EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 14 novembre 2002, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat , sur le rapport de M. Gérard Braun, rapporteur spécial.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a indiqué que l'examen des crédits de la fonction publique appelait deux analyses distinctes. La première porte sur la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat « Fonction publique ». Ces crédits sont de 211 millions d'euros en 2003, en diminution de 2 % par rapport à 2002. Puis il a précisé que l'utilisation des reports devrait entraîner une légère progression de la dépense, par ailleurs justifiée.
Puis M. Gérard Braun, rapporteur spécial , a abordé la seconde analyse, qui concerne l'ensemble des charges de personnel de l'Etat, c'est-à-dire les crédits de rémunération, les charges sociales et les pensions. Ils s'établissent à près de 121 milliards d'euros en 2003, représentant 44,1 % des dépenses du budget général, après 43,8 % en 2002, à rapprocher du taux de 40,7 % observé en 1997. Ainsi, la tendance à l'accroissement indéfini des charges de fonction publique demeurait, même si la volonté de l'infléchir était réelle. M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a donné les principales raisons de l'inertie de ces dépenses : le dynamisme des rémunérations individuelles et, pour les charges de pension, la démographie. Puis il en est venu à ses observations.
En premier lieu, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a indiqué que le budget pour 2003 constituait un budget d'attente : les véritables diminutions d'effectifs étaient attendues à l'issue de la réflexion que poursuivait le Gouvernement sur le périmètre de l'État, et les négociations concernant l'ensemble des retraites, qui engageront l'avenir, devaient être menées au premier semestre 2003. Ainsi, le budget pour 2003 n'enregistrait pas les effets de la politique de fond destinée à freiner l'évolution de la dépense de fonction publique.
En deuxième lieu, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a expliqué qu'en raison de l'inexorable montée en charge du coût des pensions à court terme, il fallait nécessairement, pour contenir le coût de la fonction publique, jouer sur les frais de rémunération, ce que devait permettre la réforme de l'Etat. Or, une occasion unique de diminuer les effectifs de l'administration sans coût social se présentait avec l'augmentation du nombre de départs à la retraite des agents de l'Etat. De plus, un recrutement visant au simple maintien des effectifs détournerait une part croissante des jeunes diplômés du secteur marchand. Dans cette perspective, le rapporteur spécial a appelé de ses voeux la mise en place d'un indicateur qui puisse asseoir une politique lisible de baisse des effectifs ; en particulier, cet indicateur devrait permettre de montrer dans quelle mesure les baisses à venir seront imputables à des gains de productivité, à des actions de décentralisation ou de privatisation.
Ensuite, M. Gérard Braun, rapporteur spécial , a abordé le sujet des retraites. Il a préalablement indiqué que, dans le régime de l'Etat, le rapport effectif cotisant sur effectif pensionné, qui ressortait à 1,9 en 1998, s'établirait à 1,1 en 2020 et à 0,9 en 2040 : il y aurait alors plus d'un pensionné par cotisant. Le rapporteur spécial a alors expliqué que les règles de liquidation du régime de l'Etat étaient plus favorables que celles du régime général, et qu'un alignement de la durée de cotisation des fonctionnaires sur celle des autres salariés corrigerait une première iniquité. Mais il a souligné que l'absence de décote supplémentaire dans le régime de l'Etat constituait une autre iniquité, et qu'il serait peu probable que le seul allongement de la durée de cotisation permette d'infléchir de façon significative l'évolution du coût des pensions des fonctionnaires. En effet, il était vraisemblable que beaucoup ne diffèreraient pas leur départ s'il n'était appliqué qu'une réduction proportionnelle à leur pension. Le rapporteur spécial a ainsi préconisé l'instauration d'une décote dans le régime de l'Etat.
Enfin, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, en est venu au sujet de la réforme de l'Etat. S'il a pu constater que, sur le plan des relations entre les services publics et les usagers, la réforme de l'Etat était, à certains égards, bien engagée en revanche, il lui est apparu, concernant la gestion publique, que le retard de la France s'était accentué sous la précédente législature. Or, le Gouvernement voulait justement relancer la réforme de l'Etat car, d'une part, l'état des finances publiques y obligeait, le redressement passant nécessairement par une réduction du format de l'Etat, d'autre part, la loi organique de 2001 relative aux lois de finances, qui organise le passage, au niveau budgétaire, d'une logique de moyens à une logique de résultat, impliquait un bouleversement de la gestion publique. Dès lors, la mise en place d'une gestion prévisionnelle des effectifs devenait indispensable. Cette démarche se situait en cohérence avec la réflexion globale qui allait être abordée sur le périmètre de l'action publique compte tenu des futures avancées de la décentralisation. Ainsi, l'organisation des services de l'Etat allait être entièrement repensée.
Un débat s'est alors engagé.
M. Jean Arthuis , président, a d'abord rappelé la nécessité impérieuse d'alléger les prélèvements obligatoires, dans laquelle s'inscrivait, en effet, l'objectif de contenir les dépenses de la fonction publique, dont la compréhension de la nécessité imposait, par ailleurs, un travail de pédagogie.
Concernant l'extinction programmée du congé de fin d'activité (CFA), M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'inscrivait dans la logique d'une augmentation des taux d'activité des plus de cinquante ans, qui prévaut au niveau communautaire. M. Jean Arthuis , président, a ajouté que cette logique se justifiait par la menace d'un tarissement des ressources humaines à terme.
Mme Marie-Claude Beaudeau est intervenue pour souligner que la baisse des effectifs des fonctionnaires ne pourrait procéder d'une vision arithmétique, et qu'il faudrait mener une politique différenciée. Il conviendrait, en particulier, de veiller, d'une part, à la préservation des moyens et des objectifs des services publics, et, d'autre part, au respect, en toute hypothèse, du principe d'une évolution décidée dans la concertation et le dialogue social. Par ailleurs, les redéploiements poseraient, avec acuité, le problème de la formation.
M. Jean Arthuis , président, lui a donné acte de ce qu'une méthode devait en effet être élaborée, et M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a indiqué qu'il ne s'agirait nullement de mener une politique de diminution des effectifs qui serait aveugle, mais bien plutôt de la mettre en cohérence avec la réforme de l'Etat dont l'objet était précisément de conduire à une meilleure satisfaction de l'usager. La mise en place d'une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC), impliquait d'intégrer une formation renforcée permettant de satisfaire aux nouveaux impératifs de mobilité.
A l'issue de ce débat, la commission a, sur proposition de M. Gérard Braun, rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2002, la commission a confirmé l'adoption des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.