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La qualité de l'eau et l'assainissement en France (rapport)

18 mars 2003 : Qualité de l'eau et assainissement en France (rapport) ( rapport de l'opecst )

 

 

2. La fixation des normes

La fixation des limites de qualité suit un processus complexe. La plupart des limites françaises et européennes traduisent des « valeurs guides » recommandées au niveau international et adoptées -parfois aussi adaptées- par les Etats (60(*)). Ces seuils, déterminés sur des bases scientifiques avec d'importantes marges de sécurité font de l'eau un des produits les plus surveillés du monde.

Cette démarche, essentiellement scientifique n'exclut cependant pas une part d'arbitraire, dont des considérations économiques et sociales ne sont pas absentes. Plusieurs phénomènes méritent d'être rappelés.

a) L'arbitrage entre précaution et prévention

Une politique de précaution vise à supprimer le danger. Elle consiste à ne pas avoir recours à des pratiques potentiellement dangereuses, en attendant que l'amélioration des connaissances scientifiques vienne démontrer le contraire. L'un des risques de cette démarche est de stopper toute initiative et de conduire à des situations de blocage, car en vérité, une fois qu'un choix est pris sur ce principe, il est très difficile d'en sortir, même lorsque les connaissances scientifiques progressent.

Une politique de prévention vise à maîtriser les risques. Elle part du principe que toute activité humaine présente des dangers, mais qu'il faut minimiser les risques, les rendre acceptables dans la vie quotidienne. Cette démarche est beaucoup plus exigeante que la simple politique de précaution. Elle impose une identification des dangers, une évaluation des expositions et des risques, une information permanente, des options possibles en fonction de l'évolution des connaissances.

b) L'implication insuffisante de la France dans la fixation des normes internationales

Les seuils proposés par la communauté scientifique recouvrent aussi des enjeux économiques et sociaux parfois considérables. Ainsi la nouvelle valeur de référence du plomb dans l'eau (fixée à 10 ug/l au 25 décembre 2013), suppose une totale élimination des conduites en plomb, ce qui pourrait entraîner une dépense de l'ordre de 10 milliards d'euros en France. Beaucoup d'experts continuent de penser que l'efficacité sanitaire aurait pu être obtenue avec un seuil moins sévère et pour un coût très inférieur. Au-delà de cet argument financier, un seuil fixé pour un contaminant dans un aliment par exemple, peut aussi condamner une profession. Tout contribue à ce que les valeurs guides ou les concentrations maximales admissibles fassent l'objet d'une bataille de chiffres, d'une bataille d'experts, recouvrant aussi, il faut le reconnaître, des enjeux moins scientifiques et plus politiques.

Avant d'être retenues et fixées en Europe sous forme de directive du Conseil, ces valeurs ont été longuement discutées au sein de comités techniques. Il paraît inutile d'insister sur l'importance de ces comités et sur l'importance d'y être représenté par des personnels qualifiés, compétents, préparés et même « aguerris » aux négociations scientifiques internationales.

De nombreux professionnels ont déploré que la représentation de notre pays dans ce type d'institutions n'était pas toujours à la hauteur des enjeux. Si l'on en croit ces observateurs, une certaine impréparation technique, et une méconnaissance du fonctionnement de ces aréopages, se traduirait par une relative inefficacité qui contraste avec la rigueur et les pratiques d'autres Etats membres. Ce serait le cas de l'Allemagne, du Royaume Uni et des pays du Nord de l'Europe. « Quand ces derniers envoient des experts professionnels, qui connaissent tout et tout le monde, les Français envoient le permanent du Ministère disponible ce jour là.... Même quand il connaît bien le sujet en discussion, il ne connaît personne et n'est pas écouté ». Même caricatural, cet avis d'observateur recouvre une situation maintes fois déplorée. La France semble mal représentée dans ces institutions. Il paraît indispensable d'améliorer cette situation.

c) Le rôle croissant des normes.

Au départ, la fixation de valeurs limites de qualité d'eau correspondait à des objectifs de santé publique. La norme était une garantie de protection de la santé et était fixée avec de telles marges de sécurité que chacun se sentait protégé et acceptait des dépassements provisoires jugés sans conséquence.

La société a fait évoluer considérablement le rôle des normes. Tout d'abord, une confusion est entretenue entre la norme sanitaire et la norme environnementale. Le choix de fixer, en Europe, un seuil de pesticide dans l'eau à 0,1 ug/l correspond au départ à un choix politique et environnemental (pas de pesticide dans les eaux) plus qu'à un choix sanitaire (d'ailleurs l'OMS accepte des seuils plus élevés pour l'eau et les seuils appliqués aux aliments n'ont pas été modifiés). D'autre part, ces normes sont instrumentalisées à d'autres fins. Les valeurs limites correspondaient à une garantie sanitaire. Elles sont aujourd'hui des seuils qui permettent d'enclencher des procédures contentieuses, de déterminer le choix de sites d'implantations industrielles (les entreprises sont de plus en plus sensibles à la qualité de la ressource en eau), de vendre des produits destinés à rassurer, de lancer des polémiques. Le seuil sanitaire est devenu un seuil judiciaire, commercial et politique.

* (60) Annexe 60 - La fixation des normes de la qualité de l'eau.