N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 10 décembre 2002 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de résolution de M. Henri de RAINCOURT tendant à la création d'une commission d'enquête sur la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en institution et les moyens de la prévenir ,
Par M. Jean-Marc JUILHARD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir le numéro :
Sénat : 315 (2001-2002).
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Handicapés. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Affaires sociales est saisie de la proposition de résolution n° 315 (2001-2002) présentée par M. Henri de Raincourt, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en institution et les moyens de la prévenir. Cette proposition de résolution a été enregistrée à la Présidence le 30 mai 2002 et rattachée pour ordre à la séance du 21 février 2002.
Rappelant que « les pratiques dégradantes ou les actes délictueux commis à l'encontre des plus fragiles de nos concitoyens constituent une atteinte particulièrement choquante au respect de la dignité de la personne humaine », l'auteur de la proposition de résolution souligne qu'« aucune famille ne peut accepter qu'un enfant ou un parent handicapé ne soit pas en sécurité dans une institution entièrement financée par les collectivités publiques ».
Selon l'auteur de la proposition de résolution, la commission d'enquête devrait notamment se fixer les objectifs suivants :
- « faire le point, avec les services de l'Etat et des départements sur l'ampleur de la maltraitance dans les établissements d'accueil pour personnes handicapées » ;
- « [dresser] le tableau des moyens et procédures de contrôle dont disposent actuellement les services de l'Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales pour assurer la sécurité et le respect des personnes accueillies en établissements sociaux et médico-sociaux » ;
- « examiner si les procédures d'écoute des inquiétudes ou d'enregistrement des plaintes exprimées par les personnes accueillies, leur famille ou par le personnel des établissements, sont satisfaisantes » ;
- « élaborer des propositions de réponse adaptées et efficaces permettant de mettre fin aux agissements contraires à l'intégrité et à la santé des personnes handicapées » .
Le présent rapport a donc pour objet d'examiner l'opportunité de la création d'un telle commission d'enquête, sous réserve de l'avis qui sera émis par la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur sa recevabilité au regard de l' article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et précisée par l' article 11 du règlement du Sénat .
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Les règles régissant la
recevabilité des propositions de résolutions
L'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires « Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées. « Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. » Le premier alinéa de l'article 11 du règlement du Sénat « La création d'une commission d'enquête par le Sénat résulte du vote d'une proposition de résolution, déposée, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le présent Règlement. Cette proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion. Lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une proposition tendant à la création d'une commission d'enquête, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. La proposition de résolution fixe le nombre des membres de la commission d'enquête, qui ne peut comporter plus de vingt et un membres. » |
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La reconnaissance publique de l'existence d'actes de maltraitance envers des personnes handicapées est récente. Les événements survenus dans l'Yonne en mai 2002 ont provoqué, à juste titre, une vive émotion chez nos concitoyens ainsi que la prise de conscience qu'il était temps de mettre fin au silence qui entoure souvent ces situations et qui jette la suspicion sur le travail du personnel des établissements accueillant enfants et adultes handicapés, qui dans leur immense majorité, se dévouent pourtant au bien-être des personnes accueillies.
C'est pourquoi votre rapporteur tient, avant toute chose, à saluer le progrès que représente la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale , qui réaffirme solennellement les droits fondamentaux des personnes accueillies dans les établissements sociaux et médico-sociaux : l' article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles se réfère en particulier au droit au respect de la dignité et de l'intégrité, au droit à l'intimité et à la sécurité, ainsi qu'au droit à l'information sur les voies de recours possibles en cas de non-respect des droits fondamentaux.
Ces droits se traduisent également par la mise en place de nouveaux dispositifs au sein des établissements sociaux et médico-sociaux , notamment la rédaction au niveau de chaque établissement d'une charte des droits et des libertés des personnes accueillies, l'obligation de conclure avec chaque personne un contrat de séjour , articulé avec un projet d'établissement, ainsi que la mise en place d'un Conseil de la vie sociale , en vue de faire davantage participer les personnes accueillies et leurs familles au fonctionnement de l'établissement.
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Toutefois, la réaffirmation de ces droits fondamentaux ne résout en rien la situation des personnes handicapées confrontées à des actes de maltraitance en institution, si les causes de ce phénomène ne sont ni étudiées, ni combattues et si le dispositif de prévention, de signalement et de lutte contre ce phénomène, qui certes existe en droit, reste en pratique lettre morte.
Contrairement à la problématique de l'enfance maltraitée et, même si cette prise de conscience est plus récente, des personnes âgées maltraitées, la maltraitance envers les personnes handicapées est un phénomène très peu étudié : à ce jour, en effet, il n'existe aucun rapport relatif à la situation particulière des personnes handicapées maltraitées.
D'autre part, comme le soulignait M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, « les cas qui nous sont rapportés témoignent d'une réalité complexe et difficile à appréhender, tant dans son ampleur que dans la nature des violences exercées : la maltraitance peut résulter de négligences ou d'abus ; elle est d'ordre psychologique, physique, financière, voire "médicamenteuse" » 1 ( * ) .
Ce phénomène est doublé d'un tabou d'autant plus fort lorsque ces actes se déroulent dans des établissements spécialisés , dont la raison d'être et le fonctionnement sont normalement entièrement tournés vers le bien-être et la protection de ces personnes.
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A l'occasion de l'examen de la présente proposition de résolution, votre rapporteur a d'abord été frappé par la faiblesse de l'information disponible sur l'ampleur des phénomènes de maltraitance envers des personnes handicapées accueillies en institution.
• Des chiffres vraisemblablement sous-estimés
Les derniers chiffres connus, issus du « bilan intermédiaire sur les situations de maltraitance en institutions sociales et médico-sociales » en date du 25 juin 1999, font état de 81 affaires de maltraitance signalées à la Direction générale de l'action sociale, concernant 71 établissements et 44 départements 2 ( * ) .
Sur l'ensemble de ces cas, deux points marquants méritent d'être soulignés :
- on constate d'abord une sur-représentation des instituts médico-éducatifs (IME) parmi les établissements médico-sociaux mis en cause : 42 % des cas concernent des enfants handicapés accueillis dans ce type de structures ;
- dans 70 % des cas, un dysfonctionnement des établissements est mis en évidence, lors de l'examen des actes de maltraitance signalés.
Si ces chiffres sont à rapprocher du nombre total des établissements (seuls 3,5 % des établissements ont été concernés par une situation de violence en 16 mois), attestant, si besoin était, du dévouement et du professionnalisme des personnels de la très grande majorité des établissements, votre rapporteur estime qu' ils ne reflètent sans doute pas la réalité des situations vécues par les personnes handicapées et leur famille , compte tenu de la difficulté, pour les intéressés, à signaler ces traitements et surtout à se faire entendre.
Ainsi que le souligne en effet l'UNAPEI, dans un communiqué de presse en date du 18 avril 2000, « la personne handicapée mentale est particulièrement vulnérable, notamment parce qu'elle a des difficultés à cerner ce qui relève ou non d'un acte de maltraitance et qu'elle a du mal à s'exprimer, à présenter des preuves, ou à être entendue lorsqu'elle en est victime ». Il en est assurément de même pour bien d'autres catégories de personnes handicapées, notamment les enfants et les personnes les plus lourdement handicapées.
Conscient de cette difficulté, le législateur a mis en place, à l'occasion de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale , un système de protection des salariés qui auraient témoigné de mauvais traitements ou privations infligées à une personne accueillie en établissement et des médecins qui dénoncent des situations de maltraitance 3 ( * ) .
Cette mesure devrait permettre d'améliorer les signalements, dans la mesure où le personnel est souvent le plus à même de détecter les actes de maltraitance dissimulés ou difficiles à révéler par les victimes. Il est cependant encore mal aisé de mesurer l'impact de cette mesure, entrée en vigueur il y a moins d'un an, sur les signalements de cas de maltraitance.
• Une exploitation des signalements embryonnaire
L'exploitation de ces signalements reste, malgré tout, simplement statistique : ainsi, alors que l'enquête constate qu'un dysfonctionnement des établissements est, dans 70% des cas, à l'origine des maltraitances signalées ou contribue à leur aggravation, aucune typologie de ces dysfonctionnements n'est actuellement disponible, pour permettre une amélioration de la prévention.
A l'évidence, ce constat rend nécessaire un bilan approfondi, tant quantitatif que qualitatif, du phénomène de la maltraitance des personnes handicapées en institution : mesurer son ampleur, évaluer le dispositif d'écoute et d'alerte mis à la disposition des victimes, mesurer la sensibilisation des personnels à ces questions est en effet un préalable indispensable à la mise en place un dispositif de détection, de formation, de prévention et de contrôle efficace.
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En l'absence d'un système d'information suffisamment performant, il semble d'autre part que l'analyse de l'efficacité des systèmes de prévention et de contrôle ne peut que rester au stade embryonnaire dans notre pays.
• Le dispositif existant de prévention et de signalement n'a jamais été évalué
Une circulaire du 5 mai 1998 a, certes, mis en place une obligation de signaler à la Direction générale de l'action sociale les cas de maltraitance et des instructions ont été transmises, par une circulaire du 3 juillet 2001, aux préfets, leur enjoignant de saisir systématiquement le procureur de la République des cas signalés et de prendre des mesures conservatoires pouvant aller de l'éloignement de l'auteur des maltraitance à la nomination d'un administrateur provisoire, voire à la fermeture de l'établissement. Il reste que ces mesures ne concernent que les établissements sous tutelle de l'Etat.
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Une circulaire du 30 avril 2002 4 ( * ) rappelle et commente les obligations que doivent respecter les établissements en matière de signalement et de prise en charge des situations de maltraitance, et met en lumière trois axes : La vigilance et la prévention - mettre en place des dispositifs de prévention des situations de maltraitance ou d'abus sexuels ; - contrôler plus rigoureusement les embauches de personnes intervenant auprès de personnes vulnérables, en exigeant, selon les cas, le bulletin n° 2 ou n° 3 du casier judiciaire. La prise en charge des victimes de maltraitance - signaler immédiatement les cas de maltraitance à la DDASS et à la Direction générale des affaires sociales ainsi qu'au procureur de la République ; - prendre des mesures particulières à l'égard des agresseurs présumés, notamment de mesures d'éloignement et éventuellement d'accompagnement s'il s'agit d'un autre pensionnaire ; - prévoir un accompagnement des victimes. La protection des personnes qui dénoncent les actes de maltraitance Les salariés des établissements qui dénoncent des actes de maltraitance dont ils auraient connaissance sont protégés en matière de mutation, d'avancement et de licenciement.
A l'inverse, les accusations sans fondement peuvent être
punies de peines allant jusqu'à 5 ans d'emprisonnement et
45.000 euros d'amende.
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Si les instructions de saisine du procureur semblent être bien suivies (99% des cas, selon le bilan précité), les suites administratives sont quant à elles beaucoup plus lentes , puisqu'elles ne concernent que 72 % des établissements mis en cause.
Au demeurant, le bilan intermédiaire précité concluait lui-même à la « nécessité d'améliorer encore la remonté d'information sur l'état d'avancement des enquêtes administratives et judiciaires » , de renforcer les « actions de sensibilisation et de vigilance » , et enfin de « vaincre les tabous et de mettre fin aux situations d'impunité » .
Un programme pluriannuel d'inspection préventive a été lancé en 2001, sur 5 ans. Il devait concerner plus spécifiquement 2000 établissements accueillant des enfants et des adultes handicapés : à ce titre, il s'agissait de la première étude consacrée à la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en établissements. Aujourd'hui à mi-parcours, ce programme n'a toutefois, à ce jour, fait l'objet d'aucun retour ou bilan intermédiaire, permettant d'éclairer les causes de la maltraitance et les moyens de la prévenir.
• La nécessité d'un bilan du fonctionnement du contrôle par les autorités de tutelle
Compte tenu de la complexité des règles de compétence dans le secteur médico-social, et notamment dans le domaine du handicap, l'exercice du contrôle sur le fonctionnement des établissements fait l'objet depuis de nombreuses années d'un certain nombre de critiques.
En effet, dans la mesure où l'autorité compétente pour le contrôle est celle qui a autorisé l'ouverture de l'établissement 5 ( * ) , ce contrôle est exercé, pour les établissements accueillant des personnes handicapées, par le préfet concernant les centres d'aide par le travail et les établissements financés par l'assurance maladie (c'est à dire les maisons d'accueil spécialisées et les établissements pour enfants handicapés) et par le président du Conseil général pour les établissements financés par l'aide sociale départementale. Il existe enfin un contrôle conjoint pour les établissements à double tarification : c'est par exemple le cas pour les foyers d'accueil médicalisés (FAM) 6 ( * ) .
Le préfet dispose également d'un pouvoir de contrôle, et notamment de fermeture, en dernier ressort :
- en cas de désaccord avec le président du Conseil général, pour les établissements soumis à autorisation conjointe 7 ( * ) ;
- lorsque les « conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement » prévues par le code de l'action sociale et des familles ne sont pas respectées 8 ( * ) ;
- lorsque « la santé la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes bénéficiaires se trouvent compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement ou du service ou par un fonctionnement des instances de l'organisme gestionnaire non conforme à ses propres statuts » 9 ( * ) ;
- lorsque « sont constatées dans l'établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. » 1 ( * )
La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale n'a modifié qu'à la marge cette répartition des compétences en matière de contrôle.
Elle a, en revanche, développé les moyens de contrôle des autorités de tutelle sur le fonctionnement des établissements, notamment dans les cas de maltraitance envers les personnes accueillies et simplifié leur mise en oeuvre .
Elle a ainsi mis en place un dispositif d'évaluation de la qualité , sur la base de « bonnes pratiques » recensées par le Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale . Sur cette base, une auto-évaluation est menée par les établissements, dont les résultats doivent être communiqués à la Direction départementale de l'action sanitaire et sociale (DDASS) tous les cinq ans. Une évaluation externe est également assurée tous les sept ans, dont les résultats conditionnent le renouvellement de l'autorisation de fonctionnement.
Les pouvoirs de contrôle des missions d'inspection ont également été renforcés : les inspections relatives à la santé, à la sécurité et au bien-être des personnes accueillies sont dorénavant menée conjointement par les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et par les médecins-inspecteurs de la santé publique et les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, désormais assermentés, peuvent dresser des procès-verbaux. Sur leur rapport, les autorités de tutelle peuvent engager une procédure administrative qui peut se traduire par :
- une injonction , assortie d'un délai, demandant à l'établissement de se mettre en conformité avec la réglementation. Elle peut également contenir des mesures individuelles vis à vis de certains salariés ;
- la nomination d'un administrateur provisoire , pour une durée de 6 mois, renouvelable une fois ;
- la fermeture, totale ou partielle, temporaire ou définitive de l'établissement.
La plupart de ces dispositions nouvelles ont été déclarées d'application immédiate 10 ( * ) , à l'exception des dispositions concernant les pouvoirs de contrôle et de saisie des inspections des affaires sanitaires et sociales.
Il n'en reste pas moins que la complexité de la répartition des compétences dans le domaine du handicap, et notamment la répartition des compétences de contrôle entre le préfet et le département, paraît, comme dans d'autres domaines, nuire à la rapidité et à l'efficacité des procédures de contrôle du fonctionnement des établissements, particulièrement dommageable dans des cas de maltraitance, où l'urgence est la règle.
C'est pourquoi, un an après la parution de cette loi, il n'est pas incohérent que le Parlement examine l'application de ce nouveau régime de contrôle et propose toutes les améliorations nécessaires à la réalisation de l'objectif d'accompagnement et de protection des personnes handicapées, qui est la raison d'être des établissements qui les accueillent.
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La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a remplacé le terme « institutions », par celui, plus précis, d' « établissements et services sociaux et médico-sociaux ». L'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles précise, par ailleurs :
« Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et services, dotés ou non d'une personnalité morale, énumérés ci-après :
« (...) 2°) les établissements et services d'enseignement et d'éducation spéciale qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social et médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation ;
« (...) 5°) les établissements ou services :
« a) d'aide par le travail, à l'exception des structures conventionnées pour les activités visées à l'article L. 322-4-16 du code du travail et des ateliers protégés définis aux articles L. 323-30 et suivants du même code :
« b) de réadaptation, de préorientation, et de rééducation professionnelle mentionnés à l'article L. 323-15 du code du travail ;
« (...) 7°) les établissements et services, y compris les foyers d'accueil médicalisés, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;
« (...) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux délivrent des prestation à domicile, en milieu de vie ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge . Ils assurent l'accueil à titre permanent, temporaire ou selon un mode séquentiel, à temps complet ou partiel, avec ou sans hébergement, en internat, semi-internat ou externat. »
C'est pourquoi il semblerait pertinent de préciser le champ d'investigation de la commission d'enquête, en visant expressément les établissements et services sociaux et médico-sociaux.
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Compte tenu de l'ensemble de ces observations, et sous réserve de l'examen de sa recevabilité, en application de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, votre commission vous propose d'adopter la proposition de résolution dont le texte est reproduit ci-après.