B. LA FUITE EN AVANT SOUS LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE : UNE POLITIQUE À COURTE VUE
1. 1997-2001 : des baisses d'impôts et augmentations de dépenses financées par la croissance
Le précédent gouvernement a cédé à la facilité. Profitant d'une croissance dynamique se traduisant par des rentrées fiscales abondantes, il a mis en oeuvre des politiques coûteuses sans s'assurer de la pérennité de leur financement.
Lors de la discussion du présent projet de loi de loi de règlement à l'Assemblée nationale le 1 er octobre 2003, le ministre délégué au budget a estimé que « dans les années 1999-2002, plus de 20 milliards d'euros de dépenses nouvelles pérennes ont été créées : 35 heures, CMU, APA, aide médicale d'Etat, auxquels s'ajoutent 48.000 emplois budgétaires supplémentaires et 250.000 emplois jeunes ... ».
Il faudrait ajouter à ces chiffres le coût de la politique de recentralisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. La charge pour l'Etat résultant de la compensation d'exonérations d'impôts locaux a cru de plus de 10 milliards d'euros d'euros par an du fait de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la vignette, de la taxe additionnelle régionale sur les droits de mutation à titre onéreux et de la nationalisation du taux de ces mêmes droits, créant ainsi des dépenses rigides dont le montant n'est pas modulable en cas de retournement de conjoncture.
Ces dépenses nouvelles n'ont pas été compensées par des économies de même ampleur, accroissant ainsi la vulnérabilité des finances de l'Etat. Il en est résulté, à compter de 1999, une dégradation du solde structurel des finances publiques.
En 2002, cette dégradation s'est accélérée, et s'est accompagnée de la disparition de l'excédent conjoncturel enregistré par notre pays depuis 2000. C'est ainsi que le besoin de financement des administrations publiques a franchi le seuil de 3 % du PIB fixé par le traité de Maastricht.
Evolution des composantes du besoin de financement des administrations publiques
(en points de PIB)
Source : projet de loi de finances pour 2004, rapport économique, social et financier
2. La nécessité d'une action structurelle sur la dépense
Notre pays a abordé la phase actuelle de ralentissement du rythme de la croissance avec des finances publiques en mauvais état. Les bonnes années n'ayant pas été mises à profit pour « constituer des réserves », le niveau élevé du solde structurel interdit aujourd'hui de laisser totalement jouer les stabilisateurs automatiques.
Face à cette contrainte, la stratégie du gouvernement est la bonne . Sans ajouter « la crise à la crise » en menant une politique budgétaire restrictive, il fait le choix de la baisse des prélèvements obligatoires, pour envoyer des signaux favorables à l'ensemble des acteurs économiques, et du respect strict d'une norme de progression des dépenses limitée à l'inflation, pour enrayer la dynamique de la dépense. C'est donc à enveloppe constante que, depuis 2003, sont financées les priorités fixées par le Président de la République et déclinées depuis juillet 2002 dans différentes lois de programmation.
Pour être en mesure d'engranger les fruits de la croissance, d'aborder les prochaines périodes de « basses eaux » en meilleure posture et de consolider le choix de la baisse durable des prélèvements obligatoires, il faut maintenant aller plus loin dans la maîtrise des coûts de fonctionnement de l'Etat et l'amélioration du rapport qualité-prix de la dépense publique.
Le calendrier des prochaines semaines et des prochains mois est particulièrement propice à une réforme en profondeur du fonctionnement de l'Etat : la nouvelle étape de la décentralisation permettra d'exercer les compétences au niveau le plus efficace ; la mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances permettra de fixer des objectifs clairs à l'action de l'Etat et d'adapter les structures en conséquence. On ne peut que se féliciter que, à travers les stratégies ministérielles de réforme, le Président de la République et le Premier ministre aient souhaité associer l'ensemble des ministres à ces chantiers, qui ne connaîtront le succès que si une volonté politique forte s'exprime pour les porter.