, dont le préjudice semble limité.

L'allégement de charges prévu représente, en effet, environ 10 % du chiffre d'affaires de la CNR à l'heure où elle doit s'adapter à un nouveau contexte concurrentiel sans se trouver, pour autant, aucunement soulagée de ses lourdes tâches d'intérêt général. En revanche, l'alourdissement de l'imposition d'EDF ne correspond qu'à une part infime de ses résultats et l'entreprise pourrait aisément en assumer les conséquences si ses tarifs n'étaient pas actuellement bloqués.

La CNR est le principal prétendant français (et ils sont peu nombreux) au statut de producteur d'électricité de plein exercice. Il n'est pas facile de la doter, face à EDF, des compétences et de l'autonomie nécessaires. Tout ce qui peut contribuer à conforter sa compétitivité, pour lui permettre de mieux affronter la concurrence sur un marché plus ouvert, va dans le bon sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Intégration à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et à la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) de la taxe parafiscale perçue sur certains produits pétroliers et sur le gaz naturel

Commentaire : le présent article vise à intégrer, à la TIPP et à la TICGN, la taxe parafiscale actuellement perçue par l'Institut français du pétrole (IFP) qui vient à expiration le 31 décembre 2002. Cette intégration permet d'anticiper d'un an la suppression des taxes parafiscales prévue au plus tard le 1er janvier 2004.

I. L'IFP BÉNÉFICIE ACTUELLEMENT DU PRODUIT D'UNE TAXE PARAFISCALE SUR CERTAINS PRODUITS PÉTROLIERS ET SUR LE GAZ NATUREL

L'IFP est un établissement professionnel au sens de la loi du 17 décembre 1943 sur la gestion des intérêts professionnels. Il s'agit d'un organisme privé à but non commercial, doté de la personnalité civile et de l'autonomie administrative et financière.

Comme le soulignait notre collègue député Michel Destot, dans un rapport d'information de 2001117(*), bien des traits de l'IFP rappellent ceux d'un établissement public : le contrôle de l'Etat sur l'IFP et ses filiales est assuré par le directeur des hydrocarbures, commissaire du gouvernement ; le président et les autres membres du conseil d'administration sont nommés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'industrie, de l'économie et du budget ; le budget de l'IFP est soumis à l'approbation des mêmes ministres ; l'IFP est soumis au contrôle d'Etat.

A quoi sert l'IFP ?

L'Institut français du pétrole (IFP) est un centre indépendant de recherche et développement industriel, de formation et d'information dans les domaines du pétrole, du gaz naturel et de l'automobile, dont les activités couvrent l'ensemble de la chaîne des hydrocarbures : exploration, production, raffinage, pétrochimie, moteurs et utilisation des produits pétroliers. Il est placé sous la tutelle de l'État qui assure les deux tiers de son financement.

L'IFP compte 1.863 salariés, dont 80 % d'ingénieurs et de techniciens spécialisés. Son budget est de 277 millions d'euros.

Source : www.ifp.fr

En vertu d'un décret de 1997118(*), l'Institut français du pétrole (IFP) bénéficie d'une taxe parafiscale sur certains produits pétroliers et sur le gaz naturel.

Cette taxe (TIFP) est une taxe additionnelle à la TIPP et à la TICGN. En sont donc redevables les personnes tenues au paiement de la TIPP ou de la TICGN selon les produits concernés.119(*)

Le produit de cette taxe constitue près des deux tiers des ressources de l'IFP (63 % de l'ensemble des recettes en 2000). Les autres recettes de l'IFP sont constituées d'avances remboursables du Fonds de soutien aux hydrocarbures, et des ressources propres (ventes de prestations, cessions de licences, dividendes perçus à raison des participations industrielles, recettes de formation ou de documentation, etc.).

Produit de la TIFP

(en millions d'euros)

Année

2000

2001

2002 (prévision)

Produit

192,8

195,2

197,4

Source : rapport « L'institut du pétrole au service de l'innovation », précité

Barème actuel de la taxe IFP (TIFP)

Catégorie de produits soumis
à la taxe IFP

Unité de perception

Taux maximum de la taxe

Taux effectif de la taxe

francs

euros

francs

euros

Supercarburant

Hectolitre

2,20

0,34

1,92

0,29

Essences

Hectolitre

2,20

0,34

1,92(1)

0,29(1)

Carburéacteurs

Hectolitre

2,20

0,34

1,92

0,29

Gazole et fioul assimilé

Hectolitre

2,20

0,34

1,92(2)

0,29(2)

Fioul domestique

Hectolitre

2,00

0,30

1,10(3)

0,17(3)

Fiouls lourds

Quintal

2,00

0,30

1,17

0,17

Mélange spécial de butane et de propane destiné à être utilisé comme carburant

Quintal

4,84

0,74

4,84(4)

0,74(4)

Gaz naturel comprimé destiné à être utilisé comme carburant

1000 m3

10,00

1,5

6(5)

0,91(5)

Gaz naturel livré à l'utilisateur final par les réseaux de transport et de distribution

1000 kWh

1,10

0,17

0,4

0,06

(1) : ces tarifs sont également applicables aux autres essences spéciales destinées à être utilisées comme carburant
(2) : ces tarifs sont également applicables au pétrole lampant autre que sous condition d'emploi
(3) : ces tarifs sont également applicables au white spirit destiné à être utilisé comme combustible à usage domestique et au pétrole lampant sous condition d'emploi
(4) : ces tarifs sont également applicables au propane liquéfié destiné à être utilisé comme carburant et au butane liquéfié destiné à être utilisé comme carburant
(5) : ces tarifs sont également applicables aux autres gaz de pétrole et autres hydrocarbures présentés à l'état gazeux destinés à être utilisés comme carburant

La perception de la TIFP était limitée à cinq ans, entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2002.

Elle vient donc à expiration à la fin de l'année 2002.

II. LE PRÉSENT ARTICLE VISE À INTÉGRER LA TIFP DANS LES TARIFS DE LA TIPP ET DE LA TIGN

Compte tenu de l'arrivée à expiration de la TIFP et de la proximité de l'échéance du 1er janvier 2004 qui devrait voir la suppression de toutes les taxes parafiscales conformément aux dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances120(*), le gouvernement propose121(*) :

- de prendre acte de la disparition de cette taxe parafiscale (c'est l'effet automatique du décret de 1997) ;

- de compenser la perte de ressources de l'IFP par une subvention budgétaire à peu près équivalente, de 200 millions d'euros (budgétisation prévue au budget de l'industrie pour 2003) ;

- de compenser cette charge nouvelle pour le budget de l'Etat par une augmentation équivalente de ses ressources, sous la forme d'une augmentation des taux de la TIPP et de la TICGN correspondant aux taux de l'actuelle taxe parafiscale (c'est l'objet du présent article).

Ces ressources nouvelles pour l'Etat sont évaluées dans le fascicule des voies et moyens en 2003 à 190 millions d'euros pour la TIPP et 8 millions d'euros pour la TICGN, soit un total de 198 millions d'euros.

A. INTÉGRATION DES TAUX DE LA TIFP DANS LE BARÈME DE LA TIPP

Pour chaque produit actuellement soumis à la TIPP et à la TIFP (hormis le fioul lourd122(*)), le 1° du I du présent article tend à augmenter l'actuel tarif de la TIPP à due concurrence du taux actuel de la TIFP, pour aboutir à un nouveau taux de TIPP intégrant très exactement ces deux taxes.

Taux à compter de 2003 TIPP = Taux actuel TIPP + Taux actuel TIFP

Intégration de la TIFP dans le barème de la TIPP123(*)

Désignation des produits

Indice

Unité de perception

Taux de TIPP

Taux de TIFP

Futur taux de TIPP

Supercarburant sans plomb (1)

11

Hectolitre

58,63

0,29

58,92

Supercarburant sans plomb contenant un additif spécifique améliorant les caractéristiques antirécession de soupape (ARS)

11 bis

Hectolitre

63,67

0,29

63,96

Carburéacteur sous condition d'emploi

13, 17

Hectolitre

2,25

0,29

2,54

Gazole sous condition d'emploi (2)

20

Hectolitre

5,49

0,17

5,66

Gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C (3)

22

Hectolitre

38,90

0,29

39,19

Propane liquéfié destiné à être utilisé comme carburant sous condition d'emploi (4)

30 bis

100 kg net

3,94

0,74

4,68

Autres propanes liquéfiés destinés à être utilisés comme carburant (5)

30 ter

100 kg net

10,02

0,74

10,76

Gaz naturel comprimé destiné à être utilisé comme carburant (6)

36

100 m3

8,38

0,09

8,47

Remarquons que deux produits124(*), qui n'étaient pas soumis à la TIFP, vont être concernés par le relèvement des taux de la TIPP qui leur sont applicables. Toutefois, les volumes concernés sont presque négligeables125(*) et ne constituent donc pas un enjeu fiscal majeur.

Au total, le relèvement du barème de la TIPP devrait rapporter au budget de l'Etat 190 millions d'euros de recettes supplémentaires en 2003.

B. ADAPTATION DE LA NOMENCLATURE RELATIVE AU FIOUL LOURD

Le 2° du I du présent article adapte la nomenclature relative au fioul lourd pour tenir compte de plusieurs évolutions dans la production et la consommation des produits de cette catégorie :

- l'utilisation directe comme combustible ou carburant du produit identifié à l'indice 26126(*) n'est désormais plus autorisée en France. Il est donc proposé de supprimer la ligne correspondante dans le tableau des tarifs de la TIPP ;

- le produit identifié à l'indice 27127(*) ne correspond à aucune consommation en France. Il est donc proposé de supprimer la ligne correspondante dans le tableau des tarifs de la TIPP ;

- à compter du 1er janvier 2003128(*), les fiouls lourds d'une teneur en soufre supérieure à 1 % ne pourront être utilisés comme combustibles que si les rejets de dioxyde de soufre qu'ils entraînent dans l'atmosphère sont inférieurs ou égaux à ceux entraînés par la combustion de fiouls lourds d'une teneur en soufre inférieure à 1 %129(*). Il ne sera donc plus justifié de taxer différemment les fiouls lourds à raison de leur teneur en soufre. Il est donc proposé, dans le tableau du barème de la TIPP, de supprimer les lignes correspondant aux fiouls lourds à teneur en soufre supérieure à 2 % (ligne 28) et inférieure à 2 % (ligne 28 bis) pour les remplacer par une ligne unique relative au fioul lourd (nouvel indice 24) dont le taux de TIPP serait égal à l'actuel taux de TIPP du fioul lourd dont la teneur en soufre est inférieure à 2 % (1,68 euro par quintal) augmenté de l'actuel taux de la TIFP du fioul lourd (0,17 euro par quintal), soit 1,85 euro par quintal.

C. COORDINATION AVEC LE REMBOURSEMENT PARTIEL DE LA TIPP

1. Les origines du dispositif de remboursement partiel de la TIPP

L'article 26 de la loi de finances pour 1999130(*) avait prévu l'augmentation du tarif de la TIPP sur le gazole pour réduire progressivement l'écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb : il était ainsi prévu une augmentation de 7 centimes par an de la TIPP sur le gazole et la stagnation de celle sur le supercarburant sans plomb.

Toutefois, afin d'atténuer les effets de ce rééquilibrage de la fiscalité sur la compétitivité du secteur des transports routiers, le même article de loi de finances avait instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de la TIPP sur le gazole131(*), conformément à la possibilité ménagée par l'article 8 de la directive du Conseil n° 92/81 du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales132(*).

2. Le dispositif actuel

Peuvent obtenir, sur leur demande, le remboursement d'une fraction de la TIPP sur le gazole, les entreprises (établies dans l'Union européenne) propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un contrat de location de deux ans ou plus, de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes, ou de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes. Près de 600.000 véhicules peuvent actuellement bénéficier de ce dispositif 133(*).

Le taux du remboursement est fixé par la différence entre le taux de droit commun (la TIPP sur le gazole) et un taux spécifique « carburant professionnel ». Avant la loi de finances pour 2001, ce taux spécifique était calculé de façon objective comme le taux spécifique applicable au cours de l'année « n-1 » augmenté du produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours de l'année « n-1 » par la variation des prix à la consommation. Désormais, le taux spécifique est fixé par le code des douanes sans application d'une quelconque règle objective.

Les taux spécifiques actuellement applicables

Période de remboursement

En €/hl

Du 21 janvier 2001 au 20 janvier 2002

35,09

Du 21 janvier 2002 au 20 janvier 2003

36,77

Source : code des douanes

Le remboursement est plafonné à 20.000 litres de gazole par semestre et par véhicule.

3. La modification proposée

L'augmentation du tarif de la TIPP sur le gazole à compter du 1er janvier 2003, compte tenu de l'intégration dans son barème de la TIFP, va perturber le dispositif de remboursement entre le 1er et le 20 janvier 2003, date prévue dans le code des douanes pour la fin de la période de remboursement.

En l'absence de mesure de correction, le remboursement, qui est égal à la différence entre le taux de TIPP sur le gazole et le taux spécifique, serait donc majoré de l'augmentation de la TIPP, soit le taux actuel de la TIFP (0,29 euro par hectolitre).

Remboursement 2002 = TIPP gazole 2002 - Taux spé.
Remboursement 2003 = TIPP gazole 2003 - Taux spé.
= (TIPP gazole 2002 + TIFP 2002) - Taux spé.
= (TIPP 2002 - Taux spé.) + TIFP 2002
= Remboursement 2002 + TIFP 2002

C'est pourquoi le 3° du I du présent article propose de créer un taux spécifique applicable entre le 1er et le 20 janvier 2003, de 0,29 euro supérieur au taux actuel (37,06 euros au lieu de 36,77 euros), afin de maintenir le taux de remboursement constant sur la période de remboursement (21 janvier 2002 - 20 janvier 2003).

D. INTÉGRATION DE LA TFIP DANS LE BARÈME DE LA TICGN

En vertu de l'article 266 quinquies du code général des impôts, le gaz naturel livré à un utilisateur final est soumis à une taxe intérieure de consommation134(*). Le taux de cette TICGN est actuellement fixé dans la loi de finances pour 2000 à 1,13 euro135(*) pour 1.000 kilowattheures.

Le 4° du I du présent article propose d'une part, pour une meilleure lisibilité, d'insérer le taux de la TICGN dans le code des douanes, et d'autre part, pour tenir compte de la disparition de la TIFP, de relever en conséquence le taux de la TICGN.

Le taux de la TIFP pour le gaz naturel étant actuellement de 0,06 euros par 1.000 kilowattheures, le nouveau taux de TICGN à compter du 1er janvier 2003 serait de 1,13 + 0,06 = 1,19 euro par 1.000 kilowattheures. Ce relèvement du barème de la TICGN devrait rapporter au budget de l'Etat 8 millions d'euros de recettes supplémentaires en 2003.

E. ENTRÉE EN VIGUEUR DE CE DISPOSITIF (II DU PRÉSENT ARTICLE)

Le II du présent article prévoit que l'ensemble des dispositions du I entrera en vigueur au 1er janvier 2003.

Ce paragraphe prévoit en outre que l'article 266 bis du code des douanes n'est pas applicable. Cet article prévoit en effet qu'en cas de modification des taux de la TIPP et des autres taxes perçues sur les mêmes produits, cette modification s'applique aux produits déclarés pour la consommation avant la date de changement du tarif existant en stock à cette date chez les importateurs, producteurs, raffineurs, négociants et distributeurs de produits pétroliers, à l'exception des produits se trouvant dans les cuves des stations-services. Ce dispositif a pour objectif d'éviter que les distributeurs, anticipant une hausse de la TIPP, ne soient tentés de mettre à la consommation leurs produits, avant le changement de TIPP, pour bénéficier d'une TIPP plus faible, alors que ces produits seront réellement consommés qu'après la date de changement de tarif.

Dans le cas présent, la hausse de la TIPP à compter du 1er janvier 2003 n'aura aucun impact sur les prix des produits pétroliers puisqu'elle est très exactement compensée par la disparition de la TIFP qui s'appliquait aux mêmes produits. L'article 266 bis précité n'a donc pas lieu de s'appliquer.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut être que favorable au présent article :

- qui anticipe l'application de la loi organique en supprimant dès le 1er janvier 2003 une taxe parafiscale,

- qui permet de simplifier la fiscalité des carburants.

Il se félicite également de la prochaine signature d'un avenant à l'actuel contrat pluriannuel d'objectifs136(*) (2001-2005) entre l'IFP et l'Etat, qui prévoit le maintien en euros courants de la subvention budgétaire allouée à l'établissement. Cette disposition permettra à l'IFP de disposer d'une visibilité sur ses ressources.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

C. - Mesures diverses

ARTICLE 18

Contribution de l'Union d'économie sociale du logement au budget général de l'Etat

Commentaire : le présent article propose d'autoriser le versement de 250 millions d'euros en 2003 par les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), à partir des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. PRESENTATION DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION (1 % LOGEMENT)

L'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que toutes les entreprises de plus de dix salariés doivent acquitter chaque année une contribution égale à 0,45 % de leur masse salariale de l'année n-1.

Avec plus de 1,1 milliard d'euros de collecte et 1,4 milliard d'euros de remboursements de prêts, la participation des employeurs à l'effort de construction, communément appelée « le 1 % logement », représente un volume de 2,6 milliards d'euros par an de crédits disponibles pour la construction, l'acquisition ou la rénovation de logements.

Après versement à l'Etat et remboursement aux entreprises, les emplois du 1 % sont des emplois immobiliers consacrés essentiellement à des prêts aux personnes physiques (63 %) et à des versements aux organismes de logement social (29 %) pour « boucler » le financement de certaines opérations.

Répartition des ressources à long terme du « 1 % logement »

   

Collecte exercice précédent

Remboursement prêts à long terme

Sommes incorporées

(fraction du résultat)

Total des ressources à long terme

disponibles

Part des remboursements

en % du total

Rappel

Refinancement extérieur associés UESL

1997

M€

1 023

1 251

93

2 367

52,8 %

182

 

MF

6 710

8 205

609

15 524

 

1 196

               

1998

M€

1 045

1 304

92

2 441

53,4 %

958

 

MF

6 856

8 557

601

16 014

 

6 284

               

1999

M€

1 085

1 368

99

2 552

53,6 %

-

 

MF

7 118

8 972

650

16 740

   
               

2000

M€

1 130

1 445

99

2 674

54,1 %

-

 

MF

7 411

9 482

650

17 543

   
               

Source : DGUHC

Répartition des investissements du 1% par type d'emploi

   

1997

%

1998

%

1999

%

2000

%

Prêts à personnes physiques

M€

MF

962

6 308

56

1 025

6 723

62

1 027

6 735

62

1 061

6 962

63

Sécurisation des accédants PAS

M€

MF

-

 

-

 

51

336

3

57

377

4

Versements à des organismes de logt social

M€

MF

627

4 115

37

511

3 350

31

498

3 262

30

488

3 202

29

Transformations de préfinancements

en financements à long terme

M€

MF

102

671

6

103

678

6

72

474

4

55

357

3

Investissements de programmes propres

M€

MF

19

127

1

22

142

1

19

126

1

18

120

1

Emplois immobiliers

M€

MF

1 710

11 221

100

1 661

10 893

100

1 667

10 933

100

1 679

11 018

100

Prélèvements autorisés

M€

MF

70

459

 

76

496

 

102

672

 

76

500

 

Remboursement aux entreprises

M€

MF

68

446

 

80

525

 

82

541

 

76

500

 

Versement à l'Etat

M€

MF

1 103

7 234

 

1 144

7 506

 

999

6 551

 

790

5 180

 

Emplois à long terme

M€

MF

2 951

19 360

 

2 961

19 420

 

2 850

18 697

 

2 621

17 198

 

Amortissement des prêts

antérieurs associés UESL **

M€

MF

-

 

27

175

 

133

870

 

133

870

 

Préfinancements accordés

M€

MF

235

1 540

 

205

1 344

 

189

1 239

 

179

1 174

 

Total des emplois

M€

MF

3 186

20 900

 

3 193

20 939

 

3 172

20 806

 

2 933

19 242

 

Source : DGUHC

B. LES PRELEVEMENTS SUR LE 1 % LOGEMENT DEPUIS LA CONVENTION DU 3 AOÛT 1998

1. La convention du 3 août 1998 a mis un terme aux prélèvements arbitraires

Le dispositif du 1 % logement a perdu progressivement de son efficacité jusqu'en 1998.

La diminution constante du taux de prélèvement sur la masse salariale (réduit progressivement de 1 % à 0,45 %) et à partir de 1995, une série de prélèvements sur la trésorerie des organismes collecteurs du 1 % logement pour financer le prêt à taux zéro, ont contribué à affaiblir ce dispositif. Des négociations ont donc été engagées entre le gouvernement et les collecteurs du 1 % logement en 1998 pour trouver une solution de sortie du dispositif de prélèvements croissants, sans mettre en péril le prêt à taux zéro.

La convention du 3 août 1998 a permis une avancée positive. Le taux de collecte est maintenu à 0,45 % pendant toute la durée de la convention, la convention donne le montant exact des prélèvements sur le 1 % logement et ces prélèvements sont dégressifs jusqu'à s'éteindre en 2003.

Aux termes de la convention du 3 août 1998, l'UESL versait les montants suivants :

- 980 millions d'euros en 1999 ;

- 760 millions d'euros en 2000 ;

- 520 millions d'euros en 2001 ;

- 270 millions d'euros en 2002.

La contribution s'éteignait en 2003. En contrepartie, l'Etat s'engageait à maintenir le taux de participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun autre prélèvement jusqu'au 31 décembre 2003.

2. L'application de la convention

De 1999 à 2001, la convention conclue entre l'Etat et l'UESL a connu une application conforme à son objet.

L'article 56 de la loi de finances pour 1999 a ainsi prévu un prélèvement de 980 millions d'euros sur les organismes collecteurs du 1 % logement. Dès 1999, une partie des crédits destinés au financement des prêts à taux zéro a été rebudgétisée, marquant ainsi une déconnection entre les dépenses liées au prêt à taux zéro et les prélèvements sur les collecteurs de la participation à l'effort de construction.

Les lois de finances pour 2000 et 2001 ont également prévu un prélèvement conforme à celui inscrit dans la convention.

3. La rupture avec la convention du 11 octobre 2001

En 2002, le projet de loi de finances initiale prévoyait une contribution conforme à la convention de 1998, mais il a été profondément modifié par l'Assemblée nationale, qui a adopté un amendement du gouvernement, ajoutant un paragraphe autorisant notamment les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement137(*) à verser 427 millions d'euros au budget de l'Etat avant le 31 décembre 2002.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale avait pour objet de tirer les conséquences de la nouvelle convention conclue le 11 octobre 2001 entre les organismes collecteurs du 1 % logement et l'Etat, complétant la convention du 3 août 1998 et la prolongeant jusqu'au 31 décembre 2006, « en élargissant les emplois du 1 % afin qu'ils contribuent à une politique ambitieuse de renouvellement urbain ». Cette convention est intervenue bien après la préparation du projet de loi de finances pour 2002 et a amené à modifier sensiblement les dispositions initialement prévues dans celui-ci.

4. Une « rupture » critiquée pour son manque de transparence

Votre rapporteur général avait vivement critiqué le versement supplémentaire du 1 % logement.

Il avait tout d'abord critiqué la méthode, peu transparente, du prélèvement.

En effet, en l'absence de convention, le précédent gouvernement avait imaginé un dispositif permettant de « ponctionner » le 1 % logement sans le révéler ouvertement aux parlementaires, c'est-à-dire sans présenter d'article spécifique dans le projet de loi de finances. Le 1 % logement versait une dotation aux fonds d'épargne ce qui leur permettait de reprendre un montant équivalent de provisions passées sur les prêts accordés en-deçà du coût de la ressource en faveur du renouvellement urbain et du logement social et d'accroître d'autant les prélèvements de l'Etat sur ceux-ci, avec une grande discrétion et sans que les ressources supplémentaires soient perçues comme un prélèvement direct sur le 1 % logement.

Outre l'aspect, fort peu transparent, de cette méthode, il faut noter que le prélèvement de l'Etat sur les fonds d'épargne n'est sensé être réalisé qu'au titre de la rémunération de la garantie qu'il leur accorde. Ainsi, un allègement des charges pesant sur les fonds d'épargne aurait pour conséquence d'augmenter le prélèvement de l'Etat au titre de la garantie qu'il accorde à ces mêmes fonds...

En définitive, le gouvernement avait modifié le projet de loi de finances pour 2002 en cours d'examen afin de supprimer ce dispositif complexe et de proposer dans l'article concernant les versements de l'UESL un prélèvement supplémentaire de 427 millions d'euros, ce qui portait l'ensemble des contributions du 1 % logement pour 2002 à 701,4 millions d'euros.

Votre rapporteur général avait, dès lors que ce projet de prélèvement était clairement inscrit dans le projet de loi de finances, critiqué la rupture qu'il constituait par rapport à la convention de 1998 et la faiblesse de sa justification.

En effet, le nouveau versement de 427 millions d'euros au budget général de l'Etat, était contraire à l'article 3 de la convention du 3 août 1998 signée entre l'UESL et l'Etat qui disposait que : « l'Etat s'engage sur la durée de la convention (c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2003, date d'expiration de la convention) à maintenir le taux de participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l'UESL en sus de la contribution prévue au présent article ».

De plus, le versement pour 2002 était justifié par le gouvernement par des opérations de démolition-reconstruction.

La contribution du 1 % logement devait permettre de « boucler » le financement des 30.000 opérations par an projetées par le gouvernement. Or, l'analyse des modalités de financement des opérations de démolitions-reconstructions montrait que le nombre d'opérations de démolitions annuelles était beaucoup plus faible et que le rythme de 30.000 logements démolis par an ne pourra pas être atteint avant plusieurs années.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le premier alinéa du présent article autorise le versement de 250 millions d'euros en 2003 par les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), à partir des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Le second alinéa précise que les modalités et la répartition entre les associés collecteurs du versement seront prévues dans une convention entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement conclue en application du 2° de l'article L. 313-9 du code de la construction et de l'habitation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général regrette que le mouvement d'extinction de la contribution du 1 % logement au budget de l'Etat n'ait pu être réalisé comme le prévoyait la convention du 3 août 1998, et ceci dès l'année 2002. Cependant, il prend en considération les points suivants.

A. UN VERSEMENT DANS LA TRANSPARENCE

Le présent versement de 250 millions d'euros pour 2003 est réalisé, contrairement à l'an passé, dans la plus grande transparence, et inscrit dans le projet de loi de finances initiale.

De surcroît, le présent versement est réalisé en application de la convention du 11 octobre 2001 qui prévoit le versement de 427 millions d'euros par an à la politique de renouvellement urbain.

Enfin, le présent article dispose explicitement que les modalités et la répartition entre les associés collecteurs du versement seront prévues dans une convention entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL). Une nouvelle concertation entre les partenaires sociaux aura bien lieu, ce qui est indispensable.

B. UN VERSEMENT QUI TIENT COMPTE DES ACTIONS PROPRES DU 1 % LOGEMENT

Le versement pour 2003, limité à 250 millions d'euros, alors que le 1 % logement est tenu d'apporter 427 millions d'euros par an à la politique de renouvellement urbain en application de la convention du 11 octobre 2001, prend en compte les actions propres du 1 % logement. Le gouvernement s'est donc clairement inscrit dans une logique visant à remplacer progressivement les contributions du 1 % logement au budget de l'Etat par des programmes de renouvellement urbain menés directement par les partenaires sociaux.

A cet égard, les partenaires sociaux sont très attachés à ce que la convention du 11 décembre 2001 signée avec l'Etat puisse être modifiée pour prévoir explicitement que la somme versée de 250 millions d'euros en 2003 représente exactement le montant de la sous-consommation disponible. Dans ces conditions, les dispositions figurant à l'article 2 C de la convention pourraient être supprimées138(*), afin d'exprimer clairement l'accord sur ce montant.

C. UNE CONTRIBUTION MODÉRÉE...

Votre rapporteur général note que le versement pour 2003 sera très modéré en comparaison des versements de la période 1999-2002, qui étaient pourtant réalisés dans un contexte budgétaire nettement plus favorable pour le budget de l'Etat.

Versements des organismes collecteurs du 1 % logement 1999-2003

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003

versement 1% logement

975,7

762,2

518,3

701,4

250,0

Les versements du 1 % logement depuis 1998

(en millions d'euros)

D. ...EN COMPARAISON DE L'ENGAGEMENT GLOBAL DES PARTENAIRES SOCIAUX EN FAVEUR DU LOGEMENT

La convention-cadre du 11 octobre 2001 et sa convention d'application signée le 11 décembre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement prévoient, outre le financement du renouvellement urbain, à raison de 427 millions d'euros par an, la création d'une association foncière devant investir à moyen terme de l'ordre de 1 milliard d'euros par an en fonds propres dans la réalisation de programmes locatifs.

L'action de l'association foncière, constituée depuis le 7 janvier 2002 par les partenaires sociaux sous l'appellation « Foncière Logement » joue un rôle complémentaire à la montée en puissance des opérations de démolition.

Financée par des fonds du 1 % logement et gérée par les partenaires sociaux, l'association foncière doit progressivement investir, à l'horizon 2006, dans des programmes immobiliers locatifs deux milliards d'euros par an.

L'association foncière est donc une structure privée destinée au développement de l'offre locative pour les salariés des entreprises des secteurs assujettis en concourant à l'objectif de mixité sociale.

Les actifs ainsi constitués ont pour « vocation exclusive d'être transférés aux régimes de retraite complémentaire après une durée minimale de détention de 15 ans », selon les termes de l'article 1.1 de la convention du 11 décembre 2001. Cette disposition constitue la « colonne vertébrale » de l'accord. En terme de fonctionnement, l'association « Foncière Logement », gérée paritairement par les partenaires sociaux, investira par l'intermédiaire de sociétés civiles immobilières. Sa direction s'appuiera sur les services d'une société par actions simplifiée, filiale à 100 %.

En terme de calendrier, d'ici 2006, la part annuelle des revenus du 1 % logement affectée à la nouvelle structure représentera environ un milliard d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Report en 2003 du versement de l'UNEDIC

Commentaire : le présent article a pour objet de reporter en 2003 le versement à l'Etat d'une somme de l,219 milliard d'euros qu'elle aurait dû verser en 2002 en application de l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DD0SEC).

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA GENÈSE DE CETTE CRÉANCE

A la suite de la crise financière qu'a traversée l'UNEDIC en 1993, la convention avec l'Etat prévoyait notamment :

· la souscription par l'UNEDIC d'un emprunt de 3,35 milliards d'euros remboursable en deux tranches, la première en 1999 (1,52 milliard d'euros) et la deuxième en 2002 (1,83 milliard d'euros) ; cet emprunt a été contracté en 1994;

· un soutien de l'Etat consistant en :

Ø une subvention d'un montant de 0,76 milliard d'euros accordée en 2002 pour participer au remboursement de la seconde tranche,

Ø et une subvention annuelle d'un montant de 1,52 milliard d'euros à verser de 1993 à 1996 ; en réalité, 2,94 milliards auront été versés en tout, de 1993 à 1995, en conséquence de l'amélioration de la situation financière de l'UNEDIC.

La forte baisse du chômage observée en 2000 a conduit à la conclusion, le 1er janvier 2001, d'une nouvelle convention entre l'Etat et l'UNEDIC, qui prévoyait notamment :

· le renoncement à la subvention de 0,76 milliard d'euros,

· deux versements de l'UNEDIC à l'Etat :

1,067 milliard d'euros en 2001,

1,219 milliard d'euros en 2002.

Cet engagement a été repris par l'article 5 de la loi du 17 juillet 2001 précitée.

B. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article a précisément pour objet de modifier l'article 5 de la loi du 17 juillet 2001, en vue reporter à 2003 le versement de 1,219 milliard d'euros programmé pour 2002.

Cette disposition a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA CONTRIBUTION QUI EST REPORTÉE NE CORRESPOND PAS À UNE DETTE PRÉCISE

Les versements programmés en 2001 et en 2002 l'ont été « à titre exceptionnel », et « au titre de la clarification des relations financières entre en l'Etat et le régime d'assurance chômage », aux termes tant de la loi du 17 juillet 2001 précitée que de la convention du 1er janvier 2001.

Selon cette convention, cette contribution doit être affectée « au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emplois relevant du régime de solidarité », ce qui vise les chômeurs non indemnisés.

Il est toutefois vraisemblable que l'instauration de cette contribution exceptionnelle ait été motivée par la simple préoccupation de faire rentrer l'Etat dans une partie de ses débours, qui s'étaient donc élevés à 2,94 milliards d'euros (supra), au moment où les finances de l'UNEDIC le permettaient.

Une autre explication a pu être trouvée dans l'impact favorable sur les finances de l'UNEDIC de la réduction du temps de travail, au financement de laquelle elle aurait donc été indirectement invitée à participer.

B. UN REPORT QUI OBÉIT À DE NÉCESSAIRES CONSIDÉRATIONS D'OPPORTUNITÉ

Selon une prévision formulée en juillet 2002 par l'UNEDIC, son déficit atteindrait 2,439 milliards d'euros en 2002.

Cette dégradation s'explique par la récente dégradation du chômage, dont l'effet a été amplifié par la suppression de la dégressivité des allocations décidée par la convention du 1er janvier 2001 et des baisses successives des taux de cotisation (1er juillet 2001 et 1er janvier 2002) .

L'accord entre partenaires sociaux du 19 juin 2002 tente de contrecarrer cette tendance en décidant d'une hausse de 0,20 point des taux de cotisation et de certains aménagements techniques.

Il est aujourd'hui fortement probable que cet accord sera insuffisant pour rétablir les finances de l'UNEDIC, et qu'en conséquence la dette reportée ne pourra être davantage honorée en 2003, sauf à recourir massivement à l'emprunt. En effet, selon les dernières prévisions, le déficit de l'UNEDIC en 2002 approcherait 3,7 milliards d'euros, montant bien supérieur aux 2,4 milliards d'euros prévus jusqu'à présent.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 20

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2003, les affectations résultant des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 2003, sous réserve des dispositions du présent projet de la loi de finances créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Par ailleurs, l'article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui ne s'appliquera qu'à la loi de finances pour 2006, maintiendra la possibilité, par dérogation au principal général de non affectation, d'affecter certaines recettes de l'Etat à certaines de ces dépenses, selon une rédaction similaire à celle de l'actuel article 18 précité : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise à définir deux mesures de financement du BAPSA pour 2003 consistant, d'une part, dans la détermination du montant de C3S affecté au BAPSA, d'autre part, dans l'institution d'un prélèvement sur les caisses de mutualité sociale agricole au profit du BAPSA.

I. LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA EN 2003

Le I du présent article dispose que le montant de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) mentionnée à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles, est fixé à 650 millions d'euros en 2003.

A. UN RECOURS À LA C3S QUI A ÉTÉ PÉRENNISÉ

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, elle est versée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, soit 760.000 euros.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. 

L'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA a été évolutive, voire instable, au cours du temps et n'a pas toujours eu de fondement juridique fiable.

Historique de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles sont fusionnées. Le BAPSA devient dès lors l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, cesse en pratique d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 exclut le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois en 1999 et en 2000, 150 millions d'euros ont été prélevés forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoyaient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution pourtant, les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 150 millions d'euros avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, a majoré de 53,4 millions d'euros le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

L'article 38 de la loi de finances pour 2001 avait quant à lui fixé le prélèvement sur la C3S à 279 millions d'euros dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il avait été décidé que le prélèvement sur la C3S au profit du BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans la mesure où le coût de l'élargissement du champ des personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA avait été décidée, diminution elle-même compensée par une augmentation du prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA. C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, qui mentionne désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.

Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1 précité la référence explicite au versement du produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles, et donc, de fait, du produit attribué au BAPSA.

Enfin, la loi de finances pour 2002 qui fixe le montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros, montant destiné à financer le déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles.

Désormais, le caractère pérenne de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA est acquis puisque l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il s'agit :

- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles ;

- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles ;

- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour les retraites.

Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre les différents bénéficiaires ne fait plus référence, depuis la loi n° 2001-624 précitée, aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au BAPSA.

Dès lors, les exploitants agricoles peuvent demeurer bénéficiaires de la C3S, mais il n'existe plus de texte précisant suivant quelles modalités est arrêté le montant de ce prélèvement à leur profit.

S'agissant d'une recette du BAPSA, ce montant de C3S ne saurait qu'être déterminé par une disposition de la loi de finances.

B. POUR 2003, UN MONTANT DE C3S DE 650 MILLIONS D'EUROS AFFECTÉ AU BAPSA

En 2003, le montant de C3S affecté au BAPSA s'élèvera à 650 millions d'euros, soit une augmentation de 25 % par rapport au prélèvement sur la C3S effectué en 2002 (520 millions d'euros).

Le I du présent article précise que ce montant sera affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles. Traditionnellement, en effet, le recours au prélèvement sur la C3S affecté au BAPSA devait permettre de financer la mise en oeuvre du plan quinquennal (1997-2002) de revalorisation des petites retraites agricoles. La dernière étape de ce plan ayant été réalisée en 2002, les dépenses supplémentaires induites en 2003 sont réduites au coût de l'extension en année pleine de cette dernière étape, soit un coût supplémentaire de 90,2 millions d'euros, réduit à 30 millions d'euros, déduction faite des économies réalisées sur le FSV.

Pour 2003, en matière de retraite agricole, il faut noter la mise en place du régime de retraite complémentaire obligatoire, en application de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles. Ce nouveau régime n'est cependant pas intégré au BAPSA, la seule conséquence de sa création pour celui-ci étant l'inscription dans ses dépenses, au chapitre 46-96 (Prestations vieillesse versée aux non-salariés du régime agricole) d'une subvention de 28 millions d'euros au titre de la participation de l'Etat au financement du régime complémentaire obligatoire, en application de l'article L. 732-58 du code rural et conformément aux dispositions de l'article 61 du présent projet de loi de finances.

Le recours croissant au produit de la C3S a, de fait, constitué une solution pour couvrir une partie du besoin de financement global du BAPSA. Il a aussi été souvent utilisé par le gouvernement précédent comme un moyen de réduire la subvention d'équilibre versée par le budget des charges communes au BAPSA.

Évolution respective du montant de C3S affecté au BAPSA et de la subvention d'équilibre budgétaire entre 1997 et 2003

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

C3S affectéé au BAPSA

0

0

150

205,81

278,98

(LFI)

514,06

(LFR)

520

650

Subvention d'équilibre du budget général

1.109,7

1.190

1.204,8

539,1

823,7

270,2

(LFI)

560,2

(LFR)

522,7

II. UN PRÉLÈVEMENT SUR LES CAISSES DE MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE

Le II du présent article vise à instituer pour 2003, au profit du BAPSA, un prélèvement de 31 millions d'euros sur les caisses de MSA et en définit les modalités.

A. LA MISE À CONTRIBUTION DES CAISSES DE MSA DANS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002

L'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2002 n° 2002-1050 du 6 août 2002 a institué, pour 2002, des prélèvements sur trois organismes agricoles, pour un montant total de 456 millions d'euros, afin de couvrir une partie du besoin de financement du BAPSA pour 2002, chiffré à 746 millions d'euros, les 290 millions d'euros restant étant financés par une majoration de la subvention d'équilibre du budget général.

Parmi ces trois prélèvements, figurait un prélèvement de 161 millions d'euros sur les caisses de MSA institué au profit du BAPSA.

Ce prélèvement se justifiait à la fois par la nécessité impérieuse de trouver une solution au besoin de financement sans précédent du BAPSA en 2002 et par l'existence de réserves excédentaires disponibles des caisses de MSA en 2002.

L'existence de réserves excédentaires des caisses de MSA

Un rapport conjoint de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'agriculture et de l'inspection générale des affaires sociales, datant de janvier 2002 et consacré à la centralisation de la trésorerie de la Mutualité sociale agricole, a mis en évidence la constitution d'importantes réserves de trésorerie par la majorité des caisses départementales de mutualité sociale agricole.

C'est le système du financement à l'émission qui a conduit les caisses à constituer des réserves afin de couvrir le risque de non-recouvrement. Le décret n° 550 du 21 juin 1971, relatif à la gestion financière des caisses de mutualité sociale agricole, encadre ces réserves entre un minimum et un maximum et prévoit d'abonder la réserve par les résultats de gestion des caisses.

Les caisses de MSA sont ainsi tenues de constituer, d'après l'article 2 du décret du 21 juin 1971 susvisé, par affectation des excédents de gestion enregistrés à leurs comptes de pertes et profits, les réserves suivantes, qui sont seules autorisées :

- une réserve d'immobilisation en contrepartie des investissements effectués nécessaires au fonctionnement de la caisse, au financement des oeuvres sociales et à l'octroi de prêts aux ressortissants dans le cadre de l'action sanitaire et sociale ;

- une réserve générale destinée à couvrir les restes à recouvrer des cotisations techniques et de gestion ;

- des réserves spécifiques pour partie affectées à des activités complémentaires (médecine du travail, assurance complémentaire, accidents du travail des exploitants agricoles).

Ce système est à la base de l'autonomie financière des caisses de MSA. Selon les décisions du conseil d'administration, l'excédent de gestion peut donc être affecté à la constitution de marges de manoeuvre futures mais également au bénéfice des adhérents de façon indirecte (développement de l'action sociale et services de proximité) ou directe (baisse des cotisations de gestion, date et taux provisionnel d'appel des cotisations des exploitants, financement des reports d'échéance).

Le rapport d'inspection précité a mis en évidence, en bilan 2000, un montant total des réserves de MSA de 1,84 milliard d'euros, dont 1,64 milliard d'euros provenant des réserves des caisses départementales et près de 200 millions d'euros provenant des réserves de la caisse centrale. Le rapport souligne que l'accumulation de ces réserves a été peu maîtrisée par les caisses de MSA et que ces dernières « peuvent toujours agir sur leur excédent de gestion pour enrayer la croissance des réserves. Cette action passe notamment par le développement de l'action sanitaire et sociale envisageable après plusieurs années de gel des budgets, la modulation à la baisse des cotisations de gestion des exploitants et salariés mais également le report des dates d'appel des cotisations exploitants. Force est toutefois de constater que ces actions qui mobilisent les réserves en soutien de trésorerie et affectent les produits financiers, ne sont que très marginalement mises en oeuvre même au niveau des caisses les plus dotées de réserves ».

Le prélèvement de 161 millions d'euros sur les caisses de MSA, institué au profit du BAPSA en 2002, a été effectué selon les modalités suivantes :

- 16 millions d'euros sur les allocations de gestion versées aux caisses en vertu de l'article 723-11 du code rural, répartis au prorata du montant de l'assiette des cotisations mentionnées à l'article 731-10 du même code émises au titre de l'année 2001 ;

- 145 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricole, au prorata de ces réserves et reports à nouveau disponibles inscrits à leurs comptes financiers au 31 décembre 2001.

Ainsi, 10 % du montant total du prélèvement institué pour 2002 sur les caisses de MSA ont été prélevés sur les allocations de gestion versées aux caisses de MSA en proportion du montant de l'assiette des cotisations techniques levées par chaque caisse. Cette forme de prélèvement avait pour but de permettre de faire participer toutes les caisses, même symboliquement, au financement de ce prélèvement en retenant une contribution minimale calculée au prorata de l'assiette des cotisations sociales des non-salariés agricoles émises au titre de l'année 2002, cette assiette sociale étant représentative de leur poids respectif dans le financement total de la gestion administrative de la MSA.

Le reste du prélèvement, soit 145 millions d'euros, a été réparti au prorata des réserves et reports à nouveau disponibles des caisses de MSA.

Au total, le montant des réserves des caisses de MSA au 31 décembre 2001 s'établissait de la manière suivante :

Total des réserves des caisses de la Mutualité sociale agricole
au 31 décembre 2001

(en millions d'euros)

Réserves hors immobilisation (1)

1.091

Réserve technique (2)

620,8

Mobilisation des réserves destinées au Fonds de solidarité (3)

106,4

Solde [1 - (2 + 3)]

364

Réserves disponibles des caisses ayant un solde positif

445,6

Prélèvement en 2002

161

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LE PRÉLÈVEMENT DE 31 MILLIONS D'EUROS EFFECTUÉ SUR LES CAISSES DE MSA PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. Le dispositif initialement proposé par le gouvernement

Dans sa rédaction initiale, le présent article instituait, pour 2003, un prélèvement de 31 millions d'euros effectué selon les modalités suivantes :

- 3 millions d'euros sur les allocations de gestion versées aux caisses de mutualité sociale agricole en vertu de l'article L. 723-11 du code rural, répartis au prorata du montant desdites allocations de gestion au titre de l'année 2002 ;

- 28 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricoles, au prorata de ces réserves et reports à nouveau disponibles inscrits à leurs comptes financiers au 31 décembre 2002.

En outre, il était précisé que le recouvrement de ce prélèvement est assuré par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, par compensation sur les financements qu'elle alloue aux caisses de MSA.

Il revient donc à la Caisse centrale de MSA de collecter l'ensemble des prélèvements sur chacune des caisses concernées, par compensation sur les financements qu'elle leur alloue, c'est-à-dire concrètement que la Caisse centrale minorera du prélèvement prévu sur chaque caisse départementale concernée le versement de dotations effectué aux dites caisses. Cette procédure de recouvrement a pour objet de réduire les flux financiers de sens contraire. La Caisse centrale de MSA effectuera ensuite le transfert du montant total du prélèvement (31 millions d'euros) au BAPSA.

2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

L'assemblée nationale a adopté un amendement déposé par notre collègue député Yves Censi, rapporteur spécial du BAPSA, visant à préciser que la fraction de 3 millions d'euros prélevée sur les allocations de gestion versées aux caisses de MSA en vertu de l'article L. 723-11 du code rural, est répartie au prorata du montant de l'assiette des cotisations mentionnées à l'article L. 731-10 du même code émises au titre de l'année 2002, et non plus au prorata desdites allocations de gestion.

Il s'agit ici de calquer la rédaction du présent article sur celle de l'article 2 de loi de finances rectificative pour 2002 précitée. En effet, la répartition au prorata des allocations de gestion reçues par chaque caisse de MSA, retenue dans la version initiale du gouvernement, constituait un critère insuffisamment précis au regard de l'article 34 de la Constitution, d'où la nécessité d'y substituer une répartition au prorata du montant de l'assiette des cotisations des non salariés-agricoles de chaque caisse de MSA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA

Votre rapporteur général a eu plusieurs fois l'occasion, au cours de la précédente législature, d'exprimer la position de la commission des finances sur le recours croissant et systématique au produit de la C3S pour financer les dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles.

Traditionnellement, votre commission des finances considérait que, en raison notamment de son fondement juridique instable et mouvant, ce prélèvement sur le produit de la C3S n'était pas acceptable.

Il convient néanmoins ici de souligner que le régime juridique de cette affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA s'est amélioré grâce à la modification de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale qui mentionne désormais explicitement le régime de protection sociale des exploitants agricoles comme affectataire direct de la C3S, ce qui permet de donner un caractère pérenne à cette affectation.

En outre, la détermination du montant de ce prélèvement en loi de finances initiale tranche avec les méthodes auxquelles avait le plus souvent recours le gouvernement précédent.

Ainsi, pour 1999, le prélèvement avait été opéré uniquement par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, sans prévoir de disposition « miroir » en loi de finances.

L'année suivante, le projet de loi de finances pour 2000 n'avait pas intégré ce prélèvement sur la C3S dans les recettes du BAPSA mais le gouvernement avait corrigé cette erreur par un amendement présenté en fin de première partie, devenu l'article 54 de la loi de finances pour 2000, n° 99-1172 du 30 décembre 1999. En revanche, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, n° 99-1140 du 29 décembre 1999 n'avait pas prévu de disposition équivalente.

En outre, l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, a majoré de 53,36 millions d'euros le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA en 2000.

Enfin les projets de loi de finances pour 2001 et 2002 avaient prévu cette affectation par un article de première partie et l'avaient intégré dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Toutefois, l'article 12 de la loi de finances rectificative pour 2001, n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 a affecté au BAPSA un montant supplémentaire de C3S de 235,08 millions d'euros, conformément aux dispositions de l'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

La procédure suivie par le gouvernement actuel est plus satisfaisante et permet d'assainir les conditions du prélèvement désormais traditionnel sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Il n'en reste pas moins que le prélèvement croissant sur le produit de la C3S au profit du BAPSA a pour conséquence de détourner des régimes des commerçants et des artisans ainsi que du FSV et du FRR, une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la C3S.

Compte emplois-ressources de la C3S depuis 2000

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

prévisions

2003

prévisions

Ressources (I)

Total des encaissements de C3S et revenus des placements

2.813

3.081

3.287

3.420

Emplois II

Total des emplois

2.261

2.514

2.329

2.253

- Affectation à la CANAM

1.259

598

703

569

- Affectation à l'ORGANIC (y compris régime complémentaire du bâtiment)

553

861

771

643

- Affectation à la CANCAVA

288

477

322

379

- Prélèvement au profit du BAPSA

152

567 c)

520

650

- Transfert du fonds de réserve pour les retraites

-

-

-

-

- Dépenses de gestion

9

11

13

12

Solde des opérations courantes (I-II)

552

567

958

1.167

Solde transféré au FSV (1ère section) en année n+ 1 (= réservé du compte en N - 1)

623

551

567

958

Réserve du compte en fin d'année n

551

567

958

1.167

Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale, commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2002

B. SUR LE PRÉLÈVEMENT EFFECTUÉ SUR LES CAISSES DE MSA

Dans son analyse de l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, votre rapporteur général avait tenu à rappeler que « de façon générale, la concertation et la négociation valent mieux que la pratique de ponctions autoritaires ». En outre, il avait estimé que « le besoin de financement du BAPSA risque de perdurer au delà de 2002 du fait, par exemple, de la mise en oeuvre de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles, dont les premières manifestations financières devraient être constatées en 2003, du fait également de la dérive des dépenses d'assurance maladie qui ne devraient sans doute pas être maîtrisées d'ici 2003 ».

À l'aune de cette analyse, votre rapporteur général souhaite d'abord souligner que, contrairement au prélèvement de 161 millions d'euros effectué par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée qui n'avait l'objet d'aucune négociation avec les caisses de MSA, le prélèvement opéré par le présent article « a fait l'objet d'une consultation des organisations professionnelles agricoles et des dirigeants de la mutualité » d'après l'exposé des motifs du présent article. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, il semble en effet qu'un dialogue entre le gouvernement et les représentants de la MSA ait été engagé pour la fixation du montant du prélèvement en 2003.

En outre, il convient de souligner que ce prélèvement supplémentaire devrait permettre de couvrir la participation de l'Etat au financement du nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire fixée par l'article 61 du présent projet de loi de finances à 28 millions d'euros pour l'année 2003. Toutefois, la question de l'équilibre financier de ce nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire reste entière et son financement en année pleine risque de déséquilibrer de manière durable le BAPSA. À l'avenir, le gouvernement ne pourra plus avoir recours aux réserves des caisses de MSA qui se sont drastiquement réduites.

Au total en effet, on peut estimer que, sur 2002 et 2003, la mise à contribution des caisses de MSA au financement du BAPSA se sera élevé à plus de 280 millions d'euros.

En effet, pour compenser la perte de cotisations de gestion induite par l'introduction de la CSG comme mode de financement du régime des prestations sociales agricoles, l'article 75 de la loi de finances rectificative pour 2001 précitée prévoit qu'une partie du produit de la CSG sera affectée à la gestion des caisses de MSA et des autres assureurs habilités. Cet article dispose que le montant du prélèvement est fixé par arrêté, dans la limite de 31 millions d'euros. Ce prélèvement a été effectué en 2001 mais il ne le sera ni en 2002 ni en 2003.

Votre rapporteur général, conscient des graves difficultés financières actuelles du BAPSA, soutient la volonté du gouvernement de trouver une solution à ce besoin de financement.

Il tient toutefois à souligner, d'une part, que les réserves des caisses de MSA ne sont pas extensibles « à l'infini » et qu'un renouvellement de ce type de prélèvement dans les années à venir serait dangereux pour la pérennité des actions menées par ces caisses, d'autre part, qu'il demeure indispensable de trouver des sources de financement pérennes au BAPSA et de faire reposer le BAPSA sur des prévisions de dépenses et de recettes réalistes, afin de garantir à terme l'équilibre du budget annexe sans avoir recours à de tels prélèvements.

Il convient en outre de rappeler que, si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir. Le BAPSA sera amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la nouvelle loi organique, à savoir d'ici 2006.

La suppression à terme du BAPSA devrait entraîner son intégration dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, l'ensemble du régime social agricole devrait être examiné par le Parlement au moment de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme l'ensemble des autres régimes sociaux des non-salariés. D'ailleurs le BAPSA ne recouvre à l'heure actuelle qu'une partie du régime social des exploitants agricoles puisqu'il exclut, de fait, les salariés agricoles, le régime des accidents du travail et le régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles, ainsi que les dépenses de gestion, d'action sanitaire et sociale en faveur des agriculteurs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Aménagement de l'assiette des cotisations de solidarité affectées au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise à créer une assiette forfaitaire provisoire applicable au calcul de la cotisation de solidarité due au régime de protection sociale exploitants agricoles par les personnes ayant le statut d'associés de sociétés de personnes non affiliées à ce régime, percevant des revenus professionnels au titre de l'activité agricole de ces sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

Le code rural définit actuellement deux types de cotisations de solidarité, dues au régime de protection sociale des non-salariés agricoles, à la charge de personnes non affiliées à ce régime.

La cotisation de solidarité, mentionnée à l'article L. 731-23 du code rural, est due par les personnes qui dirigent une exploitation ou une entreprise agricole dont l'importance est inférieure à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI), qui correspond au seuil d'affiliation au régime des exploitants agricoles.

Le présent article vise la cotisation de solidarité, mentionnée à l'article L. 731-24 du code rural, qui est due par les associés de sociétés de personnes non affiliés au régime des non-salariés agricoles et percevant des revenus professionnels provenant d'activités non-salariées agricoles. Cette cotisation est calculée en pourcentage de leurs revenus professionnels afférents à l'année précédant celle au titre de laquelle la cotisation est due.

En 2001 et en 2002, le taux de cette cotisation a été fixé par décret à 3,4 %.

Elle est due, théoriquement, par 45.000 associés identifiés par les caisses de MSA mais effectivement payée par seulement 18.000 personnes.

En 2001, le rendement effectif de cette cotisation a été de l'ordre de 4,1 millions d'euros, ce qui représentait 15,5 % de l'ensemble des cotisations de solidarité versées au BAPSA.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les difficultés de recouvrement de cette cotisation par les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA) sont grandes. En effet, cette cotisation n'est pas systématiquement mise en recouvrement par les CMSA qui, pour certaines décident de ne mettre cette cotisation en recouvrement qu'en cas de besoin de ressources supplémentaires, pour d'autres ne la recouvrent pas. En outre, le recouvrement de cette cotisation de solidarité, qui s'apparente plus à une taxation d'activité, n'est pas soumise à un régime de sanction spécifique.

En outre, le régime de cette cotisation de solidarité a pu inciter à des « montages » juridiques consistant pour l'associé minoritaire - en général le conjoint - d'une société de personne ayant une activité agricole, à continuer à participer aux travaux de l'exploitation agricole, sans être affilié au régime des non-salariés agricoles et donc sans verser de cotisations à la MSA (au taux moyen par exploitant de 30 % des revenus professionnels), mais en ne versant que cette modeste cotisation de solidarité, au taux de 3,4 %. Ainsi la mise en société permet, dans ce cas, de pratiquer une forme d'évasion « sociale » et d'échapper au paiement des cotisations sociales concernant l'associé minoritaire, à savoir le plus souvent le conjoint.

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article concerne la seule cotisation de solidarité visée par l'article L. 731-24 du code rural.

Dans sa version initialement proposée par le gouvernement, il avait pour but, d'une part, de créer une assiette forfaitaire provisoire sur la base de laquelle ladite cotisation de solidarité pourrait être calculée lorsque les revenus professionnels des associés de société de personnes concernés ne sont pas connus, d'autre part, d'appliquer cette même assiette forfaitaire à la CSG et à la CRDS dont sont redevables ces associés.

A. LA CRÉATION D'UNE ASSIETTE FORFAITAIRE PROVISOIRE POUR LE CALCUL DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ DUE AU TITRE DE L'ARTICLE L. 731-24 DU CODE RURAL

Le I du présent article, dans sa rédaction initiale proposée par le gouvernement, avait pour but de créer une assiette forfaitaire provisoire sur laquelle sera assise la cotisation de solidarité dont sont redevables les associés de société de personnes non-affiliés au régime de protection des exploitants agricoles et percevant des revenus professionnels au titre d'une activité agricole, lorsque ces revenus ne sont pas connus pour l'année précédant celle au titre de laquelle la cotisation est due.

Cette assiette forfaitaire provisoire est déterminée dans des conditions fixées par décret. En outre, le montant de la cotisation est régularisée lorsque les revenus sont connus.

L'exposé des motifs du présent article précise que « l'absence d'assiette forfaitaire provisoire accroît les risques de perte d'assiette dus notamment à l'absence de déclarations de revenus par les intéressés ».

Désormais, même en l'absence de déclaration de revenus, les associés de société de personnes redevables de la cotisation de solidarité de l'article L. 731-24 du code rural se verront dans l'obligation d'acquitter cette cotisation, sur la base d'une assiette forfaitaire.

L'objectif de cette disposition est donc, avant tout, de permettre un meilleur recouvrement et un meilleur contrôle du versement de cette cotisation de solidarité.

Le rendement prévu au titre de l'aménagement de l'assiette de cette cotisation de solidarité est évalué à 15 millions d'euros. Les effets de la mise en place de cette assiette forfaitaire devrait concerner les nouveaux associés non-exploitants et permettre un certain nombre de régularisations. Quelques 45.000 personnes sont en effet potentiellement assujetties à cette cotisation, alors qu'en 2000 seules 9.000 personnes cotisaient effectivement. En 2001, le ministère de l'agriculture et la caisse centrale de mutualité sociale agricole ayant attiré l'attention des CMSA sur la nécessité d'améliorer le recouvrement de cette cotisation, ce sont 18.000 personnes, soit le double de l'année précédente qui ont cotisé, ce qui ne représente cependant que la moitié des personnes potentiellement redevables.

B. L'APPLICATION DE CETTE ASSIETTE FORFAITAIRE À LA CSG ET À LA CRDS

Le II du présent article vise à harmoniser le régime de la cotisation de solidarité due au titre de l'article L. 731-24 du code rural avec celui de la CSG et de la CRDS dont sont également redevables les associés de société de personnes visés à l'article L. 731-24 précité.

Ainsi, il sera appliqué à la CSG et à la CRDS la même assiette forfaitaire que celle définie au I, via une modification de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale.

Cette assiette forfaitaire provisoire est égale à 900 fois le SMIC, le montant de cette contribution étant régularisée une fois les revenus connus.

La fixation du montant de l'assiette forfaitaire provisoire a été établie pour inciter les associés non-exploitants à déclarer leurs revenus et donc à ne pas avoir recours à cette assiette forfaitaire provisoire.

Le présent article précise également que le SMIC et la valeur de la SMI à prendre en considération pour le calcul de ces assiettes forfaitaires sont ceux en vigueur au 1er janvier de l'année au titre de laquelle la contribution est due.

Enfin, le III précise que les dispositions du présent article sont applicables à compter du 1er janvier 2003.

C. LA DÉTERMINATION PAR DÉCRET DU TAUX DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ ET DU MONTANT DE L'ASSIETTE FORFAITAIRE PROVISOIRE QUI LUI EST APPLICABLE

Le I du présent article, visant la cotisation de solidarité définie à l'article L. 731-24 du code rural, précise que l'assiette forfaitaire applicable aux revenus des associés de sociétés de personnes concernés, sera définie dans des conditions fixées par décret. De même il dispose que le taux de cette cotisation est déterminé par décret.

L'exposé des motifs accompagnant le présent article précise que « le relèvement du taux de cette cotisation dans le cadre du décret annuel relatif au financement du régime de protection sociale des non salariés agricoles portera le rendement total supplémentaire de cette mesure à 56 millions d'euros ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ce rendement supplémentaire correspondrait à un relèvement du taux de la cotisation à 10 % des revenus professionnels, au lieu des 3,4 % actuels, soit un quasi-triplement du taux aujourd'hui en vigueur.

Les dispositions nouvelles adoptées à l'Assemblée nationale devraient toutefois permettre de contenir l'augmentation du taux annoncée par le gouvernement.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ VISÉE À L'ARTICLE L. 731-24 DU CODE RURAL

Estimant qu'un quasi-triplement du taux de la cotisation de solidarité définie à l'article L. 731-24 du code rural n'était pas acceptable, l'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Yves Censi, rapporteur spécial du BAPSA, visant, notamment, à élargir l'assiette de cette cotisation de solidarité aujourd'hui uniquement applicable aux associés de sociétés de personnes.

Ainsi, le I du présent article prévoit désormais que cette cotisation de solidarité est également due par :

- les associés de sociétés de personnes, non affiliés au régime des exploitants agricoles, sur les revenus de capitaux mobiliers qu'ils reçoivent au titre de leur participation dans des sociétés ayant une activité agricole, tels que définis à l'article 109 du code général des impôts, à savoir tous les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital et toutes les sommes ou valeurs mises à la dispositions des associés, actionnaires ou porteurs de parts, non prélevées sur les bénéfices ;

- les associés, personnes morales, des sociétés ne relevant pas de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S).

L'élargissement de l'assiette de la cotisation de solidarité aux membres non-participant aux travaux des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés ainsi que, plus largement, aux personnes morales, membres d'une société agricole non soumise à la C3S, a pour objectif de contribuer à l'amélioration du rendement de cette cotisation de solidarité.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cet élargissement de l'assiette des cotisations de solidarité devrait permettre de multiplier cette assiette déclarée par quatre. Elle passerait ainsi de 223 millions d'euros actuellement à 881 millions d'euros.

En outre, cet élargissement d'assiette devrait permettre de couvrir les 56 millions d'euros de besoins supplémentaires annoncés par le gouvernement sans augmentation du taux de la cotisation.

B. LA MODIFICATION DES CONDITIONS D'AFFILIATION AU RÉGIME DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

1. Le droit existant

Le premier alinéa de l'article L. 722-5 du code rural dispose que l'importance minimale de l'exploitation ou de l'entreprise agricole requise pour que leurs dirigeants soient considérés comme non-salariés agricoles est fixée à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI).

En outre, le troisième alinéa du même article dispose qu'en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire, l'importance de l'exploitation ou de l'entreprise doit être au moins égale ou équivalente à la moitié de la SMI multipliée par le nombre de membres ou d'associés participant aux travaux que comprend la coexploitation ou la société.

2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Yves Censi, rapporteur spécial du BAPSA, visant à redéfinir les conditions d'affiliation au régime des non-salariés agricoles en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire.

Le I bis du présent article propose, à ce titre, une nouvelle rédaction du troisième alinéa de l'article L. 722-5 du code rural qui disposerait qu'en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire, pour que les membres ou associés participant aux travaux soient considérés comme non-salariés agricoles, l'importance minimale de l'exploitation ou de l'entreprise agricole requise est égale à la moitié de la SMI.

Désormais, il est donc proposé que les membres ou associés participant aux travaux de coexploitations ou d'exploitations sous forme sociétaire soient considérés comme appartenant au régime des non-salariés agricoles dès lors que l'importance minimale de l'exploitation ou de l'entreprise est égale à la moitié de la SMI, et non plus à la moitié de la SMI multipliée par le nombre de membres ou d'associés participant aux travaux.

Le raisonnement qui est ici privilégié est un raisonnement collectif, considérant la taille de l'exploitation ou de l'entreprise dans son ensemble, et non plus un raisonnement individuel considérant la taille de l'exploitation ou de l'entreprise en fonction du nombre de membres ou d'associés participant aux travaux, le but étant d'éviter un partage artificiel des sociétés entre une multitude d'associés qui permet actuellement aux membres ou associés de ces sociétés de ne pas franchir le seuil d'affiliation au régime des non salariés agricoles et donc de ne pas verser de cotisations sociales à ce titre.

Cette modification devrait avoir pour conséquence de faire basculer 17,5 % des redevables de la cotisation de solidarité visée par le présent article dans le catégorie des exploitants agricoles.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans l'ensemble, votre rapporteur général estime que la définition d'une assiette forfaitaire provisoire applicable au calcul de la cotisation de solidarité visée à l'article L. 731-24 du code rural devrait permettre un meilleur recouvrement de cette cotisation ainsi qu'un meilleur contrôle des assujettis potentiels ne déclarant pas toujours leurs revenus à ce titre aux caisses de mutualité sociale agricole.

Le projet initial présenté par le gouvernement faisait état d'un relèvement très significatif du taux de cette cotisation afin notamment d'en augmenter le rendement.

Afin de « contrecarrer » le relèvement important de ce taux, l'Assemblée nationale a modifié le présent article par des dispositions justifiées mais d'une portée inégale sur le régime des exploitants agricoles.

L'élargissement de l'assiette de la cotisation de solidarité à d'autres catégories d'associés de société est justifié puisqu'il permettra d'une part, de contenir l'augmentation du taux de la cotisation initialement envisagée par le gouvernement, d'autre part d'asseoir cette cotisation sur une assiette plus équitable.

La modification des conditions d'affiliation au régime des non-salariés agricoles semble plus problématique à votre rapporteur général.

Elle devrait en effet permettre le rattachement de nombreux nouveaux non-salariés agricoles au régime, qui cotiseront cependant à un niveau modeste puisque situés sur une petite exploitation. Ces « nouveaux arrivants » pourraient contribuer au creusement du déséquilibre financier du BAPSA puisque, d'une part, leurs cotisations seront inférieures aux prestations versées et que d'autre part, leur entrée dans le régime entraînera une baisse de la compensation démographique.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le but de cette nouvelle définition d'affiliation au régime des exploitants agricoles est, avant tout, de permettre à certains membres ou associés, participant aux travaux des sociétés ayant pour objet de développer une activité agricole, d'avoir une couverture sociale autre que la seule couverture maladie universelle par exemple.

Votre rapporteur général souhaiterait que le gouvernement puisse apporter des éléments d'information complémentaires quant à l'impact sur le BAPSA de cette modification de conditions d'affiliation au régime des non-salariés agricoles.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Détermination du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, affecté au compte d'affectation spéciale n° 902-00
« Fonds national de l'eau »

Commentaire : le présent article vise à maintenir à 81,63 millions d'euros en 2003 le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau sur les agences de l'eau, destiné à abonder le Fonds national de solidarité pour l'eau qui prend en charge le financement de missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau.

I. LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU (FNSE) ET SON FINANCEMENT

A. LE FNSE

L'article 58 de la loi de finances pour 2000 a renommé le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de développement des adductions d'eau » (FNDAE) en « Fonds national de l'eau » (FNE) et créé deux sections autonomes en son sein139(*) :

- la section A correspond au FNDAE : gérée par le ministère de l'agriculture, elle permet de retracer l'octroi de subventions, et subsidiairement de prêts, aux collectivités territoriales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales ;

- la section B correspond au nouveau fonds dénommé « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE) : gérée par le ministère de l'écologie et du développement durable, elle permet de retracer les opérations relatives aux actions de solidarité nationale dans le domaine de l'eau et de la connaissance de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques, ainsi que le fonctionnement d'instances de concertation relatives à la politique de l'eau.

Chacune de ces sections a ses dépenses, ses recettes propres, son comité de gestion ainsi que son « ministère dépensier ».

Le FNSE est géré par le ministre de l'écologie et du développement durable, assisté par un comité consultatif dont la composition est fixée par décret140(*). Ce comité, composé de trente-deux membres, « émet un avis sur le projet de programmation annuelle des crédits du FNSE et sur le bilan annuel de l'utilisation de ces crédits ».

Ce fonds a pour objectifs :

- d'une part, de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau : les « programmes publics d'intérêt national » (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressource en eau, assainissement outre-mer, etc.) sont pris en charge par ce fonds ;

- et, d'autre, part de mener des actions de péréquation entre bassins.

Les crédits du fonds national de solidarité pour l'eau

(en millions d'euros)

 

2001

2002

Péréquation et solidarité

36,4

37,5

Connaissance des données sur l'eau et les milieux aquatiques

24,4

28,3

Lutte contre les pollutions diffuses

12,7

16,0

Actions de sensibilisation

4,5

1,6

Total

78,0

83,4

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

En 2002, les crédits du FNSE représentent 37 % de l'ensemble des crédits du FNE.

B. LE FNSE EST FINANCÉ PAR LES AGENCES DE L'EAU

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, issues du paiement par des tiers de prestations dans le domaine de l'hydrométrie ou correspondant à la participation d'Electricité de France (EDF) dans le cadre du programme Saône-Rhin, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences de l'eau et dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau.

La répartition du prélèvement entre les différentes agences est fondée :

- pour un tiers, sur la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole ;

- et, pour les deux autres tiers, sur la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention.

C'est l'article 29 de la loi de finances pour 2002 qui a déterminé le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau. Ce montant, soit 81,63 millions d'euros, était en progression de 7 % par rapport à l'année précédente.

Quant à sa répartition, elle s'est établie de la façon suivante en 2002 :

Répartition du prélèvement par agence pour 2002

(en millions d'euros et %)

Agences de l'eau

Montant du prélèvement

Pourcentage du total

Artois Picardie

6,25

7,7

Rhin Meuse

6,91

8,5

Adour Garonne

7,51

9,2

Loire Bretagne

13,01

15,9

Rhône Méditerranée Corse

18,81

23,0

Seine Normandie

29,14

35,7

Total

81,63

100

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

II. UN DISPOSITIF INCHANGÉ PAR RAPPORT À 2002

Le gouvernement propose dans le présent article de maintenir à la fois le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau sur les agences de l'eau décidés en 2002, soit 81,63 millions d'euros.

En revanche, le produit des recettes diverses ou accidentelles du FNSE serait en recul de 24,1 %, à hauteur de 1,37 million d'euros, mais ce montant ne représente que 1,6 % des crédits du fonds.

Les actions qui seront financées en 2003 sur le FNSE sont retracées dans le tableau suivant.

Actions prévues en 2002 et 2003

(en millions d'euros)

 

2002

2003

Investissement

40,60

21,30

Investissements - Equipement pour l'acquisition de données

3,20

3,30

Subventions d'investissement

37,40

18

- Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues ; protection et restauration des zones humides ; plans migrateurs

19,21

5,00

- Réduction des pollutions diffuses

3,35

1,00

- Assainissement outre-mer et en Corse

7,85

9,00

- Restauration des milieux dégradés

4,70

1,50

- Economies d'eau dans l'habitat collectif social

2,29

1,50

Fonctionnement

42,85

61,70

Etudes et fonctionnement

23,41

17,9

- Fonctionnement des instances contribuant à la mise en oeuvre de la politique de l'eau

0,31

0,30

- Etudes, connaissance et données patrimoniales sur l'eau

22,61

17,50

- Formation, actions de coopération internationale

0,49

0,10

Subvention de fonctionnement

19,44

43,80

- Subvention de fonctionnement à divers établissements publics

8,23

23,00

- Subvention de fonctionnement aux associations, collectivités locales et territoriales et à d'autres organismes

7,78

17,80

- Subvention au CNASEA

3,43

3,00

TOTAL

83,43

83,00

Source : projet de loi de finances pour 2003 - fascicule comptes spéciaux du trésor

Au total, le « budget simplifié » du FNSE évolue de la façon suivante entre 2002 et 2003 :

« Budget simplifié » du FNSE

(en millions d'euros)

 

2002

2003

Evolution (en %)

Recettes

83,43

83,00

- 0,5

Prélèvement de solidarité pour l'eau

81,63

81,63

-

Recettes diverses ou accidentelles

1,80

1,37

- 23,9

Dépenses

83,43

83,00

- 0,5

Investissement

40,60

21,30

- 47,5

Fonctionnement

42,83

61,70

+ 44,1

Source : projet de loi de finances pour 2003 - fascicule comptes spéciaux du Trésor

Il convient de noter que, si les recettes du FNSE vont rester globalement stables en 2003, ses dépenses vont connaître une profonde évolution de leur ventilation, au bénéfice du fonctionnement et au détriment de l'investissement.

III. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La position de l'Assemblée nationale sur le présent article a évolué.

En effet, au cours de la réunion de sa commission des finances, elle a adopté à l'unanimité, sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, un amendement de suppression du présent article, au motif que « le taux de consommation des crédits ouverts est si faible que les reports de crédits disponibles sont supérieurs à un an de consommation. Même en extrapolant à l'année 2002 et à l'année 2003 l'accélération de la consommation des crédits qui semble apparaître depuis quelque temps, il y aura encore à la fin de l'année 2002 des reports de crédits très importants, suffisant pour garantir un bon niveau d'activité du fonds en 2003 », et ajoutait que « au demeurant, la trésorerie des agences [de l'eau] est d'environ 860 millions d'euros »141(*).

Or, au cours des débats à l'Assemblée nationale142(*), le rapporteur général du budget a retiré l'amendement de suppression adopté en commission, pour déposer un « amendement de repli », réduisant de 80 à 40 millions d'euros le montant du prélèvement de solidarité, après des « contacts » pris auprès du ministère de l'écologie et du développement durable.

Au terme d'un débat, au cours duquel le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire avait demandé que le montant du prélèvement de solidarité soit au moins fixé à 60 millions d'euros, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement de son rapporteur général, qui propose de répartir ce prélèvement de 40 millions d'euros entre les agences de l'eau de la façon suivante :

Répartition du prélèvement adopté par l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

Agences de l'eau

Montant du prélèvement

Artois Picardie

3,06

Rhin Meuse

3,38

Adour Garonne

3,68

Loire Bretagne

6,38

Rhône Méditerranée Corse

9,22

Seine Normandie

14,28

Total

40,00

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général tient à rappeler que le Sénat, sur sa proposition, avait, l'année dernière, supprimé le prélèvement de solidarité pour l'eau affecté au FNSE, sur la base de deux arguments :

- l'extrême faiblesse du taux de consommation des crédits du fonds et, par conséquent, l'importance des reports ;

- et le caractère non satisfaisant de la répartition des dépenses entre le compte d'affectation spéciale et le budget général, également souligné par la Cour des comptes : il paraissait dès lors légitime à votre commission des finances que l'Etat assume sur « son » budget général les dépenses qui lui incombent au titre de ses missions régaliennes et des actions de solidarité et que le compte d'affectation spéciale ne finance que des actions d'intérêt commun aux agences.

Or, force est de constater que la gestion du FNSE ne s'est guère améliorée depuis lors sur chacun de ces deux points.

Il convient de rappeler à cette occasion l'appréciation portée par notre collègue Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable, sur le FNSE.

À quoi sert le FNSE ?

L'année dernière, notre collègue Philippe Adnot avait dénoncé « l'hypocrisie du financement de la politique de l'eau », et écrivait : « l'instauration du FNSE constitue le moyen de faire payer la politique de la direction de l'eau par les agences de l'eau. Les crédits de la direction de l'eau ont été réduits drastiquement, le prélèvement du FNSE sur les agences a été revalorisé ».

Cette situation l'a conduit à s'interroger sur l'utilité du FNSE, d'autant plus qu'elle semble perdurer.

L'ancien contrôleur financier central du ministère lui a d'ailleurs indiqué qu'il était « difficile de définir l'activité du fonds ». Cette appréciation paraît d'autant plus fondée que le fonds a versé, en 2002, une subvention au Conseil supérieur de la pêche ! Pourquoi une telle subvention n'est-elle pas inscrite au budget général alors qu'il s'agit à l'évidence de financer une mission de service public ? Cette anomalie tendrait à démontrer que le FNSE a été institué avant que n'auraient été définies ses missions.

Par ailleurs, le fonctionnement du fonds, effectif à compter de 2001, paraît peu optimal143(*). Si le fonds est doté d'un comité consultatif chargé par le décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000 d'assister le ministre, il convient de souligner que ce comité ne s'est réuni qu'une seule fois, et que, selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, aucun procès-verbal n'en aurait jamais été établi.

La gestion financière du FNSE n'est guère meilleure. Dans son rapport sur la gestion 2001, le contrôleur financier central note que le budget du fonds « démontre que face à 132,13 millions d'euros de ressources, 36,79 millions d'euros seront à reporter, soit plus que la dotation initiale de la LFI de l'année ».

Des montants importants ont fait l'objet de reports de crédits, près de 95 millions d'euros en 2001 et plus de 91 millions d'euros en 2002.

Quant à la Cour des comptes, elle rappelle que le taux de consommation du FNSE s'est établi à 28 % en 2001, soit au même niveau que l'année précédente, et indique que, « sur l'ensemble des années 2000 et 2001, les agences de l'eau ont versé 152,5 millions d'euros au FNSE qui n'en a utilisé que 56,6 millions ». Elle conclut : « l'affectation de ces ressources au budget général aurait sans doute permis une meilleure utilisation ».

Quant à notre collègue Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, il souligne que le compte n° 902-00 « Fonds national de l'eau » fait l'objet de reports vers 2002 « largement supérieurs aux crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances ». Le montant de ces reports était ainsi de 144,78 millions d'euros vers 1999, 169,38 millions vers 2000, 241,67 millions vers 2001 et 307,75 millions vers 2002. Il en conclut que ce compte constitue « un cas d'espèce particulièrement éclairement des abus qui peuvent être constatés en matière de reports ».

Il déplore ainsi « que les comptes spéciaux du Trésor [...] soient considérés par certains ministères comme une cagnotte à l'abri des regards dans laquelle il est possible de puiser, quand bon leur semble, en toute quiétude ».

Il considère dès lors que « la résolution de telles anomalies, répétées depuis de nombreuses années, ne peut qu'emprunter deux voies :

- la voie de la réduction des dotations votées en loi de finances initiale. Tel serait le cas pour le fonds national pour le développement des adductions d'eau qui a fait l'objet à l'Assemblée nationale d'un amendement adopté en séance publique qui prévoit de ne pas prélever la taxe affectée à ce fonds en 2003. On voit mal pourquoi cette décision courageuse ne pourrait pas s'appliquer aux autres fonds concernés ;

- la voie de l'annulation des crédits de reports fin 2002, qui, moins porteuse de sens sur le plan politique, est peut être plus simple à pratiquer. Elle est de la responsabilité du gouvernement ».

Enfin, notre collègue député Michel Bouvard avait lui-aussi fait de part de ses interrogations : « la sous-consommation chronique des crédits au ministère de l'environnement, et dans plusieurs chapitres de dépenses, est un problème structurel. Le Parlement ne peut se satisfaire de cette situation qui se renouvelle année après année, et fait régulièrement l'objet d'observations lors de l'examen des lois de règlement et dans les rapports sur l'exécution des lois de finances élaborés par la Cour des comptes ».

Votre rapporteur général vous propose donc, à titre conservatoire, et afin d'inciter le gouvernement à clarifier le mode de fonctionnement et les critères de gestion du FNSE, d'adopter une position similaire à celle de l'an passé.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 23 bis (nouveau)

Prélèvement, sur les sommes engagées au PMU, affecté au Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE)

Commentaire : le présent article vise à prévoir que, pour le seul exercice 2003, le prélèvement non fiscal opéré sur les sommes engagées au titre du pari mutuel urbain (PMU) ne sera pas attribué au FNDAE.

Le FNDAE constitue la section A du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau ».

Depuis 1999, les reports de crédits sur la section A « FNDAE » du Fonds national de l'eau ont connu une croissance régulière. Ils sont ainsi passés de 148 millions d'euros en 1999 à 169 millions d'euros en 2000, 187 millions d'euros en 2001 et 212,41 millions d'euros en 2002. Ces reports progressent donc de 20 à 30 millions d'euros chaque année et résultent avant tout d'une délégation tardive des crédits aux collectivités locales chaque année par le FNDAE.

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003 (p)

Montant des reports de crédits du FNDAE

148

169

187

212,41

65

Les recettes du FNDAE sont constituées par :

- le produit de la redevance sur les consommations d'eau ;

- les annuités de remboursement des prêts ;

- un prélèvement sur le produit du pari mutuel ;

- des recettes diverses ou accidentelles.

Au titre du budget voté pour 2002, les recettes provenant du prélèvement sur le produit du PMU s'élèvent à 65 millions d'euros. De même ces recettes sont évaluées pour 2003 à 65 millions d'euros.

Le I du présent article, introduit à l'Assemblée nationale par un amendement déposé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, vise à ne pas opérer l'affectation de ce prélèvement sur le produit du PMU au FNDAE au titre du seul exercice 2003.

Parallèlement, le II du présent article prévoit que la part du prélèvement non fiscal opéré sur le produit du pari mutuel, affectée au budget général, est relevée à due concurrence.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Modification de la nomenclature des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle »

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la nomenclature du compte d'affectation spéciale n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » pour tirer les conséquences de la loi du 1er août 2000 faisant entrer dans le champ d'application de la loi du 30 septembre 1986 les nouvelles chaînes du câble, du satellite et du numérique terrestre.

On peut rappeler que l'article 57 de la loi de finances de 1996 a affecté le produit des sanctions pécuniaires infligées en cas de non-respect par un éditeur ou un distributeur de services de radiodiffusion au compte d'affectation spécial n° 902-10 susmentionné.

Ce texte ne visait initialement que les seuls « titulaires d'une autorisation d'exploiter un service de télévision et les sociétés prévues aux articles 44 et 45 de la loi relative à la liberté de communication », c'est-à-dire l'échelle des télévisions du réseau hertzien ainsi que RFO, RFI et Radio France.

En raison de l'élargissement par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la communication audiovisuelle, du champ d'application des sanctions prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à l'ensemble des éditeurs de services de télévision, il s'est avéré nécessaire dans un souci de cohérence de modifier la définition des recettes du compte d'affectation spéciale pour pouvoir y affecter les sanctions pécuniaires éventuellement infligées aux chaînes du câble, du satellite et du numérique terrestre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Transformation de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée en taxe fiscale affectée au compte spécial n° 902-32 modifié

Commentaire : la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée arrivant à échéance le 31 décembre 2002, le présent article a pour objet d'anticiper la suppression au 1er janvier 2004 des taxes parafiscales que prévoit la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, en proposant la suppression de ladite taxe parafiscale, et l'instauration concomitante d'une taxe fiscale en remplacement.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA SUPPRESSION DE LA PARAFISCALITE PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001

Pour mettre un terme à l'anomalie que représente la parafiscalité au regard du principe du consentement à l'impôt par la représentation nationale, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a programmé, au 31 décembre 2003, la disparition des taxes parafiscales. En effet, ces dernières sont créées par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, et le Parlement n'intervient que pour en autoriser la perception au-delà de l'année d'établissement. De même, l'assiette, le taux et l'affectation des taxes parafiscales sont fixés par décret.

Pour autant, l'intention du législateur n'a jamais été, d'une façon générale, de priver de ressources les organismes au financement desquels participent les taxes parafiscales, mais de respecter le principe de l'universalité budgétaire.

Il est donc loisible au législateur d'organiser la budgétisation de ces taxes.

B. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article a, d'une part, pour objet d'organiser la budgétisation de taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée en procédant à la création d'une taxe fiscale sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision. Il vise d'autre part, à affecter cette taxe à une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-32 afin de poursuivre l'alimentation du fonds de soutien à l'expression radiophonique que la taxe parafiscale finançait.

1. La création d'une taxe fiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée

Le I du présent article reprend sans modification les dispositions du décret n° 97-1263 du 29 décembre 1997 qui avait institué la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée, et en précisait l'assiette et le taux.

L'assiette de la taxe est constituée des sommes (hors taxes) payées, commissions déduites, par les annonceurs aux régies publicitaires, qui sont redevables de la taxe. Le tarif d'imposition est établi par tranches de recettes trimestrielles. La taxe est recouvrée et contrôlée selon les procédures applicables à la taxe sur la valeur ajoutée.

2. La création d'une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-32

Afin de maintenir un mécanisme d'affectation tout en se situant dans le périmètre du budget de l'Etat, il a été décidé de recourir à un compte d'affectation spéciale, ce qui est l'objet du II du présent article.

Ainsi, une nouvelle section intitulée « Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale » est créée au sein de compte d'affectation spéciale n° 902-32 qui prend la dénomination de « Fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, et de soutien à l'expression radiophonique locale ».

Cette section permettra de continuer d'affecter le produit de la taxe à l'aide aux radios associatives.

Il est à noter qu'un prélèvement de 2,5 % pour frais d'assiette et de recouvrement est instauré sur le produit de la taxe qui vient en recettes de la nouvelle section du compte d'affectation spéciale.

C. UN AMENDEMENT PUREMENT RÉDACTIONNEL A ÉTÉ ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement proposé par la commission des finances et accepté par le gouvernement, visant à simplifier la rédaction de l'avant-dernier alinéa du 2°.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'utilité du fonds de soutien pour le développement des radios associatives est avérée. Il est de l'intérêt général de continuer à favoriser le pluralisme dans l'expression radiophonique, surtout à l'issue d'une période marquée par la concentration des opérateurs commerciaux et la constitution de puissants réseaux de diffusion. Le principe d'aider les services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne dont les ressources commerciales sont inférieures à 20 % doit donc être perpétué.

En conséquence, votre rapporteur général ne peut qu'approuver la volonté du gouvernement d'avoir saisi l'opportunité de l'arrivée à échéance de cette taxe parafiscale pour organiser sa « succession », dans la mesure où, en 2003, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances imposera de « traiter » les 39 taxes parafiscales restantes.

Par ailleurs, le choix du compte spécial n° 902-32, qui peut paraître surprenant, s'explique par la volonté de rattacher la gestion du fonds à la direction du développement des médias déjà en charge de ce compte.

Un rattachement de la nouvelle section au compte d'affectation spéciale n° 902-15 relatif à la redevance audiovisuelle, n'a semble-t-il pas été souhaité dans la mesure où ce compte est actuellement géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Un tel argument n'est cependant pas pleinement convaincant dans la mesure où il existe des comptes d'affectation spéciale, et notamment le compte n° 902-00 relatif au Fonds national de l'eau, qui comportent des sections relevant d'administrations différentes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Modification de la nomenclature des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »

Commentaire : le présent article actualise la rédaction des dispositions relatives aux recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ».

I. LE DROIT EXISTANT

Le troisième alinéa de l'article 71 modifié de la loi de finances pour 1993 fixe la liste des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés. Il a été modifié à plusieurs reprises et notamment par l'article 24 de la loi de finances rectificative pour 2001 pour intégrer aux recettes du compte d'affectation spéciale « le reversement, sous toutes ses formes, par l'établissement public Autoroutes de France du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans la Société des autoroutes du sud de la France ». Cette modification était rendue nécessaire par la privatisation d'Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la nécessité d'imputer les recettes en résultant au budget de l'Etat, mais hors budget général comme le prévoient les normes comptables européennes recensées dans le SEC 95.

Les recettes pouvant, et devant être imputées au compte d'affectation spéciale n° 902-24, sont ainsi « le produit des ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés, le reversement, sous toutes ses formes, par la société Thomson SA, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres des sociétés Thomson CSF et Thomson Multimédia, le reversement, sous toutes ses formes, par la société Compagnie Financière Hervet, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres de la société Banque Hervet, les reversements résultant des investissements réalisés directement ou indirectement par l'Etat dans des fonds de capital-investissement, le reversement, sous toutes ses formes, par l'établissement public Autoroutes de France du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans la Société des autoroutes du sud de la France, le reversement d'avances d'actionnaires ou de dotations en capital et des produits de réduction du capital ou de liquidation ainsi que les versements du budget général ou d'un budget annexe ».

La rédaction actuelle prend en compte les critiques que la Cour des Comptes avait formulées dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998 en constatant qu'un montant très important de recettes n'avait pas été inscrit dans le compte n° 902-24 précité et cela en contradiction avec les textes et les principes comptables qui régissent les cessions de titres. La Cour des Comptes avait estimé que les recettes inscrites dans les comptes en 1998 ne retraçaient pas la réalité des opérations effectuées durant cet exercice puisque les recettes de la cession du GAN et du CIC n'avaient pas été inscrites audit compte : les produits des cessions avaient été « bloqués » au niveau d'une société-écran, la société de défaisance du GAN dont l'État était l'actionnaire unique. Ce blocage était critiquable au regard des principes budgétaires d'unité et d'universalité.

La même question avait été posée à l'occasion de la vente des titres de Thomson CSF, devenue Thalès, par Thomson SA dont le produit a finalement été imputé sur le compte d'affectation spéciale.

L'article 71 dans sa rédaction actuelle permet donc, au nom du principe d'universalité et de sincérité budgétaires, la remontée dans le compte d'affectation spéciale 902-24 des produits de cession d'une filiale par sa société-mère dès lors que ceci est explicitement précisé dans le texte de l'article.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification. La rédaction adoptée permet d'une part « le reversement, sous toutes ses formes, par les sociétés Thomson SA, Sofivision et Sogepa, du produit résultant de la cession ou du transfert de titres des sociétés Thomson Multimedia, Thalès et EADS NV » sur le compte 902-24 et d'autre part d'imputer sur le compte 902-24 les « produits résultant de la cession de titres par l'établissement public Autoroutes de France, du produit résultant de la cession de titres qu'il détient dans toute société concessionnaire d'autoroutes ».

En ce qui concerne la première disposition, celle-ci permet que deux sociétés, Sofivision et la Sogepa, qui détiennent, selon des modalités juridiques identiques à celles de Thomson SA, des participations pour le compte de l'État dans Thomson Multimédia, Thalès et EADS NV, reversent bien les produits de cession de leurs titres au budget de l'Etat.

En ce qui concerne la seconde disposition, celle-ci élargit les possibilités de remontée des produits de cession d'Autoroutes de France (ADF) à toutes les participations que l'établissement détient dans des sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Par ailleurs, les dispositions relatives à la Compagnie financière Hervet sont abrogées, suite à la dissolution de cette société.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que se féliciter de la volonté du gouvernement de faire du compte n° 902-24 le compte unique des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés, que ces titres, droits et parts soient détenus directement par l'Etat ou, pour le compte de l'Etat, par une société-mère ou encore une société-écran. Il semble opportun que de telles recettes ne soient pas uniquement « captées » par ces sociétés mais qu'elles puissent bénéficier à l'Etat actionnaire pour financer les dotations en capital dont ont besoin certaines entreprises publiques. Il reste, pour l'avenir, à trouver une formulation suffisamment générale qu'elle puisse permettre de prévoir tous les cas de figure de reversement de recettes sur le budget de l'Etat, sans que le gouvernement ne soit obligé de revenir pour chaque cas particulier devant le Parlement.

Enfin, votre commission des finances souhaite évidemment que le souci de sincérité budgétaire et le respect du principe d'universalité qui valent pour les recettes soient également applicables pour les dépenses du compte n° 902-24.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27

Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »

Commentaire : le présent article vise à modifier la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), en fixant leurs parts respectives à 23,96 % et 76,04 %.

I. LE DROIT ACTUEL

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). Elle constitue une version « élargie » de la précédente taxe de sécurité et de sûreté (TSS) dont le produit était versé en totalité, depuis sa création en 1985 sous le nom de « taxe de sûreté », au budget annexe de l'aviation civile. La modification de la taxe résulte du fait que plusieurs décisions juridictionnelles, en particulier, l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, ont posé le principe selon lequel les services de sécurité-incendie-sauvetage sur les aéroports et les services de sûreté relevaient de l'intérêt général et ne pouvaient en conséquence être mis à la charge des usagers au moyen de redevances La création de la taxe de l'aviation civile visait donc à prendre en charge les coûts des missions ainsi exclues de l'assiette des redevances.

Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) a été mis en place par l'article 75 de la même loi de finances pour 1999 qui a créé la taxe de l'aviation civile et sa double affectation.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

1. L'assiette et les tarifs de la taxe

La taxe de l'aviation civile est exigible pour chaque vol commercial144(*). Elle est assise sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqués de France145(*), quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur. Quelques exceptions existent au profit des personnels dont la présence à bord de l'aéronef est directement liée au vol (membres de l'équipage, agents de sûreté ou de police, accompagnateurs de fret), ainsi que pour les enfants âgés de moins de deux ans et pour les passagers en transit direct, et enfin, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport, et repartant sur le même aéronef.

Le tarif de la taxe de l'aviation civile, est demeuré inchangé du 1er janvier 1999, date de sa création, jusqu'à la loi de finances pour 2002. Il s'élève désormais à :

- 3,92 euros (soit 25,71 francs) par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ;

- 6,66 euros (soit 43,69 francs) par passager embarqué vers d'autres destinations;

- 1,02 euro (6,69 francs) par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Les tarifs de la taxe de l'aviation civile ont été augmentés de 12,3 % dans la loi de finances initiale pour 2002, augmentation qui avait été rendue nécessaire compte tenu de l'accélération du programme d'investissement en équipements de sûreté et de la diminution du trafic attendue suite aux attentats du 11 septembre 2001.

2. Les modalités de recouvrement de la taxe

La taxe de l'aviation civile, à l'instar de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repose sur un système déclaratif mensuel.

Les modalités de recouvrement de la taxe de l'aviation civile ont été prévues par l'article 302 bis K du code général des impôts. Les compagnies doivent envoyer leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué en France des passagers, du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service des affaires financières de la DGAC procède ensuite à l'émission de titres de régularisation correspondant à la part revenant au budget annexe de l'aviation civile et à celle revenant au compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément à la clef de répartition fixée par la loi de finances. Le même service est chargé des opérations de contrôle d'assiette (traitement des défauts, retards de dépôt et insuffisance de déclarations). Les versements effectués par les compagnies à la suite de ces contrôles sont répartis selon les mêmes modalités entre le BAAC et le FIATA.

Les insuffisances de déclaration constatées à l'issue des contrôles effectués par les services de la DGAC sont notifiés aux compagnies aériennes, qui disposent alors d'un délai de 30 jours pour présenter d'éventuelles observations. A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts146(*). A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les 30 jours suivant la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre, s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

Les niveaux de recouvrement du produit de la taxe de l'aviation civile sont détaillés dans les tableaux ci-après :

a) Le taux de couverture de l'assiette taxable

Le taux de couverture de l'assiette taxable est mesuré par la comparaison entre le nombre de passagers ayant fait l'objet d'une déclaration de taxe par une entreprise de transport aérien, au départ des plates-formes aéroportuaires de métropole et des départements d'outre-mer, par rapport au nombre de passagers embarqués résultant des données fournies par les gestionnaires de ces plates-formes et transmises à la direction des transports aériens :

Taux de couverture de l'assiette taxable

Lieux d'embarquement

Métropole

Antilles-Guyane

Réunion

Total

Vols 2000

96,08 %

88,08 %

97,56 %

95,83 %

Vols 2001

96,79 %

86,03 %

99,50 %

96,48 %

Vols 2002*

96,13 %

95,11 %

99,22 %

96,14 %

* les données pour 2002 correspondent aux 6 premiers mois de l'année.

Source : DGAC

Les taux indiqués dans ce tableau ne prennent pas en compte les actions de contrôle ayant conduit à l'émission d'un titre exécutoire.

b) Le taux de recouvrement des déclarations

Le taux de recouvrement des déclarations correspond au taux de paiement par rapport aux déclarations déposées dans les délais légaux ou non, au titre de l'année où ont été effectués les vols.

Taux de recouvrement des déclarations

(en millions d'euros)

Déclarations/vols

Montant déclaré

Montant honoré

Défaut de paiement

Taux de recouvrement

2000

249,54

247,79

1,75

99,30 %

2001

242,35

233,71

8,64

96,43 %

2002*

19,68

18,48

1,20

93,90 %

* les données pour 2002 correspondent aux 6 premiers mois de l'année

Source : DGAC

La dégradation des paiements constatés en 2001 s'est aggravée au cours des six premiers mois de l'année 2002, compte tenu notamment des difficultés rencontrées par plusieurs compagnies françaises, qui bénéficient de dispositions afin d'échelonner le paiement de leur dette147(*).

c) Le taux de recouvrement des titres exécutoires

Le tableau suivant fait état du taux de recouvrement des titres exécutoires émis annuellement à l'issue des contrôles effectués par l'administration, portant sur les droits au titre de l'année en cours et sur ceux des années antérieures, pénalités comprises. Les titres émis pour préserver les droits du BAAC et du FIATA dans le cas de compagnies en procédure judiciaire sont également inclus dans les données figurant dans ce tableau.

Taux de recouvrement des titres exécutions

(en millions d'euros)

Année d'émission des titres

Titres émis en métropole

Taux de recouvrement*

Titres émis Outre-mer

Taux de recouvrement*

2000

8.133

41,66 %

0,55

83,97 %

2001

15.813

28,92 %

0,90

26,53 %

2002

10.078

17,84 %

0,83

0,66 %

* les données pour 2002 sont arrêtées au 31 août. Le délai de prescription étant de trois ans, décomptés à partir du 31 décembre de l'année au cours de laquelle les taxes sont devenues exigibles, des contrôles sont encore en cours sur ces périodes. Les taux de recouvrement finaux ne peuvent donc que progresser par rapport aux données ci-dessus.

Source : DGAC

La DGAC souhaite renforcer les actions de contrôle destinées à accélérer le traitement des dossiers des entreprises de transport aérien en défaut de paiement vis-à-vis des taxes. Ainsi, le fascicule budgétaire consacré à l'aviation civile montre qu'alors que le nombre de dossiers ouverts est passé de 1.056 en 2000 à 827 en 2001, et le nombre de notifications de redressement adressées au cours de l'exercice, de 341 à 391.

Pour l'année 2001, le produit de la taxe de l'aviation civile a progressé de 6 % par rapport à l'année 2000, malgré le ralentissement du trafic aérien. Les recettes prévues en loi de finances initiale comprenaient 10 millions de francs de titres de redressement. Compte tenu de l'augmentation du nombre de sinistres au cours de l'année 2001, le montant total des titres de redressement s'est élevé à 16,77 millions d'euros (110 millions de francs), au titre de l'exercice considéré ainsi que des exercices antérieurs.

3. Le produit de la taxe de l'aviation civile

Le produit comptabilisé par exercices au titre de la taxe d'aviation civile est indiqué dans le tableau ci-après :

Produit et affectation de la taxe de l'aviation civile en exécution

(en millions d'euros)

 

BAAC

Taxe de l'aviation civile

FIATA

 

TSS

BAAC

FIATA

TPTA

1997

132,04

-

-

-

1998

185,55

-

-

-

1999

31,45

184,08

17,97

2,09

2000

11,58

208,589

54,23

0,60

2001

1,57

221,49

43,90

0,06

2002*

0,28

117,78

47,79

0,09

2003 (PLF)

-

223,98

70,58

-

TSS : taxe de sécurité et de sûreté, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

TPTA : taxe de péréquation des transports aériens, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

* pour l'année 2002, la situation est arrêtée au 31 août.

Source : DGAC

Les contributeurs à la taxe de l'aviation civile pour l'exercice 2001 sont pour 62,5 % des compagnies aériennes françaises, pour 14,53 %, des compagnies des autres pays membres de l'Union européenne, et pour 20,27 %, des compagnies de pays hors Union européenne.

Les prévisions de recette sont effectuées dans le cadre du projet de loi de finances sur la base du trafic déclaré prévu (intra et extra-communautaire). A ces recettes, correspondant au trafic déclaré (déclarations spontanées ou effectuées suite à un contrôle), est ajouté un montant de recettes correspondant aux titres de redressement prévisionnels de la taxe (pour défaut ou insuffisance de déclaration). Les recettes prévisionnelles correspondent, pour chaque année, aux vols de novembre et décembre de l'année n-1 et de janvier à octobre de l'année n, compte tenu du fait que les compagnies aériennes disposent d'un délai d'un mois pour effectuer leur déclaration et que l'encaissement ne peut pas être comptabilisé avant le mois suivant, en fonction de la date d'arrivée du paiement.

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoyait un produit total de 323 millions d'euros pour la taxe de l'aviation civile. Les prévisions d'exécution laissent à penser que le produit de la taxe ne s'élèvera qu'à environ 284 millions d'euros, compte tenu de la situation du trafic aérien, d'une part, et de la situation financière de certaines compagnies aériennes, qui les a conduit à demander des délais de paiement.

Pour l'année 2003, le produit total attendu de la taxe de l'aviation civile est de 295 millions d'euros, soit un montant inférieur au montant figurant dans le projet de loi de finances pour 2002, mais supérieur cependant aux prévisions de recettes réactualisées pour l'exercice 2002. Cette prévision de recette repose sur une hypothèse de croissance du trafic aérien de + 1,19 % pour les vols intra-communautaires et de + 4 % pour les vols extra-communautaires.

Le tableau ci-après retrace le calcul du produit total de la taxe de l'aviation civile pour l'exécution de l'année 2002 et pour l'année 2003 :

Calcul du produit de la taxe de l'aviation civile en 2002 et 2003

(en millions d'euros)

Année

2002 (prévisions d'exécution)

2003 (prévisions - PLF)

Trafic

60.546.180

61.701.743

Produit spontané

278

286

Titres de redressement

6

9

Produit total

284

295

Source : DGAC

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté était affecté en totalité au budget annexe de l'aviation civile. Celui de la taxe de l'aviation civile est affecté pour partie au BAAC et pour partie au FIATA, selon une clef de répartition définie annuellement en loi de finances. Pour l'année 2002, ce produit était affecté à hauteur de 72,13 % au le budget annexe de l'aviation civile et 27,87 % au FIATA.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le BAAC et le FIATA depuis 1999 :

Evolution de la clef de répartition du produit de la TAC

(en %)

 

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

PLF 2003

BAAC

90

77,7

83,6

72,13

76,04

FIATA

10

22,3

16,4

27,87

23,96

1. Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

Le FIATA est un compte d'affectation spéciale issu de la modification du périmètre du Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), dont la vocation exclusive était de financer les lignes aériennes « d'aménagement du territoire », et dont les ressources provenaient de la taxe de péréquation des transports aériens (le produit de cette taxe était évalué en 1999, sa dernière année d'existence, à 7,7 millions d'euros, soit 51 millions de francs).

La vocation du FIATA est plus large que celle du FPTA, puisqu'outre le subventionnement des liaisons aériennes « d'aménagement du territoire », sa compétence a été étendue aux dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital pour les missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), à la lutte contre la péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux.

En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même objet dans les cas où le produit de la taxe d'aéroport148(*) ne suffit pas à couvrir les besoins.

La vocation du FIATA est donc essentiellement péréquatrice, en faveur des lignes aériennes non rentables, d'une part, et des aérodromes ne disposant pas de ressources suffisantes pour couvrir leurs dépenses de sûreté, d'autre part. Le fonds se compose donc de deux sections : la section « transports aériens », qui concourt à assurer l'équilibre financier des dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, et la section « aéroports », qui concerne les dépenses directes de l'Etat et les subventions versées aux gestionnaires d'aéroports.

Les crédits du chapitre 1 du FIATA, destinés à subventionner les entreprises de transport aérien dans le cadre de l'aménagement du territoire, se répartissent comme indiqué dans le tableau ci-après :

Evolution des crédits du chapitre 1 du FIATA (FPTA avant 1999)

(en millions d'euros)

Exercice

Crédits

Dépenses

1995

22,87

0,00

1996

17,23

9,99

1997

6,10

16,49

1998

7,32

10,50

1999

7,77

9,44

2000

7,62

11,12

2001 (1)

0,00

9,59

2002

15,24

15,2

2003 (2)

16,00

16,00

(1) Compte tenu des reports de crédits, ce chapitre n'avait pas été doté en loi de finances initiale pour 2001
(2) Les dépenses prévisionnelles pour 2003 comprennent le versement du reliquat des soldes des conventions antérieures à l'année 2002 (2,2 millions d'euros) et la quasi-totalité des acomptes exigibles en 2003 au titre des conventions signées en 2002, pour un montant de 13,7 millions d'euros.

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Au 31 août 2002, le montant total des compensations financières (ordonnancées ou en cours d'ordonnancement) versées par le fonds depuis son instauration s'élève à 62,5 millions d'euros.

Le chapitre 6 du FIATA retrace les subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurité et de sûreté. Le montant global des subventions qui devraient être versées en 2002 sur ce chapitre s'élève à 31 millions d'euros. Le tableau suivant retrace les dotations en loi de finances initiale et la dépense effective sur ce chapitre depuis 1999 :

Evolution des crédits du chapitre 6 du FIATA

(en millions d'euros)

Crédits / année

1999

2000

2001

2002 (1)

Inscrits en LFI

7,17

12,81

1,52

35,52

Reports n-1

0

4,75

10,62

0,2

Total fonds disponibles

7,17

17,56

12,14

35,72

Dépense

2,41

6,94

11,94

31,00

A reporter n+1

4,75

10,62

0,2

4,72

(1) les prévisions correspondant à l'année 2002 sont celles prévues initialement. Compte tenu de l'évolution du trafic, la recette effective sera inférieure au montant des crédits inscrits, et devrait donc conduire à une diminution sensible du montant des reports par rapport aux indications figurant dans le tableau ci-dessus.

Source : DGAC

Les subventions qui devraient être versées en 2002 aux gestionnaires d'aérodrome sont destinées :

- d'une part, à assurer, sur tous les aéroports de province de classe 3, le financement de la mesure exceptionnelle de passage de 25 à 50 % du taux de fouille des bagages à main des passagers, pour un montant évalué à 4,12 millions d'euros ;

- d'autre part, à compléter, comme les années précédentes, le financement des mesures de sûreté sur les plates-formes ou le produit de la taxe d'aéroport est inexistant ou insuffisant, pour un montant évalué à 26,89 millions d'euros.

Par ailleurs, les dépenses directes de l'Etat correspondent aux chapitres 5 et 7 du FIATA. L'ensemble des dépenses de la section aéroportuaire du FIATA prévues pour 2002 est retracé dans le tableau suivant :

Crédits de la section aéroportuaire du FIATA

(en millions d'euros)

 

Reports 2001

LFI 2002

Crédits 2002

Dépenses directes de l'Etat en matière de sûreté et de service de sécurité incendie et sauvetage (chapitre 5)

1,09

8,08

9,17

Subventions aux gestionnaires d'aérodromes (chapitre 6)

0,2

35,52

35,72

Total fonctionnement

1,29

43,60

44,90

Dépenses directes de l'Etat en matière de sûreté (chapitre 7)

11,65

25,00

36,65

Dépenses directes de l'Etat relatives au service de sécurité incendie et sauvetage (SSIS)

0,96

6,10

7,06

Total équipement

12,62

31,10

43,71

Total de la section aéroportuaire du FIATA

13,91

74,70

88,61

Source : DGAC

2. Le budget annexe de l'aviation civile

Le produit de la taxe de l'aviation civile affecté au budget annexe de l'aviation civile correspond à l'essentiel du financement des dépenses non couvertes par le produit des redevances, soit les missions régaliennes de la DGAC : contrôle technique, certification, infrastructures, formation, bureau enquête accidents...

Pour l'année 2003, le produit de la taxe de l'aviation civile représenterait 16,27 % des recettes d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile.

Dans un contexte de crise du transport aérien, il convient de souligner les efforts effectués par la DGAC afin de contenir les dépenses du budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 2002 et 2003. Ainsi, 70 millions d'euros de crédits de paiement ont été gelés au cours de l'exercice 2002, afin de limiter la dépense et de stabiliser la charge d'amortissement du budget annexe.

Cependant, votre rapporteur général souligne la croissance constante des dépenses de personnel de la direction générale de l'aviation civile, dont la charge pèse in fine sur les acteurs du transport aérien. Le rapport public particulier de la Cour des comptes relatif au contrôle de la navigation aérienne est sur ce point particulièrement explicite. Il souligne notamment dans ses conclusions que : « le cadre statutaire applicable aux personnels du contrôle aérien déroge au droit commun de la fonction publique. (...) La politique des rémunérations est marquée par une forte progression des dépenses et par l'importance des mesures catégorielles et des primes (...) Sans doute parce que son coût n'est pas couvert par l'impôt mais par des redevances aéronautiques, le service public français de contrôle aérien s'est trop longtemps exonéré d'une gestion administrative et financière rigoureuse et économe ». Or, ce rapport insiste également sur le fait que « ces mesures, ciblées au départ sur les corps spécifiques du contrôle aérien, ont généré un « effet de contagion » sur les autres corps de la DGAC ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Après les attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement a pris des mesures afin de mieux assurer la sûreté du transport aérien, qui comportent des dispositions législatives et réglementaires, mais également des mesures opérationnelles, décidées après avis du comité interministériel des vols sensibles. Le coût supplémentaire global des mesures retenues a été estimé, pour le secteur aéroportuaire, à 209,6 millions d'euros en 2002, dont 88 millions d'euros en investissements et 121,6 millions d'euros de coûts d'exploitation.

Sur ces coûts, 105,1 millions d'euros correspondent à l'application du plan VIGIPIRATE et à des dépenses non-reconductibles d'acquisition de matériels. Le chapitre 6 du FIATA a financé ces dépenses à hauteur de 4,12 millions d'euros, pour les petits aéroports. Les autres dépenses (soit 104,5 millions d'euros) correspondent à des mesures pérennes, notamment l'exploitation des dispositifs d'inspection-filtrage des personnels et des bagages de soute. 88,4 millions d'euros sont financés par la taxe d'aéroport et 16,1 millions d'euros sont financés par le chapitre 6 du FIATA, au titre de la péréquation au profit des petits aéroports.

Suite aux attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement avait souhaité fournir à l'ensemble des aéroports des équipements lourds pour assurer la sûreté aéroportuaire, tant en matière de contrôle des personnes que des bagages, la charge d'exploitation de ces équipements étant ensuite assurée par les gestionnaires d'aéroports. L'achèvement en 2002 du programme d'acquisition du matériel de contrôle des bagages de soute explique donc pour l'essentiel la modification de la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile, et permet de reporter une partie accrue de celui-ci vers le budget annexe de l'aviation civile. Ainsi, la DGAC indique que suite à l'accélération de l'effort d'investissement engagé à compter de l'année 2001 pour le financement des dépenses de sûreté des aéroports, « il n'est pas prévu à ce stade de poursuivre de gros investissements pour 2003 et les années à venir ».

Pour l'année 2003, les tarifs unitaires de la taxe sont maintenus au niveau de 2002. Le produit de la taxe de l'aviation civile est estimé à 294,5 millions d'euros pour l'année 2003 (contre 284 millions d'euros prévus pour l'année 2002), tenant compte de la baisse du trafic enregistrée en 2001 et prévue sur l'ensemble de l'année 2002. La clef de répartition proposée par le présent article conduirait à affecter au FIATA un montant de 70,58 millions d'euros, et au BAAC, un montant de 223,98 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'adoption du présent article permet d'équilibrer les ressources du budget annexe de l'aviation civile et du FIATA, dans un contexte de diminution des recettes liée à la baisse du trafic aérien, ainsi que de croissance des charges liées à la sûreté aéroportuaire.

En l'absence de subvention du budget général, la détermination de l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile constitue un exercice délicat en période de crise du secteur : la DGAC est en effet soumise à des contraintes fortes en matière de dépense (évolution des effectifs et des rémunérations, poursuite des investissements) et à des contraintes d'équilibre financier à moyen et à long terme, liées notamment à la nécessité de maîtriser l'endettement du budget annexe.

Dans son relevé de constatations provisoires relatif au budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 1997 à 2001, la Cour des comptes indique que « la TAC [taxe de l'aviation civile] et l'emprunt constituent les deux variables d'ajustement dans la construction du budget du BAAC en LFI. Le montant de la TAC tient compte des dépenses affectées au FIATA, qui sont financées par la TAC. Le solde est ensuite affecté au BAAC. La part respective de la TAC et de l'emprunt résulte d'un arbitrage entre le niveau possible ou souhaitable du taux de la taxe (arbitrage auquel participe le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) et le niveau possible ou souhaitable de l'emprunt ».

Les attentats du 11 septembre 2001 et leurs conséquences sur le trafic aérien mondial ont conduit la DGAC à reporter à des temps meilleurs sa politique de désendettement et à privilégier encore pour 2003, une légère progression de son endettement de 35,2 millions d'euros à une hausse des tarifs unitaires de la taxe de l'aviation civile. Ce choix souligne la volonté des autorités du transport aérien de prendre les mesures nécessaires pour limiter l'accroissement de la charge pesant sur les acteurs du transport aérien dans la période de crise que subit l'ensemble du secteur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Affectation au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) d'une fraction supplémentaire de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance

Commentaire : le présent article prévoit d'augmenter la fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance destinée au FOREC afin de contribuer à son équilibre, car les dépenses du fonds doivent progresser d'un milliard d'euros en 2003 sous l'impact de la réforme du régime d'exonération des cotisations sociales patronales qui est engagée.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA NÉCESSITÉ DE TROUVER DES RECETTES COMPLEMENTAIRES POUR FAIRE FACE A UNE NOUVELLE AUGMENTATION DES DEPENSES DU FOREC

1. La mise en place de l'allègement unique de charges sociales à compter du 1er juillet 2003

Le projet de loi relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi (projet de loi « Fillon ») actuellement en discussion engage un processus au terme duquel la ristourne sur les bas salaires et l' « allègement Aubry » (lié à la réduction du temps de travail) seront remplacés par un allègement de cotisations sociales patronales unique et concernant toutes les entreprises indépendamment de leur durée de travail.

Au 1er juillet 2005, l'allégement sera linéairement dégressif jusqu'à 1,7 fois le salaire minimum. Le taux d'exonération sera égal à 26 % des cotisations patronales de sécurité sociale au niveau du salaire minimum. Ce taux sera fonction du salaire horaire, à la différence des allègements précédents (fonctions du salaire mensuel). Cette dernière disposition devrait ainsi garantir la neutralité du taux d'exonération au regard de la durée collective du travail : à salaire horaire donné, le taux d'exonération sera indépendant du nombre d'heures rémunérées.

La transition entre les allégements actuels et le nouveau dispositif s'effectuera progressivement sur trois ans, de juillet 2003 à juillet 2005, en parallèle avec la revalorisation du SMIC horaire.

Dès le 1er juillet 2003, les entreprises passées aux 35 heures bénéficieront de l'allégement prévu à terme. En revanche, le projet de loi prévoit une montée en charge progressive du nouvel allégement pour les entreprises à 39 heures, selon le calendrier suivant.

Calendrier de montée en charge du nouvel allégement pour les entreprises
passées aux 35 heures

2. Le projet de loi « Fillon » entraîne mécaniquement la progression des dépenses du FOREC

Actuellement, la réduction dégressive sur les bas salaires permet une prise en charge de 18,2 % du coût du travail au niveau du SMIC et s'annule pour les rémunérations supérieures ou égales à ce SMIC majoré de 30 %. « L'allégement 35 heures » permet, quant à lui, une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau de la garantie mensuelle de rémunération que perçoit un salarié dont la durée du travail a été réduite au 1er janvier 2000, et devient constant (636,32 euros par an au 1er janvier 2002) pour les rémunérations supérieures ou égales à cette garantie de 70 %.

A terme, le nouvel allégement permettrait une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau du SMIC et serait ensuite dégressif pour s'annuler à un niveau de salaire égal au SMIC majoré de 70 %.

A compter du 1er juillet 2003, les implications du projet de loi « Fillon » sont les suivantes.

1) Pour les entreprises organisées sur une base supérieure à 35 heures, le dispositif monte en charge progressivement selon le calendrier pré-établi (supra). Le nouveau dispositif procure un montant d'exonération plus important que la ristourne sur les bas salaires quel que soit le niveau de rémunération.

2) Le régime définitif s'applique aux entreprises qui, au 30 juin 2003, ont réduit leur durée collective de travail à, au plus, 35 heures par semaine, en application des articles 19 ou 20 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail et qui bénéficient, à ce titre, de « l'allégement 35 heures ». Dans ce cas, le taux maximal d'exonération de 26 % est obtenu pour un salaire égal à la garantie mensuelle de rémunération au 1er janvier 2000 et le nouvel allégement s'annule pour cette garantie majorée de 70 %.

Le niveau d'allégement est alors légèrement supérieur à celui procuré par l'« allègement Aubry » pour des rémunérations inférieures à environ 1,4 fois la rémunération minimale ; il est d'un montant moindre au-delà.

Il faut ajouter qu'en 2003, les dépenses du FOREC continueront d'enregistrer les effets de certaines mesures prises en 2002 dont l'effet est de diminuer progressivement le volume d'exonérations spécifiques au profit d'exonérations générales prises en charge par le fonds (zones de redynamisation urbaine, contrats initiative-emploi et contrats de qualification adulte notamment). De plus, comme les exercices précédents quoiqu'à un moindre niveau, s'imputera l'effet en année pleine des passages aux 35 heures (transférant ainsi des effectifs vers des dispositifs plus onéreux pour le FOREC) qui auront eu lieu en 2002.

Le tableau suivant permet de suivre l'augmentation des dépenses du FOREC consécutives à ces évolutions.

B. LA MESURE PROPOSÉE

La mesure proposée par le présent article se combine avec celles proposées aux articles 3 et 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 afin d'engendrer un supplément de recettes de 960 millions d'euros à destination du FOREC en 2003 et lui permettre d'équilibrer cet exercice.

a) La mesure proposée : l'augmentation de la fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance destinée au FOREC

Le présent article prévoit l'augmentation de la fraction de la taxe spéciale149(*) sur les conventions d'assurance affectée au FOREC. Elle progresserait de 30,56 % à 44,07 % à compter du 1er janvier 2003, conduisant à un transfert supplémentaire de recettes en provenance du budget de l'Etat estimé à 660 millions d'euros.

Cette taxe avait été affectée pour la première fois au FOREC par la loi de finances initiale pour 2001, pour une fraction de 14,1 %, portée en loi de finances rectificative pour 2001 avec effet sur l'ensemble de l'exercice 2001, à 24,7 %.

La loi de finances initiale pour 2002 avait porté cette fraction à 30,56 %.

Compte tenu du dynamisme de cette taxe, le montant affecté au FOREC progresserait, de 2001 à 2003, de 1,05 milliards d'euros à 2,15 milliards d'euros, le produit de la taxe progressant en effet dans le même temps de 10,7 %.

b) Cette mesure est complétée par des modifications portant sur les droits de consommation sur les tabacs manufacturés et sur leur affectation

L'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 prévoit de faire passer la part des droits de consommation sur les tabacs manufacturés affectés au FOREC de 90,77 % à 84,4 % à compter du 1er janvier 2003, la part affectée à la CNAMTS étant augmentée à due concurrence.

Compte tenu de l'augmentation parallèle des droits de consommation sur les tabacs prévue à l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le surcroît de recettes devrait s'élever à 300 millions d'euros pour le FOREC (et à 700 millions d'euros pour la CNAMTS).

Le présent article a été adopté sans modification à l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RECHERCHE DE RESSOURCES SUPPLEMENTAIRES NE DONNE PAS LIEU EN L'ESPÈCE À UNE NOUVELLE COMPLEXIFICATION DU FOREC

Il n'y a pas d'impôts nouveaux, seuls les produits et la proportion de ces produits affectés au FOREC connaissent des évolutions.

L'augmentation des montants perçus au titre des droits de consommation sur le tabac (+ 3,8 %) est plus faible que celle de l'ensemble des recettes du FOREC (+ 5,7 %), ce qui explique la légère baisse de la part de ces droits dans le financement du FOREC.

Seule la part de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance augmente, en effet, fortement (de 9 à 13 %), la contrepartie résidant dans une baisse rampante de la part de chacun des autres impôts.

Au total, la comparaison de la structure des recettes entre 2002 et 2003 permet de conclure à une relative stabilité, en tout cas, significativement plus grande que par le passé.

B. LA SUPPRESSION DU FOREC CONSTITUE NÉANMOINS UN OBJECTIF QUI DOIT ÊTRE POURSUIVI

Le Sénat a toujours vivement critiqué le système de compensation d'exonérations de charges sociales mis en place au sein du FOREC qui entraînait, d'une part, une débudgétisation massive de ces compensations qui incombent normalement à l'Etat, et d'autre part, une illisibilité tant de leur coût global que de leurs financements.

Votre commission des finances considère que le FOREC doit disparaître, car son mode de financement est à l'origine d'une dilution des responsabilités. L'Etat doit normalement assumer le coût de sa politique de soutien à l'emploi, et bénéficier, d'une façon générale, de recettes distinctes de celles de la sécurité sociale. Une telle évolution permettrait de clarifier les situations financières respective de l'Etat et de la sécurité sociale. Il n'est à cet égard pas fortuit qu'en 2003, le montant des dépenses du FOREC (16,56 milliards d'euros) sera pour la première fois - c'est un symbole - supérieur au budget de l'emploi (15,72 milliards d'euros).

Pour autant, au moment où il lui faut se prononcer sur le présent projet de loi de finances, votre commission des finances admet qu'une telle décision puisse être reportée compte tenu de l'importance de la réflexion qui doit la précéder. Dans l'attente, la commission des affaires sociales du Sénat estime que le financement du FOREC devrait être simplifié et elle préconise de recentrer ses recettes autour de quatre taxes150(*) au lieu de huit actuellement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Reconduction en 2003 du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article vise à reconduire, pour une année supplémentaire, le contrat de croissance et de solidarité prévu par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION DES DOTATIONS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 1996, une partie des relations financières entre l'Etat et les collectivités est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée », qui consiste à regrouper une partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales dans un ensemble plus vaste, et d'appliquer à cet ensemble une norme de progression annuelle.

Les dotations comprises dans l'enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre elles, qui joue le rôle de « variable d'ajustement », et dont le montant est déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe et la somme des dotations indexées qui la composent.

L'objectif de l'enveloppe normée est de permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales : la variable d'ajustement permet en effet de « mutualiser » les conséquences pour le budget de l'Etat de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui évoluent plus rapidement que l'ensemble.

Un autre objectif consistait à permettre aux collectivités locales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours qu'elles reçoivent de l'Etat en fixant la norme de progression de manière pluriannuelle. Ainsi, les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996, et les années 1999-2001 par celle du « contrat de croissance et de solidarité », dont les règles ont été définies par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

B. LA DIMINUTION DU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis deux ans, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle : la loi de finances pour 2002 a reconduit pour un an les dispositions applicables en 2001, et le présent projet de loi de finances propose de reconduire pour une année supplémentaire les règles applicables en 2002.

La norme de progression de l'enveloppe normée s'applique à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales (59 % dans la loi de finances pour 1999 contre 53 % dans le projet de loi de finances pour 2003). On rappellera que les concours financiers de l'Etat qui ne sont pas compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (à l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP) et les dégrèvements d'impôts locaux.

En outre, le périmètre de l'enveloppe normée ne comprend pas la totalité du montant des dotations qui la composent. Ainsi, les abondements exceptionnels de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en sont exclus, de même que la fraction du prélèvement sur les recettes de l'Etat correspondant au produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste, les majorations exceptionnelles dont bénéficie le Fonds national de péréquation (FNP) depuis plusieurs années, les ajustements à la baisse du montant de la dotation spéciale instituteurs, la fraction de la DCTP correspondant à la réduction pour embauche et investissement (REI) et à la compensation des conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de Pantin » ainsi que les mesures nouvelles majorant le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD) - par exemple, en 2003, l'intégration dans la « DGD formation professionnelle » du coût des primes d'apprentissage.

Enfin, s'agissant des dotations d'équipement, il convient de noter que l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances, et non des crédits de paiement, alors que l'impact budgétaire annuel des investissements est défini par la consommation de ces derniers. Alors que les autres « sources de complication » du mode de calcul de l'enveloppe normée sont destinées à préserver le montant de la variable d'ajustement, la prise en compte des autorisations de programme, dont le montant est généralement supérieur à celui des crédits de paiement, est pénalisant pour la DCTP, qui joue le rôle de variable d'ajustement. Or, l'article 57 de la loi de finances pour 1999 relatif au contrat de croissance et de solidarité ne précise pas que l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des autorisations de programme plutôt que des crédits de paiement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INDEXATION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2003

Le 1° du I du présent article propose de reconduire en 2003 le mode de calcul de l'évolution de l'enveloppe normée retenu pour l'année 2002, année où il avait déjà été reconduit par rapport à 2001. Il s'agit d'appliquer au montant de l'enveloppe de 2002 (recalculée pour tenir compte des ajustements intervenus en 2002 qui n'avaient pas été pris en compte pour le calcul de l'enveloppe 2002) un taux d'évolution composé de l'évolution prévisionnelle des prix pour l'année à venir et le tiers du taux de croissance du PIB pour l'année en cours soit, pour l'année 2003, compte tenu d'une inflation prévisionnelle de + 1,5 % en 2003 et du taux de croissance de l'année 2002, évalué à 1,2 % :

1,5 % + 33 % x 1,2 % = 1,896 %

Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'enveloppe normée en 2003 :

Evolution de l'enveloppe normée en 2003

(en milliers d'euros)

Enveloppe normée

LFI 2002 (a)

LFI 2002 révisée (b)

2003

PLF 2003 (c)

Evolution en % (c)/(b)

Evolution en % (c)/(b)

Dotation globale de fonctionnement (DGF).......

18.390.283

18.425,232 1

18.812,162

2,10

2,29

Dotation spéciale instituteurs (DSI)................

293.547

293,547

300,281

2,29

2,29

FNPTP...................................................

260.767

260,767

259,054

- 0,66

- 0,66

FNP.......................................................

107.068

107,068

106,364

- 0,66

- 0,66

Dotation élu local......................................

45.232

45,232

46,270

2,29

2,29

DGE des départements................................

447.341

447,341

458,972

2,60

2,60

DGE des communes...................................

417.375

417,375

428,227

2,60

2,60

DRES.....................................................

561.846

561,846

576,454

2,60

2,60

DDEC....................................................

279.009

279,009

286,263

2,60

2,60

Dotation générale de décentralisation (DGD)

4.548.136

4.548,136

4.652,471

2,29

2,29

DGD Corse

232.576

232,576

237,911

2,29

2,29

Dotation de décentralisation formation professionnelle


1.307.231


1.307,231


1.337,219

2,29

2,29

Dotation générale de décentralisation SRV

1.500,663

1.500,663

1.535,089

2,29

2,29

DCTP hors REI

1.462,846

1.462,846

1.418,825

- 3,01

- 3,01

TOTAL

29.853.920

29.888,869

30.455,562

1,90

2,02

(1) L'article 42 de la loi de finances initiale pour 2002 prévoit un prélèvement de 126,075 millions d'euros sur la DCTP, afin de contribuer au financement des communautés d'agglomération. En 2002 et 2003, la base de calcul de la DCTP a donc été réduite à hauteur de 126,075 millions d'euros (opération dite de « rebasage »).

Source : document remis au Comité des finances locales lors de la séance du 24 septembre 2002

Le montant de l'enveloppe normée passerait donc de 29,89 milliards d'euros en 2002 à 30,46 milliards d'euros en 2003.

Il convient d'ajouter à ce montant le prélèvement de la part revenant aux communes et aux groupements au titre de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement pour 2001 au profit de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que la majoration de 35 millions d'euros de la DSR et celle de 4 millions d'euros de la première fraction de la DSR, proposées à l'article 32 du présent projet de loi.

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA DGF EN 2003

Le 2° du I du présent article tend à proroger pour une année supplémentaire les modalités de calcul de la DGF.

Le premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la DGF évolue en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac l'année de versement de la DGF et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif. L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit également que « l'indice afférent à la dotation globale de fonctionnement de l'année en cours, ajusté le cas échéant afin de prendre en compte les derniers taux d'évolution connus sans toutefois que le taux d'évolution du produit intérieur brut puisse être négatif, est appliqué au montant définitif de la dotation globale de fonctionnement de l'année précédente ».

L'application de ces modalités de calcul entraîne une progression de la DGF de 2,29 % en 2003. Le présent projet de loi de finances propose par ailleurs, aux articles 12 et 32, plusieurs majorations de la DGF pour l'année 2003, qui portent son montant total à 18.872,162 millions d'euros.

B. LES CONSÉQUENCES DE CETTE INDEXATION SUR LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Le II du présent article tend à conserver la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable d'ajustement de l'enveloppe normée en 2003. Son montant total pour 2003 s'établit à 1.587,2 millions d'euros, soit une diminution de 3,4 % par rapport à l'année 2002151(*). Il convient de rappeler que le montant de la DCTP a diminué de 45 % en huit ans (il s'élevait à 2.918 millions d'euros en 1995), compte tenu du fait que l'indexation des différentes dotations qui composent l'enveloppe normée a été plus dynamique que l'indexation de l'enveloppe normée elle-même entre 1996 et 2003.

Cependant, la DCTP n'est pas comprise intégralement dans le champ de l'enveloppe normée. En application des règles d'indexation de l'enveloppe normée, la fraction de la DCTP comprise dans le champ de l'enveloppe diminue de 3 % en 2003.

La fraction relative à la « réduction pour embauche et investissement » (REI) est exclue du champ de l'enveloppe normée, mais son montant diminue également du fait de la suppression de la REI parallèlement à la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999.

En application des dispositions de l'article 19 de la loi de finances pour 2002, la DCTP est majorée, entre 2002 et 2005, de sommes permettant de compenser partiellement aux collectivités locales le « manque à gagner » mis à jour par l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de Pantin ». Les sommes correspondantes s'élevaient en 2002 à 80 millions d'euros pour la compensation correspondant à la fraction « abattement de 16 % sur les bases de la taxe professionnelle » et à 23 millions d'euros pour la fraction correspondant à la REI. En 2003, ces montants s'élèvent dans les deux cas à 45 millions d'euros.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la DCTP entre 2002 et 2003 :

Evolution de la DCTP entre 2002 et 2003

(en millions d'euros)

 

2002

2003

03/02 en %

03/02 en volume

DCTP « Enveloppe normée»

1.463

1.419

-3,0 %

-44

Réduction pour embauche et investissement

78

80

2,6 %

2

Volet « abattement de 16 % » de la compensation « Pantin »

80

44

-45,0 %

-36

Volet REI de la compensation « Pantin »

23

44

91,3 %

21

DCTP totale

1.643

1.587

-3,4 %

-56

B. LES DISPOSITIONS NON RECONDUITES EN 2003

Le contrat de croissance et de solidarité issu de la loi de finances pour 1999 ne se limitait pas à la seule détermination des règles d'indexation de l'enveloppe normée. Le « paquet global » comprenait aussi :

- la compensation intégrale par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) des baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la DSU et à la fraction « bourg-centres » de la DSR et d'une partie des baisses enregistrées par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comprenant de telles communes (article 58) ;

- une majoration de 22,8 millions d'euros de la dotation de l'Etat au FNP pour compenser les effets négatifs sur les ressources de ce fonds des dispositions de l'article 58 (article 129) ;

- une majoration annuelle de 76,2 millions d'euros de la DSU (article 59) ;

- le plafonnement à 50 % des baisses de DCTP enregistrées par les collectivités éligibles à la DSU, la DSR, la dotation de fonctionnement minimale des départements et au fonds de correction des déséquilibres régionaux  (article 57). Ce dispositif permettait aux communes défavorisées de ne subir qu'une partie des diminutions de DCTP induites par le fonctionnement du contrat de croissance et de solidarité. A l'inverse, les collectivités qui n'étaient pas éligibles à l'une des dotations mentionnées plus haut subissaient des baisses de DCTP plus importantes que celles du montant global de la dotation, puisqu'elles devaient absorber la modulation de la perte de DCTP des communes éligibles aux dotations de solidarité.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, indique152(*) que « la modulation de la DCTP s'est révélée particulièrement coûteuse pour les communes qui n'en ont pas bénéficié : la réduction annuelle de DCTP a été de 15 % à 25 %, soit une diminution de plus de 50 % entre 1999 et 2002 ».

La non-reconduction de ce système de modulation des baisses de DCTP conduit désormais l'ensemble des collectivités locales à supporter de manière égale les diminutions de la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, avec un avis favorable du gouvernement, prévoyant la consolidation de la dotation de 22,867 millions d'euros dont bénéficiait le Fonds national de péréquation en 2002.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère qu'il était indispensable, dans l'attente d'une réforme globale de la fiscalité locale et des dotations de l'Etat aux collectivités locales, de reconduire le système existant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Elle considère que la revendication exprimée par certains parlementaires de voir passer de 33 % à 50 % la prise en compte de la croissance dans l'indexation de l'enveloppe normée n'est pas réaliste compte tenu de la situation budgétaire actuelle de l'Etat. Elle rappelle, d'ailleurs, que cette indexation n'était que de 20 % en 1999 et 25 % en 2000, avant d'être portée à 33 % en 2001, qui constituait la dernière année d'application du contrat de croissance et de solidarité tel que le prévoyait l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

Votre commission souhaite que 2003 soit la dernière année de prolongation du contrat de croissance et de solidarité, dès lors qu'elle émet le voeu qu'une réforme d'ensemble de la fiscalité et des finances locales soit engagée dès l'année 2003, dans le prolongement de l'adoption du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

Malgré les progrès réalisés, la plupart des élus locaux considèrent en effet que le système actuel de relations financières entre l'Etat et les collectivités locales est illisible, et donc, imprévisible.

Votre commission des finances considère que la création d'une enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales a constitué un progrès important pour les collectivités locales, mais qu'une réflexion devra être conduite sur le périmètre de cette enveloppe, ainsi que sur les indexations et le choix, le cas échéant, d'une variable d'ajustement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30

Assouplissement des modalités de répartition de la dotation d'intercommunalité

Commentaire : le présent article, supprimé en première lecture par l'Assemblée nationale qui a considéré qu'il devait figurer en seconde partie, a pour objet d'assouplir les modalités de répartition de la dotation d'intercommunalité de manière à dégager des marges de manoeuvre en faveur de certaines catégories de groupements ou en faveur des dotations de solidarité dont le montant est d'autant plus élevé que celui de la dotation d'intercommunalité est faible.

I. LE DROIT ACTUEL

La dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) est appelée « dotation d'intercommunalité » dans le code général des collectivités territoriales. Elle est régie par les dispositions des articles L. 5211-28 à L. 5211-35-1 du même code.

La dotation d'intercommunalité constitue un « préciput » sur la dotation d'aménagement de la DGF, le solde de cette dotation étant réparti entre les deux dotations de solidarité, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Plus le montant de la dotation d'intercommunalité est élevé, moins les sommes disponibles pour la DSU et la DSR sont importantes.

1. La loi encadre la répartition de la dotation d'intercommunalité

La dotation d'intercommunalité est, jusqu'en 2002, répartie par le comité des finances locales entre six catégories d'EPCI : les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ; les communautés urbaines à fiscalité additionnelle ; les communautés d'agglomération ; les syndicats d'agglomération nouvelle ; les communautés de communes à fiscalité additionnelle ; les communautés de communes à taxe professionnelle unique. A compter de 2003, les communautés urbaines seront regroupées au sein d'une seule catégorie.

L'enveloppe disponible au titre d'une année est répartie entre ces catégories par le comité des finances locales, qui attribue à chacune d'elle une attribution moyenne par habitant.

Il arrive que la loi « force la main » du comité des finances locales :

- en fixant le montant de l'attribution moyenne d'une catégorie. C'est le cas des communautés d'agglomération, pour lesquelles l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'attribution moyenne s'établissait à 38,01 euros en 2000, ce montant évoluant chaque année au moins comme l'évolution des prix. Dans ce cas, le comité des finances locales ne peut que choisir d'aller au-delà de l'indexation minimale.

De même, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales dispose que les communautés de communes à taxe professionnelle unique remplissant les conditions mentionnées à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales se répartissent une enveloppe dont le montant moyen par habitant était fixé en 2000 à 26,68 millions d'euros et qui évolue chaque année comme l'inflation (c'est le système de la DGF dite « bonifiée »).

- en prévoyant que l'attribution moyenne par habitant d'une catégorie ne peut être inférieure à celle décidée pour une autre catégorie. Ainsi, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de l'attribution moyenne de la catégorie des communautés de communes à taxe professionnelle unique ne peut être inférieur à celui des communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- en garantissant aux EPCI appartenant à une catégorie une progression minimale de leur attribution individuelle. Ainsi, l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales dispose que, à compter de 2003, l'enveloppe des communautés urbaines est répartie de sorte que l'attribution de chaque communautés urbaines est au moins égale au montant perçu l'année précédente revalorisé du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Aucune disposition législative ne contraint le comité des finances locales dans la détermination du montant de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Toutefois, la rédaction de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales issue des dispositions de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2001 prévoit que, lorsque le montant de l'attribution moyenne par habitant retenu par le comité des finances locales pour la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle aboutit à faire baisser l'attribution moyenne des communautés de communes appartenant à cette catégorie depuis deux ans au moins, l'attribution moyenne de ces communautés est majorée de manière à atteindre un montant identique à celui de l'année précédente revalorisé du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Cette dernière disposition a été introduite afin de remédier aux conséquences sur les attributions individuelles des communautés de communes à fiscalité additionnelle des changements de composition de cette catégorie, qui se sont traduites en 2000 par des baisses importantes des attributions individuelles alors même que le montant de l'attribution moyenne de la catégorie avait augmenté par rapport à l'année précédente.

On remarque donc que, sans logique apparente, certaines attributions moyennes sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes et d'autres sur le taux d'évolution des prix à la consommation.

2. Une répartition de plus en plus contrainte

Les différentes dispositions légales contribuant à garantir l'évolution d'une année sur l'autre des sommes attribuées aux différentes catégories, voire le niveau des attributions individuelles des EPCI composant les différentes catégories permettent de garantir aux groupements une certaine stabilité de leurs ressources, qui devient de plus en plus nécessaire à mesure que les EPCI exercent des compétences de plus en plus nombreuses et de plus en plus « lourdes ».

Mais, dans le même temps, ces dispositions rigidifient la répartition de la dotation d'intercommunalité par le comité des finances locales et interdisent à celui-ci de remettre en cause des choix passés, alors même que le contexte a pu évoluer depuis.

De plus en plus, l'exercice de répartition auquel se livre le comité est contraint car, une fois les indexations minimales appliquées, la marge de manoeuvre dont il dispose pour encourager telle ou telle catégories de groupements, voire pour en pénaliser une autre, est presque nulle.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de redonner des marges de manoeuvre au comité des finances locales pour la répartition de la dotation d'intercommunalité en supprimant l'obligation d'indexer l'évolution d'une année sur l'autre de l'attribution moyenne par habitant de certaines catégories d'EPCI ou celui des attributions individuelles versées à certains EPCI.

Il est ainsi proposé de :

- supprimer l'indexation sur les prix de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération ;

- de supprimer l'indexation sur les prix du montant de l'attribution moyenne par habitant des communautés de communes à taxe professionnelle unique éligibles à la DGF « bonifiée » ;

- de supprimer l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire du montant moyen minimal devant être versé aux communautés de communes à fiscalité additionnelle appartenant à cette catégorie pour la deuxième année au moins ;

- de supprimer l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des attributions individuelles versées aux communautés urbaines.

La suppression de ces indexations obligatoires est remplacée par le transfert au comité des finances locales du pouvoir de décider du niveau des indexations.

En 2002, l'application de ces mesures aurait permis de dégager de 20 millions d'euros à 25 millions d'euros - soit environ 1,5 % du montant total de la dotation d'intercommunalité qui s'élevait à 1.621 millions d'euros - pour financer les priorités identifiées par le comité des finances locales.

Ces priorités peuvent être :

- soit une modulation des ressources consacrées aux différentes catégories d'EPCI ;

- soit une réduction du montant de la dotation d'intercommunalité de manière à accroître le montant des ressources disponibles au titre du solde de la dotation d'aménagement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur le fond, votre commission des finances approuve les modifications proposées par le présent article, qui portent sur une fraction réduite du montant de la dotation d'intercommunalité et dont la mise en oeuvre ne se traduirait pas forcément par des changements par rapport à la situation actuelle car le comité des finances locales pourrait décider de reconduire les indexations aujourd'hui déterminées par la loi. En revanche, il serait désormais possible de redéployer une partie plus importante des crédits de la dotation d'intercommunalité, en fonction de l'évolution des besoins et des difficultés rencontrées par telle ou telle catégorie.

Sur la forme, votre commission des finances ne voit pas d'inconvénient à confirmer la suppression du présent article, dont la commission des finances de l'Assemblée nationale a considéré qu'il avait plus sa place en seconde partie car sa mise en oeuvre serait sans effet sur le solde du budget de l'Etat. A l'occasion de l'examen du présent article en première lecture par l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, après avoir demandé à nos collègues députés de s'engager à rétablir le dispositif en seconde partie, s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée sur ce point.

Il a, au cours de cette même séance à l'Assemblée nationale, justifié l'inscription du présent article au sein de la première partie du projet de loi de finances par le fait que, tant que le dispositif proposé ne serait pas entré en vigueur, l'objectif de revalorisation du montant des dotations de solidarité ne pouvait être atteint que par une augmentation des abondements accordés à ces dotations. Implicitement, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire considérait donc que l'objet du présent article était la réduction du montant de la dotation d'intercommunalité au profit de celui des dotations de solidarité, permettant ainsi à l'Etat de réduire le montant de son effort financier en faveur des collectivités locales.

Cette interprétation est préoccupante pour votre commission des finances qui avait coutume de considérer que le jeu de « vase communiquant » entre la dotation d'intercommunalité et les dotations de solidarité devrait progressivement laisser la place à un lien plus étroit entre l'évolution de la dotation forfaitaire et de la dotation d'intercommunalité, ces deux dotations ayant pour objet de financer les mêmes compétences.

Le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République actuellement en cours de navette consacre l'obligation de renforcer la péréquation. Par conséquent, autant il est souhaitable de rechercher l'accroissement des sommes consacrées à la péréquation à coût constant pour l'Etat, autant il serait regrettable de rechercher à stabiliser les sommes consacrées à la péréquation de manière à réduire les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 31

Reconduction en 2003 de la compensation de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) pour les collectivités défavorisées, au titre des années 1999, 2000 et 2001

Commentaire : le présent article propose de compenser en 2003 les pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle dues à l'application du contrat de croissance et de solidarité enregistrées par les communes défavorisées et les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent en 1999, 2000 et 2001.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ ORGANISE LA BAISSE DU MONTANT DE LA DCTP

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998) fixe les modalités de fonctionnement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, dont la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) est la variable d'ajustement.

Outre la DCTP, l'enveloppe normée est composée de douze dotations, qui évoluent en fonction soit du taux de progression de la dotation globale de fonctionnement, de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ou de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

Lorsque le taux d'évolution des douze dotations est supérieur à celui de l'enveloppe normée elle-même, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement et son montant diminue.

B. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ LIMITE LES BAISSES DE DCTP DES COLLECTIVITÉS DÉFAVORISÉES

L'article 57 précité prévoit que les baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voient leurs baisses de DCTP plafonnées à 50 % de leur baisse théorique.

Les collectivités qui ne sont pas éligibles à l'une de ces dotations subissent, de ce fait, une baisse de DCTP supérieure à celle qu'elles auraient enregistrées en l'absence de mécanisme de « modulation » puisqu'elles supportent non seulement la baisse « de droit commun », mais aussi celle dont les collectivités « défavorisées » ont été exonérées.

C. EN 1999, EN 2000 ET EN 2001, LE FNPTP A COMPENSÉ INTÉGRALEMENT LES PERTES DE DCTP ENREGISTRÉES PAR LES COMMUNES DÉFAVORISÉES ET LES EPCI A FISCALITE PROPRE AUXQUELS ELLES APPARTIENNENT

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, nos collègues députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérées de baisse de DCTP153(*). Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent devaient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

Ces nouvelles exonérations ne pouvaient être prises en charge par le mécanisme de plafonnement des baisses prévu dans le contrat de croissance et de solidarité, car cela aurait provoqué une baisse trop importante de la DCTP des collectivités qui ne bénéficient pas du plafonnement et des exonérations. Par conséquent, il a été choisi de faire prendre en charge les compensations des baisses de DCTP prévues à l'article 58 de la loi de finances pour 1999 par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP. Le 2 bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts en détermine les modalités.

Au total, la loi de finances pour 1999 prévoit le dispositif suivant s'agissant des exonérations de baisse de DCTP :

- pour les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances pour 1999) ;

- pour les communes éligibles à la DSU ou la DSR « bourgs-centres », les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances précitée), l'autre moitié étant intégralement compensée par le FNPTP (article 58 de la loi de finances précitée) ;

- pour les ECPI à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou la « DSR 1 » et les communes éligibles à la « DSR 2 » dont le potentiel fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique, les pertes de DCTP sont intégralement compensées par le FNPTP (article 58 de la loi de finances précitée).

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que les attributions du FNPTP destinées à compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1998 et 1999 seront versées pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité (en 1999, 2000 et 2001).

L'article 63 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a mis en place un dispositif de même type pour compenser, par le FNPTP, les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000. Cette compensation est versée pendant les deux années restantes du contrat de croissance et de solidarité (en 2000 et en 2001).

L'article 83 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) a étendu ce dispositif à la compensation des pertes de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001. Cette compensation est versée en 2001.

D. EN 2002, LES REMBOURSEMENTS DU FNPTP N'ONT PAS ÉTÉ ÉTENDUS AUX PERTES DE DCTP ENREGISTRÉES ENTRE 2001 ET 2002

L'article 41 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) a maintenu en 2002 ce dispositif. Celui-ci ne s'applique toujours qu'aux pertes de DCTP enregistrées entre 1998 et 2001.

1. Une baisse réelle de la DCTP de 7,5 %

Ce choix a été justifié par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale par le fait que « la diminution de la DCTP de la plupart des collectivités concernées devrait être sensiblement inférieure à celle des années précédentes ».

Ainsi que votre rapporteur général a eu l'occasion de l'indiquer il y a un an, cette affirmation est contestable, comme l'indique le tableau ci-après.

Evolution de la DCTP entre 2001 et 2002

(en millions d'euros)

 

2001

2002

Evolution en %

DCTP issue de l'application du contrat de croissance et de solidarité

1.708,04

1.589,59

- 6,94 %

DCTP issue du contrat, minorée du prélèvement au profit des communautés d'agglomération

1.708,04-126,08= 1.581,96

1.589,59-126,08 =1.463,51

- 7,5 %

DCTP minorée du financement des communautés d'agglomération, mais majorée des sommes destinées en prendre en compte l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000 Commune de Pantin (1)

1.581,96

1.463,51 + 80,04 = 1.543,55

- 2,4 %

(1) Cet arrêt impose la compensation du manque à gagner résultant, pour les collectivités locales, de l'absence de prise en compte de l'émission de rôles supplémentaire pour le calcul des attributions au titre de la DCTP.

2. Une décision provenant de la volonté de ne pas pénaliser le Fonds national de péréquation (FNP)

La principale raison qui a conduit nos collègues députés à ne pas souhaiter compenser les pertes de DCTP enregistrées entre 2001 et 2002 est plus vraisemblablement, la volonté de ne pas pénaliser le Fonds national de péréquation (FNP).

Le FNP étant alimenté par le « solde » du FNPTP154(*), plus les charges du FNPTP sont élevées, plus les ressources du FNP sont réduites.

Depuis 1999, la prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP s'est traduite par un manque à gagner pour le FNP de 64 millions d'euros en 1999, 305 millions d'euros en 2000, 167 millions d'euros en 2001 et 188 millions d'euros en 2002.

Jusqu'ici, ce manque à gagner était « absorbé » en partie par la bonne progression des ressources du FNPTP, qui est notamment alimenté par une partie de la fiscalité locale de France Télécom. Au lieu de « profiter » entièrement au FNP, ces ressources étaient en partie détournées de leur objet pour financer la compensation des pertes de DCTP.

Aujourd'hui, la situation est différente. La filialisation de France Télécom aboutit à une réduction du produit de la fiscalité locale de France Télécom. Par conséquent, mettre à la charge du FNPTP des dépenses supplémentaires mettrait le FNP en grande difficulté.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'étendre à l'année 2003 le versement des compensations de baisse de DCTP prévues au 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts.

Par conséquent, les pertes de DCTP enregistrées entre 1998 et 2001 seront encore compensées en 2003.

En revanche, les pertes enregistrées entre 2001 et 2002 ne seront toujours pas compensées, ni, a fortiori, celles enregistrées entre 2002 et 2003. En 2003, l'application des règles de l'enveloppe normée aboutit à faire passer la DCTP de 1,46 milliard d'euros à 1,42 milliard d'euros, ce qui correspond à une diminution de 3,01 % (5,15 % si l'on prend en compte la diminution de l'abondement destiné à remédier à l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires au titre de la réduction de 16 % appliquée aux bases de la taxe professionnelle155(*)), comme l'indique le graphique ci-après.

Montant de la DCTP(1)

(en millions d'euros)

(1) Hors REI (réduction pour embauche et investissement)

Le coût de la mesure proposée est évalué, par le gouvernement, à 188 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu de la proposition, faite par l'article 29 du présent projet de loi de finances, de prolonger d'un an le contrat de croissance et solidarité, il est cohérent de prolonger également les dispositions qui accompagnaient ce contrat, et notamment la compensation à certaines communes, et aux établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, de leurs pertes de DCTP.

L'année dernière, votre commission des finances a proposé un amendement tendant à la compensation intégrale, par le FNPTP, de la baisse de recettes de DPTP enregistrée par les communes éligibles à la DSU et à la DSR, ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent. Afin de ne pas pénaliser le FNP, une majoration de même montant des ressources du FNPTP était également proposée.

Les perspectives de croissance pour 2003, ainsi que la non-reconduction, par l'article 29 du présent projet de loi de finances, du dispositif de modulation de la baisse de la DCTP en faveur des collectivités locales défavorisées (dont il résulte que le coût de la compensation des pertes de DCTP enregistrés en 2003 serait compris entre 40 et 50 millions d'euros, contre 15 millions en 2002), ne permettent pas de renouveler cette proposition cette année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 bis (nouveau)

Eligibilité à la dotation de solidarité urbaine de communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article a pour objet de rendre éligibles certaines communes à la dotation de solidarité urbaine.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget. Il vise une nouvelle fois à corriger un « effet pervers » de la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle sur le mode de calcul du potentiel fiscal.

Comme l'indiquait le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de « réparer une anomalie liée au calcul du potentiel fiscal. En effet, une fraction du potentiel fiscal est désormais composée par la part salaire de la taxe professionnelle. Il y a deux ans, notre collègue Bonrepaux avait souligné ce problème à propos des communautés de communes, puisque au lieu d'être affectée, pour le calcul du potentiel fiscal, du taux moyen national, la dotation part salaire de la taxe professionnelle est affectée du taux local. Il s'agit bien d'une anomalie, puisque, par définition, le potentiel fiscal doit être calculé à partir des taux moyens nationaux ».

Le potentiel fiscal compte pour 45 % dans l'indice synthétique qui permet de déterminer l'éligibilité d'une commune à la dotation de solidarité urbaine. Une variation importante de son potentiel fiscal peut rendre une commune éligible à la DSU, ou à l'inverse lui faire perdre son éligibilité.

La prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal de la compensation de la suppression de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle a été a de nombreuses reprises jugées insatisfaisante par votre commission des finances, qui ne sous-estime cependant pas les inconvénients des autres solutions possibles (la non prise en compte des anciennes bases salaires, qui avantagerait les communes dans lesquelles ces bases étaient importantes ; l'application du taux moyen national aux anciennes bases « salaires » qui reviendrait à appliquer un taux à des bases « mortes » qui n'évoluent plus).

Ainsi, le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale a observé que, « dans le cas d'une transformation d'un EPCI à fiscalité additionnelle en EPCI à taxe professionnelle unique, certaines communes peuvent subir des effets très défavorables, parce que leur potentiel fiscal, dès lors qu'il comporte une part importante de dotation part salaire, se trouve brutalement majoré, surtout si l'EPCI avait lui-même un taux de taxe professionnelle très élevé. On affecte donc à cette part salaire le taux local EPCI plus taux communal, alors qu'à l'évidence, la philosophie même du potentiel fiscal voudrait que ce soit le taux moyen national. Le résultat, c'est que certaines des communes concernées ont perdu le bénéfice de la DSU ».

Pour remédier à cet effet pervers, il est proposé « un mécanisme de garantie de sortie - « en sifflet » - par dixième chaque année - pour les communes qui ont perdu, pour ces raisons, la dotation de solidarité urbaine. Évidemment, j'aurais préféré proposer, comme l'avait fait notre collègue Bonrepaux il y a deux ans, un amendement qui affecte le taux moyen national sur cette dotation part salaire. Mais il m'a été indiqué, sur la base de plusieurs simulations, qu'une telle disposition risquait d'entraîner, sinon d'énormes bouleversements, du moins beaucoup de modifications. Or, tous ceux qui connaissent les finances locales savent qu'il faut être très vigilant : en l'absence de simulations complètes, mieux vaut essayer de proposer des amendements aussi limités que possible. Ce mécanisme de garantie ne modifie pas le système, on ne touche pas aux autres collectivités et l'on résout correctement, je crois, le problème de ces quelques communes qui subissent cette anomalie ».

Le présent article modifie donc l'article L. 2334-18-3 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que les communes qui ont, à compter de 2000, perdu le bénéfice de la DSU pour les raisons expliquées ci-dessus et qui appartiennent à un EPCI qui a opté deux ans auparavant pour la taxe professionnelle unique percevront pendant cinq années une somme représentant, la première année, 90 % du montant de la dernière DSU perçue, ce pourcentage étant porté à 80 % la deuxième année, 70 % la troisième année, 60 % la quatrième année et 50 % la cinquième année. A compter de la sixième année, ces communes ne percevront plus la DSU.

Au nom du gouvernement, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a émis un avis favorable à l'adoption du dispositif proposé, qui «  vise à remédier à ces situations très insatisfaisantes ». Il a par ailleurs annoncé que « le gouvernement proposera, dans un amendement à l'article 32, d'augmenter de 2 millions d'euros la majoration exceptionnelle de la DSU », amendement qui a été adopté par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La loi ne peut pas tout prévoir et, s'agissant de la mise en oeuvre concomitante de deux réformes de l'ampleur de la mise en oeuvre de la taxe professionnelle unique et de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, il n'est pas surprenant que des conséquences imprévues soient constatées.

Même s'il en résulte une perte de lisibilité des règles de répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales, le pragmatisme conduit à les corriger au « coup par coup », par des dispositifs ciblés qui permettent de limiter les risques de transfert de ressources entre collectivités.

Le dispositif proposé est de même esprit que celui mis en oeuvre, en application de la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte des résultats du recensement général de population sur les concours de l'Etat aux collectivités locales, pour atténuer les conséquences sur l'éligibilité à la DSU des communes dont la population a diminué entre 1990 et 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Majorations de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR)

Commentaire : le présent article a pour objet d'affecter une fraction de la régularisation positive de la dotation globale de fonctionnement au titre de 2001 au financement de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale en 2003, et de majorer ces deux dotations de 39 millions d'euros.

I. LE DROIT ACTUEL

1. La régularisation de la DGF

La dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue chaque année en fonction d'un taux d'évolution calculé dans les conditions prévues à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, et qui prend en compte l'évolution prévisionnelle des prix pour l'année à venir et la moitié du taux de croissance pour l'année en cours, tel qu'il ressort de l'évaluation retenue pour l'élaboration du projet de loi de finances.

L'article L. 1613-2 du même code prévoit que, lorsqu'un écart apparaît ex post entre les indices économiques retenus pour calculer le montant de la DGF inscrit dans la loi de finances initiale et les mêmes indices tels qu'ils sont constatés en exécution, la DGF de l'année en question est recalculée à partir du « vrai » taux d'évolution, ce taux étant appliqué au montant définitif de la DGF de l'année précédente.

Ainsi, la DGF inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001 avait été calculée en fonction d'une prévision d'évolution des prix de 1,2 % en 2001 et une prévision de taux de croissance du PIB de 3,4 % en 2000. En réalité, les prix ont augmenté de 1,6 % en 2001 et le PIB a cru de 3,8 % en 2000 (chiffres de juillet 2001)156(*). Par conséquent, le taux de progression de la DGF en 2001 aurait du être de 3,5 % au lieu des 2,9 % retenus dans le projet de loi de finances pour 2001.

Par ailleurs, le montant définitif de la DGF de 2000 s'est établi à 17.058,62 millions d'euros, au lieu de 16.901,36 retenus dans le projet de loi de finances pour 2001.

Par conséquent, le montant définitif de la DGF pour 2001 est obtenu en appliquant le taux de progression de 3,8 % à 17.058,62 millions d'euros, soit 17.665,672 millions d'euros. Ce montant est supérieur de 136,419 millions d'euros au montant inscrit dans la loi de finances pour 2001.

Au titre de la DGF 2001, l'Etat a donc une dette de 136,419 millions d'euros envers les communes, établissements publics de coopération intercommunale et départements qui perçoivent la DGF. Le code général des collectivités territoriales prévoit que cette dette doit être remboursée l'année au cours de laquelle elle a été constatée.

2. Les abondements exceptionnels de la DGF

Depuis plusieurs années, le montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) réparti entre les communes éligibles à ces dotations n'est pas celui qui résulte des règles de répartition de la DGF.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, la DSU et la DSR bénéficient des sommes provenant de la disparition progressive de la DGF de la région Ile-de-France.

Par ailleurs, depuis le début de l'application du contrat de croissance et de solidarité en 1999, les composantes de la DGF destinées aux communes défavorisées bénéficient de crédits exceptionnels.

L'article 59 de la loi de finances pour 1999 prévoyait que, pendant chacune des années d'application du contrat de croissance, la DSU serait majorée de 76,22 millions d'euros. Le gouvernement est allé au-delà et, pour les mêmes années, la DSU a bénéficié de majorations supplémentaires, dont le montant a varié entre 53 et 76 millions d'euros. La fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale a pour sa part été majorée chaque année de 22,87 millions d'euros. En 2002, la DSU et la DSR ont bénéficié de 144,82 millions d'euros supplémentaires.

Les sommes réparties au titre de la DGF en 2002 ont été les suivantes :

- DGF des départements : 3.053,915 millions d'euros ;

- Dotation forfaitaire des communes : 12.958,869 millions d'euros ;

- Dotation d'intercommunalité : 1.651,606 millions d'euros ;

- Dotation de solidarité urbaine : 592,522 millions d'euros ;

- Dotation de solidarité rurale : 400,087 millions d'euros.

Répartition de la DGF des communes en 2002

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Les abondements de la DSU et de la DSR prévus par le projet de loi de finances pour 2003

Le I du présent article a pour objet d'utiliser la fraction de la régularisation positive de la DGF revenant aux communes et aux EPCI pour financer la DSU et la DSR « bourgs-centres » en 2003.

Le II prévoyant de majorer la DSU de 35 millions d'euros157(*) et la fraction « bourgs-centres » de DSR de 4 millions d'euros.

Afin de ne pas peser sur la variable d'ajustement de l'enveloppe normée, le III du présent article dispose que ces majorations ne sont pas prises en compte pour la calcul de l'enveloppe en 2003

Au cours de sa séance du 24 septembre 2002, le comité des finances locales ne s'est pas opposé au « recyclage » de la régularisation positive de la DGF 2001 pour le financement des dotations de solidarité en 2003, l'argument développé par les membres du gouvernement selon lequel il était plus utile de cibler cette enveloppe sur les dotations de solidarité que les « saupoudrer » sur l'ensemble des communes et EPCI qui perçoivent la DGF ayant convaincu les membres du comité.

Pour apprécier l'évolution entre 2002 et 2003 de la DSU et la DSR, il convient de ne pas se limiter aux dispositions du présent article mais d'avoir une vue globale des différentes dispositions du présent projet de loi de finances.

Il ressort de cette analyse globale que le montant de l'effort financier supplémentaire de l'Etat en faveur des dotations de solidarité diminue dans le projet de loi de finances pour 2003 par rapport à 2002 :

- en 2002, le montant de la majoration dont a bénéficié la DSU s'élevait à 121,96 millions d'euros et celui de la majoration de la DSR « bourgs-centres » était de 22,86 millions d'euros, soit un total de 144,82 millions d'euros.

- pour 2003, le présent article prévoit de majorer la DSU et la DSR : la majoration prévue pour la DSU s'élève à 35 millions d'euros et celle prévue pour la DSR s'établit à 4 millions d'euros, soit un total de 39 millions d'euros.

Cependant, le présent projet de loi de finances prévoit de cibler sur les bénéficiaires de la DSU et de la fraction « bourgs-centres » de la DSR des sommes qui auraient dû être versées à un nombre plus important de collectivités :

- le présent article réserve aux communes bénéficiaires de la DSU et de la DSR le bénéfice du versement par l'Etat de la fraction de la régularisation positive de la DGF de 2001, soit 100 millions d'euros, la fraction de cette régularisation revenant aux départements (36 millions d'euros) leur étant versée dans les conditions de droit commun ;

- l'article 12 intègre dans la « base » du solde de la dotation d'aménagement de la DGF, que le comité des finances locales répartit entre la DSU et la DSR dans les conditions prévues par la loi, la compensation de la suppression du droit de licence sur les débits de boissons, dont le montant s'élève à 23 millions d'euros.

Par ailleurs, au cours de sa séance du 22 octobre 2002, la comité des finances locales, comme il y est autorisé en application des dispositions de l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l'article 61 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, a décidé de prélever 5,5 millions d'euros sur les reliquats constatés sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) pour les affecter à la dotation d'aménagement de la DGF, donc, le montant de la dotation d'intercommunalité étant indépendant du montant total de la dotation d'aménagement, à la DSU et à la DSR.

2. Le montant surprenant de la DGF 2003 inscrit dans le présent projet de loi de finances

Le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la DGF figurant à l'état A du projet de loi de finances pour 2003, qui s'établit à 18.872,162 millions d'euros se décompose de la manière suivante :

Répartition de l'augmentation de la DGF en 2003 entre l'application des règles légales d'indexation et les abondements « exceptionnels »

(en millions d'euros)

 

DGF dans le LFI 2002

DGF dans le PLF 2003

2003/2002 en volume

2003/2002 en %

DGF résultant de l'indexation (et des abondements intégrés dans la base)

18.390,190

18.812,162

421,972

+ 2,29 %

Abondements

144,82

37 + 23 *

- 84,82

- 59,57 %

Total

18535,01

18.872,162

337,052

+ 1,81 %

* La majoration de 23 millions d'euros ne constitue pas un effort financier supplémentaire de l'Etat mais l'affectation à la DGF de la compensation de la suppression d'un impôt local.

L'impact des abondements de la DSU et de la DSR sur le montant total de la DGF est très faible. En 2002, les abondements représentaient 0,8 % du montant total de la DGF inscrit dans la loi de finances. Dans le présent projet de loi de finances pour 2003, les abondements représentent 0,3 % du total.

On peut observer que la montant inscrit dans le présent projet de loi de finances ne tient pas compte :

- de la majoration de 2 millions d'euros adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, ce qui est logique ;

- des 5,5 millions d'euros prélevés par le comité des finances locales sur la DSI, ce qui est également logique puisque ces crédits sont des reliquats ;

- des 100 millions d'euros prélevés sur la régularisation négative de la DGF 2001.

Le présent projet de loi de finances propose donc de majorer de 100 millions d'euros la DSU et la DSU, mais les crédits correspondants ne sont pas inscrits. Le gouvernement a indiqué à votre rapporteur général que la totalité des crédits correspondant à la régularisation de la DGF 2001 serait inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002, comme c'est traditionnel s'agissant des régularisations positives, que les crédits destinés à être versés aux départements au titre la régularisation le seraient dans les conditions de droit commun, et que les 100 millions d'euros dont le présent article prévoit une utilisation dérogatoires seraient « reportés »158(*) sur 2003.

En tenant compte des différentes majorations, le montant de la DGF qui sera réparti en 2003 devrait s'établir à :

18.872,162 + 2 + 100 + 5,5 = 18.979,662 millions d'euros.

Au sein de cette enveloppe, 167,5 millions d'euros seront des majorations exceptionnelles, soit 0,9 % du montant total de la DGF.

3. L'évolution en 2003 des composantes de la DGF des communes

Le comité des finances locales étant compétent pour fixer le taux de progression de la dotation forfaitaire, les indexations de certaines composantes de la dotation d'intercommunalité et la répartition du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU et la DSR, il est délicat de se risquer à établir des montants prévisionnels pour les différentes composantes de la DGF des communes en 2003.

Cependant, en application de la loi, la dotation forfaitaire devrait progresser en fonction d'un taux compris entre + 1,03 % et + 1,26 %.

Selon les estimations fournies par le gouvernement, la dotation d'intercommunalité devrait progresser de 150 millions d'euros, ce montant étant majoré en fonction des décisions du comité des finances locales en matière d'indexation des composantes de la dotation d'intercommunalité. L'article 30 du présent projet de loi de finances propose de donner au comité des finances locales la possibilité de ne pas indexer ces composantes.

Dans la rédaction du projet de loi de finances pour 2003 issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, au cours de laquelle l'article 30 a été supprimé, le droit actuel reste en vigueur. En application du droit actuel, la dotation d'intercommunalité progresserait de 173 millions d'euros en 2003 (le « coût » des indexations dont la suppression est proposée à l'article 30 s'élevant à 23 millions d'euros).

Pour la DSU et la DSR, les perspectives d'évolution en 2003 sont les suivantes :

- en l'absence, d'une part, des majorations prévues par le présent projet de loi de finances dans sa rédaction initiale et, d'autre part, des dispositions de l'article 30 qui permettent potentiellement159(*) d'accroître de 12 millions d'euros le montant en 2003 de la DSU et de la DSR « bourgs-centres », leur montant baisserait de 20 % environ en 2003 ;

- en tenant compte de ces majorations et de l'article 30, la DSU progresserait de 2 % en 2003 et la DSR « bourgs-centres » de 1 % ;

- en ajoutant aux dispositions du projet de loi de finances la majoration de 2 millions d'euros de la DSU adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale et le prélèvement de 5,5 millions d'euros sur les reliquats de la DSI décidée par le comité des finances locales, la DSU progresserait de 3 % et la DSR « bourgs-centres » de 1,5 %.

Dans l'état actuel de la rédaction du présent projet de loi de finances, c'est-à-dire en tenant compte de la suppression de l'article 30, la DSU progresserait de 1 % et la DSR « bourgs-centres » de 0 %.

Du point de vue de la DSU et de la DSR, le rétablissement en seconde partie de l'article 30 dans une rédaction identique à celle du projet de loi de finances est indispensable pour permettre une progression du montant des dotations de solidarité comparable à celles des années précédentes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La pratique des abondements exceptionnels, si elle nuit à la lisibilité de l'évolution des composantes de la DGF et donne lieu à des « marchandages annuels » sur l'évolution de leur montant, permet de remédier aux défauts des règles de répartition de la DGF, qui se traduisent par une stagnation de la part des dotations de solidarité dans le total.

L'article 43 de la loi de finances pour 2002 a permis une évolution importante des règles de répartition de la DGF dans un sens favorable à la péréquation puisqu'il a modifié l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que la dotation forfaitaire pouvait progresser chaque année d'un taux compris entre 45 % et 55 % du taux de croissance du montant total de la DGF, contre 50 % à 55 % auparavant. Les sommes dégagées par une affectation de moins de la moitié de la croissance totale de la DGF à la dotation forfaitaire se traduisent de manière symétrique par une augmentation de même montant des sommes disponibles pour les dotations de solidarité.

Dans l'attente d'une réforme plus globale de la DGF, qui sera inévitable en 2003 pour prévoir les conditions dans lesquelles la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle sera intégrée à la DGF en 2004, il importe de poursuivre la pratique des abondements exceptionnels.

Lorsque l'Assemblée nationale aura rétabli l'article 30 du présent projet de loi de finances, le taux d'évolution prévisionnel de la DSU s'établira à 3 % (comme en 2002) et celui de la DSR « bourgs-centres » à 1,5 % (contre 4,75 % en 2002).

Ces taux ne paraissent pas compatibles avec l'objectif de péréquation que le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, actuellement en cours de navette, propose d'inscrire dans la Constitution.

Votre commission des finances considère donc que des taux de progression de l'ordre de 5 % pour la DSU et la DSR « bourgs-centres » seraient de nature à témoigner de la détermination de la majorité issue des élections législatives de 2002 à mettre en oeuvre l'objectif constitutionnel de péréquation.

Le gouvernement lui a indiqué que de tels taux de progression pourraient être atteints si la DSU était majorée de 12 millions d'euros et la DSR « bourgs-centres » de 5 millions d'euros. Votre commission des finances vous soumettra donc un amendement en ce sens.

Le Sénat étant saisi du texte qui lui a été transmis par l'Assemblée nationale, il doit délibérer en faisant « comme si » l'article 30 du présent projet de loi de finances était supprimé.

Dans un tel cas de figure, le comité des finances locales n'aurait plus la possibilité de revoir à la baisse les sommes consacrées aux indexations des composantes de la dotation d'intercommunalité, ce qui réduit potentiellement de 23 millions d'euros les sommes disponibles en 2003 au titre de la DSU et de la DSR. Sachant que la disparition de ces sommes se traduirait par une baisse de 10,5 millions d'euros du montant de la DSR « péréquation » et par une diminution de 11 millions d'euros de la DSU et 1,5 millions d'euros au titre de la DSR « bourgs-centres », l'objectif d'une progression de 5 % de la DSU et la DSR « bourgs-centres » ne pourrait dans ces conditions pas être atteint.

Par conséquent, et par « prudence », l'amendement que votre commission des finances vous soumet majore de 11 millions d'euros supplémentaires la DSU et de 1,5 million d'euros supplémentaires la DSR « bourgs-centres »

Au total, le dispositif qui est proposé est le suivant :

- DSU : + 23 millions d'euros (dont 11,5 millions d'euros au titre de la « prudence » en attendant le rétablissement de l'article 30 par l'Assemblée nationale) ;

- DSR « bourgs-centres » : + 6,5 millions d'euros (dont 1,5 million d'euros au titre de la prudence en attendant le rétablissement de l'article 30 par l'Assemblée nationale).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 32

Abondement de la dotation du fonds national de péréquation

Commentaire : le présent article additionnel vise à majorer de 18 millions d'euros les ressources de la part principale du fonds national de péréquation.

Le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République que le Sénat a voté en première lecture élève la péréquation entre les collectivités territoriales au rang d'objectif de valeur constitutionnelle, en prévoyant à l'article 6 que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à compenser les inégalités entre collectivités territoriales ».

Les dispositions du présent projet de loi de finances ne permettent pas une évolution favorable du fonds national de péréquation (FNP) compatible avec cet objectif, puisqu'elles prévoient une stabilisation de ses ressources.

Lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a augmenté de 22,87 millions d'euros la « majoration » du FNP160(*). Le présent article additionnel tend à augmenter de 18 millions d'euros les ressources de la part principale de ce fonds161(*). On rappellera que ses attributions sont versées aux communes qui répondent à certains critères de potentiel fiscal et d'effort fiscal, ainsi qu'à certains fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Les communes éligibles sont celles qui satisfont aux deux conditions suivantes :

- présenter un potentiel fiscal « quatre taxes » par habitant inférieur de 5 % ou plus à la moyenne de la strate démographique correspondante ;

- présenter un effort fiscal supérieur à la moyenne de la strate démographique correspondante.

Sont également éligibles les communes de plus de 10.000 habitants qui répondent aux deux conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal « quatre taxes » par habitant inférieur ou égal à deux-tiers du potentiel fiscal par habitant de la strate démographique correspondante ;

- avoir un effort fiscal supérieur à 80 % de la moyenne de la strate démographique correspondante.

Sont enfin éligibles les communes qui répondent à l'une des conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur de 5 % ou plus de la strate démographique correspondante et un taux de TP égal en 2001 au taux plafond, soit 29,60 % ;

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur de 5 % ou plus à la moyenne de la strate démographique et un effort fiscal compris entre l'effort fiscal moyen des communes du même groupe démographique et 90 % de cet effort fiscal moyen.

Le présent article additionnel permettra aux ressources de la part principale du FNP d'augmenter de 18 millions d'euros, soit 4 % en 2003, par rapport à l'année 2002, au profit de la péréquation des ressources, destinée essentiellement aux petites communes rurales.

Le tableau ci-après montre que, jusqu'en 2001, la part principale du FNP augmentait, mais que, depuis cette date, la réduction du solde du FNPTP conduit à une diminution des ressources de la part principale du FNP, que le présent article additionnel propose d'abonder.

Evolution de la part principale et de la majoration du FNP pour la métropole depuis 1998

(en millions d'euros)

Année

1998

1999

2000

2001

2002

Part principale (métropole)

413

430

430

447

422

Majoration (métropole)

94

122

120

125

123

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 33

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 15,8 milliards d'euros.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 15,8 milliards d'euros en 2003. Il diminuerait de 6,34 % par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2002 (16,87 milliards d'euros), mais s'inscrirait en hausse de 8,04 % par rapport à la prévision d'exécution pour cette année (14,62 milliards d'euros), proche du montant revu à la baisse en loi de finances rectificative pour 2002 (14,97 milliards d'euros).

L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport général, intitulé : « Participation de la France au budget des Communautés européennes (article 33 du projet de loi de finances) ». Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES A L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 34

Équilibre général du budget

Commentaire : le présent article fixe l'équilibre général du budget en évaluant d'abord les recettes, en fixant ensuite un plafond de dépenses autorisées, en déduisant enfin le solde budgétaire. A la suite des modifications votées à la première partie, l'Assemblée nationale a réduit le déficit à un niveau légèrement inférieur à celui initialement proposé soit 44,534 milliards d'euros contre 44,593 milliards d'euros dans le projet du gouvernement.

L'équilibre général proposé par le gouvernement fait l'objet du tome I du présent rapport. Comme à l'accoutumée, il a été modifié par l'Assemblée nationale.

L'effet des mesures adoptées par l'Assemblée nationale en première partie a permis de réduire le solde budgétaire de 59 millions d'euros :

- les ressources nettes du budget général sont accrues de 81 millions d'euros et les dépenses ordinaires civiles sont rehaussées de 23 millions d'euros ;

- les opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale sont rehaussées en recettes et en dépenses de 107 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article et l'état A qui lui est annexé compte tenu des modifications qu'elle a apportées aux articles de la première partie.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans la matinée du mercredi 13 novembre 2002 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2003, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Après l'adoption, sans modification, des articles premier (autorisation de percevoir les impôts existants), 2 (barème de l'impôt sur le revenu) et 3 (amélioration de la prime pour l'emploi), la commission a adopté, par priorité, un amendement tendant à introduire, après l'article 4 bis, un article additionnel modifiant le régime fiscal des sociétés d'investissements immobilières cotées. En échange de la transparence fiscale qui leur serait accordée, les plus-values latentes de ces sociétés seraient imposées, ce qui procurerait à l'État les recettes permettant de gager les autres mesures proposées par la commission. Le vote de cet amendement est intervenu au terme d'un large débat auquel ont pris part MM. Adrien Gouteyron, Michel Charasse, Yann Gaillard, Yves Fréville, Roland du Luart, ainsi que M. Philippe Marini, rapporteur général, et le président Jean Arthuis.

La commission a ensuite adopté quatre amendements tendant à introduire, chacun, un article additionnel après l'article 3, comportant des dispositions relatives, respectivement :

- à l'allongement du délai d'imputation des moins-values boursières sur les plus-values des années à venir ;

- au relèvement du seuil de cession des valeurs mobilières ;

- à la généralisation de l'abattement sur les revenus des valeurs mobilières ;

- à l'autorisation d'un versement exceptionnel destiné à alimenter un plan d'épargne en actions (PEA).

Elle a alors voté sans modification l'article 4 (relèvement du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile).

Après l'article 4, la commission a adopté une série d'amendements introduisant des articles additionnels relatifs à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), tendant, respectivement :

- à en actualiser le barème ;

- à supprimer la limitation de son plafonnement ;

- à doubler la réduction par personne à charge ;

- à créer une réduction en faveur des personnes effectuant des dons au profit de fondations ou associations reconnues d'utilité publique ;

- enfin, à reconnaître, comme biens professionnels non imposables, les parts ou actions détenues collectivement, pendant au moins cinq ans, à concurrence de 25 % ou plus du capital, par des associés liés par une convention de vote.

MM. Denis Badré, Yann Gaillard, Eric Doligé, Michel Charasse et Roland du Luart sont intervenus dans la discussion de ces dispositions, notamment à propos des déductions relatives aux dons à des fondations.

Puis la commission a voté, sans modification, l'article 4 bis nouveau (faculté de louer un logement neuf à un ascendant ou un descendant en bénéficiant du dispositif de soutien au logement locatif privé).

Après l'article 4 bis, elle a adopté un amendement tendant, par un article additionnel, à modifier les délais d'option pour la renonciation au régime simplifié d'imposition des revenus fonciers (dit « micro-foncier ») prévus par le paragraphe 4 de l'article 32 du code général des impôts.

Elle a ensuite voté sans modification l'article 5 (doublement de l'abattement sur la part de chacun des petits-enfants pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vif. Puis elle a adopté un amendement tendant à l'introduction d'un article additionnel autorisant la déduction des frais funéraires de l'actif d'une succession, après les interventions de MM. François Trucy et Michel Charasse.

La commission a alors approuvé successivement, sans modification, les articles 6 (suppression progressive de la contribution des institutions financières), 6 bis nouveau (modification de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France pour les parcs d'exposition et locaux à usage principal de congrès), 7 (modification du régime fiscal des distributions de dividendes), 8 (annualisation du paiement de la TVA pour certains redevables), 8 bis nouveau (allégement de l'impôt des contribuables relevant du régime des micro-entreprises dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux), 8 ter nouveau (allégement de l'impôt des contribuables relevant du régime des micro-entreprises dans la catégorie des bénéfices non commerciaux), 9 (prorogation de l'application du taux réduit de la TVA aux services d'aide à la personne, aux travaux d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ou sur les logements sociaux à usage locatif) et 10 (dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle des entreprises d'armement au commerce).

Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 11 (réduction progressive de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des bénéfices non commerciaux).

Après avoir écouté les observations de M. Michel Charasse, elle a ensuite adopté, sans modification, l'article 12 (suppression du droit de licence sur les débits de boisson) puis, après des interventions du même sénateur et de M. Yves Fréville, l'article 13 (assujettissement de France Telecom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun et mesures diverses relatives à l'équilibre financier du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle).

La commission a ensuite voté, sans modification également, l'article 14 (assouplissement de la règle de lien entre les taux des taxes directes locales).

Puis elle a approuvé un amendement tendant, après cet article, à insérer un article additionnel autorisant des attributions du Fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée, l'année au cours de laquelle les crédits correspondants ont été payés, pour les dommages causés par les intempéries de 2002.

M. Michel Charasse s'est demandé s'il ne serait pas opportun de pérenniser une telle mesure.

La commission a également voté, après l'article 14, un amendement tendant à introduire un autre article additionnel relatif au taux du « versement transport » applicable aux communes-membres d'un établissement public de coopération intercommunale.

Elle a ensuite adopté successivement, sans modification, les articles 14 bis nouveau (arrondissement du montant plancher donnant lieu à une attribution du Fonds national de péréquation), 15 (affectation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat au budget général de l'Etat), 16 (rééquilibrage de la fiscalité des modes de production de l'électricité), 17 (intégration de la taxe parafiscale perçue sur certains produits pétroliers et sur le gaz naturel à la taxe intérieure sur les produits pétroliers et à la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel), 18 (contribution de l'Union d'économie sociale du logement au budget général de l'Etat), 19 (report en 2003 du versement de l'UNEDIC), 20 (dispositions relatives aux affectations), 21 (mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles), 22 (aménagement de l'assiette des cotisations de solidarité affectées au budget annexe des prestations sociales agricoles).

La commission a alors voté un amendement, qualifié « d'appel » par le rapporteur général Philippe Marini, tendant à supprimer l'article 23 (détermination du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, affecté au compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau »).

Elle a ensuite adopté successivement, sans modification, les articles 23 bis nouveau (prélèvements sur les paris mutuels urbains affectés au Fonds national pour le développement des adductions d'eau), 24 (modification de la nomenclature des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle »), 25 (transformation de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée en taxe fiscale affectée au compte spécial n° 902-32 modifié), 26 (modification de la nomenclature des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »), 27 (modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »), 28 (affectation au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) d'une fraction supplémentaire de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance), 29 (reconduction en 2003 du contrat de croissance et de solidarité), 30 (rssouplissement des modalités de répartition de la dotation d'intercommunalité), 31 (reconduction en 2003 de la compensation de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) pour les collectivités défavorisées, au titre des années 1999, 2000 et 2001), et 31 bis nouveau (éligibilité à la dotation de solidarité urbaine de communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique).

La commission a ensuite voté deux amendements :

- le premier, à l'article 32, majorant la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- le deuxième tendant, par un article additionnel inséré après cet article, à augmenter les crédits du Fonds national de péréquation pour permettre à l'Etat de faire face à ses engagements.

La commission a alors réservé sa position sur l'article 33 (évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes), sous réserve de l'examen à suivre du rapport de M. Denis Badré, et a adopté l'article 34 (équilibre général du budget) de la première partie du projet de loi de finances pour 2003 dans la rédaction résultant de ses votes précédents.

* 1 Il convient de préciser, qu'à compter de la loi de finances pour 2006 entreront en vigueur les dispositions de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances selon lesquelles : « La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes . I . - Dans la première partie, la loi de finances de l'année : 1° autorise pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ; ».

* 2 Cette rétroactivité partielle est néanmoins inévitable, car il ne serait pas concevable que le Parlement se prive de toute marge de manoeuvre pour faire évoluer la fiscalité, notamment dans le cadre d'un changement de politique générale. Mais elle ne doit pas être confondue avec une forme de rétroactivité différente trop souvent utilisée par bien des gouvernements : celle qui consiste à revenir sur la parole de l'Etat en remettant en cause les engagements pris par celui-ci à l'égard d'épargnants ou d'investissements dont les décisions résultent du contexte fiscal qui leur est promis pour une période déterminée.

* 3 En dépit des différences d'assiettes qui rendent les comparaisons délicates, il faut souligner qu'avec les Pays-Bas et le Royaume-Uni, la France a sans doute un des seuils les plus bas pour l'application du taux de la tranche supérieure.

* 4 L'avantage procuré par la déduction d'une pension alimentaire pour enfant majeur de 4.137 euros procure au taux marginal de 49,58 % un avantage de 2.051 euros, soit le plafond de la demi-part de droit commun dans le présent projet de loi de finances.

* 5 Proposition de loi n° 317 (1999-2000).

* 6 L'article 6 de la loi n° 78-688 du 5 juillet 1978 relative à l'imposition des gains nets en capital réalisés à l'occasion de cessions à titre onéreux de valeurs mobilières et de droits sociaux avait fixé ledit seuil à 150.000 francs. Ce chiffre était révisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. Ainsi, il avait progressé régulièrement jusqu'en 1995, où il s'élevait à 342.800 francs. L'article 71 de la loi de finances pour 1996 a mis un terme à cette indexation et a fixé le seuil au delà duquel les plus-values réalisées sont imposables à 200.000 francs. Ce dernier a ensuite été baissé par paliers successifs jusqu'à 50.000 francs.

* 7 La CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement est de 7,5 %, taux auquel il faut ajouter le prélèvement social de 2 % et la CRDS, dont le taux est de 0,5 %.

* 8 La limite a été portée de 91.000 euros à 120.000 euros par l'article 79 de la loi de finances pour 2002.

* 9 Les émetteurs des titres doivent avoir leur siège en France ou dans un autre État-membre de la Communauté européenne.

* 10 Elle est inférieure à la valeur du compte-titre moyen qui était fin juin 2002 de 21.118 euros ce qui démontre l'aspect « populaire » de ce placement.

* 11 L'actualisation du barème est évaluée pour une année à environ 30 millions d'euros. 5 exercices sans actualisation du barème aboutissent donc à un alourdissement au minimum de la fiscalité d'environ 150 millions d'euros.

* 12 Denis Badré et André Ferrand : « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises » n °386, 2000-2001.

* 13 Michel Charzat : Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français, juillet 2001.

* 14 Il s'agit du montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du barème.

* 15 Direction générale des impôts : « Les délocalisations de contribuables, personnes physiques », rapport remis à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale en avril 2000, page 7.

* 16 Denis Badré et André Ferrand : « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises », n ° 386, 2000-2001.

* 17 Michel Charzat : rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français, juillet 2001.

* 18 Proposition de loi n° 408, session extraordinaire 2001-2002.

* 19 Bénéfices industriels et commerciaux.

* 20 Bénéfices agricoles.

* 21 Bénéfices non commerciaux.

* 22 Proposition de loi n° 319, (1996-1997).

* 23 Mme Marie-Noëlle Lienemann, alors secrétaire d'Etat au logement, intervenant devant la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale le 24 octobre 2001, avait en effet tenu les propos suivants : « ... contrairement au ministère des finances, je suis favorable à ouvrir le bénéfice de la loi Besson en cas de location aux ascendants et aux descendants. Je ne désespère pas du pouvoir de persuasion du Parlement à cet égard... ».

* 24 Il faut observer que l'évaluation de ces mesures fiscales varie sensiblement d'une année à l'autre. Le « Besson ancien » était évalué l'an dernier à 38 millions d'euros pour 2002, l'application des régimes « Besson » et « Périssol » dans le neuf était évalué à 701 millions d'euros.Ces évaluations ont été sensiblement revues à la baisse dans le fazcicule des voies et moyens attaché au présent projet de loi de finances.

* 25 La vie financière - 9-15 août 2002.

* 26 L'exonération d'impôt sur les sociétés sous condition de distribution nécessitera de distinguer clairement les charges du secteur immobilier du reste de l'activité des sociétés.

* 27 La jurisprudence de la Cour de Cassation apprécie notamment le montant licite du présent d'usage comme une proportion du revenu et du patrimoine du donateur.

* 28 Les héritiers des successions les plus modestes omettent souvent de déclarer une succession de toute façon non imposable.

* 29 L'instruction n° 92-67-K1-A3 du 9 juin 1992 de la direction de la comptabilité publique qui prévoit que les frais d'obsèques peuvent être prélevés sur des comptes de fonds particuliers dans la limite de 20.000 francs n'a toujours pas été transposée en euros...

* 30 Article 4 de la loi de finances rectificative pour 1982 n° 82-540 du 28 juin 1982.

* 31 Article 21 de la loi de finances initiale pour 1985 n° 84-1208 du 29 décembre 1984.

* 32 I de l'article 235 ter Y du code général des impôts.

* 33 En étaient exclus également les fonds d'épargne retraite créés par la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 dite « loi Thomas », dont les décrets d'application ne parurent jamais et qui fut abrogée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.

* 34 Plus précisément, le II de l'article 235 ter Y du code général des impôts indique qu'il s'agit des frais de personnel, des travaux, fournitures et services extérieurs, des frais de transport et de déplacement, des frais divers de gestion et des amortissements des immeubles, matériels et véhicules utilisés pour les besoins de l'exploitation.

* 35 III de l'article 235 ter Y du code général des impôts.

* 36 Projet de loi de finances pour 2003 - Evaluation des voies et moyens - les évaluations de recettes.

* 37 Ces quatre fonds de garantie ont été créés par la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

* 38 « Banques : votre santé nous intéresse », par M. Alain Lambert, rapporteur général de la commission des finances, rapport n° 52 (1996-1997).

* 39 « Assurons l'avenir de l'assurance », par M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapport n° 45 (1998-1999).

* 40 Qui partage les trois premiers avec la taxe sur les salaires.

* 41 « Mondialisation : réagir ou subir ? », rapport de la mission d'information du Sénat relative à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises, n° 386 (2000-2001).

* 42 Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français, Michel Charzat, parlementaire en mission - juillet 2001.

* 43 Son produit est estimé à 8,6 milliards d'euros en 2003.

* 44 Cf. commentaire de l'article 4 quater (nouveau), in rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002, n° 87 (2001-2002).

* 45 Article 242 quater du code général des impôts.

* 46 Pour les personnes soumises à l'impôt sur le revenu, l'avoir fiscal est restituable, au contraire des personnes soumises à l'impôt sur les sociétés pour lesquelles il n'est qu'imputable sur l'impôt dû.

* 47 N° 98-1266 du 30 décembre 1998.

* 48 N° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* 49 Article 9 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000, alors que parallèlement le champ d'application du régime mère-fille était réduit.

* 50 Prévu par la loi de finances pour 2001.

* 51 En effet, l'article 223 sexies du code général des impôts autorisait la société distributrice à limiter le montant du précompte dû au montant de l'avoir fiscal à 45 %, à condition de justifier que cet avoir fiscal à 45 % était susceptible d'être utilisé, c'est-à-dire de démontrer que la personne attributaire de l'avoir fiscal était une personne morale non bénéficiaire du régime mère-fille.

* 52 Lois de finances pour 1999, 2000 et 2001.

* 53 Sur cette question, on se reportera très utilement aux actes du colloque organisé conjointement par la commission des finances du Sénat et le Centre des études de la fiscalité des entreprises de Paris (CEFEP) le 16 mai 2001, intitulé « La suppression de l'avoir fiscal et du précompte ? et après ? ». Ces actes ont été publiés dans le n° 38 de la Revue de droit fiscal, année 2001.

* 54 On notera toutefois que l'instruction fiscale du 14 décembre 2001 (publiée au Bulletin officiel des impôts le 28 décembre 2001), tirant les conséquences de l'arrêt Anzalone du Conseil d'Etat du 26 février 2001, a précisé que seuls les revenus distribués régulièrement et soumis à la réglementation du Code civil ou du Code de commerce relative aux dividendes étaient assortis de l'avoir fiscal et donnaient lieu, le cas échéant, au paiement du précompte. Sont donc concernées les distributions de dividendes décidées par l'assemblée générale annuelle des actionnaires et les distributions d'acomptes sur dividendes, mais non pas les revenus distribués en d'autres occasions (distributions exceptionnelles de réserves décidées par une assemblée autre que celle approuvant les comptes annuels par exemple), ce qui ouvre la voie à un précompte sur option qui devrait réduire les montants de précompte acquittés par les entreprises.

* 55 Sur ce fondement, la Cour a invalidé, dans un arrêt Verkooijen du 20 juin 2001, le dispositif hollandais destiné à éviter la double imposition des résultats des sociétés dont ne bénéficiaient que les sociétés résidentes.

* 56 Voir sur ce point l'arrêt CJCE 4 octobre 2001, Athinaiki Zytopoiia.

* 57 Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français, Michel Charzat, parlementaire en mission - juillet 2001.

* 58 « Mondialisation : réagir ou subir ? », rapport de la mission d'information du Sénat relative à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises, n° 386 (2000-2001).

* 59 Il s'agit des personnes physiques mais aussi des caisses de retraite et de prévoyance et des fondations et associations reconnues d'utilité publique (cf III de l'article 209 bis du code général des impôts).

* 60 Le régime du RSI est précisé par les articles 302 septies A et au 3 de l'article 287 du code général des impôts.

* 61 Depuis le 1er janvier 2002, la durée d'option est désormais de deux ans (au lieu de cinq ans antérieurement) et cette option est reconduite tacitement pour des périodes de deux ans.

* 62 Si l'activité d'une entreprise se rattache aux deux catégories ci-dessus, l'option est ainsi possible si le chiffre d'affaires annuel hors taxes de l'entreprise concernée ne dépasse pas 76.300 euros pour les activités relevant de la première catégorie et 27.000 euros pour les activités relevant de la seconde catégorie.

* 63 Ces seuils ont été rehaussés par la loi de finances initiale pour 1999, qui a procédé à une réforme d'ensemble tendant notamment à supprimer l'ancien régime du forfait, très lourd à gérer pour l'administration fiscale, et à le fondre dans régime des micro-entreprises (auparavant réservé aux seules entreprises dont le chiffre d'affaires annuel était inférieur à 100.000 francs).

* 64 Cet abattement était de 50 % avant la loi de finances initiale pour 1999.

* 65 On peut par ailleurs observer que les prévisions réalisées en 1998 par l'administration fiscale du nombre total d'entreprises qui opteraient pour les régimes micro-BIC et micro-BNC se sont révélées relativement fiables, puisque l'administration estimait alors que 490.000 entreprises auraient intérêt à se placer sous le bénéfice de ces régimes micro-entreprises tels qu'étendus par la loi de finances initiale pour 1999, et que 510.000 entreprises avaient effectivement opté pour ces régimes au titre de leurs revenus pour l'an 2000.

* 66 Depuis le 1er janvier 2002, la durée d'option est désormais de deux ans (au lieu de cinq ans antérieurement) et cette option est reconduite tacitement pour des périodes de deux ans.

* 67 Directive du Conseil n° 1999/85/CE.

* 68 Les dispositions ont été adoptées aux articles 5 et 7 de la loi de finances initiale pour 2000 (n° 99-1172) du 30 décembre 1999.

* 69 Les commissions des finances des deux Assemblées seront destinataires de ce rapport.

* 70 Commission des communautés européennes, rapport de la Commission sur les taux réduits de TVA, le 22 octobre 2001.

* 71 Directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977 modifiée.

* 72 Commission des Communautés européennes, proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en vue de proroger la faculté d'autoriser les Etats-membres à appliquer des taux réduits de TVA pour certains services à forte intensité de main d'oeuvre, Bruxelles le 25 septembre 2002, COM(2002) 525 final, volume I.

* 73 Commission des Communautés européennes, proposition de décision du Conseil qui proroge la durée d'application de la décision 2000/185/CE autorisant les Etats-membres à appliquer des taux réduits de TVA sur certains services à forte intensité de main d'oeuvre conformément à la procédure prévue à l'article 28, paragraphe 6, de la directive 77/388/CEE, Bruxelles le 25 septembre 2002, COM(2002) 525 final, volume II.

* 74 « L'amélioration de la rentabilité de l'immobilier par la TVA à 5,5 % dans le logement » Bernard Coolos, directeur aux affaires économiques, financières et internationales à la Fédération française du bâtiment -revue Constructif- mai 2002.

* 75 Séance du 7 novembre 2002. Compte rendu analytique.

* 76 L'article 310 HC de l'annexe II au code général des impôts définit de manière plus précise les professionnels concernés : les titulaires de bénéfices non commerciaux, même lorsqu'ils ont opté pour le régime fiscal des salariés au regard de l'impôt sur le revenu ; les personnes qui, à titre habituel, donnent des conseils et servent d'intermédiaires pour la gestion ou le règlement d'intérêts privés ;enfin, les commissionnaires, les courtiers, les intermédiaires pour l'achat, la souscription ou la vente d'immeubles, de fonds de commerce, d'actions ou parts de sociétés immobilières, ainsi que les prestataires de services d'investissement et les remisiers.

* 77 Dont la moitié n'employaient aucun salarié.

* 78 On peut par ailleurs rappeler que la cotisation de taxe professionnelle représentait en l'an 2000 en moyenne 2,1 % du chiffre d'affaires toutes taxes comprises des titulaires de BNC de moins de cinq salariés.

* 79 En 2004, le montant de la compensation correspondra à la compensation versée en 2003 (88 millions d'euros), à laquelle s'ajoutera la compensation d'une nouvelle « tranche », soit 88 millions d'euros supplémentaires, soit 176 millions d'euros au total. La compensation versée en 2004 sera égale à (176 x taux d'indexation de la DGF) et non ((88 x taux d'indexation) + 88).

* 80 284.276 débits de boissons étaient redevables du droit de licence en 2001.

* 81 Par exemple, le vin, la bière, le cidre, le poiré...

* 82 Par exemple, les vins de liqueur, les apéritifs à base de vin et liqueurs de fraises, framboises, cassis ou cerises...

* 83 Il s'agit des cavistes, épiceries et grandes surfaces.

* 84 Partiellement codifié à l'article 1635 sexies du code général des impôts.

* 85 Ce taux ne prend pas en compte le taux de la cotisation nationale de péréquation.

* 86 « Il est pourvu aux dépenses ordinaires des chambres de commerce et d'industrie au moyen d'une taxe additionnelle à la taxe professionnelle, répartie entre les redevables de cette taxe proportionnellement à leur base d'imposition ».

* 87 Le montant de ce prélèvement est déconnecté de l'évolution des bases et du produit fiscal dont bénéficie chaque collectivité.

* 88 Il convient de noter que cette dotation au FNPTP n'est prévue que pour l'année 2003. Par conséquent, le maintien des ressources du FNPTP au cours des années à venir exigera le vote de dotations spécifiques en loi de finances.

* 89 Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, France Télécom serait implanté dans environ 15.000 communes, dont 1.700 font partie d'un EPCI bénéficiaire de la taxe professionnelle.

* 90 Ou du taux moyen départemental, s'il est plus élevé, dans le cas de la taxe d'habitation et de la taxe foncière des communes.

* 91 Cependant, dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle, les taux-plafonds des commune sont réduits du taux appliqué l'année précédente au profit du groupement.

* 92 Article 1636 B sexies du code général des impôts.

* 93 Elles le sont par le II de l'article 1636 B sexies A dans le cas des régions, et le I de l'article 1636 B sexies dans le cas des EPCI à TPU.

* 94 Cette disposition n'est applicable que si le taux de taxe professionnelle de l'année précédente est inférieur au taux moyen national constaté la même année pour cette taxe dans l'ensemble des collectivités de même nature.

* 95 La loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276) modifie le 4 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts.

* 96 En effet, pendant ces trois années, la variation en hausse du taux de la taxe d'habitation ou du taux moyen de la taxe d'habitation et des taxes foncières à prendre en compte pour la détermination du taux de la taxe professionnelle ou du taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est réduite de moitié.

* 97 Il est en effet prévu que pendant ces trois années, la variation en hausse du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties à prendre en compte pour la détermination du taux de la taxe professionnelle ou du taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est réduite de moitié, afin d'éviter des a-coups de la pression fiscale.

* 98 Devenu 1°.

* 99 Avis de M. Michel Mercier, n° 283 (1998-1999) présenté au nom de la commission des finances.

* 100 En sus des redevances versées aux agences de bassin concernées et de la taxe affectée aux voies navigables de France (sur les prises et rejets d'eau et autres ouvrages hydrauliques) qui a été instituée par la loi de finances pour 1991 (art.124 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990).

* 101 MURCEF : mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier.

* 102 L'actionnariat incluait, en fait, outre les départements rhodaniens, de grands consommateurs potentiels d'électricité tels que le département de la Seine ou la compagnie privée de chemin de fer PLM, le capital initial étant ainsi réparti :

Départements rhodaniens : 25 %.

Départements de la Seine : 25 %.

PLM : 25 %.

Autres actionnaires prévus

(dont sociétés productrices d'électricité) : 25 %.

* 103 Comme l'a souligné la mission interministérielle sus-mentionnée :

- « toute formule qui établirait un lien plus ou moins direct entre la valeur des missions d'intérêt général mises à la charge de la CNR et le montant des recettes de l'électricité produite est désormais inadéquate » ;

- l'absorption de la rentabilité potentielle du Rhône par l'Etat, ne peut plus être considérée comme le mode approprié de rémunération d'une concession confiée à une société indépendante et de droit privé, appelée par le Gouvernement à se faire une place sur le marché » ;

- il n'y a plus de rente du Rhône, fixée de manière plus ou moins administrée, mais simplement une bonne rentabilité potentielle du Rhône dépendant pour partie d'aléas externes (débit du fleuve, niveau des prix) et pour partie des performances de la compagnie (qualité de la gestion et de la commercialisation, productivité...) ».

* 104 EDF s'est engagé à enlever à CNR une partie dégressive de sa production selon des modalités financières qui prennent en compte le coût du kilowatt/heure correspondant.

* 105 Le président du directoire est nommé par décret (sur proposition du conseil de surveillance) :

- c'est également par décret que seront publiés les statuts de la société ;

- son conseil de surveillance comprend des représentants du personnel et de l'Etat, bien que ce dernier ne soit pas actionnaire.

* 106 Autorisée à entrer au capital de la CNR par le décret n° 99-1214 du 30 décembre 1999.

* 107 Via sa filiale SHEM (société hydroélectrique du Midi).

* 108 Hors compensation des pertes sur le réseau public de transport.

* 109 FITTVN : Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.

* 110 D'une puissance supérieure à 20.000 kwh.

* 111 Décret du 30 octobre 1997, confirmé par la loi d'orientation n° 99-333 du 25 juin 1999.

* 112 Le seuil d'imposition est passé de 4.500 à 8.000 puis 20.000 kwh. Il avait même été élevé à 100.000 kwh par la loi de finances rectificative de la fin 2000 avant d'être ramené à nouveau à 20.000 kwh, à peine un an après, les craintes des effets de l'extension de la taxe sur les investissements en zone de montagne s'étant révélées infondées.

* 113 Article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999).

* 114 L'article 43 de la loi de finances pour 2000 définit une imposition forfaitaire à laquelle est appliquée une fourchette de coefficients multiplicateurs pour chaque catégorie de la nomenclature fiscale simplifiée des INB (cf. rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale, page 231).

* 115 Selon EDF, l'alourdissement serait de 19 millions d'euros. VN : - 65 millions d'euros ; INB : + 4 millions d'euros.

* 116 Il convient notamment de veiller aux intérêts des consommateurs et des producteurs (par une concurrence équitable) et d'inciter au développement de technologies propres, au-delà de la stricte application du principe pollueur-payeur.

* 117 « L'Institut français du pétrole au service de l'innovation », rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale n° 3461 (XIe législature).

* 118 Décret instituant une taxe sur certains produits pétroliers et sur le gaz naturel au profit de l'Institut français du pétrole n° 97-1182 du 24 décembre 1997.

* 119 192,8 millions d'euros (1.264,5 millions de francs) sur un total de 308,3 millions d'euros (2.022,1 millions de francs) de recettes totales.

* 120 L'article 63 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que les taxes parafiscales devront avoir disparu au 31 décembre 2003.

* 121 Le gouvernement aurait également pu opter pour une autre solution : celle de créer une ressource affectée à l'IFP, sous le contrôle du Parlement (dans le code des douanes), en remplacement de la taxe parafiscale.

* 122 Cf. infra.

* 123 (1) Ce taux de TIPP servira aussi de référence aux taux de TIPP du carburéacteur, type essence autre que sous condition d'emploi, des autres essences au sein des autres huiles légères et des autres essences spéciales destinées à être utilisées comme carburant ; (2) Ce taux de TIPP servira aussi de référence aux taux de TIPP du white spirit destiné à être utilisé comme combustible à usage domestique et du pétrole lampant sous condition d'emploi ; (3) Ce taux de TIPP servira aussi de référence aux taux de TIPP du carburéacteur, type pétrole lampant, autre que sous condition d'emploi, des autres huiles moyennes et du pétrole lampant autre que sous condition d'emploi ; (4) Ce taux de TIPP servira aussi de référence aux taux de TIPP du butane liquéfié destiné à être utilisé comme carburant sous condition d'emploi et des autres gaz liquéfiés destinés à être utilisés comme carburant sous condition d'emploi ; (5) Ce taux de TIPP servira aussi de référence aux taux de TIPP du butane liquéfié destiné à être utilisé comme carburant autre que sous condition d'emploi et des autres gaz liquéfiés destinés à être utilisés comme carburant autre que sous condition d'emploi ; (6) : Ce taux de TIPP servira aussi de référence au taux de TIPP de l'hydrocarbure présenté à l'état gazeux destiné à être utilisé comme carburant.

* 124 Il s'agit des mélanges à forte teneur en hydrocarbures aromatiques destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles (indice 2) et des huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux (indice 3).

* 125 59 quintaux pour les huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux et 0 pour les mélanges à forte teneur en hydrocarbures aromatiques.

* 126 Il s'agit du fioul présentant une viscosité cinématique à 20° C inférieure ou égale à 9,5 centistockes et présentant un point d'éclair inférieur à 120° C.

* 127 Il s'agit des fiouls présentant une viscosité cinématique à 20° C inférieure ou égale à 9,5 centistockes et présentant un point d'éclair inférieur à 120° C, autres que celui identifié à l'indice 26.

* 128 Voir la directive du Conseil n° 1999/32/CE du 26 avril 1999 (article 3) et la directive du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2001.

* 129 Ce qui nécessitera de gros investissements de désulfurisation de fumée pour les installations qui souhaiteront continuer à utiliser des fiouls lourds d'une teneur en soufre supérieure à 1 % comme combustible.

* 130 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 et décret n° 99-723 du 3 août 1999. Le dispositif a par ailleurs été modifié par l'article 39 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000, par l'article 12 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000, par l'article 12 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001 ainsi que par l'article 58 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 de finances rectificative pour 2001.

* 131 Désormais prévu à l'article 265 septies du code général des impôts.

* 132 En effet, en vertu de l'article 8 paragraphe 4 de cette directive, le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions de droits d'accises pour des raisons de politiques spécifiques. La Commission examine périodiquement les exonérations ou réductions de cette nature. Si elle considère que celles-ci ne peuvent être maintenues pour des raisons de concurrence déloyale ou de distorsion dans le fonctionnement du marché intérieur, ou pour des motifs liés à la politique communautaire de protection de l'environnement, elle présente au Conseil des propositions appropriées. Une décision du Conseil des communautés européennes du 17 décembre 1999 a accepté le principe de cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2000. Les Pays-Bas, la France et l'Italie ont bénéficié de cette dérogation. La France et l'Italie ont ensuite demandé et obtenu une prolongation de cette dérogation, qui vient à échéance au 31 décembre 2002.

* 133 Notons par ailleurs que ce dispositif a été étendu aux exploitants de transport public routier en commun de voyageurs par la loi de finances pour 2001. Ils peuvent demander un même remboursement (aux mêmes taux, périodes et modalités de remboursement), mais dans la limite de 15.000 litres par semestre et par véhicule.

* 134 La taxe est exigible lorsque les quantités livrées au même utilisateur au cours des douze derniers mois précédant la période de facturation ont excédé 5 millions de kilowattheures. Elle est due par les entreprises de transport et de distribution, pour chaque facturation mensuelle, sur la fraction des livraisons excédant 400.000 kilowattheures. Sont exonérées les livraisons destinées au chauffage des immeubles à usage principal d'habitation, ainsi que les livraisons de gaz destiné à être utilisé comme matière première ou comme combustible pour la fabrication d'huiles minérales.

* 135 V de l'article 39 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000 : « V.- A compter du 11 janvier 2000, le taux de la taxe prévue à l'article 266 quinquies (du code des douanes) est fixé à 7,41 F par 1 000 kilowattheures ».

* 136 Ce contrat d'objectifs affirmait déjà la nécessité de « garantir un financement public pérenne et stable » à l'IFP pour lui permettre de mener à bien ses missions et prévoyait que « les modalités de ce financement tiendront naturellement compte des modifications que le législateur est susceptible d'apporter à l'ordonnance organique relative aux lois de finances ».

* 137 On notera que seuls les associés collecteurs de l'UESL étaient concernés par ce nouveau versement, et non les organismes collecteurs du 1 % logement non associés qui par contre devraient acquitter une contribution de 11 millions d'euros en 2002 en application de la convention de 1998.

* 138 « D'autres affectations pour des sommes dont il serait anticipé qu'elles ne seront pas consommées l'année suivante ou constaté qu'elles n'ont pas été consommées l'année en cours pourront être prévues en lien avec des actions de renouvellement urbain ».

* 139 Sur l'ensemble de cette question, on se reportera utilement au commentaire de l'article 31 dans le rapport général de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2000, n° 89, tome II (1999-2000).

* 140 Décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

* 141 Débats tenus en commission, et reproduits dans le rapport n° 256, tome II, Assemblée nationale, 12ème législature.

* 142 In JO Débats Assemblée nationale n° 45, 3ème séance du vendredi 18 octobre 2002, pages 3684 et suivantes.

* 143 Par ailleurs, la section A du fonds national de l'eau, le fonds national de développement des adductions d'eau, obéit à des règles de fonctionnement différentes.

* 144 Les évacuations sanitaires d'urgence, les vols locaux n'impliquant pas de transport entre aérodromes différents et les vols effectués par une personne physique pour son propre compte ne sont pas considérés comme des vols commerciaux.

* 145 Hors TOM et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon.

* 146 « Lorsque la déclaration ou l'acte mentionnés à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ou de 80 % s'il s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures pénales ».

* 147 Plusieurs compagnies en difficulté financière ont ainsi bénéficié des plans de recouvrement mis en oeuvre dans le cadre de la commission des chefs des services financiers (COCHEF) au regard du paiement des taxes et redevances dues à l'aviation civile. Le plan de recouvrement correspond à l'octroi par la commission à titre gracieux des délais de paiement au débiteur, en contrepartie de l'engagement de ce dernier à respecter et à acquitter ses dettes fiscales et sociales courantes, tout manquement à cet engagement rendant caduc le plan de recouvrement.

* 148 La taxe d'aéroport a été créée par l'article 136 de la loi de finances pour 1999. Elle est acquittée par les compagnies aériennes à raison des passagers et de la masse de fret et de courrier embarqués, et son produit est versé aux exploitants d'aérodromes dont le trafic dépasse un certain seuil. Les tarifs de la taxe d'aéroport sont modifiée par l'article 71 du présent projet de loi de finances, dont l'examen est rattaché au budget de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, dont le commentaire figure dans le rapport spécial de notre collègue Yvon Collin.

* 149 Toutes les sommes (primes ou cotisations principalement) versées au titre de conventions d'assurance pour lesquelles le risque est situé en France sont soumises à la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, à un taux compris entre 7 % et 30 %.

* 150 Il s'agit de la taxe sur les primes d'assurance automobile, de la taxe sur les conventions d'assurance, des droits de consommation tabac, et des droits de consommation alcools et boissons.

* 151 Ce chiffre tient compte des abondements de la DCTP au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI), et des compensations versées au titre de l'arrêt « Commune de Pantin » (article 19 de la loi de finances pour 2002).

* 152 Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003 n° 256 (XIIe législature), tome II, page 331.

* 153 Article 58 de la loi de finances pour 1999.

* 154 Sur ce point, on se reportera utilement au commentaire de l'article 21 bis du présent projet de loi de finances.

* 155 Cet abondement passe en effet de 80,04 millions d'euros en 2002 à 44,475 millions d'euros en 2003.

* 156 Il convient de rappeler que les derniers chiffres publiés par l'INSEE en octobre 2002 font état, pour 2000 d'une croissance en volume de 4,2 %.

* 157 Dans la rédaction initiale du présent article, la majoration proposée pour la DSU était de 33 millions d'euros. A l'occasion de son examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le gouvernement majorant la DSU de 2 millions d'euros, afin de tenir compte des conséquences du coût des dispositions de l'article 31 bis du présent projet de loi de finances.

* 158 La DGF n'étant pas un chapitre budgétaire mais un prélèvement sur les recettes de l'Etat, il ne s'agira pas reports au sens de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. les crédits seront stockés sur le « compte de tiers de la DGF en attendant d'être répartis en janvier 2003 par le comité des finances locales.

* 159 Si le comité des finances locales décidait de ne pas indexer du tout les composantes de la dotation d'intercommunalité.

* 160 La « majoration » du FNP est définie au 2° de l'article 1648 B bis du code général des impôts.

* 161 La part principale du FNP est définie au 1° de l'article 1648 B bis du code général des impôts.