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Projet de loi de finances pour 2003 : Charges communes

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 23 octobre 2002, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits des charges communes et article 68 rattaché, sur le rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits des charges communes, a tout d'abord rappelé que le budget des charges communes était fondamentalement un budget de constatation. Il a mis en exergue le poids des charges communes par rapport au budget de l'Etat, notant que celles-ci représentaient en brut 35,2 % du budget général et en net, 20,6 % du budget général, l'écart entre brut et net étant dû à l'importance des remboursements et dégrèvements d'impôts. Il a expliqué que les charges communes représentaient, en exécution, une masse de crédits encore plus importante, en raison du transfert sur ce budget, pour paiement, de l'ensemble des dépenses de pension. Il a détaillé les principaux postes du budget des charges communes, soulignant que la charge brute de la dette, à 41,3 milliards d'euros, progresserait, par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2002, de 4,35 % et que les dégrèvements d'impôts locaux, d'un montant de 10,1 milliards d'euros, s'accroîtraient de 1,2 %. Il a noté le poids des primes pour détention de plan épargne logement ou compte épargne logement qui représenteront, en 2003, 1,48 milliard d'euros. Il a rappelé que les crédits des pouvoirs publics qui s'élèveront en 2003 à 0,81 milliard d'euros, étaient également inscrits au budget des charges communes.

M. Yves Fréville a ensuite évoqué l'évolution de la dette des administrations publiques. Il a observé que celle-ci, après avoir effleuré les 60 points de produit intérieur brut (PIB), avait légèrement diminué à partir de 1998 et que son évolution, à la hausse comme à la baisse, était surtout imputable à l'Etat, notant par ailleurs le poids pris depuis le milieu des années 1990 par la dette des organismes divers d'administration centrale (ODAC). Il a remarqué que la dette de l'Etat, qui s'élevait fin 2001 à 724 milliards d'euros, progressait continuellement en valeur. Il a montré que la progression de la charge nette de la dette s'était ralentie au cours des dernières années, attribuant ce ralentissement à la bonne tenue de la conjoncture et à la baisse des taux d'intérêt. Il a rappelé que les hypothèses de taux d'intérêt à court terme et à long terme, sur lesquelles reposait le projet de loi de finances, s'alignaient sur le consensus des économistes. Il a présenté le tableau de financement de l'Etat pour 2003, en indiquant que les besoins de financement, évalués à 124,6 milliards d'euros, correspondaient, pour 44,6 milliards d'euros, au déficit budgétaire, pour 67,9 milliards d'euros à l'amortissement de la dette à moyen et long terme et pour 10,4 milliards d'euros à la réduction des dépôts des correspondants du trésor. Enfin, il a indiqué que l'objectif fixé par le gouvernement dans sa gestion de la dette était de raccourcir la durée moyenne de la dette pour profiter de l'écart entre taux courts et taux longs, signalant que cette politique n'était pas sans risque en cas d'inversion de la courbe des taux.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits des charges communes, a abordé en deuxième lieu les dégrèvements d'impôts locaux, notant la stabilisation de ceux-ci. Il a souligné que les dégrèvements de taxe professionnelle diminuaient légèrement, tandis que ceux de taxe d'habitation connaissaient une croissance assez nette. Il a démontré que le dynamisme des recettes de taxe professionnelle était moins supporté par les entreprises sur le plan local que par le contribuable national via les dégrèvements et les compensations d'exonération financés par l'État. Il a observé qu'au sein de la part de l'État, les dégrèvements fléchissaient au profit des compensations d'exonérations. Il a relevé de même que les dégrèvements de taxe d'habitation, entre 1997 et 2001, avaient connu une forte augmentation et que la progression des recettes des collectivités locales à ce titre s'expliquait uniquement par la part prise par les exonérations et dégrèvements assumés par l'Etat. Il a enfin signalé l'effet contrepéréquateur des dégrèvements, s'appuyant sur l'exemple de la taxe d'habitation en Ille-et-Vilaine. Il a montré que ces dégrèvements profitaient davantage aux grandes villes et étaient d'autant plus importants que le taux d'imposition de départ était élevé.

M. Yves Fréville a constaté, en troisième lieu, l'explosion des primes d'épargne logement. Il a observé que les crédits correspondants avaient augmenté de 50 % depuis 1998 et correspondaient à une forte croissance du montant des dépôts. Il a relevé dans le même temps la forte dégradation du ratio des prêts sur les dépôts. Il a considéré en conclusion que le plan d'épargne logement, s'il constituait un produit financier attractif en raison de la prime de l'Etat, ne répondait donc pas totalement à son objet initial.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Jacques Oudin a remarqué que la dette de l'Etat était largement aujourd'hui une dette perpétuelle et a demandé quelle part de celle-ci finançait le fonctionnement. Il s'est interrogé sur les critères de consolidation de la dette des administrations publiques et sur le statut de celle de la SNCF.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a expliqué que pour la première fois dans l'histoire contemporaine, le stock de la dette ne pourrait être entamé par l'inflation, comme cela avait été le cas au lendemain des deux guerres mondiales. Il a insisté néanmoins sur la nécessité de résorber ce stock, mettant en avant notamment la part de la dette détenue par les non-résidents. Il a reconnu, par ailleurs, que le solde primaire était redevenu négatif en 2002-2003 et que le budget général devrait financer des charges d'intérêt. Il a enfin indiqué que la dette consolidée des administrations publiques était définie par les règles de comptabilité publique européennes qui ne considéraient ni la SNCF, ni Réseau Ferré de France (RFF) comme des administrations publiques.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité néanmoins qu'une image fidèle du patrimoine public puisse être donnée, jugeant que certains engagements de ses entreprises publiques pouvaient entraîner mise en responsabilité et garantie de l'État, et qu'ils constituaient donc un hors-bilan dont il convenait de tracer les contours. Il a par ailleurs regretté que la section de fonctionnement du budget de l'État fasse apparaître un déficit estimé à plus de 14 milliards d'euros.

M. Roland du Luart s'est montré préoccupé par la charge de la dette, notant que sa progression était supérieure à la croissance du PIB. Il s'est demandé si une décentralisation réelle pouvait être engagée quand le contribuable national, par le biais des dégrèvements, se substitue autant au contribuable local.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, s'est montré d'accord pour appeler à une réforme des bases et de la fiscalité locale, considérant que les dégrèvements, qui pouvaient avoir une légitimité à titre temporaire, obscurcissaient les relations entre le contribuable local et la collectivité.

M. Gérard Miquel a également fait part de son souhait de voir réformer la fiscalité locale en liaison avec le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

M. Yann Gaillard a observé qu'on ne pouvait tirer de conclusion définitive du stock de la dette et qu'il convenait de comparer celle-ci à celle des autres pays européens, et d'analyser sa variation.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a déclaré que c'était effectivement la variation de la dette qui devait être maîtrisée. Il a souhaité qu'il puisse y avoir une véritable gestion cyclique de la dette, le stock de celle-ci étant résorbé en période de croissance pour qu'il soit, le cas échéant, accru en cas de retournement conjoncturel.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les contreparties réelles de la dette de l'Etat.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a souligné que la dette était avant tout le reflet de la contrepartie des déficits budgétaires. Il a renvoyé à ce sujet au rapport d'information de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'évolution de la dette et de ses contreparties entre 1996 et 2000.

Mme Marie-Claude Beaudeau a souhaité avoir des précisions sur l'intégration des pensions de la Poste dans le budget des charges communes.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses de pension des fonctionnaires de la Poste étaient intégrées dans les charges communes depuis le changement de statut de l'établissement et qu'elles trouvaient leur contrepartie dans les recettes non fiscales correspondant au versement de la Poste au titre du contrat de plan.

M. Joël Bourdin a souligné les risques d'inversion de la courbe des taux et les risques pris par les opérations d'échanges à terme de taux d'intérêt (swaps). Il s'est dès lors interrogé sur la pertinence du raccourcissement de la durée de la dette. Il a enfin souhaité connaître la sensibilité des obligations assimilables du Trésor (OAT) aux variations de taux.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a expliqué que les risques d'inversion de la courbe des taux étaient pris en compte par l'Agence France Trésor qui passait des contre-swaps. Il a montré que la politique de réduction de la durée moyenne de la dette était d'abord une correction, à la marge, de la politique d'allongement de la durée de la dette menée au début des années 90. Il a enfin déclaré que les obligations assimilables du Trésor (OAT), indexées sur l'inflation, représentaient une part limitée de la dette négociable et que le coût de l'indexation était provisionné dans le compte général de l'administration des finances.

M. Bernard Angels s'est montré inquiet de la détérioration du solde primaire.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a relevé que ce qui était important, en la matière, était surtout de dégager des soldes primaires très positifs en période de croissance pour pouvoir supporter des soldes primaires négatifs en période de ralentissement.

Enfin, M. Philippe Adnot a regretté que ne puisse être mise en face de la variation de la dette une variation positive des actifs de l'Etat.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé, sur proposition du rapporteur spécial, de proposer au Sénat d'adopter le budget des charges communes pour 2003. Elle a examiné, sur proposition du rapporteur spécial, un amendement de clarification à l'article 68 du projet de loi de finances pour 2003, rattaché au budget des charges communes. Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 68 ainsi modifié.