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2. Les délais d'habilitation et de ratification

Conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement ne peut être habilité à prendre des ordonnances que pendant un « délai limité ». Le projet de loi fixe le délai d'habilitation à neuf, douze ou dix-huit mois, selon le domaine concerné.

Le dernier alinéa de l'article 38 de la Constitution précise qu' « à l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »

Le projet de loi doit en outre prévoir un second délai, de ratification, pendant lequel les projets de loi de ratification doivent être déposés, sous peine de rendre caduques les ordonnances prises par le Gouvernement. Ainsi, l'article 26 du présent projet de loi dispose qu' « un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication ».

Concernant la valeur juridique des règles édictées par voie d'ordonnances, elles demeurent à caractère réglementaire et peuvent être contestées devant le juge administratif tant qu'elles n'ont pas été ratifiées39(*). Une fois ratifiées, elles obtiennent rétroactivement valeur législative.

En principe, une ratification explicite doit avoir lieu. Toutefois, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 72-73 L du 29 février 1972, a rendu possible une ratification implicite des ordonnances : « ledit article 38, non plus qu'aucune autre disposition de la Constitution, ne fait obstacle à ce qu'une ratification intervienne selon d'autres modalités que celles de l'adoption du projet de loi susmentionné ; que, par suite, cette ratification peut résulter d'une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement ». Confirmant cette possibilité dans sa jurisprudence postérieure, il a également consacré l'usage des « ratifications impliquées » comme catégorie de « ratifications implicites »40(*).

La pratique met malheureusement en évidence la faiblesse des ratifications ayant été effectuées par le Parlement. Cinquante-quatre ordonnances adoptées sous la XIème législature seraient toujours en attente de ratification par le Parlement41(*).

Les retards de ratification des ordonnances relatives aux parties législatives de certains codes sont mis en évidence dans le douzième rapport annuel de la Commission supérieure de codification : « Les neufs ordonnances adoptées en 2000 auraient dû être ratifiées avant la fin de l'année 2001. Le respect des engagements pris à l'égard du Parlement, la nécessité de stabiliser les situations juridiques ainsi créées et d'assurer une pleine sécurité juridique imposait une rapide ratification. Or, l'encombrement du calendrier parlementaire, la multiplicité des textes que le Parlement a dû examiner et voter en priorité n'ont pas permis l'examen d'un texte portant ratification globale de l'ensemble de ces ordonnances. »

Parmi les dix-neuf ordonnances prises en vertu de la loi du 3 janvier 2001 précitée, portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, seules deux d'entre elles ont d'ores et déjà été ratifiées, une troisième devant l'être par le présent projet de loi42(*).

En l'occurrence, la ratification des ordonnances prises en vertu de l'habilitation conférée par le présent projet de loi sera essentielle. En effet, alors que de nombreuses dispositions législatives vont se trouver modifiées, et que le Gouvernement sera autorisé à codifier à droit non constant, le risque est grand de voir les règles édictées demeurer de nature réglementaire, créant ainsi une grande insécurité juridique. En effet un certain nombre d'ordonnances prises par les gouvernements précédents n'ont jamais été ratifiées, explicitement ou implicitement par le Parlement.

Il s'agit enfin de mesurer les conséquences d'une habilitation d'une si grande ampleur. Pendant la durée de l'habilitation, le Parlement peut se retrouver privé de l'exercice de son pouvoir législatif pour les domaines dans lesquels il a habilité le Gouvernement à prendre des ordonnances. Le premier alinéa de l'article 41 de la Constitution dispose en effet que « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. » Par conséquent, il convient pour le Parlement d'être parfaitement éclairé sur l'étendue de la délégation autorisée avant d'y consentir le cas échéant.

Tel est bien l'objet de l'examen auquel se sont livrées votre commission des Lois et les trois commissions saisies pour avis.

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