Projet de loi de finances pour 2003 : Urbanisme et logement

I. DES AIDES POUR L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ NON REVALORISÉES

A. LE PRÊT À TAUX ZÉRO : MALGRÉ D'EXCELLENTS RÉSULTATS, UNE RÉDUCTION DES MOYENS

1. Un dispositif d'une grande utilité

a) Un dispositif efficace tant du point de vue économique que social

L'an dernier, votre commission soulignait que en raison des difficultés de la construction locative sociale et de l'atterrissage prévu pour la construction locative privée (le passage du dispositif de l'amortissement Périssol au dispositif Besson a été relativement lent), ce sont les flux d'accession à la propriété qui, tant dans le neuf que dans l'ancien, permettaient la bonne tenue du secteur de la construction et de l'entretien.

La reprise constatée dans la construction aidée en 1999 (141.000 logements mis en chantier contre 127.000 en 1998) s'expliquait uniquement par la progression du prêt à taux zéro ; la construction locative sociale demeurant atone jusqu'à cette date.

La forte croissance des accessions avec prêts à taux zéro s'est faite dans un contexte économique et immobilier favorable, allié à une baisse continue des taux d'intérêt des prêts immobiliers.

Par rapport à l'ancien prêt d'accession à la propriété (PAP), le prêt à taux zéro a élargi tout à la fois le réseau d'offre et le nombre des ménages susceptibles d'en bénéficier. Il est également très favorable aux candidats à l'accession :

- en réduisant significativement le taux d'effort des ménages, en particulier par le jeu des différés d'amortissement pour les ménages les plus modestes,

- en facilitant l'accession à la propriété de ménages appartenant aux catégories moyennes qui étaient auparavant exclus du bénéfice des PAP.

Ainsi, 34 % des acquéreurs ont un revenu annuel imposable inférieur à 12.638 euros (Tranche 1), 1,6 Smic ; 21 % entre 12.638 euros et 15.793 euros (Tranche 2), entre 1,64 et 2 Smic ; 19 % entre 15.794 euros et 18.949 euros (Tranche 3), entre 2 et 2,5 Smic ; soit 75 % des acquéreurs ayant un revenu mensuel au plus égal à 2.193 euros, inférieur à 2,5 Smic.

Les ménages composés de 3 ou 4 personnes représentent 53 % des acquéreurs. 69 % des emprunteurs ont moins de 35 ans. Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les ouvriers (34 % du total), les employés (26 %) et les professions intermédiaires (21 %). Dans 73 % des cas, les emprunteurs sont des salariés du secteur privé contre 17 % de salariés du secteur public et 10 % de non salariés, ce qui est assez proche de la répartition de la population active.

b) Une efficacité confirmée par un récent rapport d'inspection

Une mission a été confiée en 2001 à l'Inspection Générale des Finances, au Conseil Général des Ponts et Chaussées et au directeur de l'Agence Nationale d'Information sur le Logement (ANIL) sur le prêt à taux zéro.

Les conclusions de cette mission confirment tout l'intérêt du prêt à taux zéro, tant du point de vue social qu'économique.

D'un point de vue social, la cible visée a été atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et bénéficient de 80 % des subventions versées ; plus de 60 % sont ouvriers ou employés ; par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à taux zéro sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires HLM) ; enfin 61 % des bénéficiaires ont entre 25 et 35 ans.

D'un point de vue économique, comme votre commission l'avait déjà fait valoir, ce prêt, réservé aux opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un fort pourcentage de travaux a contribué à améliorer la situation du secteur du bâtiment . Le nombre d'opérations déclenchées par le seul prêt à taux zéro a pu représenter jusqu'à 20.000 opérations par an (créant de l'ordre de 15.000 emplois) ce qui a permis d'apporter une réponse efficace à la crise de la construction observée au début des années 1990. La création du prêt à taux zéro a ainsi évité de passer sous 250.000 mises en chantier en 1996 et 1997 et a soutenu par la suite la remontée vers le seuil de 300.000 mises en chantier annuelles.

De plus, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué à environ 2,5 ce qui veut dire que les 800 millions d'euros de subventions versées sur l'année ont généré 2 milliards d'euros d'activité. Il convient de souligner le caractère exceptionnellement élevé de ce coefficient pour un investissement public (les valeurs généralement observées sont en effet voisines de 1).

2. Un dispositif pourtant réduit ces dernières années

Depuis plusieurs années, de nombreuses mesures ont pourtant réduit l'efficacité sociale du prêt à taux zéro.

En octobre 1997, les prêts à taux zéro ont été restreints aux primo-accédants. Depuis la réintégration des crédits du prêt à taux zéro dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29 septembre 2000 a réduit la période de remboursement des prêts. Depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'a eu lieu , ce qui a eu pour conséquence de « sortir » plusieurs milliers d'accédants demandeurs potentiels du prêt à taux zéro.

De fait, le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement réduit depuis 1997, passant de 123.000 à 102.000 prêts émis . Pour 2003, une légère remontée est annoncée (103.000) mais ce chiffre ne permet pas de parler d'inversion de tendance.

Nombre de prêts à taux zéro

année	1996	1997	1998	1999	2000	2001
PTZ émis	145 000	123 000	111 200	126 266	111 000	102 000
PTZ mis en force	117 900	129 150	109 200	116 858	112 169	101 893

Ainsi, les moyens budgétaires du prêt à taux zéro ne cessent de se réduire . Pour 2003, la dotation passera de 884,2 à 780 millions d'euros (- 11,8 %) et les moyens d'engagement seront réduits de 869  à 778 millions d'euros (- 10,5 %).

Consommation PTZ

	1997		1998		1999		2000		2001		2002 (31/08)
	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Total	1 114,0	1 066,0	912,1	903,7	816,6	870,6	912,1	903,7	816,6	870,6	529,0	547,2

On note par ailleurs que les opérations avec prêts garantis enregistrées au fonds de garantie de l'accession sociale FGAS (soit prêt à l'accession sociale PAS, soit PTZ, soit les deux) ont diminué de 13,4 % en 2001 par rapport à 2000 : 53.900 opérations contre 62.175 opérations en 2000, 73.200 en 1999, 69.200 en 1998, 70.000 en 1997 et 84.000 en 1996.

Nombre d'opérations garanties (Mises en force)	Avec prêt à 0% garanti	Sans prêt à 0% garanti	Ensemble
Avec PAS	36 9000	16 200	53 100
Sans PAS	800		800
Ensemble	37 700	16 200	53 900

source SGFGAS

La baisse observée depuis 1999 a pour origine principale l'absence d'actualisation des plafonds de ressources d'éligibilité aux prêts garantis par le FGAS ainsi que certaines contraintes réglementaires pénalisantes notamment pour les opérations réalisées dans l'ancien. Une réforme réalisée en octobre 2001 aurait levé en grande partie ces difficultés.

3. Un prêt complété par d'autres prêts aidés

Plus d'un tiers des prêts à taux zéro sont associés à un prêt à l'accession sociale (PAS), plus d'un quart à un plan d'épargne-logement (PEL) ou à un prêt du 1% logement.

Plans de financement accompagnant le PTZ en 2001

(* ) Autre prêt éligible au marché hypothécaire

(**) Prêt Epargne Logement

La répartition des plans de financement en 2001 est très semblable à celle de 2000. La différence notable concerne le recours accru aux prêts libres dans les opérations d'accession avec un prêt à taux zéro.

On note par ailleurs le recul des prêts d'épargne logement (malgré une légère baisse des taux), et des prêts conventionnés.

Une comparaison des résultats 2001 avec les chiffres 2000 montre une stabilisation du nombre de prêts à taux zéro associés à un prêt à l'accession sociale (37%) ^{8( * )} . Les PAS sont distribués par les établissements de crédit qui adhèrent au FGAS (Fonds de garantie de l'accession sociale), créé en application de la loi de finances pour 1993 n° 92-1376 du 30 décembre 1992. Le fonds garantit les établissements prêteurs. Il est alimenté par l'Etat et les établissements de crédit affiliés et géré par la société de gestion du FGAS, société anonyme au capital de 5.500.100 francs, dont les statuts ont été adoptés par décret du 18 mars 1993. Les établissements prêteurs signent une convention d'affiliation avec la société de gestion.

4. Une aide particulièrement nécessaire

Le coût moyen d'une opération d'achat dans l'individuel neuf avec un prêt à taux zéro en 1999 a augmenté de plus 6 % en un an, atteignant 774.800 francs. Depuis, le coût de l'accession à la propriété s'est élevé malgré l'effet positif de la baisse des taux d'intérêt.

En 2001, on a toutefois observé une légère amélioration de la situation des accédants en Ile de France. Une comparaison du taux d'effort de cette année d'avec celui de 2000 révèle une diminution du taux d'effort pour l'acquisition dans le neuf et dans l'ancien en Ile de France respectivement de plus de deux points (de 33.3% à 31.0%) et aux alentours d'un point (de 28.5% à 27.7%). En revanche, en province, le taux d'effort augmente respectivement de plus de deux points (de 31.2% à 33.3%) et de trois points (de 25.4% à 28.5%).

Pour 2002, certaines évolutions contredisent ces éléments. En effet, si l'on compare les caractéristiques des opérations avec prêts à taux zéro entre juin 2001 et juillet 2002, on s'aperçoit de plusieurs évolutions :

- une tendance à la réduction du nombre de prêts , assez marquée dans le secteur neuf, même s'il faut tenir compte du décalage d'un mois dans les statistiques ;

- une relative stabilité du montant moyen du prêt à taux zéro, sauf pour l'accession dans l'ancien en province ;

- une sensible augmentation des mensualités de remboursement en Ile de France , qui passent de 747 à 900 euros pour l'accession dans le neuf, le taux d'effort progressant de 31 à 36 % ;

- le point positif concerne la province où l'on constate une diminution des mensualités dans le neuf (716 à 700 euros) associée à une réduction du taux d'effort des ménages (33,3 % à 31,8 %) mais les mensualités dans l'ancien progressent (533 à 600 euros) et le taux d'effort également (28,5 à 31,6 %).

Comparaison des émissions de prêts à taux zéro entre juillet 2001 et juin 2002

Zone	IdF				Province
Type	Neuf		Ancien		Neuf		Ancien
	2002	2001	2002	2001	2002	2001	2002	2001
Nombre de prêts	2.682	3.646	67	78	27. 879	32.889	4.771	6.879
Montant PTZ	20.400	20.443	18.800	18.431	16.100	16.022	13.200	12.821
Prêt principal	155.200	81.300	74.500	67.352	72.200	63.983	52.700	46.954
Autres prêts (1)	4.300	7.302	4.300	9.177	6.800	9.772	5.100	6.830
Apport personnel	24.500	25.352	10.500	20 223	17.300	17.272	6.200	6.570
Total	204.400	134.399	108.100	115.190	112.400	107.050	77.200	73.175
Mensualité moyenne (2)	900	747	600	671	700	716	600	533
Revenu net moyen	2.500	2.409	2.400	2.424	2.200	2.149	1.900	1.875
Taux d'effort	36.0%	31.0%	25.0%	27.7%	31.8%	33.3%	31.6%	28.5%

source SGFGAS

(1) : y compris Epargne-Logement si elle existe.

(2) : montant déclaré de la 1ère mensualité tous prêts confondus.

B. RÉFORMER LE PRÊT À TAUX ZÉRO ?

1. Des mesures de restriction réglementaires

Depuis plusieurs années, de nombreuses mesures ont réduit l'efficacité sociale des aides à l'accession à la propriété.

Depuis sa mise en place, en octobre 1995, le prêt à taux zéro a connu diverses restrictions, avec une réduction de sa durée en octobre 1996 et en octobre 1997 et une restriction aux primo-accédants en novembre 1997. La non-revalorisation des plafonds de ressources a également conduit à réduire sensiblement le nombre de bénéficiaires.

De nouvelles mesures de restriction du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29 septembre 2000 a réduit la période de remboursement des prêts.

Le décret du 26 décembre 2000 a modifié et complété le décret du 20 janvier 1997 qui portait la quotité de prêt à 25 % du coût de l'opération lorsqu'elle est située en zone franche urbaine par une disposition qui porte la quotité de financement à 30 % en zones franches urbaines et en zones urbaines sensibles.

L'arrêté du 26 décembre 2000 modifie les taux de subvention maxima versés par l'Etat aux établissements de crédits destinés à compenser l'absence d'intérêt. Les nouveaux taux varient de 15,91 à 70,49 % selon les tranches de revenu, compte tenu de la baisse des taux de marché observée au cours de l'année.

L'arrêté du 4 octobre 2001 modifie également la définition des ressources prises en compte en substituant aux revenus nets catégoriels antérieurement pris en compte dans les barèmes le revenu fiscal de référence, plus proche des ressources réelles.

2. Une « expérimentation » vite achevée

Pour la première fois depuis 1996, des mesures ont été prises pour compléter le prêt à taux zéro en 2002.

Au titre du renouvellement urbain, a en effet été introduite à titre expérimental une aide directe à la pierre venant compléter le prêt à taux zéro. À cet effet, deux appels à projet ont été lancés afin de sélectionner :

- d'une part, 1.000 logements réalisés par des promoteurs, publics ou privés dans des zones urbaines sensibles,

- d'autre part, 1.000 logements lancés par des organismes d'HLM à destination de ménages très modestes.

Dans les deux cas, une aide de 10.700 euros devait être attribuée pour chaque habitation concernée, diminuant d'autant le prix d'acquisition du logement.

Votre commission s'était montrée assez réservée sur cette expérimentation, dont le coût pouvait se révéler assez important, en souhaitant davantage une revalorisation du barème du prêt à taux zéro.

De fait, l'expérimentation n'a pas donné de résultats véritablement probants. Selon les informations du ministère, cette expérimentation ne devrait donc pas être reconduite en 2003 .

Concernant l'appel à projets « accession très sociale dans des zones urbaines attractives » seuls 267 logements ont été déclarés éligibles à la prime en 2002. Les opérations sélectionnées restent chères au regard des capacités de remboursement des emprunteurs tout en étant insuffisamment orientées vers les zones les plus denses. L'appel à projets concernant les zones urbaines sensibles a permis d'agréer seulement 55 logements ^{9( * )} .

3. Des pistes de réformes à explorer

Il conviendrait de renforcer le prêt à taux zéro, notamment en milieu urbain, en étudiant le rôle spécifique des collectivités locales.

Il faut d'ailleurs noter que le rapport de la mission d'évaluation sur le PTZ propose de nouvelles pistes d'amélioration.

La principale problématique est celle de l'élargissement du prêt à taux zéro à l'acquisition dans l'ancien . L'obstacle auquel se heurte l'élargissement à l'ancien du prêt à taux zéro est toutefois le coût budgétaire très élevé de cette mesure : en 1996, l'abaissement de la quotité de travaux à 20 % a ainsi coûté près de 260 millions d'euros.

D'autres mesures peuvent être envisagées :

- soit créer une aide permettant aux accédants modestes de réaliser les travaux de mise aux normes des logements qu'ils acquièrent dans l'ancien mais la création d'un tel dispositif a un coût important (de l'ordre de 300 millions d'euros) et doit être considérée en lien avec les subventions de l'ANAH ;

- soit abaisser la quotité de travaux nécessaire pour obtenir un prêt à taux zéro uniquement dans les zones tendues en remplaçant celle-ci par un montant de travaux minimal de l'ordre de 15.000 euros ; cette mesure d'un coût plus réduit (de l'ordre de 61 millions d'euros) permettrait d'avoir une action pour développer l'accession sociale en milieu urbain.

Malgré les contraintes budgétaires actuelles, votre rapporteur souhaite que ces pistes de travail soient explorées et que soit notamment tenu compte de l'action et de l'expérience de certaines grandes villes, qui renforcent le prêt à taux zéro.

C. LA SÉCURISATION DES PRÊTS À L'ACCESSION SOCIALE

1. Le fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS)

L'article L. 312-1 du Code de la construction et de l'habitation charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995, à certains prêts à taux zéro. L'objet de cette garantie est d'indemniser les établissements de crédit des pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'une de ces catégories de prêts.

Ce dispositif favorise ainsi l'accès au crédit immobilier de ménages dont la capacité de remboursement est faible et pourrait justifier un taux d'intérêt plus élevé, voire un refus de prêt de la part du banquier. Les sommes provisionnées au FGAS autorisent une pondération favorable des prêts garantis au regard du ratio de solvabilité imposé aux établissements de crédit ; cette économie de fonds propres est un facteur déterminant de la modération relative du taux d'intérêt servi par les banques aux accédants à revenus modestes.

Depuis sa création en 1993, le dispositif mis en place a permis de garantir plus de 770.000 prêts (dont 63 % de PAS) pour un montant total de crédits de 29,57 milliards d'euros (84 % de PAS). Environ 60 % des PAS et 85% des PTZ garantis concernent des opérations dans le neuf, ce qui tend à montrer l'importance de la place prise par le FGAS dans le cadre de l'activité globale de construction.

Le FGAS est alimenté par des cotisations versées par l'Etat et les établissements de crédit qui y adhèrent, selon des modalités fixées par convention . Le fonds n'ayant pas la personnalité morale, il est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme dont les statuts sont approuvés par décret ; deux commissaires du gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du secrétariat d'Etat au logement) assistent au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat.

Le Fonds de Garantie de l'Accession Sociale à la propriété (FGAS) est alimenté en recettes par :

• une cotisation de l'Etat (égale à 1,00 % des prêts garantis à partir de la génération 2001 contre 1,25 % pour les générations précédentes) ; cette cotisation est prélevée sur le compte d'avances de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur ;

• une cotisation initiale de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément ;

• une commission annuelle sur l'encours de prêts garantis (plafonnée à 0,15 % de l'encours à partir de la génération 2001, contre 0,2 % pour les générations précédentes, sous réserve des bonus-malus) ;

• ainsi que la rémunération de ces fonds.

En dépense, les versements aux établissements de crédit au titre de l'indemnisation des sinistres survenus pendant toute la durée des prêts garantis s'imputent sur les actifs constitués lorsque ces sinistres peuvent être constatés définitivement.

2. La question des éventuels excédents du FGAS toujours en suspens

Ces dernières années, la question s'est posée, notamment à l'initiative de votre commission, sur la base des informations délivrées par le ministère, d'une modification des conditions de versement de l'Etat au FGAS , car l'accroissement des dotations budgétaires allait à contre-courant de l'évolution de la trésorerie de ce fonds.

Ainsi, la trésorerie du FGAS s'élevait à 550 millions d'euros à la clôture de l'exercice 1999 et le nombre de sinistres était extrêmement faible. Début juillet 1999, 59 sinistres étaient déclarés depuis la mise en place du FGAS, 28 avaient été pris en charge pour une indemnisation totale d'un peu plus de 400.000 euros.

De fait, un accord a pu être trouvé sur ce point le 29 juin 2000. Le taux de la cotisation de l'Etat et des établissements prêteurs a été réduit de 1,25 % à 1 % et le taux de la commission annuelle de 0,2 % à 0,13 %. La contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale a donc été réduite à 56,5 millions d'euros pour 2001.

En 2002, l'Assemblée nationale a à son tour souhaité réviser les crédits du FGAS suivant en cela les propositions de notre collègue député Jean-Louis Dumont au titre de la mission d'évaluation et de contrôle sur le logement social.

Celui-ci estimait en effet, s'appuyant notamment sur l'analyse développée en 2000 par votre commission , que « l'Etat continue d'abonder la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS) sur le chapitre 65-50 « Contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale », sur la base de conventions qui n'ont pas été portées à la connaissance du Parlement et qui semblent reposer sur des prévisions de sinistralité très exagérées. Il convient donc de réexaminer la subvention budgétaire (de 370 millions de francs en 2001), voire de s'interroger sur l'avenir de la trésorerie du fonds . »

Votre commission avait alors observé que le FGAS n'est pas seulement une trésorerie mais est un fonds de garantie qui doit faire face à des engagements.

Cependant, il est évident que l'Etat s'est trompé en 1993, date de création du FGAS sur le taux de sinistralité des prêts garantis . Il était resté sur le modèle des anciens prêts d'accession à la propriété (PAP) et sur la « dérive financière » du système.

Cette erreur n'a pu se mesurer que progressivement . En effet, les cotisations sont versées chaque première année d'une génération de prêts et doivent couvrir la sinistralité des prêts pendant toute leur durée de vie (15 ans en moyenne). Il faut un minimum d'année pour faire un premier bilan de la sinistralité des prêts : c'est ce qui est arrivé en 2000, en constatant que la génération de prêts contractés en 1993 avait un très faible taux de sinistralité.

La diminution de 25 % des taux de cotisations en 2000 n'a toutefois d'effet que sur les flux futurs et pas sur la trésorerie accumulée du fonds. Dès 2003, il est envisageable que l'Etat récupère, sur la première génération de prêts, ses excédents de versements.

Votre commission estime donc que le débat doit porter sur les modalités de réaffectation de ces excédents, afin de les réorienter vers d'autres produits de la politique du logement.

Pour l'avenir, il faut certes poursuivre la réflexion sur le bon niveau de cotisations au FGAS, afin que ne se constituent pas des excédents sans justification. Toutefois, il serait vain de diminuer de manière unilatérale et non concertée la contribution de l'Etat pour les nouvelles générations de prêts. Ceux-ci sont en effet soumis à des risques de sinistralité sans doute plus importants que la génération précédente. En tout état de cause, seule une évaluation précise et coordonnée entre les banques et l'Etat peut conduire à réviser les taux de cotisations sauf à mettre en péril la garantie offerte par le système et la confiance des établissements bancaires.