N° 319
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 28 mai 2003 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de sécurité financière ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Sénat : Première lecture : 166 rect. , 206 , 207 et T.A. 92 (2002-2003)
Deuxième lecture : 281 (2002-2003)
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 719 , 772 , 807 et T.A. 133
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Marchés financiers. |
INTRODUCTION
Le 20 mars 2003, le Sénat a adopté en première lecture le projet de loi de sécurité financière, pour lequel il était saisi en premier lieu. Le texte transmis à l'Assemblée nationale comportait 117 articles, contre 88 dans le projet de loi déposé par le gouvernement.
L'Assemblée nationale a adopté le présent projet de loi en première lecture le 6 mai 2003, qu'elle a enrichi de 16 nouveaux articles. Nos collègues députés ont adopté sans modification 45 articles, et 3 ont été supprimés.
Sur les 134 articles que comprend désormais le présent projet de loi, 89 restent en discussion.
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Au terme de la première lecture devant le Parlement, le Sénat a d'ores et déjà imprimé sa marque sur le projet de loi de sécurité financière. Plusieurs des principaux apports du Sénat au texte initial du gouvernement ont été confirmés par nos collègues députés.
S'agissant des dispositions relatives au renforcement et à la sécurisation du contrôle exercé par les régulateurs , le principe d'un contrôle par l'Autorité des marchés financiers (AMF) de la profession des analystes financiers a été, sous le bénéfice de quelques modifications, repris à son compte par l'Assemblée nationale ( article 8 ). De même, nos collègues députés ont souhaité que l'AMF assure un suivi de l'activité des agences de notation, dans des conditions toutefois plus strictes que celles prévues par le Sénat ( article 33 bis).
L'Assemblée nationale a par ailleurs suivi le Sénat s'agissant de la centralisation des délits boursiers au tribunal de grande instance de Paris ( article 14 bis).
S'agissant des dispositions relatives à la protection des épargnants , l'Assemblée nationale, outre plusieurs adaptations apportées au régime du démarchage ( article 39 ), a approuvé les précisions apportées par le Sénat en matière de règles déontologiques des conseillers en investissements financiers ( article 42 ) et d'adaptation de la législation relative aux prestataires de services financiers ( article 47 bis, article 51 ).
En matière de prévention du surendettement, nos collègues députés, s'ils n'ont pas toujours suivi le Sénat, n'ont pas remis en cause l'esprit des dispositions adoptées par notre assemblée et tendant à renforcer l'encadrement de la publicité en matière de crédit à la consommation ( article 59 ter).
En matière de contrôle légal des comptes et de gouvernement d'entreprise , l'Assemblée nationale a, pour définir les modalités de séparation des activités d'audit et de conseil dans les groupes de sociétés, retenu une approche de même esprit que celle du Sénat, sans toutefois poser un principe d'interdiction aussi strict que celui résultant du texte adopté par notre assemblée ( article 65 ).
Nos collègues députés ont partagé le souci du Sénat de préserver la collégialité du conseil d'administration en confirmant que les administrateurs salariés devaient participer à la désignation du commissaire aux comptes ( article 66 ). Ils ont également souscrit aux propositions du Sénat en matière de simplification et d'amélioration de l'efficacité des obligations relatives à la transparence et au contrôle interne : rapports de contrôle internes joints au rapport annuel ( articles 66 et 76 ) ; information de l'AMF sur les cessions de produits dérivés par les dirigeants d'entreprises ( article 79 ) ; assouplissement des règles relatives aux conventions courantes et réglementées ( article 80 ).
S'agissant des dispositions initiées par le Sénat et destinées à valoriser le rôle des actionnaires minoritaires , l'Assemblée nationale a souscrit à la proposition du Sénat de faire coexister des associations d'actionnaires agréées et des associations représentatives répondant à des critères fixés par la loi. Elle a conservé les seuils d'agrément proposés par le Sénat ( article 82 ).
Nos collègues députés ont par ailleurs confirmé la suppression par le Sénat des obstacles au recours par les associations agréées à la publicité pour rechercher, sous le contrôle du juge, les mandats nécessaires à une action en justice. Ils ont cependant soumis ces associations à une obligation d'établir un bilan, un compte de résultat et une annexe ( article 82 ).
L'Assemblée nationale n'a pas non plus remis en cause le principe de l'obligation faite aux gérants de capitaux de voter dans les assemblées générales ou, à défaut, d'expliquer les raisons de leur abstention. Le rapporteur au nom de la commission des finances, notre collègue député François Goulard, a toutefois émis des réserves sur les conséquences pratiques de la mise en oeuvre de cette disposition.
En matière de modernisation des instruments financiers , l'Assemblée nationale a approuvé les initiatives du Sénat en matière d'obligations foncières ( articles 59 undecies à 59 terdecies) et, en les complétant, en matière de sécurisation des opérations de titrisation ( articles 47 quater et 47 quinquies).
Enfin, nos collègues députés ont suivi le Sénat en confirmant l'intérêt de remplacer certaines infractions pénales en matière financière par des nullités ( article 85 ).
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Comme le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale n'a pas remis en cause l'économie générale du projet du gouvernement. Elle lui a cependant apporté un certain nombre d'améliorations.
En matière de modernisation des autorités de contrôle , l'Assemblée nationale a renforcé les dispositions du projet de loi relatives aux sanctions prononcées par l'AMF. Elle a élargi les délits d'entrave à toutes enquêtes diligentées par l'AMF ( article 20 ) et, afin que le législateur ne puisse pas être soupçonné d'avoir voulu atténuer le régime des sanctions par rapport au droit actuel, a supprimé le seul cas où le plafond des sanctions pouvait être inférieur à son niveau actuel ( article 14 ).
S'agissant des ressources de l'AMF, l'Assemblée nationale a repris à son compte une proposition formulée en première lecture par votre commission des finances, qui avait ensuite choisi de retirer son amendement, tendant à soumettre les conseillers en investissements financiers, à l'instar des autres personnes contrôlées, à une contribution financière ( article 7 ).
En matière de contrôle du secteur des assurances, l'Assemblée nationale a souhaité que les « petites mutuelles » soient contrôlées par la Commission de contrôle des assurances, mutuelles et institutions de prévoyance (CCAMIP) plutôt que par les directions régionales des affaires sanitaires et sociales ( article 29 ).
En matière de protection des épargnants , l'Assemblée nationale a modifié le régime du démarchage en supprimant certaines obligations d'information des personnes démarchées qui pourraient se révéler redondantes, et en étendant le champ du démarchage aux sociétés de capital-risque pour les titres qu'elles émettent afin de lever des capitaux, ainsi qu'aux opérations normales de couverture. Cette dernière extension devrait cependant être encadrée en limitant le champ des personnes démarchées aux seules personnes morales ( article 39 ).
En matière de contrôle légal des comptes et de transparence , nos collègues députés ont souhaité que les commissaires aux comptes soient tenus d'assister aux réunions du conseil d'administration ou du conseil de surveillance consacrées à l'examen des comptes annuels ou intermédiaires ( article 67 ter). Ils ont également supprimé la disposition selon laquelle le mandat d'un commissaire aux comptes ne pouvait coïncider avec celui de l'autre pendant une période supérieure à trois ans (le « tuilage »), que le Sénat avait acceptée en première lecture tout en s'interrogeant sur sa « portée réelle » ( article 66 ).
L'Assemblée nationale a également contribué à l' amélioration de la compétitivité de notre système financier en permettant aux entreprises d'émettre des titres de financement hybrides, dits « super-subordonnés », à mi-chemin entre les actions et les instruments de dette ( article 47 bis A ). Elle a également modifié les régimes des cessions de créances professionnelles et nantissements (« cessions Dailly ») et des fonds communs de créances en permettant l'opposabilité des cessions de créances futures aux mandataires et liquidateurs judiciaires.
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En deuxième lecture, votre commission des finances vous propose de prendre acte de la grande convergence qui caractérise, au delà de différences d'appréciation ponctuelles, l'approche retenue par le Sénat et celle développée par l'Assemblée nationale.
Ainsi, les amendements qui vous sont proposés ont principalement pour objet d'apporter des améliorations techniques aux articles restant en discussion, soit pour tenir compte des observations formulées par l'Assemblée nationale sur les dispositions du texte qu'elle a examinées, soit pour parfaire les ajouts qu'elle a apportés.
En première lecture, deux initiatives du Sénat ont suscité une réaction défavorable de l'Assemblée nationale : l'insertion dans le présent projet de loi de dispositions relatives à la protection du consommateur et à la prévention du surendettement ; la recherche d'un mécanisme d'articulation des sanctions administrative et pénale en matière de délits boursiers.
En matière de protection des consommateurs, il est manifeste que le débat relatif à l'encadrement de l'offre de crédit à la consommation et de cartes de paiement sur les lieux de vente, que votre commission des finances a tenu à initier en première lecture, n'est pas épuisé. Il nécessite cependant une expertise plus approfondie. De même, les dispositions adoptées par le Sénat en matière de prévention du surendettement, par le renforcement des pouvoirs des commissions de surendettement devraient mieux trouver leur place dans le cadre du dispositif global que le gouvernement souhaite soumettre prochainement au Parlement.
En revanche, s'agissant de l'encadrement de la publicité pour le crédit à la consommation souhaité par le Sénat, et dont les modalités ont été précisées par l'Assemblée nationale, votre commission des finances vous propose en deuxième lecture un dispositif susceptible de trouver une application dans des délais brefs.
S'agissant de l'articulation entre les procédures de sanction en matière de délits boursiers, administrative d'une part, pénale d'autre part, il apparaît que, sans aller jusqu'à supprimer la possibilité de double procédure, un premier pas puisse être fait par l'instauration d'une procédure d'échange d'informations entre l'Autorité des marchés financiers et le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris ( article 14 ).