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Projet de loi de finances pour 2004, adopté par l'Assemblée nationale : Les conditions générales de l'équilibre financier


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MARINI (Philippe), Rapporteur général

RAPPORT GENERAL 73 (2003-2004) Tome II - Fascicule 1 - Vol 1 - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(Première partie de la loi de finances)

(Volume 1 : examen des articles)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat
: 72 (2003-2004)


Lois de finances.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. - IMPÔTS ET REVENUS AUTORISÉS
A. - Dispositions antérieures

ARTICLE PREMIER

Autorisation de percevoir les impôts existants

Commentaire : le présent article consacre l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.

Le présent article rappelle que l'autorisation de l'impôt est à l'origine même de l'institution parlementaire.

Il s'applique aux impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. L'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose en effet en son premier alinéa que : « l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle »1(*).

On observe que, comme à l'accoutumée, le présent article a une portée partiellement rétroactive puisqu'il dispose que la loi de finances s'applique :

- à l'impôt sur le revenu dû au titre de 2003 et des années suivantes, ce qui explique que la loi de finances de l'année « n » fixe le barème de l'impôt sur les revenus perçus l'année « n - 1 » ;

- de la même façon, s'agissant des sociétés, à l'impôt dû sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2003, ce qui, pour un grand nombre d'entre elles, se traduit par une imposition sur des activités antérieures à l'année « n ».

Il est également précisé que cette loi de finances s'applique à compter du 1er janvier 2004 pour les autres dispositions fiscales et cela sous réserve de dispositions contraires2(*).



Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Mesures fiscales
ARTICLE 2

Barème de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article tend, d'une part, à poursuivre le mouvement de baisse de l'impôt sur le revenu, entamé avec le collectif budgétaire de juillet 2002, par une diminution supplémentaire de 3 % du barème, et, d'autre part, à actualiser les limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu comme des seuils associés. Cet article propose par ailleurs l'abaissement à 700 euros du plafond de la demi-part supplémentaire accordé aux personnes seules ayant élevé un enfant.

Le présent article tend d'abord à conforter le mouvement de baisse de l'impôt sur le revenu, conformément aux engagements du Président de la République.

Il a également pour objet de procéder, comme il est de tradition, à l'actualisation de différents seuils associés en fonction de l'inflation, étant noté que les choix faits à cet égard par le gouvernement se révèlent favorables aux contribuables et notamment aux plus modestes d'entre eux.

Votre commission des finances saisit l'occasion de cet article pour présenter son analyse de l'évolution de ce volet de notre système fiscal en insistant sur la nécessité d'aboutir à une vision consolidée de l'imposition des personnes et à une maîtrise des dépenses fiscales.

I. ENRACINER LA TENDANCE À LA BAISSE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

La baisse de l'impôt sur le revenu a un impact économique mécanique en ce qu'elle restitue du pouvoir d'achat aux Français ; mais elle a aussi un impact psychologique très important, notamment du point de vue de l'attractivité du territoire national.

A. FAVORISER L'OFFRE ET STIMULER LA DEMANDE

Votre rapporteur général rappelle que, fondamentalement, il s'agit moins d'une mesure de court terme tendant à stimuler la demande que d'une mesure de moyen terme destinée à favoriser l'offre.

L'impact conjoncturel de la baisse de l'impôt sur le revenu n'est pas négligeable. Dans sa note de conjoncture de juin 2003, l'INSEE a estimé que la mesure avait provoqué une croissance de la consommation des ménages de 0,10 point au quatrième trimestre 2002 et de 0,15 point au premier semestre 2003, soit un effet global de 0,25 point.

Mais la réduction d'impôt tend essentiellement à rehausser le potentiel d'offre de l'économie. D'une part, elle permet de réduire l'écart entre le coût du travail supporté par les entreprises et la rémunération nette perçue par les salariés ; d'autre part, elle devrait alléger l'impôt payé par les agents qui innovent ou font preuve d'initiative.

Il convient de revenir sur certains excès de la progressivité acceptables à la Libération, quand il s'agissait au sortir des épreuves de la Seconde guerre mondiale de reconstruire le pays et de faire face aux besoins sociaux les plus urgents, mais en décalage aujourd'hui avec les moeurs du temps dans un espace économique de plus en plus ouvert.

La France fait partie du grand marché intérieur européen et participe au processus de mondialisation des grandes économies, deux phénomènes qui se traduisent, dans un contexte de concurrence exacerbée, par une mobilité croissante des facteurs de production, capital mais aussi travail. Les talents sont aujourd'hui d'autant plus mobiles qu'une carrière, pour un jeune Français, comporte naturellement un certain nombre d'années passées à l'étranger, et que l'état-major d'une grande entreprise bien constituée se doit d'être composé de cadres de toutes nationalités.

L'impôt sur le revenu français doit donc se rapprocher des moyennes européennes, même si un différentiel de taux d'imposition pour les hauts revenus reste soutenable, dès lors qu'il s'accompagne de services collectifs supplémentaires ou de meilleure qualité, notamment en matière de santé ou d'éducation.

B. RESTER DANS LA COURSE FISCALE

La précédente décennie se caractérise par un certain reflux de la pression fiscale directe à travers l'impôt sur le revenu dans la plupart des pays européens. La France, en dépit de son attachement culturel à un système dans lequel l'on affiche des taux élevés au sommet du barème n'a pas pu se tenir à l'écart de cette tendance générale.

A l'issue de la réforme dont le coût global, y compris les 5 % de baisse votés dans le cadre de la loi de finances rectificative du 6 août 2002, se monte à 4,9 milliards d'euros, l'impôt sur le revenu en France restera très concentré : 10 % des foyers fiscaux ayant des revenus les plus élevés acquittent presque les trois quarts de l'impôt total.

Un examen comparatif démontre que seuls les Pays-Bas et la Belgique ont encore des taux supérieurs à 50 %.


Pays

Taux d'imposition marginal supérieur
(imposition des revenus de 2001)

France

49,58 %

Allemagne

48,5 %

Espagne

48 %

États-Unis

35 % (1)

Italie

45,5 %

Royaume-uni

40 %

Belgique

52 %

Pays-Bas

52 %

(1) Non compris l'impôt sur le revenu prélevé par les États fédérés

En outre, il faut prendre en compte le niveau de revenu auquel s'applique le taux maximum. De ce point de vue, la France se situe à un niveau moyen, de l'ordre de 47.000 euros, supérieur au barème belge mais inférieur en particulier au barème allemand pour lequel le taux maximum est applicable aux revenus supérieurs à 55.000 euros.

En fait, les pays dont les seuils de la tranche la plus imposée sont sensiblement plus faibles que ceux de la France (la Grèce et l'Irlande notamment), ont aussi des taux marginaux très inférieurs (égaux respectivement à 40 et 42 %).

Il faut toutefois attirer l'attention sur le caractère incomplet de telles comparaisons dans la mesure où la France est un des seuls pays à pratiquer le quotient familial et le quotient conjugal, ce qui diminue sensiblement le poids de l'impôt sur le revenu pour les familles.

II. DES MODALITÉS D'ACTUALISATION FAVORABLES

Comme chaque année, le présent article tend à l'actualisation du barème de l'impôt et des seuils associés en fonction de l'inflation prévisionnelle.

A. DES SEUILS AJUSTÉS EN FONCTION DE L'INFLATION

En l'occurrence, l'indexation est effectuée sur la base de l'évolution des prix (hors tabac), soit 1,7 % pour 2003. Le coût de cette mesure se monte à 1 milliard d'euros en ce qui concerne la seule indexation des seuils du barème prévue au 1° du I du présent article.

En ce qui concerne le 2° du I, qui tend à relever les différents plafonds associés aux mécanismes du quotient familial, le coût de la mesure d'actualisation est de 37 millions d'euros. On notera que le plafond de la demi-part de droit commun passe de 2.051 euros à 2.086 euros.

Le II du présent article concerne l'abattement sur le revenu global net en cas de rattachement au foyer fiscal d'un enfant majeur prévu par l'article 196-B du code général des impôts.

L'abattement, qui passe de 4.137 euros  à 4.388 euros, est en progression de 6,1 %, soit un niveau sensiblement supérieur au 1,7 % d'augmentation des autres paramètres. Il s'agit de conserver, pour un contribuable imposé au taux de la tranche supérieure, la neutralité des deux possibilités que sont le rattachement de l'enfant au foyer fiscal, dans le cas du mécanisme de droit commun du quotient familial, et la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur3(*).

B. DES CHOIX FAVORABLES AUX CONTRIBUABLES

Si le gouvernement a choisi de maintenir le minimum de perception à 61 euros, il a, en revanche, décidé de ne pas compenser à l'entrée du barème l'allègement des taux par une modification de la décote, dont le montant est maintenu à son niveau antérieur sous réserve d'une simple indexation sur les prix.

On rappelle que le mécanisme de la décote vise à limiter la charge fiscale à l'entrée dans le barème. Ainsi, pour les revenus de 2003, les contribuables bénéficient d'une décote lorsque leur cotisation d'impôt est inférieure à 772 euros. La décote est égale à la différence entre 386 euros et la moitié de leur cotisation d'impôt : plus leur cotisation se rapproche du montant de la décote, en l'occurrence 772 euros, plus l'avantage est faible. Corrélativement, le mécanisme, en dépit de son aménagement, assure une progressivité accrue de l'impôt à l'entrée du barème.

Le non-ajustement de la décote, pour tenir compte de la baisse des taux du barème, procure au contribuable un double avantage. En premier lieu, du fait de la baisse des taux, les cotisations d'impôt vont diminuer et un plus grand nombre de contribuables va se trouver avec des cotisations d'impôt inférieures au seuil de la décote. En second lieu, l'avantage lié à la décote est plus important après la diminution de l'impôt.

C'est ainsi que, selon les indications fournies dans le rapport de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, le nombre de foyers bénéficiaires de la décote devrait augmenter, passant de 11,65 millions à 11,74 millions en 2003, soit une hausse de 84.000 foyers.

Par ailleurs, parmi les foyers dont la cotisation est simplement allégée, la réduction en pourcentage de l'impôt est importante, pouvant aller, toujours selon les mêmes sources, jusqu'à 12,7 % des cotisations pour des niveaux de revenus de l'ordre de 10.000 euros par an pour un célibataire.

III. DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES EN PERSPECTIVE

Depuis des années, on assiste, du fait de la concurrence fiscale internationale, à l'atténuation de la progressivité de l'impôt sur le revenu, et ce quelle que soit la couleur politique des gouvernements successifs, ainsi que, corrélativement, à la réduction, sous des formes diverses, des prélèvements sociaux pesant sur les bas salaires en vue de restaurer la compétitivité de l'industrie et d'augmenter l'incitation au travail.

Désormais, le principal impôt sur le revenu acquitté par les Français est un impôt proportionnel, la contribution sociale généralisée (CSG), à laquelle il convient d'adjoindre la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Comment votre commission l'a déjà indiqué dans son rapport sur les prélèvements obligatoires, il convient de mieux articuler l'ensemble CSG/CRDS avec l'impôt sur le revenu.

A. LA NÉCESSITÉ D'UNE VISION CONSOLIDÉE DE L'IMPOSITION DES PERSONNES

Une façon de réconcilier les Français avec l'impôt direct serait de mettre un terme à certaines incohérences, et notamment d'articuler -pour les fusionner éventuellement par la suite- l'impôt sur le revenu et l'ensemble CSG/CRDS.

L'objectif est d'aboutir à un impôt vraiment « général », susceptible de faire l'objet d'un seul et même avertissement, ce qui devrait renforcer la conscience fiscale des Français. Cette idée fait du chemin même dans l'opposition, puisque l'on a vu récemment notre collègue député Didier Migaud, ancien rapporteur général du budget, souhaiter cette fusion :

« La fusion de la CSG et de l'impôt sur le revenu, avec, en corollaire, la retenue à la source, doit figurer au premier plan de notre réflexion. Cette réforme peut mettre fin à la fiction qui sépare les Français en deux : imposables et non imposables. Chaque Français, aussi modeste soit-il, paie un impôt. Cette réforme doit améliorer l'efficacité de notre système de prélèvement et la justice, en permettant de mettre fin à l'existence de nombreuses niches fiscales injustifiées et de pratiquer la vérité et la transparence des taux »4(*).

Il faut effectivement dissiper l'illusion selon laquelle l'impôt n'est pas payé par tout le monde. Le fait que 50 % des foyers fiscaux puissent avoir le sentiment qu'ils ne paient pas d'impôt n'est pas dépourvu d'effets pervers. Quel que soit leur revenu, tous les Français paient la CSG et la TVA. Faute d'avoir conscience de payer l'impôt, nombre d'eux sont en fait incités à réclamer plus de prestations publiques. C'est une des raisons du « toujours plus », qui fait que, parfois même au sein des assemblées, un bon budget est un budget qui augmente.

Une extension à l'impôt sur le revenu de la méthode indolore du prélèvement à la source n'est pas forcément une bonne chose au regard de la prise de conscience par tous les Français de la nécessité d'une maîtrise de la croissance des prélèvements obligatoires.

La fusion de l'ensemble CSG-CRDS avec l'impôt sur le revenu soulève à la fois de faux problèmes de principe tel celui de la non déductibilité partielle de la CSG ou de vraies difficultés techniques liées aux différences de mode de calcul et de recouvrement.

En raison des problèmes rencontrés, cette réforme fiscale, nécessaire dans son principe, doit à présent être étudiée en détail. Cela justifie que votre commission des finances soit favorable, comme cela a été le cas à l'Assemblée nationale, à ce que soit examinées, avec les services du ministère de l'économie et des finances, les modalités de la fusion entre la CSG et l'impôt sur le revenu.

En tout état de cause, l'affichage sur les avis d'imposition à l'impôt sur le revenu du montant acquitté au titre de la CSG, quand bien même cet impôt relèverait de la loi de financement de la sécurité sociale, tandis que les dispositions relatives à l'impôt sur le revenu figurent chaque année en tête de la loi de finances, procurerait à nos concitoyens une vision consolidée de l'imposition de leurs revenus.

B. LE RÉEXAMEN NÉCESSAIRE DES DÉPENSES FISCALES


Le XXIè rapport du Conseil des impôts a souhaité une remise à plat des dépenses fiscales dérogatoires « d'un coût mal maîtrisé et d'une utilité rarement démontrée ».

Faut-il pour autant condamner la dépense fiscale ? Si l'on peut adhérer à la démarche du Conseil des impôts lorsqu'il encourage les pouvoirs publics à mieux connaître, mieux encadrer et réexaminer les régimes dérogatoires existants en vue d'améliorer l'équité et l'efficacité du système fiscal, il ne faut pas pour autant les récuser par principe.

Votre commission des finances estime que, si l'on peut largement adhérer aux orientations générales tracées par le Conseil des impôts, la remise en cause des dépenses fiscales est un opération complexe qu'il convient d'aborder prudemment. Telle est la raison pour laquelle, tout en approuvant l'esprit, elle reste circonspecte face à l'initiative de l'Assemblée nationale tendant à abaisser de 980 euros à 700 euros le plafond de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves ayant élevé des enfants.

1. L'analyse du Conseil des impôts

Comme le constate le Conseil des impôts, l'estimation du coût des dépenses fiscales est très imparfaite. Seul un quart des dépenses fiscales est estimé de façon précise, la moitié d'entre elles n'étant d'ailleurs même pas chiffrée.

Une lecture rapide du rapport du Conseil des impôts peut donner l'impression qu'il existerait une sorte de « cagnotte » qu'il suffirait de supprimer pour retrouver immédiatement des ressources supplémentaires.

On ne peut adhérer à une telle démarche car l'importance, et surtout le nombre des régimes fiscaux dérogatoires, sont indissolublement liés au niveau élevé des prélèvements, qui ne seraient sans doute pas supportables sans les soupapes que constituent les dépenses fiscales. Un certain nombre d'entre elles sont d'ailleurs « d'origine », tandis que d'autres se sont ajoutées au fil du temps dans un phénomène d'entropie fiscale.

Le réexamen des dispositifs, auquel nous invite le Conseil des impôts, est une démarche difficile. Est-il vraiment réaliste de remplacer certaines dérogations, en l'occurrence les dispositifs destinés à aider certaines zones géographiques ou certains secteurs d'activités, outre-mer, SOFICA, SOFIPECHE, « peu justifiées » par des subventions ? Inciter et assister représentent des choix politiques différents. Le Conseil des impôts ne semble pas en être conscient.

Deux critères essentiels font pourtant défaut, qui plaident, selon votre commission des finances, en faveur de la dépense fiscale par rapport à la subvention budgétaire : la nécessité d'abaisser le niveau affiché de prélèvements obligatoires et celle d'augmenter l'acceptabilité du prélèvement.

Choisir la dépense fiscale par rapport à d'autres modes d'action n'est pas forcément cette solution de facilité, d'autant plus pernicieuse que, contrairement à la dépense budgétaire, elle est invisible et donc peu susceptible d'être remise en cause.

Cette observation n'altère pas l'intérêt de la démarche du Conseil lorsqu'il propose d'instaurer un débat systématique sur la pertinence du choix d'une disposition fiscale dérogatoire par rapport à d'autres modes d'intervention publics, telle la réglementation ou la dépense budgétaire.

Votre commission des finances rejoint ainsi pleinement le Conseil des impôts sur le plan des principes lorsque, par sa proposition n° 2, il suggère de rendre plus transparente l'estimation du coût des dépenses fiscales5(*).

Ainsi, il serait tout à fait légitime de remplacer l'article 32 de la loi de finances pour 19806(*) par un nouveau dispositif pris en application du 4°) de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui dispose qu'est jointe au projet de loi de finances de l'année « une annexe explicative analysant chaque prévision budgétaire et présentant les dépenses fiscales ».

Parmi les bonnes pratiques en matière de dépenses fiscales, il faut mentionner la réalisation périodique d'études approfondies - tous les cinq ou six ans par exemple - sur les effets des régimes dérogatoires, qui pourraient effectivement être associées aux rapports de performances issus de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, comme le suggère le Conseil des impôts.

En conclusion, si votre commission des finances encourage le gouvernement à poursuivre la baisse de l'impôt sur le revenu, elle attire son attention sur la nécessité d'inscrire cette baisse dans une perspective structurelle de simplification et d'étudier toutes les voies qui permettraient de rendre la politique fiscale plus lisible et plus transparente pour les Français.

2. Un cas difficile : l'abaissement du plafond de la demi-part accordée aux personnes seules ayant élevé des enfants

A l'initiative de nos collègues députés Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Marc Laffineur, l'Assemblée nationale propose de modifier, dans le cadre d'une politique de réduction des niches fiscales, le troisième alinéa du II de l'article 197 du code général des impôts accordant aux personnes seules, célibataires, divorcées, ou veuves, ayant élevé des enfants, une demi-part supplémentaire pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

Un petit rappel historique n'est pas inutile, s'agissant d'un domaine sensible tant sur le plan juridique que politique.

Au départ, le plafond de la demi-part était celui de droit commun. Une première tentative de modification est intervenue à l'occasion de la grande réforme fiscale du gouvernement de M. Alain Juppé.

Ainsi, la loi de finances pour 1997 avait voulu abaisser le plafond des seuls contribuables célibataires ou divorcés à l'exclusion des veufs ou veuves qui auraient conservé le plafond de droit commun. Cette discrimination avait été censurée par le Conseil constitutionnel.

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1997

Le Conseil a effectivement annulé dans sa décision 96-385 DC une disposition de la loi de finances pour 1997, non sans rapport avec le cas d'espèce portant effectivement sur les veuves :

« Sur les articles 2, 39 et 81 de la loi : Considérant que, pour le calcul de l'impôt sur le revenu, l'avant-dernier alinéa du I de l'article 2 limite à 13 000 F, à compter de l'imposition des revenus de 1996, le plafond de la réduction d'impôt accordée jusque-là uniformément aux contribuables veufs, célibataires et divorcés remplissant les conditions prévues aux a et b du 1 de l'article 195 du code général des impôts, pour les seuls contribuables célibataires et divorcés alors que les veufs bénéficient au titre des revenus de 1996 en vertu du même article de la loi d'un plafond fixé à 16 200 F ; que l'article 39 étend le plafonnement de 13 000 F aux contribuables célibataires et divorcés lorsqu'ils ont adopté un enfant dans les conditions visées au e du 1 de l'article 195 ; que le 2 du II inséré dans l'article 197 du code général des impôts par l'article 81 de la loi déférée abaisse le montant du plafond de 13 000 F à 10 000 F à compter de l'imposition des revenus de 1997 ; Considérant que les auteurs de la saisine allèguent qu'à charge familiale strictement égale, un contribuable célibataire ou divorcé sera traité plus défavorablement qu'un contribuable veuf ; que la différence de situation qui les distingue ne saurait être considérée comme comportant une justification au regard de l'objet du mécanisme du quotient familial ; que les dispositions ci-dessus analysées des articles 2, 39 et 81 de la loi sont dès lors contraires au principe d'égalité ; Considérant que si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur décide de différencier l'octroi d'avantages fiscaux, c'est à la condition que celui-ci fonde son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; Considérant que les dispositions contestées s'inscrivent dans le cadre d'une réforme de l'impôt sur le revenu que le législateur a entendu mettre en oeuvre à l'occasion du vote de la loi de finances pour 1997 et que celui-ci a décidé notamment de réexaminer certaines réductions d'impôt comportant des avantages qui ne lui apparaissaient pas véritablement justifiés ; Considérant toutefois qu'au regard de la demi-part supplémentaire qui leur est accordée, les contribuables veufs, divorcés ou célibataires ayant élevé un ou plusieurs enfants sont placés dans une situation identique ; qu'en effet l'octroi de cet avantage fiscal est lié pour l'ensemble d'entre eux à des considérations tirées à la fois de l'isolement de ces contribuables et de la reconnaissance de leurs charges antérieures de famille ; Considérant dès lors qu'en limitant aux seuls divorcés et célibataires l'abaissement du plafond de la réduction d'impôt résultant de l'octroi de la demi-part supplémentaire accordée dans des conditions identiques aux veufs, divorcés et célibataires ayant élevé au moins un enfant, le législateur a méconnu le principe de l'égalité devant l'impôt ; que par suite doivent être déclarés contraires à la Constitution l'avant-dernier alinéa du I de l'article 2, l'article 39 et, au quatrième alinéa de l'article 81, les mots : « toutefois, par dérogation aux dispositions du premier alinéa, la réduction d'impôt résultant de l'application du quotient familial ne peut excéder 10 000 F par demi-part s'ajoutant à une part pour les contribuables célibataires et divorcés qui bénéficient des dispositions des a, b et e du I de l'article 195 ».

La nouvelle majorité politique reprend l'idée mais, il faut le souligner, indépendamment de tout allègement général de l'impôt sur le revenu, avec l'article 2 du projet de loi de finances pour 1998, qui institue un plafonnement spécifique pour cette demi-part, la faisant ainsi passer à 6.100 francs (929,94 euros) pour l'imposition des années postérieures à l'année du vingt-sixième anniversaire de la naissance du dernier enfant.

On relève que le plafond de 3.000 francs (547,35 euros) fixé par le projet de loi initial avait été augmenté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

La situation s'est encore compliquée après la loi de finances pour 1999, qui est venue octroyer une réduction d'impôt aux seuls invalides et anciens combattants pour compenser la réduction du plafond de droit commun de 16.380 francs (2.397 euros) à 11.000 francs (1.677 euros).

La motivation de la mesure contenue dans le projet de loi de finances pour 1998 mérite d'être rappelée pour témoigner de certaines convergences d'analyses par-delà les différences de sensibilité politique :

« Cet avantage fiscal avait été institué après la dernière guerre pour tenir compte de la situation alors difficile des personnes âgées restées seules. Il est aujourd'hui critiquable à plusieurs titres car :

« - il ne correspond pas à la logique du quotient familial, qui est de tenir compte pour le calcul de l'IR, des charges réelles de famille ;

« - il est accordé même lorsque les personnes deviennent seules longtemps après avoir achevé l'éducation de leurs enfants ;

« - il n'est lié à aucune condition de ressources, d'âge ou de handicap ;

« - il se cumule avec d'autres avantages : ainsi 45 % des contribuables concernés bénéficient en outre de l'abattement sur le revenu imposable des personnes âgées de plus de 65 ans, et l'ensemble des personnes concernées peuvent déduire une pension alimentaire pour ces mêmes enfants.

« Afin d'atténuer le caractère inéquitable de cette majoration dérogatoire du quotient familial, sans pour autant accroître la charge fiscale sur les contribuables les plus modestes, il est proposé de ramener de 16.200 francs à 3.000 francs le montant de l'avantage en impôt qu'elle procure, lorsque le dernier enfant a dépassé l'âge de 26 ans 
»7(*).

On retrouve une inspiration analogue dans l'initiative de nos collègues députés. Ceux-ci, prenant appui sur le rapport du Conseil des impôts précité, soulignent que ce régime de faveur qui se comprenait à la Libération lorsque les retraites étaient encore très modestes et que la population concernée était essentiellement constituée de veuves de guerre, avait perdu sa justification.

D'une part, il est contraire à la logique même du quotient familial qui a pour objet d'égaliser les situations des foyers fiscaux en fonction de leurs charges réelles de famille.

D'autre part, il encourage, à un moment d'allongement continu de la durée de la vie, des comportements d'optimisation fiscale. Tandis que le régime actuel constitue une distorsion par rapport aux personnes mariées qui ne bénéficient d'aucun avantage du quotient familial à partir du moment où leur enfant n'est plus rattaché à leur foyer fiscal, les personnes célibataires ou divorcées continuent de bénéficier de la demi-part, dès lors qu'elles ne se remarient pas, ce qui peut conduire à multiplier pour de simples raisons fiscales les recompositions familiales sans mariage.

Selon les informations fournies par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, cet abaissement du plafond concernerait 630.000 foyers fiscaux pour une économie de 170 millions d'euros.

L'initiative, qui a donné lieu à un large débat à l'Assemblée nationale, a fait l'objet de deux mesures complémentaires :

- un amendement des auteurs de l'initiative tendant à abaisser de 27 ans à 26 ans l'âge du dernier enfant à partir duquel l'avantage fiscal est réduit pour le parent isolé afin que cette réduction soit cohérente avec le dispositif de rattachement des enfants majeurs ;

- un sous-amendement, d'inspiration familiale, de notre collègue député Michel Bouvard aboutissant au maintien du régime actuel pour les personnes isolées ayant eu au moins trois enfants. Le chiffrage ci-dessus ne tient pas compte de cette modification.

Si votre commission des finances approuve l'esprit ayant justifié cette initiative, elle s'interroge néanmoins sur ses modalités.

On note qu'au cours du débat, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire s'est demandé si on pouvait traiter séparément la question du régime des personnes ayant élevé un enfant, qui recouvre essentiellement la situation des veuves, de l'ensemble de l'architecture du quotient familial. Le régime dont ces personnes bénéficient n'est pas une exception et il est d'autres avantages en matière de quotient qui relèvent d'une autre logique que celle de la politique familiale.

Cela étant dit, il y a deux attitudes possibles. On peut considérer :

- soit qu'il faut bien amorcer le mouvement en commençant par réduire un avantage qui a manifestement perdu de sa légitimité ;

- soit qu'une mise à plat s'impose compte tenu du nombre des avantages catégoriels qui se sont greffés sur le système du quotient familial.

Sur le plan des principes, le plus choquant est sans doute les possibilités d'optimisation fiscale offertes par le régime actuel. A cet égard, on pourrait s'inspirer de la rédaction du paragraphe II de l'article 194 du code général des impôts qui subordonne le bénéfice de la demi-part supplémentaire par enfant accordée aux contribuables célibataires ou divorcés à la condition qu'ils « vivent seuls ».

En définitive, il y a là une véritable difficulté qui exige que l'on se donne un peu de temps. Le gouvernement pourrait ainsi entreprendre, sur la base des analyses du Conseil des impôts, en liaison avec la représentation nationale, une réflexion sur le régime d'ensemble du quotient familial, avant de toucher à un aspect de celui-ci.

En outre, il est d'autant plus facile de revenir sur les avantages acquis que l'on s'inscrit dans le cadre d'une politique générale de réduction des prélèvements.

Telle est la raison pour laquelle il convient de poursuivre l'allègement de l'impôt sur le revenu voulu par le Président de la République, pour, à l'occasion d'une nouvelle baisse, éliminer les avantages fiscaux ayant perdu leur légitimité.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Amélioration de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article vise à rehausser le montant de la prime pour l'emploi, et à en permettre, sous certaines conditions, la perception d'un acompte par les personnes reprenant une activité professionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT


La prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt visant à inciter au retour à l'emploi ou au maintien en activité pour les niveaux de rémunération les plus faibles. Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi.

A. LE BÉNÉFICE DE LA PRIME

Peuvent bénéficier de la prime pour l'emploi les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France
au sens de l'article 4 B du code général des impôts, c'est à dire :

· les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

· celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles ne justifient que cette activité n'est qu'accessoire ;

· celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques ;

· les agents de l'Etat qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus.

La prime est accordée au foyer fiscal, mais dépend des revenus d'activité professionnelle de chacun de ses membres.

Une double condition de revenu doit être satisfaite pour bénéficier de la PPE.

D'une part, les revenus du foyer fiscal ne peuvent être supérieurs à un plafond ainsi calculé pour 2002 :

· 11.972 euros pour la première part de quotient familial des célibataires, veufs ou divorcés ;

· 23.944 euros pour les deux premières parts en cas d'imposition commune ;

· plafonds auxquels s'ajoutent, le cas échéant, 3.308 euros pour chacune des demi-parts suivantes.

A titre d'illustration, un couple marié ayant deux enfants ne doit pas avoir un revenu fiscal dépassant 30.660 euros pour 2002.

En cas de mariage, décès, ou de passage en cours d'année à une imposition distincte, ces plafonds sont convertis sur une base annuelle, la référence étant 360 jours, soit 30 jours par mois par souci de simplification.

D'autre part, la prime est soumise à des conditions portant sur les revenus d'activité professionnelle. Cette condition est appréciée de manière individuelle pour chaque membre du foyer fiscal. Pour bénéficier de la PPE, chacun ne peut déclarer en 2002 ni plus que 15.325 euros, ni moins que 3.265 euros.

Afin de tenir compte de la mono ou de la bi-activité au sein d'un foyer fiscal, cette limite est portée à 23.207 euros pour un foyer dont un seul membre travaille ou dont l'autre membre gagne moins de 3.265 euros. Ainsi, un couple « bi-actif » peut avoir droit à la PPE jusqu'à 30.470 euros de revenus d'activité, si toutefois chacun ne dépasse pas le plafond de 15.235 euros, tandis que dans un foyer où seul un membre travaille, ce plafond n'est que de 23.207 euros, soit une différence de plus de 30 %.

Le plafond de 15.235 euros s'applique précisément :

· aux personnes célibataires, veuves, divorcées, sans enfant ou avec des enfants qu'elles n'élèvent pas seules ;

· aux personnes mariées lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.265 euros ;

· aux personnes à charge d'un foyer fiscal exerçant une activité professionnelle lui procurant plus de 3.265 euros.

Le plafond de 23.207 euros s'applique quant à lui :

· si la personne est mariée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.265 euros ;

· si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants.

La durée du travail est intégrée pour le calcul de ces plafonds de revenus d'activité : ils s'appliquent à des « équivalents temps plein ».

Il s'agit de prendre en compte le cas des personnes n'exerçant pas, sur l'année, une activité à plein temps.

Par exemple, un salarié gagnant l'équivalent du SMIC annuel dans une année fiscale mais n'ayant travaillé que six mois dans l'année, ou travaillant à mi-temps, ne bénéficie pas de la PPE. Le mode de conversion se base sur une durée annuelle de travail de 1.820 heures (correspondant à une durée du temps de travail de 35 heures hebdomadaires) : le rapport entre 1.820 et le nombre d'heures travaillées dans l'année permet d'obtenir un coefficient de conversion, qui ne peut être inférieur à 1. Ce coefficient est ensuite appliqué aux revenus d'activités professionnelles déclarés pour l'examen de l'éligibilité à la PPE au regard des limites maximales de revenu (15.235 euros ou 23.207 euros).

Les heures prises en compte intègrent les congés payés (soit une majoration de 10 % des heures travaillées) ainsi que les heures supplémentaires. Les périodes de maladie, de maternité ou d'arrêt suite à accident du travail sont prises en compte au même titre que les périodes travaillées. Un mécanisme particulier est prévu pour les agents publics (conversion selon leur quotité de temps de travail) et les non salariés (conversion selon le nombre de jours d'activité).

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA PRIME

La prime comprend deux parties, la prime de base (partie variable) et les majorations (partie forfaitaire).

1. La prime de base

La prime de base est établie par personne. Pour un revenu d'activité compris entre 3.265 euros et 10.882 euros, la prime est de 4,4 % de ce revenu. Pour un revenu compris entre 10.882 euros et 15.235 euros, elle est de 11 % de la différence entre ce revenu et 15.235 euros.

Pour les bénéficiaires qui n'auraient pas travaillé à temps plein sur l'année, et dont le revenu d'activité a donc fait l'objet d'une reconstitution en équivalent temps plein, le montant la prime ainsi calculée est ensuite proratisé selon le coefficient inverse de celui établi pour obtenir le revenu annuel.

Toutefois, un dispositif introduit par l'article 3 la loi de finances pour 2003 a apporté un correctif destiné à favoriser la reprise de l'activité, même à temps partiel.

Ce dispositif a pour effet, toutes choses étant égales par ailleurs, d'augmenter le montant de la prime de 45 % pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet.

Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre 50 % (mi-temps) et 100 % (plein temps), l'augmentation, qui ressort ainsi à 45 % pour un mi-temps, diminue ensuite linéairement avec l'augmentation du temps de travail, jusqu'à disparaître pour un temps complet.

2. Les majorations

A cette prime de base s'ajoutent des majorations, l'une en faveur des couples « mono-actifs », l'autre pour personnes à charge.

a) Majoration en faveur des couples « mono-actifs »

Dans le cas de couples dont l'un des membres a gagné moins que 3.265 euros, la prime est :

· majorée de 79 euros pour un revenu d'activité inférieur 15.235 euros ;

· égale à 79 euro pour un revenu compris entre 15.235 euros et 21.764 euros ;

· égale à 5,5 % de la différence entre 23.207 euros et le revenu si celui-ci dépasse 21.764 euros.

Le tableau suivant donne la formule de calcul de la prime de base pour un temps plein, majorée, le cas échéant, pour les couples « mono-actifs ».

Calcul de la prime pour un temps plein (y compris la majoration en faveur des couples « mono-actifs » mais hors majoration pour personnes à charge)

(en euros)

Situation de famille

Revenu d'activité R compris entre :

Formule de calcul
(temps plein)

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs ou personne à charge du foyer exerçant une activité professionnelle au moins rémunérée à 3.187 €

3.265 < R < 10.882

R x 4,4 %

 

10.882 < R < 15.235

(15.235 - R ) x 11%

Mariés mono-actifs

3.265 < R < 10.882

(R x 4,4 %) + 79 €

 

10.882 < R < 15.235

[(15.235 - R ) x 11%] + 79 €

 

15.235 < R < 21.764

79 €

 

21.764 < R < 23.207

(23.207 - R) x 11 %

Célibataires, veufs divorcés élevant seul des enfants à charge


3.265 < R < 10.882


R x 4,4 %

 

10.882 < R < 15.235

(15.235 - R ) x 11%

 

15.235 < R < 23.207

0 € (susceptible de majoration pour personnes à charge)



b) Majorations pour personnes à charge

Les majorations pour personnes à charge sont forfaitaires quel que soit le revenu :

· 32 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

· 64 euros pour le premier enfant des personnes isolées ;

· 32 euros quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs dont le revenu est compris entre 15.235 euros et 23.207 euros (64 euros pour le premier enfant en cas de personne isolée).

La plupart des cas de majorations possibles sont envisagés dans le tableau suivant :

Majorations pour personnes à charge

(en euros)


Situation de famille

Revenu d'activités professionnelles

Une personne à charge

Deux personnes à charge

Trois personnes à charge

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs

3.265 € < R < 15.235 €

32 €

32 € x 2 = 64 €

32 € x 3 = 96€

Mariés mono-actifs

3.265 € < R < 15.235 €

32 €

32 € x 2 = 64 €

32 € x 3 = 96 €

15.235 € < R < 23.207 €

32 €

32 €

32 €

Célibataires, veufs, divorcé élevant seul des enfants à charges

3.265 € < R < 15.235 €

64 €

64 € + 32 € = 96 €

64 € + 32 € + 32 € = 128 €

15.235 € < R < 23.207 €

64 €

64 €

64 €

Enfin, un montant minimum de prime de 25 euros est accordé aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES MESURES PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

1. Revalorisation de la prime pour l'emploi


a) Indexation des limites de revenu régissant le dispositif

Le B du I du présent article a d'abord pour objet d'indexer les limites de revenu régissant le dispositif sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2003 par rapport à 2002, qui ressort à 1,7 %.

Le coût de cette indexation est évalué à 150 millions d'euros.

Indexation des limites de revenu

(en euros)


 

Montant en 2001

Montant indexé

Revenu de référence pour les personnes seules

11.772

11.972

Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune

23.544

23.944

Majoration de revenu de référence pour chaque demi-part supplémentaire

3.253

3.308

b) Réhaussement des seuils de revenu servant au calcul de la prime, ainsi que des majorations

Le B du I du présent article a également pour objet de rehausser les limites de revenu servant au calcul de la prime, ainsi que les majorations existantes, afin de renforcer le caractère incitatif de la PPE. La hausse pratiquée avant arrondi s'élève à 3,28 %, ce qui représente un gain hors inflation de 1,56 %. Cette augmentation se situe en cohérence avec celle du SMIC (cf. infra). Le coût de cette mesure est évalué à 130 millions d'euros.

Réhaussement des seuils de revenu et des majorations

(en euros)

 

Montant 2002

Montant 2003

Limite inférieure de revenu professionnel déclaré

3.265

3.372

Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

10.882

11.239


Revenu professionnel déclaré au-delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

15.235

15.735

Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers mono-actifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 78 € actuellement

21.764

22.478

Plafond de revenu professionnel déclaré au-delà duquel, pour les foyers mono-actifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

23.207

23.968

Majoration de la prime pour les foyers mono-actifs

79

80

Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas

32

33

Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls

64

66

Montant minimum de la prime par foyer

25

25

c) Réhaussement des taux de la prime pour l'emploi

Enfin, le A du I du présent article porte respectivement les taux de 4,4 % et de 11 % servant au calcul de la PPE (cf. tableau supra) à 4,6 % et 11,5 %. La hausse des taux ressort donc à 4,55 %. Le coût de cette mesure est évalué à 80 millions d'euros.

*

Le tableau suivant permet de rendre compte, pour un salarié rémunéré au SMIC, de l'évolution du montant de la prime pour l'emploi qui résulte du cumul des mesures ci-dessus exposées.

Evolution du montant de la prime pour l'emploi pour un salarié rémunéré au SMIC en 2002 et 2003

(en euros)

 

Situation actuelle

Situation nouvelle
(année 2003)

Revalorisation
de la PPE

 

Revenus
2002

PPE
versée
en 2003

Revenus
2003

PPE
versée en
2004

En montant

En %

SMIC 35 heures déclarées

10.065

443

10.408

479

+ 36 euros

+ 8 %

SMIC 39 heures déclarées
(35 h + 4 h supplémentaires)

11.212

443

11.712

463

+ 20 euros

+ 4,5 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. Création d'un acompte de prime pour l'emploi pour certains demandeurs d'emploi et titulaires de minima sociaux qui reprennent une activité professionnelle

a) Economie du dispositif

Afin de diminuer le délai séparant la reprise d'une activité professionnelle du paiement de la prime, et d'améliorer ainsi l'incitation au retour à l'emploi, il est envisagé d'instituer un acompte forfaitaire de prime pour l'emploi s'élevant à 250 euros.

Le salarié percevrait ainsi, plus d'un an avant la date de perception actuelle, une somme représentant, en moyenne, la moitié de sa prime pour l'emploi.

Le tableau suivant illustre ce nouveau mécanisme en retenant le cas d'un célibataire inscrit comme demandeur d'emploi depuis le 1er juin 2003, et retrouvant une activité salariée rémunérée au SMIC le 1er décembre 2003 :

Nouvelles modalités d'encaissement de la prime pour l'emploi


Année

2003

2004

2005

Situation actuelle

-

-

463 euros versés
en septembre

Situation nouvelle

-

250 euros
versés en mai

213 euros versés
en septembre

Cet acompte serait versé au profit des personnes justifiant d'une activité professionnelle d'une durée au moins égale à six mois à compter du 1er octobre de l'année 2003, et ayant été, pendant les six mois précédents, sans activité professionnelle et inscrites comme demandeurs d'emploi ou bénéficiaires du minimum invalidité, de l'« allocation adultes handicapés », de l'allocation de parent isolé, du revenu minimum d'insertion, de l'allocation parentale d'éducation à taux plein ou du « complément cessation d'activité » à taux plein de la prestation d'accueil du jeune enfant.

La régularisation de l'acompte interviendrait lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année du paiement de l'acompte, après imputation éventuelle des différents crédits d'impôt.

Le coût de cette mesure est évalué à 120 millions d'euros en 2004.

Toutefois, ce montant devrait logiquement connaître une augmentation de l'ordre de 33 % en 2005, car les demandes d'acompte ne pourront être formulées qu'à compter du 1er avril 2004.

b) Sanction des fausses déclarations

Le présent article prévoit en outre que « les demandes formulées sur la base de renseignements inexacts en vue d'obtenir le paiement d'un acompte donnent lieu à l'application d'une amende fiscale de 100 euros ».

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Une sanction conditionnelle des fausses déclarations


Il résulte d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale avec l'assentiment de sa commission des finances et l'avis favorable du gouvernement, que l'amende fiscale de 100 euros attachée aux demandes d'acompte comprenant des renseignements inexacts doit être conditionnée par l'établissement de la mauvaise foi de l'intéressé.

2. Les perspectives d'une amélioration de la perception de la prime pour l'emploi

Le lien entre l'activité et la prime censée y inciter pouvant paraître ténu pour ses bénéficiaires (infra), la commission des finances de l'Assemblée nationale a présenté un amendement ayant reçu l'avis favorable du gouvernement, dont l'adoption oblige ce dernier à présenter au Parlement avant le 1er juin 2004 « un rapport présentant les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité et notamment d'inscrire son montant sur la fiche de paie ».

III. LA POSITION VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'AMÉLIORATION D'UNE MESURE S'INSCRIVANT DANS UN CADRE ÉLABORÉ PAR LE SÉNAT


La prime pour l'emploi résulte d'un processus législatif complexe s'étendant du plan de baisse des prélèvements obligatoires du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en août 2000 à l'adoption de la loi portant création de la prime pour l'emploi en mai 2001. Il s'agit d'une mesure proposée par le Sénat en novembre 2000 et à laquelle le gouvernement avait dû se rallier suite à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG).

Ce dispositif avait alors deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

Dès 2001, plus de 8 millions de foyers ont bénéficié de la prime. Bien que le doublement de la prime fût annoncé à l'origine du dispositif pour l'exercice budgétaire 2002, il est intervenu dès l'exercice budgétaire 2001 à la suite d'une modification apportée par l'article premier de la loi de finances rectificative pour 2001, le versement complémentaire étant effectué au mois de janvier 2002. En revanche, le triplement qui avait été annoncé pour l'exercice budgétaire 2003 (soit une nouvelle hausse de 50 % de la prime de base par rapport à celle versée en 2002) n'avait pas été réalisé dans le projet de loi de finances pour 2003.

B. LA POURSUITE NÉFASTE DE L'« ESCALADE DE LA COMPLEXITÉ »

L'article 3 de la loi de finances pour 2003 avait apporté un correctif à la PPE destiné à favoriser la reprise de l'activité, même à temps partiel. Votre rapporteur général avait alors noté : « Quant à l'effet réel de cette mesure sur le taux d'activité, il semble réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la prime pour l'emploi, complexité encore accrue par ce dernier aménagement. Il conviendra à l'avenir de s'interroger sur l'efficacité économique du dispositif par rapport à son coût budgétaire ». Il a, depuis, approfondi l'étude des effets de la PPE sur l'incitation au travail, sans modifier ce diagnostic.

L'évaluation de l'effet de la PPE sur l'incitation au travail

Une analyse a priori de la structure de la PPE montre qu'elle pourrait avoir (...) des effets incitatifs ou désincitatifs sur l'offre de travail, selon la position du bénéficiaire.

La PPE devrait accroître la participation au marché du travail des individus sans emploi, puisqu'elle augmente le gain financier associé à la reprise d'un emploi.

L'effet incitatif de la PPE est cependant indéterminé pour les personnes qui perçoivent un revenu d'activité compris entre 0,3 et 1 SMIC. Effet revenu et effet de substitution jouent en sens contraire, ce qui rend délicate toute appréciation de l'effet net de la mesure.

Pour les personnes dont le revenu est compris entre 1 et 1,4 SMIC (ou 2,1 SMIC pour les couples mono-actifs), la PPE exerce un effet désincitatif sur l'offre de travail (effet revenu et de substitution jouent dans le même sens).

La PPE devrait exercer un effet désincitatif sur le travail du second conjoint dans les couples bi-actifs. L'activité du second conjoint peut entraîner la perte d'une partie de la prime (fin de la majoration forfaitaire pour conjoint inactif), voire de la totalité de la prime si les revenus du conjoint sont assez importants.

Il est encore trop tôt pour que des évaluations ex post complètes des effets de la prime pour l'emploi sur les taux d'activité puissent être produites. Cependant, un certain nombre d'évaluations externes sont disponibles.

Ainsi, Laroque et Salanié (2001) ont proposé une simulation des effets de la PPE sur l'emploi des femmes (avec le barème initialement prévu pour 2003 rétropolé pour l'année 1999). Ils étudient un effectif de référence qui comprend 5 290 000 personnes, parmi lesquelles 2 732 000 occupent un emploi. Les résultats restent modestes. Ils estiment que, pour cette population, la PPE devrait entraîner l'entrée sur le marché du travail de 9 000 personnes supplémentaires, dont 4 000 pour des emplois à temps partiel (le nombre de personnes employées augmente ainsi de + 0,33 %). De manière plus précise, la PPE ferait passer 16 000 femmes du non-emploi à l'emploi, dont 6 000 à temps partiel, et 10 000 à temps plein ; dans le même temps, 2 000 femmes travaillant à temps plein choisissent le temps partiel, et 5 000 autres arrêtent de travailler ; enfin, 2 000 femmes travaillant à mi-temps passent à temps plein, et autant quittent la population active.

En appliquant le barème de 2003, le coût budgétaire de la PPE, pour cette population, est environ de 1,2 milliard d'euros. Chaque nouvelle entrée sur le marché du travail serait donc acquise au prix d'une dépense de 140 000 euros, ce qui représente une dépense pour le moins importante.

Une étude de Bassanini et al. (1999) suggère que l'efficacité des mécanismes de crédit d'impôt pourrait être moindre dans les pays, comme la France, qui se caractérisent par un éventail des salaires resserré, des salaires de réserve élevés, et des prélèvements importants sur les revenus du travail. Dans ces pays, en effet, le crédit d'impôt est plus coûteux à financer pour atteindre un effet incitatif donné. Le financement du crédit d'impôt suppose d'augmenter les prélèvements pesant sur une partie de la population déjà fortement taxée ; dès lors, l'effet global pourrait être une diminution du nombre d'heures travaillées, et une réduction du produit global.

Cahuc (2002) rappelle également qu'une mesure visant à augmenter l'offre de travail, alors que la demande de travail reste inchangée, risque d'avoir pour effet d'aggraver le déséquilibre du marché du travail. On peut toutefois supposer que l'introduction de la PPE, qui vient soutenir le pouvoir d'achat des ménages, aura pour effet de modérer les revendications salariales, à court et moyen terme. Une modération salariale prolongée est susceptible d'augmenter la demande de travail émanant des entreprises. Il n'existe cependant aucune modélisation permettant d'estimer la portée d'un tel effet.

Extrait du rapport de MM. Joël Bourdin et Philippe Marini, « Une décennie de réforme fiscale en Europe : la France à la traîne » n° 343, Sénat (2002-2003)

L'instauration d'un système d'acompte ne permet pas d'amender sensiblement cette analyse. En effet, le lien « physique » entre la prime et l'activité reste ténu, le bénéfice de l'acompte n'apparaissant pas au travers de la rémunération, mais de l'impôt sur le revenu. En revanche, les difficultés de gestion inhérentes aux systèmes d'acomptes sont nombreuses, et peuvent venir s'ajouter à celles qu'un calcul fort complexe est susceptible d'engendrer.

Au total, il persiste clairement une disproportion entre le coût fiscal et les moyens administratifs mis en oeuvre d'une part, et l'efficacité de l'incitation à la reprise d'activité d'autre part.

Dans cette perspective, votre commission des finances ne peut qu'approuver l'amendement adopté à l'Assemblée nationale tendant à la production d'un rapport gouvernemental « présentant les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité et notamment d'inscrire son montant sur la fiche de paie ».

C. UNE REVALORISATION COHÉRENTE DES SEUILS DE REVENUS SERVANT AU CALCUL DE LA PRIME POUR L'EMPLOI


Votre commission des finances avait déploré, à l'occasion de l'examen de la loi de finances initiale pour 2002, qu'il ne soit pas prévu de faire évoluer les seuils de revenu permettant de calculer la prime pour l'emploi par une indexation sur le SMIC. En effet, le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC : il s'agissait d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus d'inactivité. Les seuils retenus avaient donc été calculés en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC, dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC, majorations entre 1,4 et 2,1 SMIC, etc. Pourtant, la loi de finances initiale pour 2002 avait prévu une augmentation des seuils de 1,6 %, bien inférieure à la revalorisation du SMIC en 2001, si bien que la prime entamait désormais sa dégressivité à partir d'un revenu légèrement inférieur au SMIC.

En revalorisant les seuils de revenu permettant de calculer la prime pour l'emploi de 2,44 % pour les revenu de 2002, puis, par le présent article, de 3,28 % pour les revenus de 2003, le gouvernement met fort opportunément un terme à une dérive qui se fût trouvée défavorable, en particulier, aux personnes payées au SMIC, dont les revalorisations deviennent substantielles (+ 1,4 % de 2003 à 2005) en application de la loi « Fillon ».

Les limites de revenu ayant trait au foyer fiscal connaissent en revanche une indexation limitée à 1,7 %, représentant l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2003. Il en résulte un  resserrement relatif des seuils supérieurs d'éligibilité au dispositif par foyer fiscal, par rapport aux conditions portant sur les revenus d'activité professionnelle de ses membres, sans qu'il puisse être encore question du franchissement d'un quelconque seuil critique.

Enfin, la revalorisation de 4,55 % des taux vise à accroître le caractère incitatif de la PPE, ce qui, a priori, n'est pas inutile compte tenu du manque de lisibilité de la mesure. Elle instille également le doute quant à sa nature véritable, qui pourrait simplement consister en un instrument de distribution de pouvoir d'achat plutôt qu'en un mécanisme d'incitation au travail.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Adaptation de la réduction d'impôt au titre des frais de dépendance supportés par les personnes âgées hébergées en établissement spécialisé

Commentaire : le présent article propose de relever de 2.300 euros à 3.000 euros le plafond de dépenses ouvrant droit au bénéfice de la réduction d'impôt pour les frais liés à la dépendance, d'élargir son champ d'application et d'adapter la législation fiscale aux évolutions intervenues dans la réglementation applicable aux établissements accueillant des personnes âgées dépendantes.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL


Le dispositif actuel de réduction d'impôt sur le revenu est gouverné par l'article 199 quindecies du code général des impôts, qui est ainsi rédigé :

« Lorsqu'elles n'entrent pas en compte pour l'évaluation des revenus des différentes catégories, les sommes versées par les contribuables à raison des dépenses nécessitées par l'hébergement dans un établissement de long séjour ou une section de cure médicale ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 25 % du montant des sommes versées, retenues dans la limite de 2.300 euros par personne hébergée.

« La réduction d'impôt prévue au premier alinéa s'applique dans les mêmes conditions aux dépenses afférentes à la dépendance effectivement supportées à raison de l'accueil dans un établissement ayant conclu la convention pluriannuelle visée à l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

« Les personnes qui n'ont pas leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B ne bénéficient pas de cette réduction d'impôt. Les dispositions du 5 du I de l'article 197 sont applicables
».

A. CE DISPOSITIF CONCERNE DEUX TYPES DE DÉPENSES

Le dispositif actuel de réduction d'impôt au titre des frais liés à la dépendance concerne deux types de dépenses :

- les frais d'hébergement dans un établissement de long séjour ou dans une section de cure médicale ;

- les frais afférents à la dépendance effectivement supportés à raison de l'accueil dans un établissement ayant conclu une convention pluriannuelle tripartite, prévue à l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles.

1. Les frais d'hébergement dans un établissement de long séjour ou dans une section de cure médicale

Ces frais d'hébergement comprennent les frais de séjour ainsi que les frais afférents au logement, à la restauration et à l'entretien qui sont facturés sous la forme d'un prix de journée. Les frais afférents à la dépendance ne sont donc pas isolés.

Les établissements de long séjour sont composés d'unités destinées à l'hébergement des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien.

D'autre part, un établissement d'hébergement pour personnes âgées peut disposer d'une section de cure médicale. Il est ainsi possible d'assurer les soins nécessaires aux personnes dépendantes afin d'éviter les transferts non justifiés en unités de long séjour, lorsque leur état de santé est stable et ne requiert qu'une surveillance et des soins paramédicaux.

2. Les frais afférents à la dépendance effectivement supportés à raison de l'accueil dans un établissement ayant conclu une convention pluriannuelle tripartite

Les frais afférents à la dépendance effectivement supportés à raison de l'accueil dans un établissement ayant conclu une convention pluriannuelle tripartite, passée avec le président du conseil général et l'autorité compétente de l'Etat (préfet ou directeur de l'agence régionale d'hospitalisation), peuvent, depuis l'imposition des revenus perçus en 2000, faire l'objet d'une réduction d'impôt dans les mêmes conditions que celles prévues pour les frais d'hébergement dans un établissement de long séjour ou dans une section de cure médicale.

L'assiette est dans ce cas plus réduite. Les frais afférents à la dépendance comprennent les dépenses liées aux prestations d'aide et de surveillance nécessaires à l'accomplissement des actes essentiels de la vie et qui ne sont pas des actes de soins.

B. UN PLAFOND DE DÉPENSES PRISES EN COMPTE FIXÉ À 2.300 EUROS PAR PERSONNE HÉBERGÉE

Lorsque les sommes versées par les contribuables à raison des dépenses nécessitées par l'hébergement des personnes âgées dépendantes dans les établissements précédemment mentionnés n'entrent pas en compte pour l'évaluation des revenus des différentes catégories, elles ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 25 % des dépenses engagées, sous déduction le cas échéant de celles couvertes par l'allocation personnalisée d'autonomie dont pourrait bénéficier la personne accueillie dans un établissement conventionné, retenues dans la limite de 2.300 euros par personne hébergée. La réduction maximale d'impôt à ce titre est donc actuellement de 575 euros par personne.

Ce plafond de 2.300 euros ne fait l'objet d'aucune réduction prorata temporis lorsque les dépenses n'ont été exposées qu'une partie de l'année. D'autre part, lorsqu'une convention est signée par l'établissement d'accueil et entre en vigueur en cours d'année, la réduction est assise sur les dépenses d'hébergement pour la période antérieure à la date d'application de la convention et sur les dépenses afférentes à la dépendance pour la période de l'année civile postérieure à cette date.

La réduction d'impôt bénéficie aux contribuables fiscalement domiciliés en France, quels que soient leur âge ou leur situation de famille.

Cette réduction d'impôt, qui bénéficie à environ 200.000 personnes, représente une dépense fiscale estimée à 40 millions d'euros en 2002 et 50 millions d'euros en 20038(*).

II. UN AMÉNAGEMENT RENDU NÉCESSAIRE

De nombreuses personnes âgées dépendantes hébergées en établissement spécialisé ne peuvent plus prétendre à cette réduction d'impôt du fait de l'évolution de la législation sociale, résultant de la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la réforme de la tarification des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes. Un aménagement du dispositif est donc nécessaire.

A. LA RÉFORME DE LA TARIFICATION DES ÉTABLISSEMENTS HÉBERGEANT DES PERSONNES ÂGÉES DÉPENDANTES (EHPAD) ET LA MISE EN PLACE DE L'APA IMPOSENT CERTAINS AJUSTEMENTS

1. Le dispositif de conventionnement des établissements


Le dispositif de conventionnement des établissements a été instauré par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'instauration d'une prestation spécifique dépendance.

Cette loi visait à permettre la médicalisation de l'ensemble des structures accueillant des personnes âgées dépendantes et prévoyait d'attribuer une aide couvrant les frais liés à la dépendance (la prestation spécifique dépendance puis l'allocation personnalisée d'autonomie, servie depuis le 1er janvier 2002).

La réforme de la tarification devait permettre d'identifier trois catégories de dépenses (hébergement, dépendance et soins médicaux) contre deux auparavant (hébergement-soins) et de clarifier le financement de chacune d'elles. En effet, avant l'intervention de la réforme, la tarification était fonction du statut juridique de l'établissement et la contribution de l'assurance maladie au budget des établissements était forfaitaire. Toute évaluation réelle des dépenses et tout suivi rigoureux étaient rendus difficiles et les forfaits fondés sur le statut juridique créaient une injustice, des établissements accueillant des populations de niveau de dépendance comparable recevaient des dotations très différentes.

En conséquence, il a été décidé que l'assurance-maladie financerait les soins selon leur coût réel (et non plus selon des forfaits), que le tarif d'hébergement, fixe, serait supporté par les bénéficiaires et que le tarif dépendance, modulé en fonction de l'état de dépendance de la personne, serait couvert par l'APA, dans des proportions variant en fonction des ressources des bénéficiaires. L'établissement devrait ainsi percevoir des ressources mieux ajustées à sa charge réelle.

Pour un établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes présentant un GIR9(*) moyen pondéré supérieur à 300, l'autorisation d'accueillir effectivement ces personnes est subordonnée à la conclusion d'une convention pluriannuelle tripartite. Pour les établissements présentant un GIR moyen pondéré inférieur à 300, un droit d'option est ouvert.

La notion de GIR moyen pondéré

Le GIR moyen pondéré est un indicateur du niveau moyen de dépendance de l'établissement d'accueil.

Chaque résident se voit attribuer un nombre de points forfaitaire en fonction de son niveau de dépendance, apprécié à partir de la grille AGGIR (autonomie gérontologique groupe iso-ressources). Cette grille classe les personnes âgées en six niveaux de perte d'autonomie à partir du constat des activités ou gestes de la vie quotidienne réellement effectués par la personne. Le niveau GIR 1 comprend ainsi les personnes confinées au lit ou au fauteuil ayant perdu leur autonomie mentale, corporelle, locomotrice et sociale, qui nécessitent une présence indispensable et continue d'intervenants. Le niveau GIR 6 regroupe les personnes qui n'ont pas perdu leur autonomie pour les actes de la vie quotidienne.

Ces « points GIR » sont additionnés pour tous les résidents de l'établissement puis divisés par le nombre d'hébergés, ce qui donne le GIR moyen pondéré de l'établissement.

Cette convention, conclue pour une durée de cinq ans, permet de déterminer l'évolution des moyens de l'établissement, en lien avec des objectifs à fixer en termes d'amélioration de la qualité de la prise en charge des personnes et des soins prodigués. En contrepartie, la structure d'accueil bénéficie du financement des soins par l'assurance maladie, dont les moyens permettent de mettre en oeuvre la médicalisation de toutes les structures.

La signature de cette convention entraîne la qualification d'« établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes » (EHPAD), notion qui constitue une catégorie budgétaire et non une catégorie juridique propre.

Sur le plan financier, la signature de la convention tripartite consacre le passage d'une tarification binaire (hébergement-soins) à une tarification ternaire (soins-hébergement-dépendance).

2. Une mise en place laborieuse présentant des effets pervers

a) D'importants retards dans la mise en oeuvre du conventionnement...

La procédure de conventionnement a connu des retards importants.

Si la loi du 24 janvier 1997 a posé les principes de la réforme, la mise en forme technique de celle-ci a été particulièrement longue à élaborer. Il a fallu attendre en effet les décrets n° 99-316 et n° 99-317 du 26 avril 1999, modifiés par le décret n° 2001-388 du 4 mai 2001, pour en connaître les modalités.

Le tarif hébergement comprend l'ensemble des prestations hôtelières de restauration et de services aux résidents non liées à leur état de dépendance.

Le tarif dépendance correspond « aux surcoûts hôteliers directement liés à l'état de dépendance, qu'il s'agisse des interventions relationnelles, d'animation et d'aide à la vie quotidienne et sociale ou des prestations hôtelières de services et fournitures concourant directement à la prise en charge de cet état de dépendance ».

Le tarif soins correspond à la prise en charge des affections somatiques et psychiques « ainsi que les prestations paramédicales correspondant aux soins liés à la dépendance ».

Du fait du retard pris dans la signature des conventions, l'article 5 de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) vise à garantir le versement de l'APA dès le 1er janvier 2002 aux personnes âgées dépendantes hébergées dans un établissement qui n'aurait pas encore signé la convention tripartite pluriannuelle, en prévoyant un mécanisme transitoire de tarification permettant d'isoler le tarif dépendance. La tarification ternaire est donc d'ores et déjà mise en place, mais l'établissement reçoit jusqu'à la date de prise d'effet de la convention pluriannuelle un forfait global de soins, égal à la somme des forfaits des soins attribués en 2001 et revalorisé chaque année dans la limite d'un certain taux d'évolution ; des tarifs journaliers à la dépendance ; des tarifs journaliers relatifs à l'hébergement.

La mise en place de l'APA à compter du 1er janvier 2002 rendait en effet nécessaire l'existence d'un tarif dépendance spécifique, puisque l'APA aide ses bénéficiaires à acquitter le tarif dépendance. Le GIR évalué pour chaque personne détermine le tarif dépendance qui lui est appliqué et, par conséquent, le montant de l'allocation qui lui est versée en fonction de ses ressources, après déduction de sa participation personnelle.

D'autre part, la catégorie juridique des sections de cure médicale disparaît à compter du 1er janvier 2002.

La date butoir pour la signature des conventions, d'abord fixée au 31 décembre 2003, a été repoussée au 31 décembre 2005 (31 décembre 2006 pour les foyers-logements).

Ces aménagements ont été rendus nécessaires parce que le rythme de signature des conventions a été très lent. Alors qu'un objectif de 5.000 conventions au 30 juin 2002 avait été fixé par la circulaire n° 2001-516 du 26 octobre 2001, seules 740 conventions avaient été signées à cette date. Au 30 juin 2003, seules 1.769 conventions ont été conclues, alors que 8.000 établissements sont potentiellement concernés.

A compter du 1er janvier 2006 (1er janvier 2007 pour les foyers-logements), les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes devront donc avoir conclu la convention tripartite et mis en oeuvre la réforme de la tarification, à moins d'une nouvelle modification de la législation applicable.

b) ... induisant des effets pervers

La catégorie juridique des sections de cure médicale ayant disparu au 31 décembre 2001 du fait de l'instauration de l'APA et de la mise en place d'une tarification ternaire provisoire, impliquant une médicalisation de l'ensemble des structures, les personnes âgées dépendantes hébergées dans des structures qui n'étaient plus juridiquement une section de cure médicale mais un établissement non conventionné, n'entrent plus aujourd'hui dans le champ d'application de la réduction d'impôt.

En revanche, celles hébergées dans les établissements de long séjour, même non conventionnés, continuent de bénéficier de la réduction d'impôt au titre des frais d'hébergement.

Le dispositif actuel de réduction d'impôt est donc en décalage avec la législation sociale.

Une nouvelle modification de l'article 199 quindecies du code général des impôts apparaît donc aujourd'hui nécessaire afin de prendre en compte les établissements sous régime de tarification transitoire.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ÉLARGISSEMENT DE LA RÉDUCTION ET RECENTRAGE SUR LA DÉPENDANCE

1. Un élargissement du champ d'application de la réduction d'impôt et un recentrage corrélatif sur les frais de dépendance


Le I du présent article modifie le champ de la réduction d'impôt.

a) Une prise en compte des établissements appliquant la tarification provisoire

Le présent article inclut dans le champ de la réduction d'impôt les dépenses afférentes à la prise en charge de la dépendance dans les établissements dont la tarification répond aux conditions fixées par la loi du 20 juillet 2001, alors que seuls ceux ayant déjà conclu la convention tripartite entrent aujourd'hui dans le champ de la réduction. Désormais, toutes les personnes âgées dépendantes hébergées dans des résidences spécialisées, qu'elles soient conventionnées ou que leur tarification réponde au mécanisme de tarification transitoire prévu par l'article 5 de la loi précitée du 20 juillet 2001, seront éligibles à cette mesure, ce qui permettra d'inclure 400.000 personnes supplémentaires dans le champ du dispositif, qui pourrait ainsi bénéficier à 600.000 personnes contre 200.000 aujourd'hui.

b) Un recentrage sur la dépendance

Corrélativement à cette extension, la réduction d'impôt serait recentrée sur les frais liés la dépendance : les frais d'hébergement ne seraient donc plus pris en compte. Les établissements de long séjour et les anciennes sections de cure médicale appartiennent en effet soit aux établissements conventionnés, soit aux établissements non encore conventionnés mais soumis à la tarification ternaire provisoire, ce qui permet donc d'identifier les dépenses relatives à la dépendance. On assiste donc à une réduction de l'assiette des dépenses prises en compte au titre de la réduction d'impôt.

2. Une clause de sauvegarde temporaire

Le II du présent article prévoit toutefois que le régime actuel serait maintenu pour les personnes hébergées à la date du 31 décembre 2002 dans une unité de soins de longue durée non conventionnée, à condition qu'elles aient bénéficié, pour l'établissement de l'impôt dû au titre des revenus 2002, de la réduction d'impôt au titre des frais d'hébergement.

Dans ce cas précis, les dépenses au titre des frais d'hébergement de l'ancien système binaire continueraient donc à pouvoir faire l'objet d'une réduction d'impôt.

La justification de cette dérogation réside dans le fait que, jusqu'en 2002, les personnes hébergées dans un établissement de long séjour ont pu faire porter la réduction d'impôt sur une assiette plus large.

Cette dérogation par rapport au régime normal prévu par le A de l'article vise à ne pas pénaliser ces personnes du fait de la réduction de l'assiette de la réduction. Ce dispositif est toutefois un mécanisme transitoire puisque tous les établissements ont vocation à signer une convention. Cette dérogation devrait donc s'éteindre au plus tard le 31 décembre 2005 (ou le 31 décembre 2006 pour les foyers-logements), date butoir fixée pour la signature des conventions tripartites.

3. Une augmentation du plafond

La réduction d'impôt sera dans les deux cas égale à 25 % du montant des dépenses engagées, retenues dans limite de 3.000 euros, contre 2.300 dans le régime actuel.

La réduction maximale d'impôt passerait ainsi de 575 euros à 750 euros.

4. Une réforme aux effets importants

La réforme proposée aurait un impact important puisque le nombre de bénéficiaires potentiels de la réduction d'impôt serait multiplié par trois : il passerait ainsi de 200.000 à 600.000.

Le coût de la mesure nouvelle est estimé à 90 millions d'euros en 2004 (60 millions d'euros pour l'élargissement du nombre de bénéficiaires et 30 millions d'euros pour le relèvement du plafond). Le coût total de la réduction d'impôt devrait être en 2004 de 140 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le plafond de 3.000 euros s'applique, comme c'est le cas dans le dispositif actuel, aux dépenses prises en compte et non à la réduction d'impôt elle-même.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet d'adapter le dispositif fiscal à la situation résultant de la mise en oeuvre très progressive de la réforme de la tarification des EHPAD, qui rend le mécanisme actuel décalé par rapport à la réalité. L'aménagement proposé est donc souhaitable.

Par ailleurs, les modifications apportées par l'Assemblée nationale améliorent le texte proposé.

La réforme proposée apparaît comme une mesure importante puisqu'elle permettra de tripler le nombre de bénéficiaires de cette réduction et d'harmoniser législation sociale et législation fiscale.

On peut toutefois indiquer que le relèvement du plafond à 3.000 euros ne devrait en pratique concerner qu'un nombre limité de personnes, ce qui pourrait amener à réviser à la baisse le coût de la mesure. La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé indique en effet que « l'APA versée par le Conseil général correspond au tarif dépendance afférent au GIR du bénéficiaire, diminué d'une participation laissée à la charge de la personne âgée en fonction de ses revenus. Le montant de l'APA ainsi versée permet d'acquitter, en moyenne, 68 % du tarif dépendance appliqué dans la maison de retraite d'accueil (...). La somme restante correspond en général au montant minimal égal au tarif dépendance applicable dans l'établissement aux personnes classées en GIR 5 ou 6 et demeurant à la charge des bénéficiaires quels que soient leurs GIR et leurs revenus. Elle peut être supérieure en fonction des revenus des bénéficiaires mais c'est, de fait, rarement le cas. De plus, plusieurs départements ont renoncé à percevoir la participation des bénéficiaires aux revenus plus élevés ; en particulier ceux qui ont opté pour l'expérimentation de la dotation globale »10(*).

Enfin, on observera que le texte proposé par le I du présent article pour le premier alinéa de l'article 199 quindecies du code général des impôts reprend la formule « lorsqu' elles n'entrent pas en compte pour l'évaluation des revenus des différentes catégories », qui figure dans le dispositif actuel. Votre commission vous propose un amendement tendant supprimer cette expression, dont la portée et l'utilité n'apparaissent pas clairement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 bis (nouveau)

Extension du régime « micro-foncier » aux détenteurs de parts de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre le régime dit « micro-foncier » aux détenteurs de parts de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT


L'article 3 de la loi de finances pour 1998 a créé un régime d'imposition simplifié des revenus fonciers ou micro-foncier applicable, sur option, aux bailleurs dont les recettes brutes étaient inférieures à 4.574 euros, puis, à compter de l'imposition des revenus 1999, à 9.147 euros.

Le contribuable qui opte pour le régime du micro-foncier est dispensé de remplir la déclaration spécifique aux revenus fonciers, et n'est tenu que de mentionner le montant de ses recettes foncières brutes sur la déclaration de ses revenus de l'année.

Le revenu foncier net est ensuite automatiquement calculé par l'administration, les charges étant déduites par application d'un abattement égal à 40 % des recettes brutes. Cet abattement est censé couvrir l'ensemble des charges, et le contribuable ne peut donc déduire, par exemple, les travaux qu'il effectuerait sur son logement.

L'option en faveur du régime du micro-foncier ne peut pas être exercée lorsque le contribuable bénéficie de l'un des régimes spécifiques d'imposition des revenus fonciers (loi « Malraux », amortissement « Périssol », amortissement « Besson », etc.).

Jusqu'en 2002, l'option du contribuable en faveur de ce régime était irrévocable pour une période de trois ans, tacitement renouvelable. Toutefois, en cas de changement de locataire, le propriétaire pouvait renoncer à cette option pour revenir au régime réel et bénéficier ainsi, en plus de la déduction forfaitaire de 14 % ou 15 %, de la déduction du montant de ses travaux sur une base réelle.

L'article 12 de la loi de finances pour 2002 a transformé le régime du micro-foncier, régime sur option, en régime de droit commun pour les contribuables entrant dans son champ d'application. Par ailleurs, il a revalorisé les plafonds de revenus fonciers en-dessous desquels le contribuable bénéficie du régime simplifié.

Ainsi, cet article a rendu applicable de plein droit le régime d'imposition simplifié des revenus fonciers pour tous les contribuables dont le montant brut des loyers n'excède pas un seuil porté à 15.000 euros.

Le contribuable peut cependant bénéficier du régime réel d'imposition des revenus fonciers sur option, par le simple dépôt d'une déclaration spécifique aux revenus fonciers, en même temps que celui de la déclaration annuelle des revenus.

L'option pour le régime réel était alors exercée pour une durée irrévocable de cinq ans.

L'année au cours de laquelle le seuil de 15.000 euros est dépassé, ou celle au titre de laquelle le contribuable peut bénéficier d'un régime spécifique, le revenu net foncier du contribuable qui « sort » du régime micro-foncier est déterminé selon le régime réel ou le régime spécifique d'imposition.

Sur l'initiative de votre commission des finances, la durée d'option irrévocable pour le régime réel d'imposition a été réduite de 5 à 3 ans par la loi de finances pour 2003, afin de la faire coïncider avec la durée d'un bail et de rapprocher ce régime des autres régimes sur option comme les régimes réels en matière de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et de bénéfices non commerciaux (BNC).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, introduit à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, a pour objet de rendre éligible au régime « micro-foncier » le contribuable qui détient des parts de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés lorsque ces sociétés donnent en location des immeubles nus, à l'exception des sociétés immobilières de copropriété.

Le plafond de 15.000 euros de revenus fonciers est apprécié à proportion des droits du contribuable dans les bénéfices comptables de la société.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à l'extension du régime « micro-foncier » aux détenteurs de parts de sociétés immobilières transparentes. Cette réforme concernera notamment les titulaires de parts de sociétés civiles immobilières et de groupements fonciers agricoles.

Elle note que le contribuable aura toujours la possibilité d'opter pour le régime réel si le montant de ses frais réels excède l'abattement de 40 %.

Le coût de la mesure est difficile à chiffrer car il dépendra de l'option choisie par les contribuables, mais il devrait être limité, selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 ter (nouveau)

Abaissement du seuil de revenu permettant l'imposition d'après certains éléments du train de vie

Commentaire : le présent article a pour objet d'abaisser de 49.527 euros à 40.000 euros le seuil de revenu reconstitué à compter duquel l'administration fiscale peut imposer le revenu selon des éléments du train de vie.

L'article 168 du code général des impôts prévoit qu'en cas de disproportion marquée entre le train de vie et les revenus d'un contribuable, la base d'imposition peut être fixée par l'administration fiscale à une somme forfaitaire déterminée par application d'un barème à certains éléments de train de vie.

Le barème comporte des références, soit à des valeurs absolues, soit à des valeurs de référence, telle la valeur locative cadastrale ou des loyers versés.

La liste des éléments de train de vie est adaptée à un certain mode de vie, qui n'est pas sans paraître daté, puisqu'on y voit, à côté de la valeur locative des diverses résidences, fait mention des employés de maison, des yachts (le barème détaille selon qu'il s'agit de bateaux à voile ou à moteur), d'avions de tourisme, de chevaux de course ou de selle, de cotisations à des clubs de golfs ou à des droits de chasse.

Il s'y ajoute la prise en compte du prix des voitures ou des motocyclettes de plus de 400 cm3.

En l'occurrence, le présent article a été introduit, avec l'accord du gouvernement, par un amendement de notre collègue député Marc Le Fur, qui avait, dans son rapport d'information n° 1098 sur les groupes d'intervention régionaux (GIR), estimé que l'encadrement de la procédure d'évaluation administrative du revenu sur la base de signes extérieurs de richesse était trop stricte et nuisait à l'efficacité de la répression d'une certaine forme de délinquance, notamment dans les grandes cités.

Le seuil de revenu reconstitué, actuellement en vigueur, est effectivement trop élevé pour permettre d'atteindre des « petits caïds », dont le train de vie est fréquemment constitué de voitures de grosses cylindrées d'un prix élevé.

La question a fait l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale. Un certain nombre de nos collègues députés se sont inquiétés des effets indirects que pourrait avoir l'utilisation de telle procédure fiscale pour lutter contre la délinquance. Ils ont fait remarquer qu'il s'agissait d'une procédure très générale qui pouvait déboucher sur une forme d'inquisition fiscale, indépendamment de toute question de délinquance.

Escomptant une utilisation ciblée de ces nouvelles dispositions, votre commission des finances a décidé d'accepter le nouveau dispositif, ainsi que les mesures complémentaires proposées par les articles 4 quater (nouveau) et 4 quinquies (nouveau) ci-après.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 quater (nouveau)

Modification du mode de calcul de la valeur des voitures prise en compte pour le calcul des éléments du train de vie en cas d'évaluation forfaitaire du revenu imposable

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier le mode de calcul de la valeur d'une voiture prise en compte pour l'évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d'après certains éléments du train de vie.

Dans le régime actuel, les voitures automobiles sont prises en compte pour les trois-quarts de leur valeur neuve, avec un abattement de 20 % après un an d'usage et de 10 % supplémentaire par année pendant les quatre années suivantes.

Le régime proposé par le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Marc Le Fur, avec l'avis favorable du gouvernement, est aligné sur celui applicable aux motos. La base taxable serait égale au prix neuf, assorti d'un abattement de 50 % après trois ans d'usage.

Tout en considérant que le nouveau mode de calcul a un caractère exorbitant, dans la mesure où il s'écarte de la valeur économique du bien considéré, votre commission des finances s'est ralliée à la proposition de l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 quinquies (nouveau)

Référence au seul revenu de l'année d'imposition pour le déclenchement de la procédure de taxation d'après certains éléments de train de vie

Commentaire : le présent article a pour objet de ne plus prendre en considération que l'année d'imposition pour l'appréciation de la disproportion entre le train de vie et les revenus justifiant la taxation du contribuable sur la base de revenu reconstitué calculé d'après le barème de l'article 168 du code général des impôts.

Le paragraphe 2 bis de l'article 168 du code général des impôts dispose que la disproportion marquée entre le train de vie d'un contribuable et ses revenus est établie lorsque la somme forfaitaire qui résulte de l'application du barème (éventuellement majorée lorsque le contribuable possède six des éléments du train de vie) excède d'au moins un tiers, pour l'année d'imposition et l'année précédente, le montant de revenu net global déclaré, y compris les revenus exonérés ou taxés selon un taux proportionnel ou bénéficiant d'un prélèvement obligatoire.

Le présent article, qui résulte d'une initiative de notre collègue député Marc Le Fur, approuvée par le gouvernement, a pour objet de rendre plus facile la preuve de la disproportion entre revenu déclaré et revenu constitué, en supprimant la nécessité de faire la preuve de cette disproportion également pour l'année précédant l'année d'imposition.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 sexies (nouveau)

Réforme du dispositif d'incitation fiscale en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement touristique

Commentaire : le présent article tend à :

- augmenter le taux et le plafond de la réduction d'impôt pour les investissements locatifs dans les résidences de tourisme réalisés dans certaines zones rurales ;

- prévoir des logements pour les travailleurs saisonniers du tourisme dans les stations de tourisme où ces derniers font défaut ;

- créer un dispositif d'incitation à la rénovation des logements anciens dans les résidences de tourisme.


Le présent article a été introduit à la suite de l'adoption à l'unanimité par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable du gouvernement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 decies G du code général des impôts, créé par la loi de finances rectificative pour 199811(*), a institué un dispositif de réduction d'impôt12(*) pour les particuliers qui investissent dans des logements faisant partie de résidences de tourisme implantées dans certaines zones, à la condition que ces logements soient loués pendant neuf ans à l'exploitant de la résidence. Initialement, ce dispositif s'appliquait aux résidences de tourisme situées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L'article 79 de la loi de finances pour 200113(*) en a étendu l'application aux investissements dans les zones rurales éligibles aux fonds structurels européens.

S'agissant de la nature des investissements éligibles, l'article 199 decies G prévoit la prise en compte des investissements qui sont réalisés entre le 1er janvier 1999 et le 31 décembre 200614(*) et qui peuvent couvrir :

- l'acquisition directe d'un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement ;

- l'acquisition d'un logement neuf par l'intermédiaire d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés (telle qu'une société civile immobilière) ;

- ou encore la réalisation de travaux de reconstruction, d'agrandissement, de grosses réparations ou d'amélioration de logements faisant partie d'une résidence de tourisme.

Le montant de l'investissement réalisé pris en compte peut donc comprendre le prix de revient du logement et/ou le coût des travaux précités. Il est retenu dans la limite de 47.660 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, ou de 91.520 euros pour un couple marié ou lié par un pacte civil de solidarité soumis à une imposition commune.

La réduction d'impôt s'applique sur le montant de l'investissement, tel que défini, et plafonné à hauteur :

- de 15 % en cas d'acquisition d'un logement neuf, ce qui permet de réaliser une réduction d'impôt maximale de 6.864 euros pour une personne seule et de 13.728 euros pour un couple ;

- de 10 % pour la réalisation de travaux de rénovation, ce qui porte l'avantage fiscal maximal à 4.756 euros pour une personne seule et à 9.152 euros pour un couple pour ces opérations.

La réduction d'impôt est accordée, dans ces limites, au titre des revenus de l'année d'achèvement du logement ou de la réalisation des travaux mais peut être étalée sur quatre ans. En outre, la loi prévoit qu'une seule réduction peut être opérée à la fois sur la période d'application du dispositif du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2006.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RELÈVEMENT DES PLAFONDS DE DÉFISCALISATION


Le présent article propose tout d'abord de relever, pour les logements neufs ou en l'état futur d'achèvement :

- le taux de la réduction d'impôt de 15 % à 25 % ;

- le plafond du montant des investissements pouvant être pris en compte de 45.760 euros à 50.000 euros pour une personne seule et de 91.520 euros à 100.000 euros pour un couple pour les logements neufs ou en l'état futur d'achèvement.

La réduction d'impôt serait désormais plafonnée à hauteur 12.500 euros pour une personne seule et de 25.000 euros pour un couple.

Il propose également de porter de 10 % à 20 % la réduction d'impôt pour la réalisation de travaux de rénovation.

B. LA RÉSERVATION OBLIGATOIRE DE LOGEMENTS POUR LES TRAVAILLEURS SAISONNIERS DU TOURISME

Le présent article prévoit également d'obliger, dans le cadre des constructions de tourisme neuves, la réservation d'une partie du parc immobilier pour le logement des travailleurs saisonniers du tourisme. Cette mesure a été proposée lors du récent Comité interministériel sur le tourisme en date du 9 septembre 2003.

Il propose d'insérer au sein de l'article 199 decies E du code général des impôts un alinéa prévoyant qu'en cas de déficit de logement pour les travailleurs saisonniers dans une station, l'exploitant de la résidence de tourisme devra s'engager à réserver une partie de son parc immobilier pour le logement des saisonniers.

L'article dispose en outre que la proportion requise doit être « au moins équivalente, au nombre de salariés de la résidence ».

D'après les informations fournies à votre commission, cette disposition signifie que dans une résidence de tourisme où sont employés X salariés (réceptionniste, etc...), X logements devront être réservés au logement de travailleurs saisonnier du tourisme.

Malheureusement, outre la maladresse de la formulation retenue (une proportion n'équivalant pas à un nombre), cette disposition ne pourra vraisemblablement pas être appliquée, la direction générale des impôts n'ayant pas les moyens de faire contrôler son application. Il faut se contenter d'y voir une volonté d'affichage sans portée concrète.

C. LA CRÉATION D'UN DISPOSITIF DE RÉHABILITATION DE L'IMMOBILIER DE LOISIRS


Le présent article prévoit également d'instituer un nouveau dispositif d'incitations à la réhabilitation pour les acquéreurs de logements anciens destinés à la location et qui s'engagent dans des travaux de réhabilitation.

Il propose d'insérer entre les articles 199 decies E et 199 decies G un nouvel article 199 decies EA.

Ce nouvel article dispose que la réduction d'impôt prévue à l'article 199 decies E est étendue aux logements acquis à compter du 1er janvier 2004, achevés avant le 1er janvier 1989, et calculée sur leur prix de revient majoré des travaux de réhabilitation, dans la limite de 50.000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 100.000 euros pour un couple marié.

Le taux de cette réduction est de 20 %
. Elle est accordée l'année de l'achèvement des travaux de réhabilitation et imputée sur l'impôt dû au titre de cette même année à raison du sixième des limites de 10.000 euros pour une personne célibataire ou de 20.000 euros pour un couple, le reste de la déduction étant accordé les cinq années suivantes.

Il est également précisé que les travaux doivent avoir nécessité l'obtention d'un permis de construire et être achevés dans les deux années qui suivent l'acquisition du logement ancien.

D. COÛT DU DISPOSITIF

Le coût global du dispositif est évalué à 1 million d'euros par le gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article sont la traduction des mesures prises par le Comité interministériel du tourisme (CIT) du 9 septembre 2003. Parmi la cinquantaine de mesures proposée par le CIT figurait en effet le renforcement des dispositifs d'incitation fiscale en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement, pour accompagner le Plan Qualité France lancé à cette l'occasion.

Le gouvernement s'était engagé, lors du CIT, à réformer le dispositif d'incitation fiscale en faveur des résidences de tourisme lors de l'examen du projet de loi de finances rectificatif pour 2003, et a finalement accepté d'engager cette réforme dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.

Votre rapporteur tient cependant à réitérer les réserves qu'il avait émises au sujet de l'efficacité du dispositif institué par la loi de finances rectificative pour 199815(*).

Le tableau suivant, qui fournit un bilan de l'application du dispositif depuis l'année de sa mise en oeuvre, montre certes une montée en puissance progressive du dispositif, mais le bilan global au bout de quatre années d'application paraît mince.

Par ailleurs, les prévisions d'ouvertures de résidences de tourisme pour 2000 seraient de 20 résidences comportant 1.327 appartements.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Réforme des plus-values immobilières des particuliers

Commentaire : le présent article vise à simplifier le mode d'imposition des plus-values immobilières des particuliers et à le rapprocher du régime applicable aux plus-values de cession de valeurs mobilières.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CHAMP D'APPLICATION

1. Biens imposables


En vertu des articles 150 A et suivants du code général des impôts, sont soumises à l'impôt sur le revenu, les plus-values réalisées par les particuliers lors de la cession à titre onéreux :

- de biens immobiliers
(bâtis et non bâtis) ;

- de droits immobiliers (usufruit, nue-propriété, servitudes) ;

- ou de titres de sociétés non cotées à prépondérance immobilière16(*).

Toutes les cessions à titre onéreux sont concernées, qu'il s'agisse de ventes, d'échanges, de partages ou d'apports en sociétés. En revanche, les mutations à titre gratuit entre vifs (donations) ou par décès (successions) sont exclues.

Les opérations de cession doivent relever de la gestion du patrimoine privé du contribuable : sont donc exclus les profits retirés des activités professionnelles imposables selon le régime des bénéfices industriels et commerciaux, telles que les activités des marchands de biens, et des personnes réalisant des opérations de construction effectuées à titre habituel ou des profits de lotissements, et les plus-values de cession de biens figurant à l'actif d'une entreprise ou affectés à l'exercice d'une profession.

Sous réserve des conventions internationales17(*) :

- si le cédant a son domicile fiscal ou son siège social en France, il est imposable sur tous ses biens, situés en France ou à l'étranger ;

- si le cédant n'a pas son domicile fiscal en France, il est imposable à raison des seuls biens situés en France sous forme d'un prélèvement forfaitaire de 33,33% libératoire de l'impôt sur le revenu.

2. Exonérations

a) La résidence principale

En vertu du a. du I de l'article 150 C du code général des impôts, toute plus-value réalisée lors de la cession de la résidence principale habituelle du propriétaire est totalement exonérée.

Par « résidence habituelle», on entend l'habitation où le contribuable réside durant la majeure partie de l'année.

L'occupation de l'immeuble doit être effective depuis la date d'acquisition ou d'achèvement de celui-ci ou avoir duré au minimum cinq ans de manière continue ou discontinue.

Aucune durée d'occupation n'est cependant exigée si la cession est motivée par des impératifs familiaux ou professionnels. Bénéficient de la même exonération les dépendances de l'habitation « immédiates et nécessaires » : il s'agit des bâtiments annexes (garages, cours, jardins) et du terrain à concurrence de 2.500 m².

b) La première cession d'un logement

En application du II de l'article 150 C du code général des impôts, la première cession d'un logement destiné à l'habitation est exonérée de l'impôt sur la plus-value à condition :

- que le cédant ou son conjoint ne soit pas propriétaire de sa résidence principale directement ou par personne interposée ;

- que la cession soit réalisée au moins cinq ans après l'acquisition ou l'achèvement du logement et qu'elle n'ait pas été précédée, dans les deux ans, de la cession de la résidence principale.

- ces délais ne sont cependant pas exigés si la cession est justifiée par des événements tenant à la situation familiale ou professionnelle du contribuable.

c) Les terrains agricoles ou forestiers

En vertu du 2° de l'article 150 D du code général des impôts, sont exonérées les plus-values de cessions de terrains agricoles ou forestiers ou de parts de groupements agricoles ou forestiers qui ne sont pas exploités par le propriétaire lorsque le prix de cession au sol, faisant abstraction de la valeur des plantations, ne dépasse pas des limites fixées par décret18(*).

En vertu du 3° du même article, les cessions de peuplements forestiers sont exonérées quel que soit leur prix de cession.

Enfin, en vertu du 5° du même article, sont exonérés les biens échangés dans le cadre d'opérations de remembrement rural ou urbain. Cependant, il ne s'agit pas d'une exonération définitive mais d'un report d'imposition.

d) Les terrains et biens assimilés dans les DOM

En vertu du 7° de l'article 150 D du code général des impôts, sont exonérées les plus-values à l'occasion de cession de terrains et bien assimilés dans les DOM quand :

a) le terrain cédé est destiné à la création d'équipements neufs dans le secteur du tourisme et de l'hôtellerie ;

b) le terrain a été acquis par le cédant depuis au moins douze ans ;

c) il existe un certificat d'urbanisme déclarant le terrain constructible ;

d) l'acquéreur ou le vendeur justifie de l'exécution des travaux et de la destination des équipements dans un délai de 4 ans.

e) Les biens faisant l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique

En vertu de l'article 150 E du code général des impôts, la plus-value réalisée à la suite d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique est exonérée à la condition que le cédant procède au remploi de l'indemnité d'expropriation dans l'achat de biens de même nature dans un délai de six mois suivant le paiement de l'indemnité.

f) Les éxonérations tenant à la personne du cédant

En vertu du 4° de l'article 150 D du code général des impôts, les titulaires d'une pension vieillesse non-assujettis à l'impôt sur le revenu sont exonérés.

De même, en vertu de l'article 150 B du code général des impôts, le cédant est exonéré lorsque l'ensemble du patrimoine immobilier familial, c'est-à-dire celui du cédant, de son conjoint et le cas échéant de ses enfants à charge, n'excède pas 61.000 euros, y compris le bien cédé. Cette somme est majorée de 15.250 euros par enfant à charge à partir du troisième.

3. Seuil d'imposition et abattements divers

En plus des exonérations tenant à la nature des biens ou à la situation patrimoniale des contribuables, le code général des impôts fixe un seuil d'imposition.

En vertu de l'article 150 F du code général des impôts, il n'est pas tenu compte des cessions effectuées lorsque leur montant n'excède pas, annuellement, 4.060 euros pour les immeubles et 3.050 euros pour les biens meubles.

Par ailleurs, en vertu de l'article 150 M du code général des impôts, au-delà de la deuxième année de détention d'un bien immobilier, chaque année supplémentaire de détention ouvre droit à un abattement de 5 % sur la plus-value réalisée à la cession de ce bien. Il en résulte une exonération de fait des plus-values immobilières lorsque le bien a été détenu depuis plus de vingt-deux ans.

B. CALCUL DE LA PLUS-VALUE

1. Calcul de la plus-value brute

La plus-value imposable est égale à la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition du bien immobilier
.

Le prix de cession s'entend du prix stipulé dans l'acte augmenté des charges en capital (dans le cas où les remboursements d'emprunts seraient mis à la charge de l'acquéreur) et des indemnités stipulées au profit du cédant, et diminué des frais de cession effectivement supportés par le cédant (commission de vente, frais de mainlevée d'hypothèque, etc.) ainsi que, dans le cas de la vente d'un terrain à bâtir, du complément de taxe foncière éventuellement dû.

Le prix d'acquisition s'entend du prix effectivement versé par l'intéressé, tel qu'il est stipulé dans l'acte, majoré :

- des frais d'acquisition (lesquels peuvent être calculés forfaitairement à 10 % du prix d'acquisition), qui couvrent les droits d'enregistrement, les honoraires du notaire, les commissions versées à des intermédiaires ;

- les dépenses diverses, essentiellement les travaux (dépenses de construction, d'agrandissement, de réparation et de rénovation) dès lors qu'elles n'ont pas été déjà pris en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu et les frais de voierie, de réseaux ou de distribution imposés par les collectivités locales et les charges en capital pour certains emprunts.

Pour tenir compte de l'érosion monétaire, le prix d'acquisition ainsi que les frais et dépenses sont revalorisés à l'aide des coefficients de variation de l'indice annuel des prix à la consommation depuis l'acquisition du bien jusqu'à sa vente.

2. Calcul de la plus-value nette

Plusieurs abattements sont appliqués sur la plus-value brute immobilière :

- chaque année de détention au-delà de la deuxième ouvre droit à un abattement de 5 % sur le montant de la plus-value.
Celui-ci se calcule par période de douze mois, en faisant abstraction des fractions d'années ;

- un abattement général de 915 euros est pratiqué sur le montant total des plus-values immobilières et mobilières réalisées par le contribuable dans l'année19(*) ;

- la plus-value réalisée lors de la cession de la première résidence secondaire détenue par un contribuable ouvre droit à un abattement de 6.100 euros pour un couple marié ou 4.600 euros pour une personne seule, majoré de 1.525 euros par enfant vivant ou représenté, qu'il soit ou non à charge, à la condition que le propriétaire de cette résidence en ait eu la libre disposition pendant au moins cinq ans.

3. Modalités d'imposition

a) Fait générateur

Le fait générateur de l'imposition est constitué par la cession à titre onéreux du bien ou du droit immobilier. La plus-value est donc soumise à l'impôt sur le revenu au titre de l'année de la cession c'est-à-dire que l'on prend comme référence la date de l'enregistrement de cette cession ou de la date de l'acte authentique la constatant.

Par dérogation, lorsque la cession résulte d'une expropriation pour cause d'utilité publique, l'impôt est dû l'année au cours de laquelle l'indemnité est perçue.

Enfin, dans le cas d'une plus-value à long terme réalisée sur la cession ou l'apport d'un terrain à bâtir, il est possible de reporter l'imposition dans les cinq années suivant la réalisation de la plus-value s'il s'agit d'un apport à une société civile immobilière (SCI) de construction-vente, d'un apport à une société transparente ou de la cession d'un terrain rémunérée par la remise d'un immeuble à construire.

b) Calcul de l'impôt

Pour le calcul de l'impôt, il faut distinguer les plus-values à court terme (moins de deux ans de détention du bien) des plus-values à long terme (plus de deux ans de détention).

En vertu de l'article 150 J du code général des impôts, les plus-values à court terme, réalisées moins de deux ans après l'acquisition du bien, sont entièrement intégrées au revenu global imposable après application de l'abattement général annuel de 915 euros.

Les plus-values de long terme sont intégrées aux revenus imposables après application d'un système de quotient destiné à atténuer les effets de la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu.

Le système du quotient consiste :

- à diviser par cinq le total net des plus-values imposables ;

- à ajouter ce résultat au revenu global net soumis à l'impôt sur le revenu ;

- à calculer l'impôt correspondant à ce cinquième de plus-value ;

- à multiplier par cinq ce chiffre pour obtenir l'impôt dû au titre de la plus-value.

S'agissant du paiement de l'impôt, le contribuable détient la faculté, à sa demande, d'opter pour un paiement fractionné s'il s'agit d'une plus-value à long terme. L'impôt pourra alors être divisé en parts égales sur les cinq années suivant celle de la réalisation de la plus-value, chaque paiement étant assorti de l'intérêt légal (3,29 %).

c) Formalités de déclaration et versement

L'acte d'enregistrement ou la déclaration qui constate l'aliénation du bien doit comporter, d'une part, l'adresse du service des impôts dont dépend le cédant et, d'autre part, le prix d'acquisition du bien.

Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, le contribuable qui a réalisé une opération taxable est tenu de joindre à sa déclaration des revenus une déclaration spéciale (n° 2049) dont elle constitue une annexe.

Cette déclaration n'est pas requise s'il s'agit d'une plus-value exonérée (telle que la résidence principale) ou exemptée d'imposition (par exemple à l'issue de vingt-deux ans de détention du bien). Les personnes non domiciliées en France et les sociétés ayant leur siège à l'étranger doivent, quant à elles, produire une déclaration particulière pour la liquidation du prélèvement libératoire précité de 33,33 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article introduit douze nouveaux articles numérotés 150 U à 150 VH dans le code général des impôts20(*). Les II à VIII procèdent pour l'essentiel à des coordinations.

Le présent article occupe huit pages du présent projet de loi de finances.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DU NOUVEAU RÉGIME

1. Les plus-values de cessions à titre onéreux d'immeubles ou droits immobiliers


a) Des cessions à titre onéreux par des personnes physiques ou des sociétés de personnes

L'article 150 U définit dans son I le champ d'application du nouveau régime des plus-values immobilières qui est précisé aux articles 150 V à 150 VH : il s'agit des plus-values réalisées à l'occasion de cession à titre onéreux de biens immobiliers (bâtis ou non bâtis) ou de droits relatifs à ces biens immobiliers (tels qu'usufruit et nue-propriété), par des personnes physiques ou des sociétés qui relèvent des articles 8 à 8 ter du code général des impôts21(*) c'est-à-dire des sociétés transparentes dont les associés ou les commandités sont imposables à l'impôt sur le revenu. Ces personnes peuvent être, ou non, domiciliées en France.

Sont exclues du régime :

- les cessions qui relèvent du régime des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices agricoles et des bénéfices non commerciaux22(*) ;

- les plus-values réalisées à l'occasion de la cession d'un terrain divisé en lots destinés à être construits lorsque, en vertu du 3 ° du I de l'article 35 du code général des impôts, elles sont soumises au régime des bénéfices industriels et commerciaux.

Ces dispositions reprennent le champ d'application de l'article 150 A et de l'article 150 A ter du code général des impôts sous réserve de modifications rédactionnelles.

b) Les cessions exonérées

Le II de l'article 150 U précise la liste des immeubles et droits immobiliers exonérés d'impôt sur les plus-values.

Il s'agit :

1 - de la résidence principale du cédant au jour de la cession.

Cette disposition reprend l'exonération prévue actuellement au a. du I de l'article 150 C du code général des impôts. Toutefois, la condition de résidence pendant au moins cinq ans est supprimée (condition qui pouvait déjà être levée en cas d'impératif familial ou de changement de résidence) et il est précisé qu'il doit s'agir de la résidence du cédant lui-même.

2 - de l'habitation en France de personnes physiques non résidentes et appartenant à l'Union européenne23(*). Le cédant doit toutefois avoir été domicilié fiscalement en France pendant au moins deux ans à un moment quelconque de sa vie.

Il s'agit ici de reprendre les dispositions du b. du I de l'article 150 C du code général des impôts en élargissant son bénéfice à l'ensemble des ressortissants de l'Union européenne alors qu'il était jusqu'à présent réservé aux Français domiciliés hors de France. Par ailleurs, la condition de domicile fiscal en France est allongée de un à deux ans, en échange d'une suppression de l'exigence de libre disposition du bien pendant au moins trois ans depuis son acquisition ou de son achèvement (condition qui pouvait déjà être levée en cas d'impératifs familiaux ou de retour en France).

3 - des dépendances immédiates et nécessaires de ces biens exonérés, à condition que leur cession soit simultanée avec le bien.

Il s'agit ici de reprendre les dispositions du dernier alinéa du I de l'article 150 C du code général des impôts. Une condition est toutefois ajoutée : celle de la cession simultanée avec l'immeuble exonéré.

4 - des biens pour lesquels une déclaration d'utilité publique (DUP) a été prononcée en vue d'une expropriation, à condition qu'il soit procédé au remploi de l'intégralité de l'indemnité dans un délai de 12 mois à compter de sa perception.

Il s'agit ici de reprendre les dispositions de l'article 150 E du code général des impôts sous réserve de deux modifications : il est précisé que toute l'indemnité doit être réemployée, et le délai est porté de 6 à 12 mois pour remplir cette obligation.

5 - des biens qui sont échangés lors d'opérations de remembrement.

Il s'agit de reprendre ici, sous réserve de modifications rédactionnelles, les dispositions du 5° de l'article 150 D.

6 - les biens dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15.000 euros, ce seuil s'appréciant en tenant compte de la valeur de l'immeuble ou de la partie d'immeuble en pleine propriété.

L'article 150 F du code général des impôts prévoit actuellement une exonération pour les cessions d'immeubles inférieures à 4.600 euros, ce seuil s'appliquant pour toutes les cessions de l'année. Ce seuil est donc plus que triplé et apprécié cession par cession, ce qui sera favorable au contribuable. Il faut noter que ce seuil est identique à celui applicable pour les cessions de valeurs mobilières.

Un certain nombre d'exonérations ne figurent plus dans le nouveau dispositif du gouvernement. La liste de ces exonérations, pour lesquelles l'administration fiscale déclare ne pas disposer d'éléments statistiques fiables24(*), est récapitulée ci-après.

Liste des exonérations supprimées

Article CGI

Exonération

150 C II

Première cession d'une résidence secondaire, lorsque le propriétaire est locataire de sa résidence principale

150 D 2°

Terrains à usage agricole ou forestier dont le prix au sol ne dépasse pas les limites fixées par décret

150 D 3°

Terrains de peuplement forestier

150 D 7°

Terrains situés dans les DOM destinés à des équipements touristiques nouveaux

150 D 4°

Titulaires de pension vieillesse non assujettis à l'impôt sur le revenu

150 B

Cédant dont l'ensemble du patrimoine immobilier familial n'excède pas 61.000 euros, y compris le bien cédé. Cette somme est majorée de 15.250 euros par enfant à charge à partir du troisième.

2. Les plus-values de cessions à titre onéreux de meubles

a) Champ d'application

L'article 150 UA traite des plus-values sur biens meubles, autres que des valeurs mobilières, détenus à titre privé.

Le champ d'application est le même que pour les cessions d'immeubles sous deux exceptions :

- seules sont concernées les personnes physiques domiciliées fiscalement en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts et les sociétés ou groupements ayant leur siège social en France ;

- outre les sociétés et groupements mentionnés aux articles 8 à 8 ter du code général des impôts sont également concernés les membres de copropriétés de navire (article 8 quater) et les membres de copropriétés de cheval de course ou d'étalon (article 8 quinquies).

Par ailleurs, ces dispositions ne s'appliquent pas aux ventes de métaux précieux, de bijoux et d'objets d'art, de collection et d'antiquité qui relèvent de l'article 150 V bis du code général des impôts.

Sont exclues du dispositif, sous réserve des dispositions de l'article 150 octies, les plus-values réalisées lors d'opérations de toute nature portant sur des marchandises qui ne se matérialisent pas par la livraison effective ou la levée des biens ou des droits.

Ces dispositions reprennent les dispositions des articles 150 A et 150 N en les précisant.

b) Exonérations

Le II de l'article 150 UA prévoit deux exonérations :

1 - une exonération des meubles meublants, appareils ménagers et voitures automobiles, lorsqu'ils ne constituent pas des objets d'art, de collection ou d'antiquité et que le vendeur n'opte pas pour le régime des plus-values en application de l'article 150 V sexies du code général des impôts.

Il s'agit de reprendre les dispositions du I de l'article 150 D du code code général des impôts. Les objets d'art, de collection ou d'antiquité sont soumis à un régime spécifique.

2 - les meubles dont le prix de cession est inférieur ou égal à 5.000 euros.

Le seuil d'exonération actuellement prévu à l'article 150 F du code général des impôts, soit 3.050 euros de cessions par an, est donc relevé jusqu'à 5.000 euros.

3. Les plus-values de cessions à titre onéreux de droits sociaux de sociétés de personnes à prépondérance immobilière

Le I de l'article 150 UB assimile le régime de cession de droits sociaux de sociétés mentionnées aux articles 8 à 8 ter du code général des impôts25(*) aux cessions d'immeubles et droits immobiliers prévu à l'article 150 U lorsque leur actif est principalement constitué d'immeubles ou de droits portant sur ces immeubles.

Pour déterminer la prépondérance immobilière, sont exclus les immeubles affectés par la société à sa propre exploitation industrielle, commerciale, agricole ou à l'exercice d'une profession non commerciale.

Le II exonère de ce régime les plus-values réalisées dans le cadre d'une opération de fusion, de scission ou d'un apport de titres à une société soumise à l'impôt sur les sociétés sauf lorsque le contribuable perçoit une soulte qui excède de 10 % la valeur nominale des titres reçus.

Ces dispositions reprennent les dispositions des premier et quatrième alinéas de l'article 150 A bis du code général des impôts, en excluant cependant les sociétés non cotées à prépondérance immobilière qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés.

Le III traite le cas de régimes particuliers anciens qui ont amené à un report d'imposition des plus-values. Dans ce cas, l'imposition des plus-values est reportée de plein droit au moment où s'opère la cession, le rachat, le remboursement ou l'annulation des nouveaux titres reçus26(*).

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA PLUS-VALUE IMPOSABLE

1. Calcul de la plus ou moins-value brute


L'article 150 V dispose que la plus ou moins-value brute est égale à la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition par le cédant. Il s'agit d'une simple reprise des dispositions des trois premiers alinéas de l'actuel article 150 H du code général des impôts.

a) Calcul du prix de cession

Le I de l'article 150 VA précise ce que signifie le prix de cession. Il s'agit du prix réel tel qu'il est stipulé dans l'acte, sauf dissimulation qui entraîne une majoration égale au montant de la dissimulation.

Par ailleurs, en application du second alinéa du I, lorsque le bien est cédé contre une rente viagère, le prix de cession est la valeur en capital de la rente, hors intérêts. Il s'agit d'une reprise des dispositions du premier alinéa de l'actuel article 150 I du code général des impôts.

Le II de l'article 150 VA traite des majorations du prix de cession : il s'agit des charges et indemnités mentionnées au 2ème alinéa du I de l'article 683 du code général des impôts, c'est-à-dire toutes les charges et indemnités stipulées au profit du cédant qui sont ajoutées au prix de cession pour la liquidation des droits de mutation à titre onéreux. La disposition actuellement inscrite au 4° de l'article 150 D concernant l'exonération des indemnités d'assurance consécutives à un sinistre partiel ou total d'un immeuble est par ailleurs reprise, puisque ces indemnités ne sont pas prises en compte dans le prix de cession.

Le III de l'article 150 VA traite des réductions du prix de cession : il s'agit du montant de la taxe sur la valeur ajoutée et des frais supportés par l'acquéreur au moment de la cession, sur justificatifs. Ces frais seront définis par décret. Il s'agit de reprendre les dispositions du quatrième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts.

b) Calcul du prix d'acquisition

Le I de l'article 150 VB définit le prix d'acquisition comme le prix effectivement acquitté par le cédant, tel qu'il a été stipulé dans l'acte de cession, sauf dissimulation.

Si le bien avait été acquis à titre gratuit, le prix d'acquisition s'entend de la valeur vénale au jour du transfert.

Cette disposition reprend le cinquième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts. Il est toutefois ajouté que la valeur vénale est diminuée le cas échéant de l'abattement prévu à l'article 764 bis du code général des impôts, c'est-à-dire de l'abattement de 20 % lorsque l'immeuble constitue au jour du décès la résidence principale du défunt et que à cette même date il est occupé à titre de résidence principale par le conjoint survivant ou par un ou plusieurs enfants protégés ou dans l'incapacité de travailler.

Comme pour le prix de cession, lors d'une acquisition par paiement d'une rente viagère, le prix d'acquisition est la valeur en capital de la rente, à l'exclusion des intérêts.

S'agissant des titres ayant fait l'objet d'un report spécifique27(*), la plus-value imposable est calculée par référence au prix ou à la valeur d'acquisition des titres échangés, diminué ou augmenté de la soulte reçue ou versée lors de l'échange.

Le II de l'article 150 VB mentionne les majorations du prix d'acquisition sur justificatifs. Il s'agit :

1- des charges et indemnités mentionnées au deuxième alinéa du I de l'article 683 du code général des impôts, c'est-à-dire des charges et indemnités stipulées au profit du cédant et qui sont ajoutées au prix de cession pour la liquidation des droits de mutation ;

2 - des frais afférents à l'acquisition à titre gratuit définis par décret ;

Il s'agit d'une reprise des dispositions du septième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts à la différence importante que les droits de mutation à titre gratuit seront désormais pris en compte alors qu'ils étaient jusqu'à présent expressément exclus.

3 - des frais afférents à l'acquisition à titre onéreux définis par décret ; le cédant pouvant toutefois fixer à 7,5 % du prix d'acquisition ces frais ;

Il s'agit d'une reprise des dispositions de l'article 150 H du code général des impôts sous réserve que le taux est abaissé de 10 % à 7,5 % pour tenir compte de la diminution des droits de mutation à titre onéreux.

4 - des travaux28(*) effectués sur l'immeuble lorsqu'ils n'ont pas déjà été pris en compte pour la détermination de l'impôt sur le revenu et ne présentent pas le caractère de dépenses locatives. Ces travaux doivent être réalisés par une entreprise. Toutefois, lorsque le bien est cédé plus de 5 ans après son acquisition, le contribuable peut apporter une majoration égale à 15 % du prix d'acquisition sans justificatif ;

Il s'agit d'une reprise des dispositions du huitième alinéa de l'article 150 H et de l'article 150 L du code général des impôts hormis que les travaux doivent être réalisés par une entreprise pour ouvrir droit à une déduction réelle29(*).

5 - des frais de voirie, réseaux et distribution imposés par les collectivités locales ou leurs groupements dans le cadre du plan d'occupation des sols ou du plan local d'urbanisme, en ce qui concerne les terrains à bâtir ;

Il s'agit d'une reprise exacte des dispositions du douzième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts.

6 - des frais acquittés pour la restauration ou la remise en état des biens meubles ;

Il s'agit d'une reprise exacte des dispositions du neuvième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts.

Ne sont donc pas reprises, dans la liste des majorations du prix d'acquisition actuellement en vigueur :

- la majoration relative aux intérêts d'emprunts pour l'acquisition d'une résidence secondaire (onzième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts)30(*) ;

- la majoration relative au montant des honoraires ayant rémunéré les consultations fiscales demandées par l'assujetti à l'occasion de la cession de son bien (treizième alinéa de l'article 150 H du code général des impôts).

Il faut noter enfin que l'article 150 K du code général des impôts, relatif à la revalorisation du prix d'acquisition par l'application de coefficients d'évolution de l'indice annuel des prix à la consommation n'est pas repris.

2. Abattements et calcul de la plus ou moins-value nette

a) Abattement par année de détention

Le premier alinéa du I de l'article 150 VC dispose que la plus-value brute réalisée sur les biens ou droits immobiliers ou parts de sociétés de personnes à prépondérance immobilière est réduite d'un abattement de 10 % pour chaque année de détention au-delà de la cinquième.

Aujourd'hui, l'article 150 M du code général des impôts prévoit un abattement de 5 % par an après deux ans de détention. Le nouveau système devient plus intéressant que le précédent, en termes d'abattement, à compter de la neuvième année de détention. Le bien sera totalement amorti au bout de 15 ans et non de 22 ans.

Concernant les biens meubles, le second alinéa du I de l'article 150 VC dispose que la plus-value brute est réduite d'un abattement de 10 % pour chaque année de détention au-delà de la deuxième. L'exonération est donc totale au bout de 12 ans. Le nouveau régime d'abattement est aussi favorable que l'ancien dès la troisième année de détention du bien et plus favorable que l'ancien dès la quatrième année31(*).

Le II de l'article 150 VC dispose que la plus-value brute réalisée lors de la cession d'un cheval de course ou de sport est réduite d'un abattement supplémentaire de 15 % par année de détention comprise entre la date d'acquisition du cheval et la fin de sa septième année. Il s'agit d'une reprise des dispositions de l'actuel article 150 M bis du code général des impôts, avec la précision selon laquelle les chevaux de sport entrent dans le dispositif.

b) Prise en compte de la moins-value brute

Le I de l'article 150 VD pose le principe selon lequel la moins-value brute réalisée sur des immeubles, biens meubles ou droits sociaux n'est pas prise en compte32(*). Il s'agit de la reprise de l'actuel article 150 N bis du code général des impôts.

Le II de l'article 150 VD pose une exception à ce principe général en cas de vente d'un immeuble acquis par fractions successives. La vente doit être constatée par un même acte et entre les mêmes parties. Dans ce cas, les moins-values brutes, réduites de 10 % par année de détention au-delà de la cinquième année, s'imputent sur les plus-values. Ces dispositions sont nouvelles.

En revanche, les dispositions de l'article 150 O ne sont pas reprises. Elles disposaient que les moins-values sur les marchandises achetées et vendues sur les marchés à terme sont imputables sur les plus-values réalisées la même année.

c) Abattement fixe

L'article 150 VE prévoit un abattement fixe de 1.000 euros sur la plus-value brute pour les biens immobiliers et parts de sociétés de personnes à prépondérance immobilière (à l'exclusion donc des biens meubles) après prise en compte des abattements de l'article 150 VC et des moins-values autorisées par le II de l'article 150 VD.

Il s'agit d'une reprise des dispositions de l'actuel article 150 Q du code général des impôts, moyennant une revalorisation (de 915 à 1.000 euros). Surtout, l'abattement ne sera pas apprécié annuellement, mais cession par cession.

Des abattements spécifiques ne sont cependant pas repris
. Il s'agit :

- de l'abattement pour la cession de la première résidence secondaire lorsque celle-ci est imposable, après cinq ans de détention, en application du deuxième alinéa de l'article 150 Q du code général des impôts. Cet abattement s'élevait à 3.050 euros pour chacun des époux, à 4.600 euros pour les veufs, célibataires ou divorcés, avec une majoration de 1.525 euros par enfant ;

- de l'abattement de 11.450 euros sur les plus-values réalisées suite à des déclarations d'utilité publique ou aux cessions faites à l'amiable à des collectivités territoriales, lorsque les biens sont cédés en cas d'urgence et d'utilité publique et se rapportent à l'enseignement public, l'assistance, l'hygiène publique ou à des travaux d'urbanisme et de construction. Il en était de même pour les cessions faites à l'amiable à l'Etat et à ses établissements publics non industriels et commerciaux.

3. Redevable de l'impôt

L'article 150 VF dispose que « l'impôt sur le revenu »33(*) correspondant à la plus-value est versé par la personne physique, la société ou le groupement qui cède le bien ou le droit.

Pour les sociétés ou groupements relevant des articles 8 à 8 ter du code général des impôts, l'impôt est dû au prorata des droits sociaux détenus par les associés à la date de cession de l'immeuble. L'impôt acquitté par la société est libératoire de l'impôt du par les associés.

C. LES MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE VERSEMENT DE L'IMPÔT

1. Les modalités de déclaration


a) Le cas général

Le I de l'article 150 VG décrit les modalités générales de déclaration du nouvel impôt.

Une déclaration, conforme à un modèle établi par l'administration, retrace les éléments afférents à la liquidation de l'impôt et détermine son montant.

Le dépôt de la déclaration a lieu, sous peine de refus du dépôt ou de la formalité de l'enregistrement :

1 - à l'appui de la réquisition de publier ou de la présentation à l'enregistrement34(*) pour les cessions de biens ou droits immobiliers constatées par un acte ;

2 - à la recette des impôts dans le ressort de laquelle le notaire rédacteur de l'acte réside, pour les cessions de biens meubles et de parts de sociétés de personnes à prépondérance immobilière obligatoirement soumises à un enregistrement ; ou à la recette des impôts du domicile de l'une des parties contractantes au moment de l'enregistrement, lorsque celui-ci n'est pas obligatoire.

Dans les autres cas, la déclaration est déposée à la recette des impôts dont relève le domicile du vendeur dans un délai d'un mois à compter de la cession.

b) Les exceptions

Le II de l'article 150 VG précise les exceptions au cas général.

1- La déclaration doit être déposée à la collectivité publique cessionnaire préalablement à la réquisition de publier ou à la présentation à l'enregistrement pour les actes en la forme administrative qui constatent une mutation immobilière au profit de l'Etat, de ses établissements publics, d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local. L'absence de déclaration préalable n'entraîne cependant pas le refus de la formalité.

2 - La déclaration doit être déposée à la recette des impôts dont relève le domicile du vendeur, dans un délai d'un mois à compter du versement du prix de cession, pour les cessions constatées par une ordonnance judiciaire. Le vendeur dispose d'un mois à compter du versement du prix de cession. L'absence de déclaration n'entraîne cependant pas le refus de la formalité.

3 - S'agissant de cessions d'immeubles ou biens immobiliers constatés par acte notarié, la déclaration doit être déposée à la recette des impôts dont relève le domicile du vendeur, dans un délai de deux mois à compter de la date de l'acte notarié, lorsque l'impôt ne peut être intégralement acquitté en raison de créances primant le privilège du Trésor (cas des hypothèques) ou lorsque la cession est réalisée au profit d'une collectivité publique susmentionnée. L'absence de déclaration n'entraîne cependant pas le refus de la formalité.

c) Cas des cessions exonérées

Le III de l'article 150 VG précise les formalités à accomplir pour les cessions exonérées.

Dans le cas général (cessions exonérées par nature en application du II des articles 150 U et 150 UA ou suite à l'abattement prévu au I de l'article 150 VC), aucune déclaration ne doit être déposée. En revanche, l'acte de cession doit préciser, sous peine de refus de dépôt ou de la formalité d'enregistrement, la nature et le fondement de l'exonération ou de l'absence de taxation.

La même précision est exigée dans l'acte passé en la forme administrative en cas de cession amiable ou forcée à une collectivité publique. Toutefois, l'absence de mention de l'exonération ne constitue pas un motif de refus de dépôt.

Enfin, si l'impôt ne peut être intégralement acquitté en raison de créances primant le privilège du Trésor ou parce que la cession est constatée au profit d'une collectivité publique, l'acte de cession doit le préciser.

2. Les modalités de versement

a) Modalités générales

Les I et II de l'article 150 VH disposent que dans le cas général, l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value réalisée sur les biens immobiliers, les biens meubles ou les parts de sociétés de personnes à prépondérance immobilière est versé lors du dépôt de la déclaration. Il est fait application, le cas échéant, des règles d'exigibilité et de recouvrement prévues au titre IV du livre des procédures fiscales pour les impôts recouvrés par les comptables de la direction générale des impôts.

Le II de l'article 150 VH dispose que l'impôt sur le revenu est payé avant l'exécution de l'enregistrement ou de la formalité fusionnée sous peine de refus, sauf pour les dérogations précitées et prévues au II de l'article 150 VG. Le même refus est opposé en cas de discordance entre le montant inscrit sur la déclaration et le montant de l'impôt versé.

Enfin, sauf dispositions contraires, il est fait application des règles d'exigibilité et de recouvrement prévues aux articles 1701 à 1704, aux 1° à 4 ° de l'article 1705 et aux articles 1706 à 1711 du code général des impôts35(*).

b) Dérogations

Le III de l'article 150 VH prévoit deux dérogations au cas général, qui reprennent logiquement les dérogations applicables en matière de déclaration.

Ainsi, pour les cessions au profit des collectivités publiques, le paiement est effectué au bénéfice de la recette des impôts par le comptable assignataire.

Pour les cessions qui ne peuvent donner lieu au versement de la totalité de l'impôt en raison de créances primant celles du Trésor, le versement est effectué par le notaire, à la recette des impôts où la déclaration est déposée.

D. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION ET DE COHÉRENCE

Le II du présent article comprend des chapitres numérotés de A à U qui ont notamment, mais pas exclusivement, pour objet des dispositions de coordination. Le III du présent article modifie le livre des procédures fiscales. Les IV et VI comprennent des dispositions de coordination. Le V précise le régime des plus-values en report d'imposition. Enfin, les VII et VIII prévoient un décret en Conseil d'Etat et la date d'application du nouveau dispositif fiscal.

1. Des dispositions de fond

a) Le régime des terrains à bâtir et des terres à usage agricole et forestier

Le J du II modifie l'article 151 septies du code général des impôts en supprimant la référence au régime des plus-values immobilières concernant les terrains à bâtir et les terres à usage agricole et forestier. Il procède également à une coordination.

Aujourd'hui, pour les terres inscrites à l'actif36(*), lorsque l'activité professionnelle est exercée depuis plus de cinq ans et dans le cas où les recettes n'excèdent pas un certain montant, les plus-values réalisées par les exploitants à l'occasion de la cession de terres à usage agricole ou forestier inscrites à l'actif sont exonérées.

Dans le cas où la condition relative au montant des recettes est satisfaite mais où l'activité professionnelle est exercée depuis moins de cinq ans, le régime des plus-values des particuliers s'applique. Par suite, il peut être fait application de l'exonération des plus-values prévue au 2° de l'article 150 D du code général des impôts.

En cas de dépassement des limites de recettes, les plus-values relèvent du régime des plus-values professionnelles.

Le présent article propose désormais d'appliquer à ces cessions les règles de droit commun des plus-values professionnelles. Les plus-values réalisées lors de la cession de terres à usage agricole ou forestier inscrites à l'actif d'une exploitation seraient soumises, à compter du 1er janvier 2004, au régime des plus-values professionnelles que l'activité soit exercée depuis plus ou moins de cinq ans.

S'agissant des terrains à bâtir, les plus-values inscrites à l'actif d'une entreprise sont aujourd'hui exclues du bénéfice de l'exonération prévue à l'article 151 septies du code général des impôts et sont soumises au régime des plus-values des particuliers quelle que soit la durée d'exercice de l'activité. En cas de dépassement des limites de recettes, les plus-values relèvent du régime des plus-values professionnelles.

Ces cessions relèveraient désormais des règles de droit commun des plus-values professionnelles, quel que soit le montant des recettes du contribuable et la durée d'exercice de l'activité.

c) L'application d'un taux proportionnel de 16 %

Le O du II insère, après l'article 200 A relatif à l'imposition des gains nets en capital réalisés à l'occasion de cessions à titre onéreux de valeurs mobilières, un article 200 B disposant que les plus-values réalisées à l'occasion de cessions d'immeubles, droits immobiliers, meubles, et parts de sociétés de personne à prépondérance immobilière, sont imposées au taux forfaitaire de 16 %.

d) L'imposition des non-résidents

Le R du II modifie dans son 1° le I de l'article 244 bis A du code général des impôts relatif à l'imposition des plus-values réalisées par les personnes physiques ou sociétés qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France. Jusqu'à présent, ces personnes ou sociétés étaient imposées à hauteur de 33,3 % sur leurs cessions d'immeubles et droits immobiliers. Elles seront désormais soumises au taux de 16 % comme l'ensemble des cessions faites par les résidents en France37(*). Le 2° procède à des coordinations.

Le S du II procède à la même modification à l'article 244 bis B s'agissant des plus-values réalisées sur des cessions de droits sociaux représentatifs d'immeubles et de droits immobiliers.

e) L'imposition des associés d'une société civile

Le P du II insère, après l'article 238 octies A, un article 238 octies B. Aujourd'hui, les associés d'une société civile sont imposables à la date de clôture de l'exercice pour la quote-part de leurs plus-values au jour de la cession de leurs parts. Si certains associés ont vendu leurs parts et quitté la société dans l'intervalle, ce sont les nouveaux associés qui sont imposables sur les plus-values réalisées au cours de l'exercice. En application du nouvel article 238 octies B, le fait générateur sera désormais la date de cession et non plus la date de clôture de l'exercice, si bien que ce seront bien les associés au moment de la cession des parts qui seront imposés, même s'ils ont quitté la société.

2. Les dispositions de cohérence

a) La coordination avec le régime des cessions de métaux précieux, de bijoux et d'objets d'art, de collection et d'antiquité

Le F du II modifie le régime de l'article 150 V bis applicable aux cessions de métaux précieux, de bijoux et d'objets d'art, de collection et d'antiquité, afin d'aligner le seuil d'imposition sur celui des biens meubles, soit 5.000 euros. Le G procède à une coordination à l'article 150 V sexies.

b) La suppression de la déduction partielle de cotisation sociale généralisée


Le K du II modifie l'article 154 quinquies relatif à la déduction partielle de cotisation sociale généralisée, afin d'exclure les plus-values immobilières désormais taxées à un taux proportionnel de 16 %. En effet, jusqu'à présent, les plus-values taxées au barème de l'impôt sur le revenu pouvaient être, pour une fraction de la cotisation sociale généralisée applicable à ces plus-values (5,1 %), déduites du revenu imposable l'année suivante. Cette déduction partielle est supprimée dans la mesure où, par cohérence fiscale, un impôt proportionnel ne peut être déduit sur un barème progressif.

c) L'aménagement du régime des intérêts de retard

Le T du II modifie le I de l'article 1727 A relatif aux intérêts de retard, qui dispose que le point de départ du calcul est le 1er juillet de l'année suivant celle où l'imposition a été établie, afin d'exclure les plus-values immobilières, puisque celles-ci ne seront plus acquittées avec l'impôt sur le revenu.

d) La suppression du report d'imposition pour l'aliénation de terrains à bâtir

Le Q du II complète l'article 238 terdecies relatif à l'imposition des plus-values dégagées lors de l'aliénation de terrains à bâtir pour tenir compte de l'application de l'article 150 U du code général des impôts. Il s'agit de tirer les conséquences du paiement immédiat, lors de l'enregistrement de la cession, de l'impôt sur les plus-values immobilières, et de l'exclure du bénéfice du report d'imposition prévu par les articles 238 nonies à 238 duodecies.

3. Les dispositions de coordination

Le A du II modifie l'article 72 E du code général des impôts pour tenir compte des nouvelles références en matière d'imposition des plus-values à l'occasion d'opérations de remembrements.

Le B du II modifie l'article 75-0 A relatif au lissage du bénéfice d'exploitation agricole pour tenir compte de la suppression du mécanisme du quotient de l'article 150 R. Ces dispositions sont explicitement reprises. Des références aux déductions et réintégrations d'intérêt d'emprunt et aux reports déficitaires sont supprimées.

Le C du II modifie les articles 112 et 150-0 A du code général des impôts relatifs respectivement au rachat d'actions et au régime des plus-values mobilières pour tenir compte du nouveau régime des cessions de parts de sociétés à prépondérance immobilière.

Le D du II modifie l'article 150-0 C relatif aux reports d'imposition des plus-values mobilières pour tenir compte du nouveau régime de report des plus-values de cessions de parts de sociétés à prépondérance immobilière.

Le E du II modifie l'article 150-0 D relatif aux modalités de calcul du gain net ultérieur pour le même motif.

Le H du II modifie l'article 151 quater du code général des impôts relatif au bail à construction afin de prendre en compte la modification des références du régime des plus-values immobilières. Il procède également à une simplification rédactionnelle s'agissant de la revalorisation des revenus des plus-values en fonction de l'indexation du loyer.

Le I du II modifie l'article 151 sexies du code général des impôts relatif aux plus-values réalisées dans le cadre d'activités agricoles, artisanales, commerciales ou libérales pour prendre en compte le changement d'insertion du régime des plus-values immobilières et des modalités de déclaration.

Le L du II modifie l'article 156 du code général des impôts relatif à la définition du revenu imposable à l'impôt sur le revenu pour prendre en compte la modification apportée par le J du présent article.

Le M du II modifie l'article 161 du code général des impôts relatif au boni de liquidation d'une société et l'article 238 septies A relatif au calcul de la prime de remboursement d'une obligation provenant d'une opération de remembrement effectuées avant le 1er juin 1991 par coordination avec les nouvelles dispositions relatives au report d'imposition de certaines plus-values immobilières.

Le N du II modifie, par coordination, l'article 164 B du code général des impôts concernant le revenu imposable des étrangers et des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France.

Le U du II abroge les articles 150 A et 150 A ter à 150 T, c'est-à-dire les articles actuels en matière de plus-values sur meubles et immeubles.

Le VI du présent article modifie l'article 6 de la loi n° 92-666 relative au plan d'épargne en actions pour tirer les conséquences de la « sortie » des sociétés de capitaux à prépondérance immobilière du nouveau régime d'imposition des particuliers.

4. Les modifications apportées au livre des procédures fiscales et au code de la sécurité sociale

Le III du présent article modifie le livre des procédures fiscales :

- le A du III complète l'article L. 16 qui dispose que l'administration peut demander au contribuable des justificatifs sur tous les éléments servant de base à la détermination de l'impôt, afin d'ajouter parmi ces impôts, les plus-values immobilières ;

- le B du III modifie la référence de la déclaration des plus-values immobilières à l'article L. 66 du livre des procédures fiscales ;

- le C du III complète l'article 73 du livre des procédures fiscales relatif à l'évaluation d'office afin de tenir compte de l'absence de réponse aux demandes de justifications mentionnées à l'article L. 16.

Le IV du présent article modifie l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution sur les revenus du patrimoine par coordination avec les modifications de référence du régime des plus-values immobilières et la suppression du mécanisme du quotient.

Le V du présent article précise le régime des plus-values reportées.

Le VII du présent article prévoit un décret en Conseil d'Etat pour fixer les conditions d'application du présent article et notamment les obligations déclaratives des contribuables et intermédiaires.

Le VIII du présent article précise la date d'entrée en vigueur du nouveau régime, à savoir que celui-ci s'applique pour l'imposition des plus-values réalisées lors des cessions à titre onéreux intervenues à compter du 1er janvier 2004.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a peu modifié le texte du gouvernement.

Elle a, sur proposition de sa commission des finances, et avec l'avis de sagesse du gouvernement, rétabli l'exonération des titulaires d'une pension vieillesse non-assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune et disposant de revenus38(*) leur permettant d'être exonérés ou de bénéficier d'un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de taxe d'habitation39(*).

Elle a également, sur proposition de sa commission des finances, et avec l'avis favorable du gouvernement, complété le paragraphe II de l'article 151 septies du code général des impôts pour prévoir une exonération pour les exploitants agricoles qui réalisent une plus-value à la suite d'une expropriation sans avoir exercé pendant au moins cinq ans.

Enfin, elle a adopté plusieurs amendements rédactionnels sous la forme de paragraphes additionnels.

IV. LA POSITION VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE TRÈS UTILE DE SIMPLIFICATION


Le présent article présente une excellente mesure de simplification de notre droit fiscal. En effet :

- il simplifie le régime des plus-values immobilières en appliquant un taux unique de 16 % au lieu du barème de l'impôt sur le revenu compliqué par le mécanisme du quotient qui en atténuait la progressivité ;

- il dissocie utilement le paiement d'un impôt sur la valorisation du patrimoine immobilier des revenus du contribuable ;

- de ce fait, il rapproche le régime des plus-values immobilières du régime des plus-values mobilières, en effaçant ainsi une grande partie des distorsions fiscales existant suivant la nature des biens taxés (immeubles ou valeurs mobilières) ;

- pour compenser l'abaissement du taux d'imposition, il élargit l'assiette en supprimant des « niches fiscales » devenues inopérantes et des exonérations non justifiées par des considérations économiques ou d'équité fiscale en remplaçant ces exonérations par un seuil de 15.000 euros en-deçà duquel la cession est exonérée ;

- il prévoit un mode de déclaration et de versement simple, au moment de la cession du bien, plutôt qu'une intégration à l'impôt sur le revenu.

Les plus-values de cession de valeurs mobilières

Les plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisées par les personnes fiscalement domiciliées en France sont imposées à un taux proportionnel de 16 % (hors prélèvements sociaux de 10 %) lorsque le montant annuel des cessions de ces titres dépasse, par foyer fiscal et par année, un seuil de cession fixé à 15.000 euros.

Depuis le 1er janvier 2002, les moins-values sont imputables sur les plus-values de même nature réalisées au cours de la même année ou des dix années suivantes.

Ce régime s'applique quelle que soit la nature des valeurs mobilières et des droits sociaux cédés et quelle que soit la participation du cédant dans le capital de la société dont les titres sont cédés à l'exception toutefois des titres des sociétés à prépondérance immobilière qui demeurent soumis au régime des plus-values immobilières.

Les plus-values professionnelles constituent des profits à caractère exceptionnel réalisés à l'occasion de la cession d'éléments d'actifs immobilisés par des entreprises de nature industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou non commerciale.

Une distinction est effectuée en matière de plus-values professionnelles entre les plus-values (ou moins-values) à long terme et les plus-values (ou moins-values) à court terme, c'est-à-dire inférieures à deux ans. Les plus-values (ou moins-values) à court terme sont ainsi généralement comprises dans l'assiette du bénéfice imposable soumis au barème progressif de l'IR alors que les plus-values nettes à long terme bénéficient d'un taux réduit d'imposition égal à 26 % (y compris les prélèvements à finalité sociale).

B. UNE MESURE GÉNÉRALEMENT FAVORABLE AU CONTRIBUABLE SAUF POUR LES PLUS-VALUES DE COURT TERME

Le présent article, en relevant le seuil d'exonération à 15.000 euros et en prévoyant un abattement de 10 % au-delà de la cinquième année, permettant une exonération au bout de 15 ans et non de 22 ans, est favorable au contribuable.

Cependant, il faut observer que le coefficient d'érosion monétaire ne s'appliquera plus au prix d'acquisition du bien immobilier et surtout, avant la huitième année de détention du bien, le rythme d'amortissement sera inférieur au système actuel.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime que le faible abattement appliqué sur la valeur du bien immobilier avant 7 ans40(*) s'explique par le caractère « spéculatif » des cessions de court terme. Cependant, la mobilité croissante de nos concitoyens, mais également des évènements familiaux, peuvent pleinement justifier la cession de logements dans les 7 ans après leur achat. Il faut donc considérer le dispositif dans son ensemble.

Pourcentage d'amortissement d'un bien immobilier ou droits sociaux représentatifs

Années de détention

Système actuel

Nouveau système

1

-

0

2

-

0

3

5

0

4

10

0

5

15

0

6

20

10

7

25

20

8

30

30

9

35

40

10

40

50

11

45

60

12

50

70

13

55

80

14

60

90

15

65

Exonération totale

16

70

 

17

75

 

18

80

 

19

85

 

20

90

 

21

95

 

22

Exonération totale

 

(en gras figure l'abattement le plus avantageux)

SCHÉMA D'AMORTISSEMENT DU BIEN IMMOBILIER

Abattement sur le bien immobilier

(en pourcentage)



Par ailleurs, le remplacement du barème de l'impôt sur le revenu par un taux unique de 16 % pourrait, dans certains cas, pénaliser les contribuables non imposables ou faiblement imposables à l'impôt sur le revenu.

Toutefois, il faut rappeler que l'imposition ne concerne pas les plus-values réalisées sur la résidence principale mais sur les autres biens immobiliers (résidences secondaires, logements loués) et que le seuil d'exonération est relevé à 15.000 euros, avec une exonération totale au bout de 15 ans.

L'imposition des plus-values immobilières doit dépendre de la plus-value réelle constatée et non des ressources du bénéficiaire de cette plus-value.

C. LA QUESTION DES MOINS-VALUES

Le nouveau régime fiscal ne change rien sur le fait que les moins-values immobilières ne sont pas reportables sur les plus-values contrairement à ce qui se passe en matière d'imposition des valeurs mobilières, et au régime de nombreux pays européens.

Cette situation peut être surprenante dans la mesure où le propriétaire de plusieurs résidences secondaires ou d'immeubles locatifs, pourrait être fondé à demander que ses pertes soient imputées sur ses gains.

L'absence de prise en compte des moins-values immobilières résulterait, selon les informations du ministère de l'économie et des finances, des difficultés techniques à assurer un suivi des moins-values immobilières. Cet argument d'ordre technique ne doit cependant pas empêcher d'engager une réflexion sur ce sujet.

D. L'IMPACT DU NOUVEAU DISPOSITIF

Le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale que le montant moyen des plus-values immobilières aura été en 2001 de 10.700 euros, et la médiane de 4.700 euros. La réforme concernera 270.000 contribuables.

La réforme des plus-values immobilières aura lieu à coût constant, selon les évaluations du ministère de l'économie et des finances41(*). Comme l'impôt sera versé en 2004 directement et non plus avec l'impôt sur le revenu, l'Etat devrait enregistrer un gain en trésorerie de 240 millions d'euros.

E. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


En conclusion, votre commission des finances vous propose de modifier le présent article par huit amendements tendant à :

- rétablir l'exonération pour cession de première résidence secondaire pour les contribuables qui ne sont pas propriétaires de leur résidence principale et pour raisons familiales ou professionnelles (le coût serait de 25 millions d'euros) ;

- permettre l'imputation des moins-values immobilières sur les plus-values immobilières ;

- imputer sur l'impôt dû au titre des plus-values immobilières les cessions de peuplements forestiers, celui payé en vertu de l'article 76 du code général des impôts ;

- prolonger le régime applicable aux sociétés de capitaux à prépondérance immobilière pour les titres acquis avant le 1er janvier 2004, sous la forme d'un régime en extinction ;

- supprimer une disposition apparemment inutile sur les marchés à terme (votre rapporteur général n'a pu obtenir aucune justification ni aucun exemple de l'application de ce régime) ;

- abroger des dispositions de la loi de 1976 sur les plus-values : cette abrogation est nécessaire car les articles du code général des impôts ont été insérés par décret, il faut donc non seulement supprimer les articles du code général des impôts, mais également les articles de la loi qui en étaient le support ;

- modifier une référence dans le régime d'imposition des non-résidents (on ne peut faire référence dans leur cas aux articles 8 à 8 ter sur les sociétés de personnes, puisqu'ils ne leur sont pas applicables - il faut employer une périphrase : sociétés dont les bénéfices sont imposés au nom des associés) ;

- clarifier le régime d'imposition des plus-values de cessions de parts de sociétés de capitaux à prépondérance immobilière détenus par des non-résidents afin de faire prévaloir le régime le plus favorable (impôt proportionnel de 16 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 5

Régime fiscal des cessions de biens immobiliers aux sociétés d'investissement immobilier cotées
du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2007

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet, pour une période de temps restreinte (du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2007), de permettre aux sociétés industrielles ou financières de céder à une société d'investissement immobilier cotée (SIIC) leurs actifs immobiliers en acquittant une « exit tax » de 16,5 % sur leurs plus-values latentes.

I. LE DROIT ACTUEL
A. LE NOUVEAU STATUT DES SOCIÉTÉS IMMOBILIÈRES COTÉES

Les sociétés françaises d'investissements immobiliers cotées (SIIC) ont pour activité la détention à long terme, le développement et l'arbitrage d'actifs destinés à la location (immobilier d'entreprise et habitation) et représentent environ 1 % de la capitalisation boursière de la place de Paris.

Jusqu'à l'année dernière, elles étaient peu nombreuses, d'une faible capitalisation boursière (12,5 milliards d'euros pour 22,5 milliards d'euros d'actifs gérés), avec peu de « petits actionnaires », contrairement aux sociétés d'investissements allemandes, néerlandaises ou belges qui bénéficiaient de régimes fiscaux plus favorables.

Pour mettre fin à cette distorsion de concurrence, votre commission des finances a proposé de leur appliquer un régime de transparence fiscale c'est-à-dire que ces sociétés ne soient pas soumises à l'impôt sur les sociétés à condition de distribuer la quasi-totalité de leurs bénéfices. Les bénéfices exonérés provenant des opérations de location des immeubles sont en effet obligatoirement distribués à hauteur de 85 % avant la fin de l'exercice qui suit celui de leur réalisation. Ces bénéfices sont donc imposés au niveau de l'actionnaire.

De même, une fois taxées pour le stock existant (sous forme d'une « exit tax » de 16,5 % payable sur quatre ans), les plus-values de cessions réinvesties dans les activités immobilières ou distribuées sont exonérées.

Le gain fiscal a été estimé à 400 millions d'euros dès 2003. En effet, l'« exit tax » à 16,5 % devrait rapporter 1,5 milliard d'euros sur 4 ans.

Le nouveau régime fiscal des sociétés immobilières cotées

Les conditions d'entrée dans le nouveau régime fiscal des sociétés d'investissements immobiliers cotées, qui est un régime sur option, sont les suivantes :

1 - la société doit être cotée, avec un capital social minimum de 15 millions d'euros et avoir comme objet exclusif l'activité immobilière ;

2 - l'option doit être notifiée au plus tard avant la fin du quatrième mois de l'ouverture de l'exercice au titre duquel l'entreprise souhaite être soumise au nouveau régime, à l'exception de l'exercice clos en 2003 pour lequel l'option doit être notifiée avant le 30 septembre 2003 ;

3 - l'option est irrévocable.

L'entrée dans le nouveau régime fiscal entraîne l'imposition immédiate au titre des plus-values latentes des immeubles et parts de sociétés immobilières détenus par cette société, au taux de 16,5 % sur leur valeur vénale, payable sur 4 ans.

Le nouveau régime fiscal est le suivant :

1 - les sociétés agréées sont exonérées d'impôt sur les sociétés pour la fraction de leur bénéfice net provenant des activités immobilières (les autres activités sont imposées selon le droit commun) ;

2 - le bénéfice net résultant des opérations exonérées doit être distribué à hauteur de 85 % minimum pour chaque exercice ;

3 - les plus-values de cessions d'actifs sont exonérées d'impôt sur les sociétés à condition que le produit de la cession soit réinvesti en activité immobilière ou distribué.

Enfin, les titres de la personne morale soumise au régime des sociétés d'investissements immobiliers cotées sont éligibles au Plan d'épargne en actions (PEA).

B. LE SUCCÈS DE LA RÉFORME

L'article 11 de la loi de finances pour 2003 créant le régime des sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC) est pleinement entré en vigueur42(*)
: ainsi neuf sociétés ont opté pour ce régime au 30 septembre 2003, et s'acquitteront d'une « exit tax » de 1.436 millions d'euros sur quatre ans. Le chiffre de 400 millions d'euros payés en 2003 devrait donc être pratiquement atteint.

Surtout, d'autres sociétés devraient opter entre le 1er janvier et le 30 avril 2004 et permettre ainsi de dépasser le chiffre de 1,5 milliard d'euros d' « exit tax ». Des sociétés foncières étrangères (britannique, néerlandaise) devraient notamment coter leurs filiales françaises à Paris.

Globalement, la réforme est un succès et les titres des sociétés foncières se sont d'ailleurs valorisés de 10 % en un an, en grande partie du fait de ce nouveau dispositif.

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE ADDITIONNEL

Votre commission des finances estime que la réforme des sociétés immobilières cotées est un succès qui doit encourager à aller plus loin dans la voie de la création d'un véritable compartiment immobilier coté et performant, qui attire les investisseurs étrangers
.

Il vous est donc proposé, dans la continuité des mesures adoptées l'année passée, d'ajouter un « nouvel étage », de portée significative, à la réforme des SIIC.

Il s'agit, pour une période de temps restreinte (du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2007) de permettre aux sociétés industrielles ou financières de céder à une SIIC leurs actifs immobiliers en acquittant une « exit tax » sur les plus-values latentes. La société bénéficiaire de l'apport prendrait l'engagement de conserver l'immeuble apporté pendant au moins trois ans.

Cette mesure d'incitation fiscale temporaire aurait pour effet :

d'amplifier le mouvement d'externalisation du patrimoine immobilier des entreprises qui se recentreraient sur leur métier ;

de renforcer de manière très significative le compartiment des SIIC : aujourd'hui, les SIIC gèrent 20 milliards d'euros d'actifs. Le patrimoine transférable est très supérieur. Elles pourraient doubler ou tripler leurs actifs et devenir un compartiment de référence ;

d'apporter au budget de l'Etat de nouvelles contributions qui sont estimées, dans une évaluation extrêmement prudente (2 % du patrimoine des sociétés financières et 10 % du patrimoine des sociétés industrielles seraient transférés aux SIIC sur la période 2004-2007), à plus d'un milliard d'euros pour une « exit-tax » à 16,5 %43(*).

De ce fait, le gain budgétaire pour l'Etat serait, dans une hypothèse prudente44(*), de 250 millions d'euros dès 2004.

En conclusion, ce « nouvel étage » de la réforme des SIIC permettrait aux sociétés immobilières cotées de prendre une nouvelle dimension au profit de la compétitivité économique de la place de Paris tout entière
.

Il s'agirait de se rapprocher du modèle des Etats-Unis où 70 % des immeubles d'entreprises sont détenus par des investisseurs professionnels et 30 % seulement par les entreprises elles-mêmes, alors que la proportion est inverse en France. Les immeubles seront en effet mieux gérés par des professionnels que par les entreprises elles-mêmes.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Relèvement du taux d'imposition des revenus de placement

Commentaire : le présent article vise à porter le taux d'imposition des revenus constitués d'intérêts de créances ou assimilés, et notamment d'obligations, de 15 % à 16 %.

I. LE CONTEXTE ACTUEL


L'étude réalisée par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) à l'appui du rapport d'information de notre collègue Joël Bourdin et de votre rapporteur général sur les réformes fiscales intervenues dans les pays européens au cours des années 199045(*), souligne que « l'imposition des différentes catégories de revenus du capital n'est généralement pas neutre en termes d'allocations de ressources. Les revenus d'intérêt sont moins imposés que les dividendes (et les plus values) ».

Ce rapport montre que dans la plupart des pays européens, dont la France, les dividendes sont imposés au barème progressif alors que les intérêts font face à une imposition à taux proportionnel.

A. LA PERSISTANCE D'UNE PRÉFÉRENCE DES ÉPARGNANTS FRANÇAIS POUR LES OBLIGATIONS

Les épargnants français, en comparaison avec les autres épargnants européens, présentent la caractéristique de détenir davantage de titres à revenus fixes que d'actions en détention directe ou indirecte. Ceci n'est sans doute pas étranger au fait que 40 % des actions françaises sont détenues par des non-résidents.

A la fin mars 2003, les titres d'OPCVM46(*) représentaient 51 % du portefeuille de valeurs mobilières des ménages français. En faisant la somme des titres d'OCVM « actions » (10 % du portefeuille), des titres d'OPCVM garantis essentiellement investis en actions (8,3 %) et des actions françaises et étrangères détenues en direct (29,8 %), la part des actions dans le portefeuille de valeurs mobilières des ménages représente en 2003 48,1 %. Elle est en forte diminution par rapport à la fin 2001 (56 %) et par rapport à la fin 2002 (50,4 %), en grande partie en raison de la perte de valeur des actifs boursiers.

La part des obligations françaises (détention directe ou indirecte à travers un OPCVM) s'est en revanche accrue de un point entre décembre 2002 et mars 2003 : elle est de nouveau supérieure à 50 % dans le portefeuille de valeurs mobilières des ménages.

Poids respectif des différentes valeurs dans le portefeuille des ménages

(en %)

Source : Banque de France

B. UNE FISCALITÉ QUI, EN TERMES RELATIFS, RÉMUNÈRE INSUFFISAMMENT LE RISQUE


L'arbitrage des ménages entre actions et obligations se fonde d'abord sur des considérations de rendement et de risque. En haut de cycle, les épargnants français commencent depuis les années 90 à avoir une réelle appétence pour les placements en actions. En bas de cycle, la valeur des actions dans le portefeuille de valeurs mobilières diminue et des réallocations d'actifs ont lieu en faveur des obligations.

La fiscalité joue, en matière d'arbitrage entre obligations et actions, un rôle à la fois secondaire et essentiel. Les ménages, surtout ceux qui investissent en actions, ont un objectif de rendement ou de plus-value, l'argument fiscal est donc a priori second. Il est pourtant essentiel car, en l'absence de neutralité de la fiscalité entre les différents types de placement, l'épargnant-contribuable est contraint d'intégrer l'argument fiscal dans ces calculs de rendement.

En matière d'obligations, la fiscalité est simple et lisible. En vertu de l'article 125 A du code général des impôts, les épargnants peuvent opter entre un prélèvement à la source de 15 % et la soumission à l'impôt sur le revenu. Il convient d'ajouter des prélèvements sociaux de 10 %47(*). Le prélèvement libératoire est donc de 25 %. La taxation s'opère au premier euro.

En matière d'actions, la fiscalité est beaucoup plus complexe. La règle générale, hors plans d'épargne en actions (PEA) consiste en la taxation des dividendes, qui constituent le revenu issu de l'investissement de l'épargnant dans une entreprise donnée, au barème de l'impôt sur le revenu. Deux mécanismes atténuent cette imposition : l'avoir fiscal, qui fera l'objet d'une description complète dans le commentaire de l'article 66 du présent projet de loi de finances, et l'abattement de 1.220 euros (2.440 euros pour les couples).

Par ailleurs, les plus-values de cessions sur les valeurs mobilières ou les droit sociaux sont imposées, en vertu de l'article 150-O A, au-delà d'un montant de cessions annuel de 15.000 euros. Au-delà du seuil de cession, l'imposition est établie selon un taux forfaitaire de 16 %, auquel il faut rajouter les prélèvements sociaux de 10 %. Le taux global s'élève donc à 26 %.

Les cessions de parts d'OPCVM sont également assujetties à ce régime d'imposition même si elles se composent pour partie d'obligations.

Le choix d'un taxation au titre de l'impôt sur le revenu des revenus d'actions, alors que les revenus issus des obligations sont assujettis à un prélèvement libératoire, engendre, pour les épargnants qui font le choix d'un investissement raisonné et de long terme dans les fonds propres de l'entreprise, une distorsion fiscale évidente. Bien entendu, mieux vaudrait, du point de vue de votre rapporteur général, alléger la fiscalité dans les actions qu'alourdir celle sur les obligations...

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Selon la présentation de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, faite en séance publique, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale vise à « rééquilibrer utilement la fiscalité de l'épargne, après avoir assujetti les plus-values immobilières à ce même taux unique et alors que les plus-values de cessions de valeurs mobilières sont déjà taxées à ce niveau. L'investissement de l'épargne dans les fonds propres des entreprises en sera encouragé ».

Il consiste à porter le prélèvement sur les produits de placement à revenu fixe de l'article 125 A du code général des impôts de 15 % à 16 %, faisant ainsi passer le prélèvement libératoire de 25 % à 26 %.

Sont ainsi visés :

- les produits d'obligations négociables et de titres participatifs ;

- les produits des titres de créances négociables sur un marché réglementé non susceptibles d'être cotés ;

- les produits des parts émises par les fonds communs de créance ;

- les produits des bons et titres du Trésor sur formule, des bons d'épargne des PTT ou de La Poste, des bons de la caisse nationale du Crédit agricole, des bons de caisse du Crédit foncier de France, des groupements régionaux d'épargne et de prévoyance, de la Caisse nationale de l'énergie ou des établissements de crédit émis après le 1er juin 1978, sous réserve d'obligations déclaratives et de conservation du souscripteur ou du bénéficiaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances dans son rapport sur la fiscalité de l'épargne48(*) a posé sept principes. Le quatrième principe est celui de la neutralité entre actifs de même nature. Aussi doit-elle se réjouir d'une mesure qui se fixe comme objectif la neutralité fiscale, même si celle-ci aurait pu consister davantage dans la diminution du taux de taxation des plus-values sur cessions de valeurs mobilières que dans le relèvement de la fiscalité des obligations.

Son sixième principe pose que « la fiscalité de l'épargne doit favoriser les titres de fonds propres plutôt que les titres de dettes ». Ceci implique que le risque pris en matière de placement en valeurs mobilières soit réellement « récompensé » sur le plan fiscal. Certes, le dispositif proposé procède à un rééquilibrage entre la fiscalité des intérêts d'obligations et la fiscalité liée aux plus-values de cessions. Elle n'a pas cependant pas pour objet d'apporter une réponse structurelle aux défis d'une meilleure orientation de l'épargne des Français. Elle répond en effet avant tout à un besoin conjoncturel de recettes supplémentaires.

Le dispositif pourrait apporter 60 millions d'euros de recettes nouvelles. Dès lors qu'il n'est pas contraire aux principes rappelés ci-dessus et qu'il contribue à atténuer le déficit public, il peut être approuvé.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Mesures fiscales en faveur des jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et développement

Commentaire : le présent article accorde, sous conditions, des exonérations fiscales au titre de différents impôts (impôts sur les sociétés et sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières, impôts locaux), aux jeunes entreprises innovantes qui mènent des projets de recherche et développement et à ceux qui ont souscrit, directement ou indirectement, à leur capital.

I. UN DISPOSITIF COMPLEXE


Lors de l'examen du présent article par la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député François Goulard, a estimé que le dispositif proposé par le présent article était « d'une rare complexité ». Le rapporteur général du budget, notre collègue député Gilles Carrez, a déclaré partager cette appréciation.

Tous deux ont regretté qu'un système plus simple et plus lisible n'ait pas été mis en place.

De fait, quatre nouveaux articles sont introduits dans le code général des impôts et un autre se trouve complété. D'innombrables articles dudit code sont visés par ces nouvelles dispositions. Des modifications sont également apportées au code de la sécurité sociale et au livre des procédures fiscales.

Une telle complexité résulte :

- de l'étendue du champ des exonérations, qui ne saurait être regrettée ;

- de la volonté d'empêcher qu'elles puissent être cumulées avec d'autres mesures fiscales, fort nombreuses, de soutien à des PME existantes ou créées (par exemple en Corse, ou dans des zones sensibles rurales ou des zones franches urbaines, etc.) ;

- enfin, et surtout, du souci d'éviter toute évasion fiscale par la filialisation ou l'externalisation d'activités liées à l'innovation et à la recherche, mais déjà lucratives, d'entreprises ou de groupes de dimensions importantes.

A. DES EXONÉRATIONS NOMBREUSES

Le champ des exonérations accordées par le présent article englobe :

- les impôts directs nationaux sur les revenus (y compris les plus values de cession de parts ou actions d'entreprises) ou sur les sociétés (en y incluant l'imposition forfaitaire annuelle prévue par l'article 223 septies du code général des impôts) ;

- les impôts locaux (taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe professionnelle), sur délibération des collectivités concernées ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre.

1. Les exonérations d'impôts nationaux

a) En ce qui concerne l'imposition des revenus ou des sociétés

Une jeune entreprise innovante (JEI), au sens défini par le présent article et aux conditions qu'il fixe (voir plus loin), peut bénéficier d'une exonération totale d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés au titre de ses trois premiers exercices ou périodes d'imposition bénéficiaires (la durée totale de ces exonérations - les périodes bénéficiaires pouvant ne pas être consécutives- ne saurait excéder trente-six mois).

En outre, il est prévu que l'imposition de la même entreprise puisse être réduite de moitié au titre des deux exercices, non nécessairement successifs, ou périodes d'imposition bénéficiaires suivant les trois années d'exonération totale susvisées, pour une durée maximum de vingt-quatre mois (à condition qu'elle continue à satisfaire aux critères exigés).

L'exonération prévue semble donc, à première vue, large et généreuse dans la mesure où elle est totale ou significative (réduction de moitié) et s'échelonne, dans le temps, d'une façon qui tient compte des difficultés de la JEI à réaliser durablement des bénéfices au cours de ses premières années d'existence.

Toutefois, pour en bénéficier, la JEI doit nécessairement avoir été créée depuis moins de huit ans, s'agissant de l'exonération totale, durée pendant laquelle il est peu probable qu'elle connaisse trois exercices bénéficiaires ; au-delà, il faut qu'elle continue à satisfaire à toutes les autres conditions exigées (d'effectifs, de chiffre d'affaires ou de résultat du bilan) pour prétendre bénéficier, durant un seul exercice, de l'abattement de 50 % prévu.

Au total, compte tenu de ces contraintes chronologiques, le dispositif est donc beaucoup moins favorable qu'il n'y paraît.

Cependant, les JEI concernées sont par ailleurs exemptées, en vertu des dispositions d'un nouvel article 223 nonies A, inséré dans le code général des impôts, de l'imposition forfaitaire annuelle, prévue par l'article 223 septies du même code (selon le chiffre d'affaires, majoré des produits financiers, cette contribution varie entre 750 et 30.000 euros).

b) S'agissant des plus values

S'agissant du régime d'imposition des plus values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux, les exonérations d'impôt sur le revenu, prévues par le III de l'article 150-0-A en ce qui concerne certains fonds communs de placement ou les sociétés de capital risque, sont étendues aux détenteurs de parts ou actions des JEI considérées, sous des conditions spécifiques (conservation des titres pendant au moins trois ans, participation se situant en-dessous de 25 %...).

Les délais accordés dans ce domaine sont moins restreints que ceux évoqués précédemment puisque l'intéressé peut encore opter pendant cinq ans pour le régime de faveur en question, lorsque l'entreprise ne remplit plus les conditions requises pour continuer à être considérée comme une JEI au sens du présent article.

2. Les exonérations d'impôts locaux

Sur délibération expresse49(*), les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre ont la faculté, pour une durée de sept ans, d'accorder aux JEI concernés, selon les échéanciers propres à la fiscalité locale, des exonérations :

- de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- de taxe professionnelle.

B. DES FAVEURS SOUMISES À CERTAINES CONDITIONS

1. Des avantages réservés à des PME indépendantes dont l'effort de recherche est significatif


Le dispositif du présent article vise des petites et moyennes entreprises, indépendantes, dont l'effort de recherche et développement est significatif.

a) Les entreprises exonérées doivent être petites ou moyennes ...

Pour pouvoir bénéficier des avantages fiscaux prévus par le présent article, la jeune entreprise innovante (JEI) doit, tout d'abord, être une petite ou moyenne entreprise, au sens où l'entend la Commission européenne50(*), c'est-à-dire :

- employer moins de 250 personnes (effectifs appréciés par référence au nombre moyen de salariés au cours de l'exercice considéré) ;

- réaliser un chiffre d'affaires annuel inférieur à 40 millions d'euros ou présenter un bilan d'un total de moins de 27 millions d'euros.

b) ... indépendantes

Il est exigé que le capital des entreprises visées par le présent article (et par le nouvel article 44 sexies-0A qu'il introduit dans le code général des impôts) soit détenu dans une proportion d'au moins 75 % par :

- des personnes physiques ;

- ou une autre PME elle aussi contrôlée, dans la même proportion, par ce type de personnes ;

- ou par diverses structures de financement de capital risque51(*) ou d'innovation, sans qu'aucune ne détienne la majorité du capital social de la société cible ou n'y exerce, en fait, le pouvoir de décision (absence de lien de dépendance au sein de l'article 39 du code général des impôts).

L'objectif de ces restrictions relatives à la composition du capital des entreprises visées paraît être d'empêcher toute tentative d'évasion fiscale de grands groupes qui filialiseraient certaines de leurs activités, déjà bénéficiaires, orientées vers la recherche et développement, de façon à profiter des exonérations prévues par le présent article.

Ce risque, toutefois, ne doit pas être exagéré car une grande entreprise a peu d'intérêt, dans la plupart des cas, à perdre le contrôle des activités considérées (tout lien de dépendance étant exclu, on l'a vu, par la règle des 75 %, entre la JEI et une société importante).

De toute façon, la création de la nouvelle entreprise ne doit pas résulter d'une restructuration ni d'une reprise ou d'une extension d'activités préexistantes.

c)... orientées vers la recherche

L'un des critères permettant de définir une jeune entreprise innovante52(*) est la part de ses charges totales (au moins 15 %) que doivent représenter ses propres dépenses de recherche53(*).

Ces dernières doivent rentrer dans les catégories éligibles au crédit d'impôt recherche, énumérées par les alinéas a à e de l'article 244 quater B du code général des impôts.

Les dépenses de veille technologique ou liées à l'élaboration de nouvelles collections du secteur textile-habillement-cuir, visées par les alinéas g à i de l'article précité, ne sont donc pas prises en compte.

Les dépenses retenues sont effectuées, soit directement par l'entreprise (amortissement d'équipements, y compris la réalisation de prototypes ; dépenses de personnel et de fonctionnement), soit, pour son compte, par des organismes de recherche privés ou publics ou des universités. S'y ajoutent des opérations de prises, de maintenance ou d'acquisition de brevets.

2. Les contraintes de temps

La plupart des conditions de durée auxquelles sont soumises les exonérations accordées ont été évoquées plus haut :

- la JEI doit avoir été créée depuis moins de huit ans ;

- les périodes bénéficiaires totales, non consécutives d'exonérations ne peuvent excéder :

· trente-six mois pour l'exonération totale durant les huit ans précités ;

· vingt-quatre mois pour l'abattement de 50 %, avec la possibilité d'en bénéficier, au-delà des 8 ans, si toutes les conditions requises, sauf celle de la durée d'existence, pour bénéficier d'un statut de JEI, continuent d'être réunies par ailleurs.

Les dispositions de l'article s'appliquent :

- à compter du 1er janvier 2004, et jusqu'au 31 décembre 2013, s'agissant des impôts sur les revenus et les sociétés, et de l'imposition forfaitaire annuelle ;

- à compte de la même date, mais jusqu'à cinq ans après que la société ne soit plus une JEI, concernant les plus-values de cession de ses titres.

Pour les impôts locaux, la situation est plus complexe.

S'agissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties, il est fait ainsi référence aux délais54(*) prévus par l'article 1467 A du code général des impôts relatif à la détermination des bases de taxe professionnelle. L'exonération s'applique pour une durée de 7 ans, s'agissant d'immeubles appartenant à une société, soit déjà existante, créée depuis moins de 8 ans au 1er janvier de l'année d'imposition, soit créée entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2013.

Le III du présent article précise que l'entreprise exonérée de taxe professionnelle doit avoir été créée, comme c'est le cas pour la taxe foncière, soit depuis moins de huit ans avant le 1er janvier 2004, soit entre cette date et le 31 décembre 2013.

Les contribuables intéressés par cet avantage doivent demander à en bénéficier dans les délais prévus par l'article 1477 du code général des impôts, c'est-à-dire avant le 1er mai pour une entreprise existante, ou avant le 1er janvier de l'année suivant sa création, pour une entreprise nouvelle.

Pour bénéficier, dès 2004, de l'exonération de taxe professionnelle instaurée, les contribuables doivent en faire la demande au plus tard le 15 février 2004.

Les délibérations correspondantes des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale auront, de leur côté, été prises avant le 31 janvier 2004.

Enfin, le V du présent article complète l'article 280 B du livre des procédures fiscales, en précisant qu'aucun redressement d'imposition antérieures ne pourra être effectué sur la base d'une erreur éventuelle, si l'administration n'a pas répondu, dans un délai de 6 mois, ( rescrit fiscal), à une question posée par un contribuable de bonne foi, au sujet de la qualification de JEI de son entreprise, à partir d'une présentation précise et complète de la situation de celle-ci.

3. Des montants plafonnés

A l'exception des exonérations d'imposition des plus-values, qui ne concernent pas les entreprises elles-mêmes, mais les détenteurs de leur capital, les autres avantages prévus par le présent article sont accordés « dans les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis » qu'il s'agisse de fiscalité nationale ou locale.

L'objet du règlement précité du 12 janvier 2001 est de définir un plafond en dessous duquel les aides publiques accordées aux entreprises dans un Etat membre n'ont pas besoin d'être notifiées à la Commission européenne.

Une entreprise est ainsi considérée comme aidée de minimis si le total des aides dont elle bénéficie, quels que soient leur forme et leur objectif, ne dépasse pas, en montants bruts, avant impôts directs, 100.000 euros sur trois ans.

L'Etat membre est, au regard du droit communautaire, comptable des aides versées par toutes les autres collectivités publiques, notamment locales. Mais le contrôle du caractère de minimis du total des aides ne peut être effectué qu'en collaboration avec l'entreprise bénéficiaire.

4. Les autres limites du champ des exonérations

En dehors des conditions liées au statut des JEI visées (durée d'existence, nature des activités, etc...) ou à l'application du droit communautaire (aides de minimis), le présent article prévoit d'autres limitations du champ des exonérations qu'il instaure.

C'est ainsi que restent imposables, dans les conditions de droit commun :

- les dividendes sur les parts détenues dans les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés ou imposées à l'impôt sur le revenu55(*) ;

- les produits sans contrepartie commerciale (subventions, libéralités, abandons de créances détenues sur la jeune entreprise innovante) ;

- la part de créances recouvrées et des produits financiers qui excèdent le montant des frais engagés de même nature, au titre de l'exercice ou de la période d'imposition considérée.

Par ailleurs, les plus values, exonérées, de cessions de titres de JEI visées par le présent article, sont assujetties aux prélèvements sociaux (CSG et CRDS), comme tous les produits patrimoniaux, s'agissant de personnes fiscalement domiciliées en France.

Celles-ci sont obligatoirement mentionnées dans la déclaration de revenus du contribuable et incluses dans le revenu fiscal de référence tel qu'il est défini par l'article 1417 du code général des impôts (afin de permettre le calcul des taxes foncières et d'habitation et de déterminer, hypothèse peu plausible en l'occurrence, le droit à certains avantages sociaux : prime pour l'emploi, allocations diverses...).

5. Des avantages non cumulables

Le dispositif prévu, analysé ci avant, se superpose à des régimes dérogatoires concernant les PME dont le Conseil des impôts a dénoncé le nombre excessif dans son récent XXIè rapport.

Ces différents avantages ne doivent pas pouvoir être cumulés.

Ce sont les dispositions prises à cet effet, en plus des restrictions relatives à la composition du capital des sociétés visées et à la durée des avantages accordés, qui expliquent, principalement, la complexité et la difficile lisibilité du présent article.

Les JEI concernées doivent exercer une option irrévocable entre le droit aux nouvelles exonérations d'impôts sur le revenu ou sur les sociétés, de taxes foncières sur les propriétés bâties ou de taxe professionnelle, qui sont ici proposées, et d'autres avantages, prévus par d'autres régimes particuliers, auxquels elles pourraient également prétendre.

Ces régimes particuliers sont mentionnés ci-après, en ce qui concerne les exonérations temporaires d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés (dont les modalités ne peuvent être détaillées ici) tendant à favoriser la création d'entreprises dans certaines zones.



Articles du code général des impôts

Exonérations temporaires d'impôt sur le revenu ou d'impôt
sur les sociétés

44 sexies

Zones de revitalisation rurale, d'aménagement du territoire, de redynamisation urbaine
Territoires ruraux de développement prioritaire

44 octies

Zones franches urbaines

44 decies

Corse

244 quater E

Corse (crédits d'impôt pour certains investissements)

Dans les mêmes zones, ainsi que dans d'autres (zones urbaines sensibles), ou sur tout le territoire et sans date butoir (reprise d'entreprise industrielle en difficulté visée par l'article 44 septies du code général des impôts) peuvent être, par ailleurs, consenties des exonérations d'impôts locaux (foncier bâti ou taxe professionnelle).

De nombreuses d'entre elles sont compensées par l'Etat et accordées sauf délibération contraire (pour ce qui concerne les immeubles en zone franche urbaine compris dans les bases de la taxe professionnelle, l'investissement en Corse, les créations, reconversion et reprises d'activités dans les zones de redynamisation urbaine ou les zones franches urbaines).

Ce n'est pas le cas de celles prévues par le présent article octroyées sur délibération des collectivités ou établissements intéressés, sans compensation de l'Etat.

Par la possibilité d'être attribuées sur tout le territoire, les exonérations accordées par le présent article aux JEI ayant des activités de recherche seront pour elles, plus intéressantes que celles de la plupart des autres régimes dérogatoires, de durée, en outre, souvent beaucoup plus brève (2 à 5 ans) et correspondant à d'autres objectifs (par exemple les reprises d'activités dont elles ne doivent pas être issues...).

II. UN DISPOSITIF TRÈS ENCADRÉ

A. UN RÉGIME ATTRACTIF


Le dispositif proposé par le présent article possède de nombreux atouts pour séduire des créateurs d'entreprises et les investisseurs privés disposés à les aider financièrement, dans le domaine, très important pour l'amélioration de la situation de l'emploi, des activités innovantes et de recherche.

1. Une large prise en compte de l'effort de recherche

L'effort de recherche exigé d'une jeune entreprise pour être qualifiée d'innovante et pouvoir bénéficier des exonérations prévues par le présent article est à la fois :

- pertinent dans sa proportion (15 % des charges totales engagées par l'entreprise pour la réalisation de ses propres projets) ;

- large en ce qui concerne les investissements pris en considération puisque ce sont les mêmes que pour le crédit d'impôt recherche dont le mécanisme se trouve renforcé par l'article 62 du projet de loi de finances pour 2004 ; à l'exclusion des dépenses de veille technologique (qui ne sont pas indispensables à une PME réactive et très spécialisée) et de celles exposées par des entreprises du secteur textile-habillement-cuir pour l'élaboration de nouvelles collections (qui relève plutôt de la création artistique).

La prise en compte des dépenses relatives aux brevets (prix, maintenance, défense, acquisition) paraît, notamment, une mesure très positive, étant donné le retard de la France en la matière.

2. Un éventail d'exonérations ouvert


L'éventail des exonérations prévu est, on l'a vu, très ouvert puisque ces avantages peuvent concerner à la fois :

- l'entreprise, au titre, à la fois, des impôts nationaux sur le revenu et les sociétés, et locaux (taxe professionnelle et sur le foncier bâti) ;

- les détenteurs de parts ou actions de la société concernée (plus-values de cessions) qui peuvent être56(*) des structures de capital risque ou des Business Angels (SUIR).

3. Des taux généreux

Les taux des exonérations d'impôts sur le revenu et les sociétés semblent particulièrement généreux puisqu'ils atteignent 100 % pendant les trois premiers exercices bénéficiaires non consécutifs et 50 % durant les deux suivants (dans les limites toutefois des aides communautaires de minimis déjà évoquées).

L'exonération est également totale pour les plus-values de cessions de parts ou actions de JEI souscrites à compter du 1er janvier 2004 et gardées pendant 3 ans à condition que la société conserve ce statut pendant la même période et qu'il ne s'agisse pas d'une participation dépassant 25 % des droits.

Si la société a cessé d'être une JEI au sens du présent article, la plus-value peut ne pas être imposée pendant les cinq années qui suivent, sur option de l'intéressé.

4. Le droit au crédit d'impôt recherche

L'une des largesses du nouveau dispositif réside dans la possibilité offerte aux jeunes entreprises innovantes de cumuler les avantages liés à leur statut avec ceux du crédit d'impôt recherche, renforcés par l'article 62 du présent projet de loi de finances.

Considéré comme une mesure fiscale générale et non pas comme une aide de l'Etat, ce crédit, qui s'impute sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année de réalisation des dépenses éligibles, n'est pas soumis à la limitation communautaire de minimis.

Le plafond en est ainsi, actuellement, de 6.100.000 euros et doit en être porté à 8.000.000 euros en 2004.

Mais il faut naturellement, pour bénéficier d'un tel crédit, être assujetti à l'impôt correspondant et dégager des résultats qui soient imposables, ce qui ne serait pas le cas à l'issue des exercices déficitaires de la JEI ni de ses trois premiers exercices bénéficiaires où elle se trouverait exonérée de toute imposition de ses revenus ou de ses bénéfices.

Une fois encore, les dispositions du présent article (qui font exception, au non cumul, prévu par ailleurs, avec d'autres avantages fiscaux) risquent de se révéler moins favorables dans la pratique que sur le plan théorique.

Au total, le régime prévu par cet article serait donc assez attractif et efficace, s'il n'était pas très encadré en ce qui concerne les conditions de durée d'existence et de détention du capital des entreprises visées.

B. DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ STRICTES

1. Une durée trop courte d'existence


Comme l'ont fait valoir à votre rapporteur général le conseil stratégique de l'innovation (CSI) et les associations croissance plus et France Biotech (qui regroupe la majorité des entreprises françaises de biotechnologie et de leurs partenaires), il faut, dans de nombreux domaines57(*), de dix à vingt ans pour qu'une entreprise innovante nouvellement créée devienne viable.

Une étude, très intéressante, réalisée par des économistes des universités Paris I (Pierre Kopp) et Paris XII (Rémy Prud'homme) a analysé l'impact de divers allégements de charges d'impôts et de charges sociales sur des jeunes entreprises innovantes de moins de 18 ans (voir encadré).

Il en résulte :

- tout d'abord, que le coût pour l'Etat des divers allégements fiscaux envisagés (5 millions d'euros, en 2004, pour l'ensemble du dispositif du présent article) est minime en comparaison de celui des compensations de charges sociales (25 millions d'euros ont été inscrits, à ce titre, pour 2004, à un nouveau chapitre du budget de l'industrie) ;

- ensuite, que sept ans après le début d'application des mesures, leur impact budgétaire total serait encore légèrement négatif (- 2 millions d'euros). Cependant, s'agissant des charges sociales, l'effet de l'élargissement de l'assiette (+ 60 % d'emplois créés par rapport à un scénario sans allégement) commence à l'emporter sur la baisse du taux de prélèvement (- 50 % pendant 10 ans).

En 2020, 500 entreprises et 15.000 emplois auraient été créés grâce aux allégements dégressifs consentis : le supplément de cotisations sociales perçu est bien supérieur au coût des avantages fiscaux qui subsistent et les finances publiques sont, au total, largement bénéficiaires (+ 1,170 milliard d'euros).

Résumé des principaux résultats
d'une étude sur les effets d'allégements fiscaux pour JEM 18
(jeunes entreprises de moins de 18 ans)

L'étude a été réalisée à partir de données fournies par l'ANVAR (agence nationale de valorisation de la recherche). Ne sont prises en considération que les entreprises qui survivent au moins 18 ans.

Les résultats de deux scénarios sont comparés, avec (A) et sans (S) allégements fiscaux.

Les allégements fiscaux envisagés sont les suivants :

- charges sociales (- 50 % les dix premières années, - 30 % les 8 suivantes) ;

- imposition des bénéfices (- 100 % durant les cinq premiers exercices, - 50 % puis - 30 % les cinq puis dix années postérieures) ;


- IRPP (déduction de 75 % des investissements réalisés par les salariés dans l'entreprise) ;

- ISF (actions, bons de souscription d'action ou de parts de créations d'entreprises, patrimoine des impatriés).

Ces différents avantages sont censés (hypothèse assez conservatrice) faire passer :

- de 10 % à 20 % l'accroissement du nombre de JEI créées chaque année ;

- de 10 % à 15 % celui de leurs salariés.

En première année, le coût de l'exonération d'IS (7 millions d'euros) est minime en comparaison de celui de l'allégement des charges sociales (100 millions d'euros).

La dépense fiscale considérée n'est jamais considérable (- 8,5 millions d'euros en 2010 avec un abattement de 50%). Pour l'ISF, elle est minime (- 1,9 million d'euros en 2020). C'est, finalement, les réductions d'IRPP qui sont les plus coûteuses (20 % de la masse salariale étant supposés investis dans l'entreprise et pouvant être déduits, à 75 %, du revenu imposable).

En 2020, le supplément de cotisations sociales et l'élargissement de l'assiette de l'IS (15.000 emplois et 500 entreprises créés) compensent largement les déductions d'IRPP (- 178 millions d'euros) et le solde des finances publiques est amélioré de plus d'un milliard d'euros (1.170 millions d'euros).


Cette simulation, prudente dans ses hypothèses, montre les vertus de la constance, de la persévérance et de la générosité, en matière d'aide aux jeunes entreprises innovantes : le coût fiscal n'est pas très important, celui des allégements de charges sociales l'est beaucoup plus au départ (les cotisations sociales sur les salaires étant particulièrement élevées en France).

Mais, à moyen terme, les retours des incitations mises en place sont très bénéfiques pour l'emploi et, finalement, pour les finances publiques.

La durée de 8 ans qu'une nouvelle entreprise ne soit pas dépasser pour relever du statut de JEI et bénéficier des avantages du régime fiscal correspondant, paraît trop brève. Cette limitation risque de compromettre la consolidation des résultats de la JEI et la poursuite de son développement. Elle l'empêchera, dans la pratique, de profiter pleinement des avantages prévus (exonération d'imposition des bénéfices de 100 % pendant trente-six mois et de 50 % pendant vingt-quatre mois), car le délai exigé sera expiré avant qu'elle ait connu suffisamment de périodes d'activités bénéficiaires.

Cette restriction sera, au total, contreproductive, à terme, pour les finances publiques, par rapport à l'amélioration potentielle de leur solde qui résulterait d'un allongement de la durée des avantages prévus.

2. Des conditions restrictives relatives à la composition du capital

a) Un statut réservé à des PME entièrement nouvelles et indépendantes

Pour pouvoir bénéficier des avantages fiscaux prévus par le présent article, la JEI doit être, on l'a vu, indépendante.

Cette exigence tient à la préoccupation d'éviter une évasion fiscale provoquée par la filialisation ou l'externalisation, par des sociétés ou des groupes, de certaines de leurs activités (comportant une part de dépenses consacrées à la recherche et développement d'au moins 15 %). Les raisons pour lesquelles ce risque ne doit pas être exagéré ont déjà, également, été évoquées (perte des avantages liés au crédit d'impôt recherche et du contrôle des activités concernées).

Pour parer néanmoins à toute diminution éventuelle de matière imposable, dont bénéficieraient des entreprises préexistantes, de nombreuses précautions sont prises.

La JEI :

- doit être entièrement nouvelle : sa création ne saurait résulter d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes ;

- son capital, entièrement libéré, doit être détenu, de manière continue, à 75 % au moins par des personnes physiques, une autre PME satisfaisant le même critère, ou des structures de capital risque58(*) dont elle est indépendante (c'est-à-dire qui ne possèdent pas la majorité de son capital social ou y n'exercent pas le pouvoir de décision).

b) Des exigences critiquables

Le « verrouillage », ci-avant analysé, du dispositif du présent article, encourt plusieurs critiques :

- il le rend, apparemment, inapplicable aux créations de jeunes entreprises issues d'un essaimage à partir de sociétés privées ou même d'organismes publics (établissements publics d'enseignement supérieur à caractère scientifique et technique ou industriel et commercial).

- il ignore les situations, signalées à votre rapporteur général, dans lesquelles une nouvelle entreprise peut être contrôlée, dans ses toutes premières années d'existence, par une des structures de financement visées par le troisième tiret du d du texte proposé pour l'article 44 sexies OA introduit dans le code général des impôts (une société financière d'innovation peut ainsi très bien détenir, initialement, le capital d'une jeune entreprise biotechnologique, ce qui ne satisfait pas à la condition d'absence de lien de dépendance exigée pour bénéficier des avantages fiscaux réservés aux JEI).

On remarquera que les fondations de recherche ne figurent pas parmi les structures de financement susmentionnées.

- s'agissant enfin de l'exonération d'imposition des plus-values de cessions instaurées par le IV du présent article (à l'article 150-O A du code général des impôts), elle est subordonnée à la condition que le cédant et sa famille ne détiennent pas ensemble, directement ou indirectement, 25 % des droits financiers (et des droits de vote en conséquence d'un amendement de l'Assemblée nationale) dans les bénéfices de la société, depuis la souscription des titres cédés.

Or, il a été fait observer à votre rapporteur général que la création des JEI est très souvent effectuée par une ou deux personnes, détentrices d'un savoir technique spécifique, qui entendent contrôler leur entreprise, tout en bénéficiant de financements extérieurs.

Dans ce cas, il leur est impossible de détenir à la fois, dans la JEI :

- moins de 25 % des droits financiers ou des droits de vote, comme cela est exigé pour être exonéré d'impôt sur les plus values ;

- et au moins 75 % du capital (si elles sont les seules personnes physiques propriétaires) pour satisfaire aux conditions dont dépend l'octroi des exonérations d'impôt sur les revenus et les sociétés prévues par ailleurs59(*)

3. Les autres contraintes

Il peut sembler sévère qu'une PME perde définitivement le statut de JEI dès lorsqu'elle ne satisfait plus l'une des conditions requises pour en bénéficier, en particulier lorsqu'elle franchit, grâce à son dynamisme, les seuils d'effectifs ou de chiffre d'affaires précisés au a du texte proposé pour le nouvel article 44 sexies OA du code général des impôts.

4. Une omission

Le présent article définit le statut fiscal des jeunes entreprises innovantes. Il laisse cependant de côté la question des investisseurs et des personnalités susceptibles d'accompagner et d'encourager leur développement.

Pourtant, il pourrait être envisageable de permettre aux JEI d'attribuer des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises (BSPCE) aux personnes particulièrement efficaces et compétentes, françaises et étrangères, qu'elles ont besoin d'attirer dans leurs instances dirigeantes ou de conseil (conseil d'administration ou de surveillance, conseil scientifique...).

En outre, si l'on suit le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, qui a estimé, dans son commentaire du présent article, que les effets incitatifs recherchés par ce dernier, s'adressaient à des investisseurs avisés, indépendants, susceptibles d'injecter massivement des fonds, dans une intention spéculative, dans le capital des primes entreprises innovantes concernées, il pourrait être utile d'envisager des incitations fiscales en faveur des investisseurs potentiels. La voie de l'impôt de solidarité sur la fortune est parfois évoquée. Cela permettrait sans aucun doute d'attirer des investisseurs dans le capital de ces entreprises. Mais cela reviendrait également à créer une niche fiscale de plus ...

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le gouvernement a fait le choix de proposer la création d'une nouvelle catégorie juridique, les jeunes entreprises innovantes, et de créer en leur faveur un régime fiscal ad hoc.

Pour que ce régime puisse engendrer les effets positifs escomptés, des améliorations, tendant à un élargissement raisonnable, sont sans doute nécessaires.

Il n'en reste pas moins que les dispositions du présent article ont pour objet de créer une nouvelle niche fiscale. Elles illustrent à merveille les travers de la fiscalité à la française tels que les a décrits les Conseil des impôts dans son XXIè rapport :

- le dispositif proposé s'ajoute aux 18 systèmes d'aides fiscales à la création et à la transmission d'entreprises déjà en vigueur, et n'en remplace aucun ;

- il est particulièrement complexe et confine à l'ésotérisme. Pour limiter à la fois les abus et l'incidence budgétaire, de multiples conditions d'éligibilité sont exigées pour bénéficier du nouveau régime fiscal ;

- malgré, et sans doute à cause de, ces précautions, la qualification juridique de JEI reste floue, profitera essentiellement aux initiés et donnera probablement lieu à de nombreux contentieux ;

- ce dispositif, qui s'apparente à une usine à gaz, nécessitera une gestion administrative lourde ;

- cette lourdeur est à mettre en relation avec la portée limitée du dispositif, qui s'adresse à un petit nombre d'entreprises, pour lesquelles les avantages seront plafonnés au seuil maximal autorisé par la règle communautaire de minimis (100.000 euros sur trois ans).

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 6 bis (nouveau)

Aménagement du régime du report en arrière des déficits

Commentaire : le présent article vise à permettre aux entreprises en difficulté d'obtenir, dès le jugement prononçant leur mise en redressement ou leur liquidation judiciaire, le remboursement par le Trésor de la créance née de l'option pour le report en arrière des déficits, et ce, afin de faciliter la poursuite de l'activité ou de désintéresser plus rapidement les créanciers.

Le présent article résulte d'un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de sa commission des finances.

I. LE DROIT EXISTANT

Le troisième alinéa de l'article 209-I du code général des impôts prévoit que le déficit subi pendant un exercice par une société assujettie à l'impôt sur les sociétés est considéré comme une charge de l'exercice suivant : c'est le principe du « report en avant » des déficits.

Par dérogation à ce principe, le I de l'article 220 quinquies du code général des impôts prévoit toutefois que ce déficit peut, sur option de l'entreprise, être considéré comme une charge des trois derniers exercices : c'est le « report en arrière » des déficits.

Cette dernière faculté résulte de la transposition en 1985 du régime de « carry-back » que pratiquaient déjà la plupart des grands pays industrialisés.

Concrètement, l'exercice de l'option pour le report en arrière d'un déficit donne naissance à une créance sur le Trésor, qui peut être utilisée au cours des cinq exercices suivants pour le paiement de l'impôt sur les sociétés et, qui, à défaut d'imputation au cours de ces cinq années, est remboursée par le Trésor à l'issue de cette période.

En pratique, le remboursement total de la créance concerne donc les entreprises qui sont toujours en déficit au cours des cinq exercices suivant l'option, et le remboursement partiel de la créance concerne les entreprises qui, au cours des cinq exercices suivant l'option, n'ont pas obtenu des excédents cumulés dépassant le déficit ayant donné lieu à l'option.

En d'autres termes, le remboursement de la créance par le Trésor concerne des entreprises qui connaissent durablement des difficultés.

Il convient par ailleurs de préciser que cette créance est inaliénable ou incessible, sauf dans le cadre des dispositions du 3 de l'article 223 G du code général des impôts (c'est à dire la cession d'une filiale à la société mère dans le cadre d'un régime de groupe) ou dans les conditions prévues par les articles L. 313-23 à L. 313-35 du code monétaire et financier (c'est-à-dire la cession à titre de garantie à un établissement de crédit selon la procédure « Dailly »).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à réduire, pour les seules entreprises en liquidation ou en redressement judiciaires, le délai de remboursement de la créance sur le Trésor issue de l'option pour le report en arrière des déficits.

En effet, il propose que ces entreprises puissent demander le remboursement de leur créance sur le Trésor public à compter de la date du jugement « prononçant leur mise en redressement ou liquidation judiciaire ».

Cette mesure répondrait selon le gouvernement à deux objectifs alternatifs :

- faciliter la poursuite de l'activité pour les entreprises en redressement grâce un apport de trésorerie ;

- désintéresser plus rapidement les créanciers et simplifier les procédures en cas de liquidation judiciaire.

Pour tenir compte du caractère anticipé du remboursement de la créance, ce remboursement serait effectué sous déduction d'un intérêt, dont le taux serait celui de l'intérêt légal applicable le mois suivant la demande de l'entreprise, et qui serait calculé « à compter du premier jour du mois suivant cette demande jusqu'au terme des cinq années suivant celle de la clôture de l'exercice au titre duquel l'option a été exercée ».

En d'autres termes, le montant du remboursement serait actualisé au taux de l'intérêt légal, soit 3,29 % en 200360(*).

Ces dispositions s'appliqueraient aux créances nées à compter du 1er janvier 2004, mais aussi à celles existantes à cette date.

Le coût de cette mesure est difficile à chiffrer. On peut toutefois rappeler que le montant des créances remboursables s'élevait, selon les informations transmises à votre rapporteur général, à 275,4 millions d'euros à la fin de l'an 2000 (dernière année pour laquelle des données sont disponibles).

Sous les hypothèses selon lesquelles, d'une part, ce montant serait stable et, d'autre part, 5 % de ces créances seraient détenues par des entreprises en liquidation ou en redressement judiciaire, il en résulterait un coût pour l'Etat à hauteur de 13,8 millions d'euros en 2004.

Cependant, ce coût n'est qu'un coût de trésorerie et, compte tenu de ce que le remboursement anticipé de la créance s'effectuerait à un montant actualisé à un taux d'intérêt équivalent au taux d'intérêt du refinancement de l'Etat à court terme, la mesure serait neutre en régime de croisière pour les finances publiques.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


Il convient de rappeler que les entreprises ne parviennent que très rarement, en pratique, à mobiliser dans le cadre de la « loi Dailly » les créances sur le Trésor public issues du report en arrière de leurs déficits.

Le présent article constitue ainsi une mesure de bons sens, qui répond à un réel besoin des entreprises en difficulté et qui pourrait notamment constituer un « coup de pouce » extrêmement précieux pour les entreprises en redressement judiciaire.

Cela étant, la rédaction du présent article présente une ambiguïté. En effet, celui-ci propose que les entreprises puissent demander le remboursement de leur créance sur le Trésor public à compter de la date du jugement « prononçant leur mise en redressement ou liquidation judiciaire ».

Or, le code de commerce réserve ce terme « prononcer » aux seuls jugements prononçant la liquidation judiciaire au cours de la période d'observation suivant l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire (cf. notamment l'article L. 621-27) et n'évoque pas de jugement prononçant le redressement d'une entreprise.

Afin de dissiper cette ambiguïté et de répondre pleinement aux intentions du gouvernement, comme au souhait exprimé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, d'ouvrir le remboursement aux entreprises le plus tôt possible dans le cadre de la procédure collective dont elles font l'objet, votre rapporteur général vous propose donc un amendement de clarification rédactionnelle.

Cet amendement consiste à préciser que la date à partir de laquelle le remboursement à une entreprise de sa créance est possible n'est pas la date du jugement « prononçant » leur mise en redressement ou liquidation judiciaire, mais la date du jugement ouvrant leur mise en redressement ou liquidation judiciaire, conformément à la rédaction des articles L. 621-8 et L. 622-2 du code de commerce.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6 ter (nouveau)

Coordination rédactionnelle entre la loi pour l'initiative économique et la loi relative au mécénat

Commentaire : le présent article a pour objet d'assurer la cohérence de l'article 238 bis du code général des impôts en alignant le dispositif, prévu au 4 de cet article par la loi pour l'initiative économique, sur les autres dispositions du même article modifiées dans le cadre de la loi relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

Introduit à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'accord du gouvernement, le présent article tend à assurer l'homogénéité des mécanismes prévus à l'article 238 bis du code général des impôts relatif au mécénat d'entreprise, tel qu'il résulte de la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

Cette loi a substitué un mécanisme de réduction d'impôt à celui de déduction de charges qui existait auparavant. Il n'a pas été possible d'en tirer les conséquences en ce qui concerne le paragraphe 4 lors de l'examen de ce texte dans la mesure où la loi pour l'initiative économique, qui le modifiait par ailleurs, était encore en navette.

Tant le gouvernement que les commissions des deux assemblées ont considéré qu'il fallait procéder à une coordination a posteriori. C'est ce qu'a fait l'Assemblée nationale avec le présent article.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Instauration d'une réduction de droits temporaires de 50 % pour les donations en pleine propriété consenties quel que soit l'âge du donateur

Commentaire : le présent article vise à augmenter temporairement, du 25 septembre 2003 au 30 juin 2005, le taux de la réduction de droits de 30 % à 50 % pour les donations consenties en pleine propriété avant les soixante-quinze ans du donateur et d'étendre cette réduction aux donations consenties après les 75 ans du donateur.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DONATIONS EN CHIFFRES


Votre rapporteur général a dressé dans son rapport d'information61(*) sur la fiscalité des mutations à titre gratuit un panorama complet des donations à partir des derniers chiffres disponibles. Il ne peut que les rappeler ici.

Les donations, dont le nombre total a atteint 511.000 en 2000, comprennent, pour plus de la moitié, des dons manuels. Les donations-partages et donations simples atteignent respectivement le nombre de 94.000 et 139.000, pour des montants par donataire compris entre 53.000 et 57.000 euros, à comparer aux 25.500 euros de moyenne pour les dons manuels. Au total, le montant moyen d'une donation est de 61.500 euros, avec des montants moyens qui vont de 25.600 euros pour les dons manuels à 57.700 euros pour les donations-partages, en passant par 68.000 euros pour les donations simples.

Donations et de donataires

L'âge des donateurs se répartit de façon à peu près équilibrée entre ceux qui ont moins de 65 ans, ceux qui ont entre 65 et 75 ans et ceux qui ont plus de 75 ans. Près de 159.000 donateurs, auxquels s'ajoutent 33.000 deuxièmes donateurs, ont plus de 75 ans au moment de la donation, ce qui peut témoigner de la volonté de certaines personnes de donner en l'absence même d'avantages fiscaux spécifiques mais est peut-être aussi la conséquence de la prolongation jusqu'au 30 juin 2001 de l'abattement de 30 % sur les droits de donation sans limite d'âge, c'est-à-dire au delà de 75 ans.



B. LE RÉGIME RELATIF AUX TRANSMISSIONS ANTICIPÉES DE PATRIMOINE

a) Une préoccupation réellement prise compte à partir de 1996


La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a étendu le principe d'une réduction de droits en fonction de l'âge prévue par le régime des donations-partages à l'ensemble des donations.

Les allégements de droits de mutation variaient selon l'âge du donateur et la nature juridique de la donation. La loi précitée distinguait ainsi :

- les donations-partage qui bénéficiaient d'une réduction de 35 % lorsque le donateur était âgé de moins de 65 ans et de 25 % lorsque le donateur avait 65 ans révolus et moins de 75 ans ;

- les donations simples effectuées par deux parents ou l'un d'entre eux à leur enfant unique qui bénéficiaient des mêmes allégements que les donations-partage ;

- les autres donations qui bénéficiaient d'une réduction de 25 % lorsque le donateur était âgé de moins de 65 ans et de 15 % lorsque le donateur avait 65 ans révolus et moins de 75 ans.

A titre temporaire, la loi précitée avait étendu le bénéfice des taux de réduction les plus favorables à toutes les donations consenties par une personne âgée de 65 à 75 ans. Cette disposition, qui concernait initialement les actes passés entre le 1er avril 1996 et le 31 décembre 1997, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 1998 par l'article 17 de la loi de finances pour 1998 du 30 décembre 1997.

Enfin, la loi précitée instituait un abattement de 15.000 euros pour les donations de grands-parents à petits enfants.

L'article 36 de la loi de finances pour 1999 (n°98-1266 du 30 décembre 1998) a supprimé la distinction des taux d'allégement en fonction de la nature juridique des donations. Les taux étaient portés :

- à 50 % (au lieu de 35 %) lorsque le donateur était âgé de moins de 65 ans ;

- à 30 % (au lieu de 25 %) lorsque le donateur avait 65 ans révolus et moins de 75 ans.

Ces dispositions étaient applicables aux donations consenties par actes passés à compter du 1er septembre 1998

A l'initiative de votre commission des finances, les donations bénéficiaient, de manière temporaire, entre le 25 décembre 1998 et le 31 décembre 1999, d'une réduction de 30 % sans limite d'âge. Cette mesure a été prolongée par la loi de finances pour 2000, toujours à l'initiative de votre commission des finances, jusqu'au 31 décembre 2001.

b) Le régime actuel

Aujourd'hui, le régime de l'article 790 du code général des impôts est le suivant :

La réduction de droit pour les donations est de :

- 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans ;

- 30 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans.

En outre, l'article 12 de la loi de finances pour 2003 a porté l'abattement de l'article 790 B du code général des impôts sur les donations consenties par les grands-parents à leurs petits enfants de 15.000 à 30.000 euros.

Enfin, la loi pour l'initiative économique du 1er août 2003 a prévu deux dispositions en faveur de la transmission anticipée d'entreprises :

- l'exonération des droits de mutation en cas de donation d'un fonds de commerce ou de clientèle à l'un ou plusieurs salariés de l'entreprise dans la limite d'une valeur de 300.000 euros ;

- la réduction de droits de mutation de 50 % de la valeur des biens transmis en pleine propriété faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation d'au moins six ans portant sur au moins 25 % des droits financiers et des droits de vote attachés aux titres émis par la société s'ils sont admis à la négociation sur un marché réglementé ou, à défaut, sur au moins 34 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose pour les donations en pleine propriété consenties entre le 25 septembre 2003 et le 30 juin 2005 une réduction de droits de 50 % sans condition d'âge.

Par rapport à la situation actuelle :

- la réduction de droit reste inchangée lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans ;

- la réduction de droit passe de 30 % à 50 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans ;

- il est créé une réduction de droit de 50 % lorsque le donateur a 75 ans révolus.

La réduction de droits s'applique à concurrence de la fraction transmise représentative de la pleine propriété des biens.

Cette mesure d'encouragement des donations engendrera des recettes nouvelles à hauteur de 180 millions d'euros, desquels il faut déduire 80 millions d'euros correspondant à la réduction de droits qui sera pratiquée, soit un gain net pour le budget de l'Etat de 100 millions d'euros.

Il s'agit donc d'une mesure d'appel particulièrement efficace.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission ne peut qu'être favorable à la réintroduction d'un dispositif incitatif pour les donations qu'elle a elle-même, lors de l'examen de la loi de finances pour 1996, contribué à instituer.

Elle constate que cette mesure ne dispense pas d'un réexamen du barème et des taux qui s'appliquent aux droits de mutations à titre gratuit.

Votre rapporteur général rappelle ainsi la proposition de barème contenue dans son rapport d'information précité.

Récapitulation du tarif proposé dans le rapport d'information
« Successions et donations : des mutations nécessaires »


Fractions de part nette taxable

Taux

Époux

N'excédant pas 150.000 euros

Comprise entre 150.000 euros et 719.000 euros

Comprise entre 720.000 euros et 2.160.000 euros

Au-delà de 2.160.000 euros

0%

10%

20%

30%

Ligne directe

N'excédant pas 100.000 euros

Comprise entre 100.000 euros et 2.160.000 euros

Au-delà de 2.160.000 euros

0%

20%

30%

Frères et soeurs

N'excédant pas 20.000 euros

Au-delà de 20.000 euros

0%

30%

Partenaires à un PACS

N'excédant pas 50.000 euros

Au-delà de 50.000 euros

0%

30%

Parents jusqu'au 4ème degré

N'excédant pas 20.000 euros

Au-delà de 20.000 euros

0%

40%

Non-parents

N'excédant pas 10.000 euros

Au-delà de 10.000 euros

0%

50%

Le coût de l'adoption du barème ci-dessus serait de 2,6 milliards d'euros au titre des successions et de 1 milliard d'euros au titre des donations, soit un total de 3,6 milliards d'euros.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Revalorisation du barème de l'usufruit et extension aux mutations à titre onéreux

Commentaire : le présent article vise à actualiser le barème de l'usufruit et de la nue-propriété pour les mutations à titre gratuit et étend ce barème aux mutations à titre onéreux. Il limite les réductions de droits sur les donations en nue-propriété.

I. LE DROIT EXISTANT


Le droit de propriété d'un bien se caractérise par l'addition, d'une part, du droit de jouir du bien, lui-même constitué par le droit d'usage (usus) et du droit de recevoir les revenus (fructus) et d'autre part, du droit de disposer du bien (abusus). Le démembrement du droit de propriété consiste à attribuer le droit de jouissance du bien à une personne, l'usufruitier, et le droit d'en disposer à une autre, le nu-propriétaire. Le démembrement résulte tantôt d'une cession à titre onéreux (le propriétaire cède l'usufruit à un tiers), tantôt d'une transmission à titre gratuit à la suite d'une donation ou d'une succession.

La distinction est souvent utilisée pour préparer une succession dans la mesure où, lors de la donation d'un bien avec réserve d'usufruit, l'assiette des droits de succession, acquittés au moment de la donation, est réduite à la valeur de la nue-propriété.

Les biens démembrés peuvent tout aussi bien être des valeurs mobilières qu'immobilières.

A. UN BARÈME DE L'USUFRUIT QUI DATE DE 1901

L'utilisation du démembrement du droit de propriété dans ses stratégies patrimoniales nécessite une évaluation précise des droits démembrés. Cette évaluation peut être réalisée de manière forfaitaire, à l'aide d'un barème qui détermine la valeur respective de l'usufruit et de la nue-propriété en fonction de l'âge de l'usufruitier et du rendement des biens détenus en usufruit.

L'article 762 du code général des impôts, créé par l'article 13 de la loi du 25 février 1901 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1901 et jamais modifié depuis, définit un barème fondé sur les tables d'espérance de vie de 1898-1903 et évalue le taux d'actualisation des biens détenus en usufruit à 1,5 %, alors qu'actuellement le taux retenu habituellement est de 3 %.

Barème de l'usufruit de l'actuel article 762 du code général des impôts


Age de l'usufruitier

Valeur de l'usufruit

Valeur de la nue-propriété

Moins de :

20 ans révolus
30 ans révolus
40 ans révolus
50 ans révolus
60 ans révolus
70 ans révolus
Plus de 70 ans révolus

70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %

30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %

Les hypothèses d'espérance de vie qui sous-tendent ce barème datent de la fin du XIXe siècle : 46 ans pour les hommes ; 49 ans pour les femmes.

En cas d'usufruit à durée fixe, celui-ci est évalué forfaitairement, à deux dixièmes de la valeur de la pleine-propriété par période de dix ans sans égard à l'âge de l'usufruitier. Selon les analyses actuarielles, cette règle correspond à taux d'actualisation de 2,3 %.

B. LE CAS PARTICULIER DES MUTATIONS À TITRE ONÉREUX

Le barème de l'article 762 du code général des impôts ne s'applique pas aux mutations démembrées réalisées à titre onéreux (vente, apport).

Pour ces opérations, conformément à l'article 669 du code général des impôts qui considère que la valeur de la nue-propriété et de l'usufruit « est déterminée par le prix exprimé, en y ajoutant les charges en capital », les professionnels calculent une valeur économique de l'usufruit, qui diffère fréquemment de l'évaluation des services fiscaux. Ceux-ci en effet, en vertu de l'article 17 du livre des procédures fiscales, peuvent « rectifier le prix ou l'évaluation d'un bien ayant servi de base à la perception d'une évaluation lorsque ce prix ou cette évaluation paraît inférieur à la valeur vénale réelle des biens transmis ».

La situation actuelle est facteur de contentieux et renchérit les coûts de conseil juridique. La responsabilité des professionnels peut d'ailleurs être mise en cause à cette occasion.

C. LES RÉDUCTIONS DE DROIT SOUS CONDITION D'ÂGE

L'article 790 du code général des impôts dispose que, après application des abattements et des droits de mutation, les donations bénéficient d'une réduction de droit supplémentaires de 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de soixante-cinq ans et de 30  % lorsque le donateur a soixante-cinq ans révolus et moins de soixante-quinze ans.

Ce dispositif constitue une incitation à la transmission anticipée de patrimoine qui vient compléter les possibilités offertes en cas de donations démembrées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Votre rapporteur général a proposé à de multiples reprises l'actualisation du barème au cours des débats sur les projets de loi de finances de la précédente législature. A l'occasion du débat de l'un de ces amendements, le secrétaire d'État au budget62(*) avait reconnu en 1999 qu'il était « légitime de s'interroger sur l'adéquation de ce barème instauré au début de ce siècle au regard de deux évidences : le rendement des actifs patrimoniaux a changé et l'allongement de la durée de vie humaine a modifié les tables de mortalité : nous gagnons un trimestre d'espérance de vie par an. Les données ne sont donc plus ce qu'elles étaient en 1903, et c'est la raison pour laquelle je suis favorable à engager une réflexion de fond afin d'examiner dans leur globalité les difficultés que pose l'application de l'article 762 du code général des impôts ».

Dans son rapport d'information sur les successions et donations de décembre 200263(*), votre rapporteur général estimait qu'il convenait de « régler un problème objectif qui perturbe les transmissions tant des entreprises que des patrimoines non professionnels ».

La surestimation artificielle de l'assiette des droits de mutation à titre gratuit (en l'occurrence la nue-propriété) entraîne une sur-imposition des transmissions de patrimoine avec réserve d'usufruit par rapport à la valeur économique du bien transmis. Il en est de même de l'usufruit à durée fixe, mais la sur-estimation de la nue-propriété par rapport à sa valeur économique est toutefois moins significative.

A. UN BARÈME ACTUALISÉ ET COMMUN AUX MUTATIONS À TITRE GRATUIT ET ONÉREUX

Le barème proposé par le présent article est issu des réflexions d'un spécialiste d'évaluation des biens viagers, M. Daubry. Il est fondé sur la table de mortalité de l'INSEE de 1996/1998 et repose sur l'hypothèse d'un taux d'actualisation de 3 % qui constitue l'hypothèse médiane généralement retenue par les économistes. Il va ainsi dans le sens d'une plus grande neutralité fiscale en matière de donations et de successions en rapprochant la valeur légale de l'usufruit de sa valeur économique. Son évolution est linéaire par tranches de dix ans.

Nouveau barème de l'usufruit


Age de l'usufruitier

Valeur

USUFRUIT

NUE-PROPRIÉTÉ

moins de :
21 ans révolus

31 ans révolus

41 ans révolus

51 ans révolus

61 ans révolus

71 ans révolus

81 ans révolus

91 ans révolus

plus de 91 ans révolus


90 %

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %


10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

Le présent article propose également l'unification de la valeur de l'usufruit, qu'il soit transmis à titre gratuit ou à titre onéreux. Cette mesure de simplification, qui est rendue possible par l'application d'un barème conforme aux réalités économiques, évitera à l'avenir les différends avec les services des impôts.

L'actualisation du barème représente un coût annuel de 135 millions d'euros.

B. LA LIMITATION DE L'AVANTAGE PROCURÉ PAR UNE TRANSMISSION ANTICIPÉE DE PATRIMOINE POUR LES DONATIONS DÉMEMBRÉES


Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 790 du code général des impôts qui distingue, pour les transmissions anticipées de patrimoine avant soixante-quinze ans, les donations en pleine propriété des donations démembrées.

Les donations en pleine propriété bénéficieraient toujours de la réduction de droit supplémentaires de 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de soixante-cinq ans et de 30  % lorsque le donateur a soixante-cinq ans révolus et moins de soixante-quinze ans.

En revanche, les donations démembrées verraient leurs réductions de droits ramenées à 35 % lorsque le donateur est âgé de moins de soixante-cinq ans et à 10 % lorsque le donateur a soixante-cinq ans révolus et moins de soixante-quinze ans.

Cette diminution des avantages consentis aux donations démembrées, conforme à la politique du gouvernement de favoriser les donations en pleine-propriété qui, seules correspondent à un véritable dessaisissement de propriété et à une réelle transmission de patrimoine, permet de réduire le coût global de la réforme de 35 millions d'euros. Compte-tenu de la modernisation du barème de l'usufruit, elle n'a pas pour effet d'augmenter la pression fiscale sur les donations démembrées.

Le coût net de la réforme s'établirait à 100 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, sur l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement de précision qui rend applicable la disposition de l'article 790 du code général des impôts modifié (limitation des réductions de droits pour les donations en nue-propriété) aux donations consenties avec réserve du droit d'usage, ou d'habilitation.

IV. LA POSITION VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉVISION DU BARÈME


Dans son rapport précité sur les droits de mutation, votre rapporteur général avait déjà proposé un nouveau barème de l'usufruit. Ce barème variait par tranches de cinq ans, contre des tranches de dix ans dans le dispositif proposé. En proposant des tranches de cinq ans, ce barème avait le mérite de fixer de manière plus fine les valeurs.

Selon les analyses de la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le taux d'actualisation implicite sur lequel repose ce barème est de 2,6 %, légèrement en deçà des hypothèses médianes habituellement retenues par les économistes. Le taux est donc légèrement moins favorable que celui proposé dans le présent article. Votre rapporteur général en prend acte et salue l'actualisation d'un barème intouché durant plus de cent ans, dans une matière où les données démographiques sont pourtant primordiales.

Le barème de l'usufruit proposé par le rapport d'information
de la commission des finances sur les droits de mutation

Age de l'usufruitier

Valeur

USUFRUIT

NUE-PROPRIÉTÉ

moins de 25 ans

80

20

de 25 ans à moins de 30

75

25

de 30 ans à moins de 35

70

30

de 35 ans à moins de 40

65

35

de 40 ans à moins de 45

60

40

de 45 ans à moins de 50

55

45

de 50 ans à moins de 55

50

50

de 55 ans à moins de 60

45

55

de 60 ans à moins de 65

40

60

de 65 ans à moins de 70

35

65

de 70 ans à moins de 75

30

70

de 75 ans à moins de 80

25

75

de 80 ans à moins de 85

20

80

de 85 ans à moins de 90

15

85

de 90 ans à moins de 95

10

90

plus de 95 ans révolus

5

95

Source : « Successions et donations : des mutations nécessaires ; rapport d'information n° 65, Sénat (2002-2003)

B. LA LIMITATION DE L'AVANTAGE PROCURÉ PAR UNE TRANSMISSION ANTICIPÉE DE PATRIMOINE POUR LES DONATIONS DÉMEMBRÉES


Votre rapporteur général a par ailleurs étudié les conséquences résultant, pour les donations en nue-propriété, de la limitation de la réduction de droits pour les biens transmis avant l'âge de soixante-quinze ans. Dans son rapport d'information précité, il écrivait que « le régime fiscal propre au démembrement doit être maintenu. Il n'est ainsi pas question de revenir sur la non-taxation de la réunion de l'usufruit à la nue-propriété. En revanche, il parait effectivement légitime de donner des avantages plus importants aux donations portant sur l'ensemble des droits de propriété attachés aux biens ».

Par ailleurs, dans sa décision n° 2003-477 sur le projet de loi pour l'initiative économique, le Conseil constitutionnel a conforté cette analyse : sur l'article 43 relatif à la transmission d'entreprise qui étend aux seules donations en pleine-propriété le dispositif d'exonération de 50 % des droits qui existe en matière des droits de succession (dispositif Gattaz-Migaud), il rejette les arguments des députés requérants sur le fondement de plusieurs critères, dont le fait que le législateur « a subordonné l'extension aux donations de l'avantage fiscal prévu en cas de succession à une transmission en pleine propriété des actions ou des biens de l'entreprise ».

Il constate surtout que les contribuables concernés ne seront pas lésés.

Age du donateur = 59 ans

Taux effectif d'imposition (en %)


Valeur en pleine propriété du bien transmis

Situation actuelle

Situation nouvelle

Pleine propriété = réduction d'impôt
50 %

Nue propriété = 762 + réduction d'impôt 50 %

Nue propriété =

Barème Daubry + réduction d'impôt 35 %

50.000

8.30

5.30

4.29

100.000

9.15

6.15

5.40

500.000

9.83

6.83

6.28

1.000.000

12.69

7.82

6.39

5.000.000

18.19

12.19

10.64

15.000.000

19.40

13.40

12.21

Age du donateur = 64 ans

Taux effectif d'imposition (en %)


Valeur en pleine propriété du bien transmis

Situation actuelle

Situation nouvelle

Pleine propriété = réduction d'impôt
50 %

Nue propriété = 762 + réduction d'impôt 50 %

Nue propriété =

Barème Daubry + réduction d'impôt 35 %

50.000

8.30

6.30

5.59

100.000

9.15

7.15

6.70

500.000

9.83

7.83

7.58

1.000.000

12.69

9.32

8.21

5.000.000

18.19

14.19

13.24

15.000.000

19.40

15.40

14.81

Age du donateur = 69 ans

Taux effectif d'imposition (en %)


Valeur en pleine propriété du bien transmis

Situation actuelle

Situation nouvelle

Pleine propriété = réduction d'impôt
30 %

Nue propriété = 762 + réduction d'impôt 30 %

Nue propriété =

Barème Daubry + réduction d'impôt 10 %

50.000

11.62

8.82

7.74

100.000

12.81

10.01

9.27

500.000

13.76

10.96

10.49

1.000.000

17.77

13.04

11.37

5.000.000

25.46

19.86

18.34

15.000.000

27.15

21.55

20.51

Age du donateur = 74 ans

Taux effectif d'imposition (en %)


Valeur en pleine propriété du bien transmis

Situation actuelle

Situation nouvelle

Pleine propriété = réduction d'impôt
30 %

Nue propriété = 762 + réduction d'impôt 30 %

Nue propriété =

Barème Daubry + réduction d'impôt 10 %

50.000

11.62

10.22

9.54

100.000

12.81

11.41

11.07

500.000

13.76

12.36

12.29

1.000.000

17.77

15.32

14.07

5.000.000

25.46

22.66

21.94

15.000.000

27.15

24.35

24.11

Dans tous les cas, la situation nouvelle créée par le présent article sera plus favorable que la situation actuelle pour les donations démembrées. Les droits acquittés en cas de donation en nue-propriété restent sensiblement inférieurs à ceux acquittés pour une donation en pleine-propriété.

C. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME POUR LE CONJOINT SURVIVANT

En revanche, votre rapporteur général soulignait dans son rapport d'information précité que la mesure augmentait le patrimoine taxable des conjoints survivants et envisageait de doubler en conséquence l'abattement consenti au conjoint survivant. Pour les patrimoines les plus importants, l'impact peut en effet être sensible.

Incidence sur la taxation du conjoint survivant qui, en présence d'enfants, a opté pour la totalité de la succession en usufruit (nouveau barème)64(*)

(en euros)



Patrimoine commun du couple

506.600

900.000

1.520.000

2.000.0000

Législation actuelle : montant de l'impôt acquitté

Néant

Néant

Seuil de taxation

2.470

Présent article : montant de l'impôt acquitté

Seuil de taxation

9.170

27.700

42.170

Il paraît donc impossible de réaliser la réforme du barème de l'usufruit sans prendre en considération les difficultés aujourd'hui rencontrées par le conjoint survivant. Pour initier le mouvement d'une revalorisation franche des abattements consentis en matière de succession, avant une révision profonde des barèmes, plus soucieuse des perspectives économiques liées au vieillissement de la population et qui seule serait susceptible de limiter réellement l'incidence de la réforme de l'usufruit sur les conjoints survivants dont le patrimoine est le plus élevé, votre rapporteur général vous propose un amendement ajoutant au présent article un nouveau paragraphe, modifiant l'article 779 du code général des impôts et portant l'abattement du conjoint survivant de 76.000 euros à 100.000 euros65(*). Le coût de cette mesure est inférieur à 80 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9

Dispense du dépôt de déclaration et du paiement des droits pour les successions de faible importance

Commentaire : le présent article vise à dispenser du dépôt d'une déclaration de succession et du paiement des droits les héritiers en ligne directe et le conjoint survivant lorsque l'actif brut successoral est inférieur à 10.000 euros et les autres héritiers lorsque l'actif brut successoral est inférieur à 3.000 euros.

I. LE DROIT EXISTANT


Sur 538.000 décès chaque année, seuls 360.000 donnent lieu à dépôt d'une déclaration de succession et 150.000 à 180.000 au paiement de droits. Les héritiers des successions les plus modestes omettent souvent de déclarer une succession de toute façon non imposable.

Pourtant, l'article 800 du code général des impôts impose le dépôt d'une déclaration de succession quel qu'en soit le montant, « sur une formule imprimée fournie gratuitement par l'administration ». La déclaration doit être établie en double exemplaire lorsque l'actif brut successoral atteint 760 euros.

Les instructions de l'administration fiscale prévoient une tolérance dans les cas où il n'existe aucun bien dans la succession et, pour les héritiers en ligne directe ou le conjoint survivant, lorsque l'actif brut successoral est inférieur à 1.500 euros.

Il y a donc un écart entre les exigences de l'article 800 du code général des impôts, la tolérance administrative et la pratique des héritiers qui prennent en compte, pour juger de l'opportunité d'une déclaration de succession qui leur paraît une formalité supplémentaire contraignante dans un moment par nature difficile, celui du décès d'un proche, les abattements dont ils sont susceptibles de bénéficier. Cet écart est source d'insécurité juridique pour les contribuables, qui, ne déposant pas leur déclaration de succession, prennent le risque d'une vérification fiscale alors qu'ils sont, par le jeu des abattements, non imposables.

Les abattements sur successions

(en euros)


Époux

76.000

Partenaires à un PACS

57.000

Enfants

46.000

Frères et soeurs, parents éloignés ou non-parents

1.500

Handicapés physiques

46.000

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé est un dispositif de simplification administrative.

Il dispense de déclaration de succession les héritiers en ligne directe et le conjoint survivant du défunt lorsque l'actif brut successoral est inférieur à 10.000 euros. Les autres héritiers seraient dispensés de déclaration lorsque l'actif brut successoral est inférieur à 3.000 euros.

En conséquence, ces contribuables seraient évidemment exonérés de droits de mutation.

Le dispositif devrait entrer en vigueur pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2004.

La mesure a un coût de 2 millions d'euros : certains contribuables ayant effectué des donations afin de réduire leur actif brut successoral et qui auraient dû, dans certains cas (donations tardives par exemple), réintégrer celles-ci dans la base imposable de la succession, seront désormais mécaniquement exonérés, car dispensés de déclaration, en-dessous de 1.500 ou 3.000 euros, selon leur situation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

22.000 successions seront directement concernées par le dispositif. Pour celles-ci, la simplification était indéniablement utile.

Si cette disposition, comme celle introduisant une réduction de 50 % des droits sur les donations jusqu'au 30 juin 2005, prévue à l'article 7 du présent projet de loi de finances, et celle relative à la réforme du barème de l'usufruit prévue à l'article 8 du même projet, est assurément positive, aucune

réforme d'ensemble de la fiscalité du patrimoine, et donc en l'occurrence des droits de mutation, n'est prévue dans le présent projet de loi de finances pour 2004.

Devant le Sénat, au cours de la séance publique du 25 novembre 2002, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, M. Alain Lambert, indiquait « qu'il n'était absolument pas dans ses intentions d'éluder l'importante question de la fiscalité du patrimoine, qui est un des éléments clés de l'attractivité du territoire français. C'est en effet le rempart idéal pour éviter les délocalisations qui menacent et pénalisent l'emploi sur notre territoire ». Il précisait : « s'agissant de la fiscalité du patrimoine, j'ai décidé d'engager, dès le premier trimestre de 2003, un travail d'ensemble très approfondi - auquel je convie par avance votre commission des finances - afin que nous soyons prêts pour la prochaine loi de finances ».

Pour des raisons budgétaires compréhensibles, le gouvernement n'a pas été en mesure de proposer cette réflexion d'ensemble pour 2004. Votre rapporteur général prend donc date pour 2005 afin que soient menées les réformes nécessaires pour mieux favoriser les transmissions de patrimoine entre générations dont, au premier chef, les transmissions du patrimoine économique et du pouvoir de décision en gestion qui lui est attaché.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel tend à actualiser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en fonction du taux prévisible de la hausse des prix hors tabacs en 2003, soit + 1,7 %.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL


Parmi les pays de l'Union européenne, seuls l'Espagne, la Finlande, la France, le Luxembourg et la Suède perçoivent chaque année un impôt national sur la fortune. Le Danemark et l'Allemagne ont supprimé cet impôt respectivement en 1996 et 1997. Il a en a été de même aux Pays-Bas en 2001.

L'impôt sur la fortune constitue donc à l'échelle européenne une survivance que l'on pourrait qualifier « d'archaïsme fiscal ». La France se distingue par une situation originale : non seulement elle n'a pas supprimé cet impôt, mais elle l'a alourdi au cours des dernières années.

Ainsi, dans la loi de finances initiale pour 1999, a été créé une nouvelle tranche marginale, pour les patrimoines supérieurs à 15 millions d'euros, fixée à 1,8 %. La majoration spéciale de 10 % votée en loi de finances rectificative pour 1995 a été intégrée dans la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune.

De plus, contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la dernière actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances pour 1996. Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002 contenaient chacun un article en ce sens. Mais cet article était systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale lors de son examen de la première partie du projet de loi de finances. Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, en prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial du gouvernement, sans être suivi cependant.

Le surcoût qui résulte de cette non-actualisation du barème pour les contribuables assujettis à l'ISF66(*) est au minimum de 210 millions d'euros, auquel il faut ajouter pour ceux qui relèvent de la tranche marginale d'imposition à 1,8 % 30,5 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La non-actualisation du barème en fonction de l'inflation durant sept années aura représenté ainsi un prélèvement rampant de 210 millions d'euros. S'abstenir de l'actualiser pour 2004 conduirait mécaniquement à décider d'alourdir le prélèvement au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune en proportion du taux d'inflation.

La non-actualisation du barème a eu en effet pour résultat mécanique d'abaisser le seuil de taxation à l'impôt de solidarité sur la fortune de plus de 10 % en euros constants. Il n'est donc pas étonnant de constater que le nombre de redevables à l'ISF croît avec régularité depuis 1966 alors que le produit de cet impôt ne suit pas la même tendance.

Evolution du nombre de redevables et du produit de l'ISF

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Estimant que l'éventualité d'une nouvelle hausse de l'ISF n'est pas envisageable, le présent article additionnel tend à actualiser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du taux de la hausse des prix hors tabacs en 2003, soit + 1,7 %.

La nécessité de cette disposition est reconnue très largement, à gauche comme à droite.


D'abord, nos collègues sénateurs Denis Badré et André Ferrand ont enquêté sur les questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises. Dans le rapport67(*) qu'ils ont rendu public en juin 2001, ils soulignent le rôle de l'ISF en tant que facteur déclenchant de l'expatriation et plaident pour un impôt de solidarité sur la fortune moins confiscatoire.

Ensuite, notre collègue député Michel Charzat a été chargé par le Premier ministre de l'époque, M. Lionel Jospin, de mener une mission sur l'attractivité du territoire français. Dans son rapport68(*), il insiste sur la nécessité de réformer l'ISF afin qu' « il ne soit pas considéré comme une sanction de la réussite, mais comme une juste contribution aux efforts de solidarité du modèle français ». 

A propos de la non-actualisation du barème de l'ISF, il constate d'ailleurs :

« Alors que l'ensemble des barèmes des impositions sur le revenu fait l'objet d'actualisation à chaque loi de finances, il importe que cette dernière prévoie enfin une actualisation du barème de l'ISF. L'absence d'actualisation du barème depuis quatre ans a des effets psychologiques négatifs bien supérieurs à l'impact financier réel de cette mesure. De plus la création d'une nouvelle tranche taxable à 1,8 % a déjà renforcé la progressivité de l'impôt sur le patrimoine.

« Il semblerait raisonnable, pour faciliter le consentement à cet impôt, que l'ISF cesse d'être traité différemment des autres impositions et de veiller à ce que son barème soit désormais relevé annuellement en proportion de la hausse des prix. A cet égard, le passage effectif à l'euro au 1er janvier 2002 doit être mis à profit pour permettre un relèvement des seuils et compenser l'absence d'indexation pendant quatre ans ».

Dans un interview de janvier 2002 au Figaro, notre collègue député Didier Migaud, à l'époque rapporteur général du budget, reconnaissait d'ailleurs qu'il fallait « rendre l'ISF supportable ».

Le 25 novembre 2002, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, M. Alain Lambert, soulignait en séance publique devant le Sénat que : « les défauts de notre système fiscal sont bien connus. Ils révèlent, s'agissant notamment de l'ISF, une conception trop punitive de notre fiscalité, qui pourrait s'avérer mortelle dans un univers où les bases de l'impôt sont de plus en plus mobiles, et qui risque de nuire au rendement et à l'efficacité de nos prélèvements. Ces défauts, ce sont, en particulier, une progressivité excessive et un empilement d'impôts sur une même assiette, notamment en ce qui concerne le patrimoine. Le renforcement de la compétitivité fiscale de la France doit donc être un objectif national, transcendant les clivages traditionnels ».

Poursuivant ses propos, il partageait les préoccupations exprimées par le présent article additionnel, « je vous donne la confirmation que vous souhaitez entendre : à l'evidence, le Gouvernement n'a pas la volonté d'alourdir l'ISF. Cela étant, il est vrai que la non-actualisation du barème aboutit à un léger accroissement de l'ISF, ce qui est sans doute regrettable. Il est cependant probable que, l'immense majorité des contribuables assujettis à l'ISF étant également redevable de l'impôt sur le revenu, elle aura perçu dans la baisse de ce dernier la volonté du Gouvernement d'agir vite et efficacement en matière de baisse des prélèvements. C'est ce qui me conduit - mais je reconnais ne pas avoir d'autres arguments, monsieur le rapporteur général - à vous dire qu'un effort a été fait dans ce sens. Il a été fait au titre de l'impôt sur le revenu. J'espère que les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune verront dans la baisse de l'impôt sur le revenu un signe d'encouragement pour attendre l'année prochaine, lorsque nous mettrons en oeuvre ensemble une réforme de la fiscalité du patrimoine ».

Si, pour des raisons budgétaires compréhensibles, le gouvernement n'a pas été en mesure de proposer dans le projet de loi de finances pour 2004 la grande réforme du patrimoine que des préoccupations en matière d'attractivité du territoire et de renouvellement des générations rendent urgentes, il ne pourra que refuser, comme le refuse le présent article, un alourdissement de la fiscalité du patrimone, à travers une augmentation, en euros constant, de 1,7 % du barème de l'ISF.

Le coût de ce refus est raisonnable : 30 millions d'euros. Il constitue sans doute un prix modique pour donner enfin un signal à des contribuables qui demeurent tentés par une délocalisation de leurs capitaux.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Rétablissement du plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel tend à rétablir le plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. L'ÉVOLUTION DE LA LÉGISLATION EN MATIÈRE DE PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE


La loi de finances pour 1989 avait introduit un plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour éviter que cet impôt n'excède les revenus perçus au cours de l'année. En effet, lorsque l'impôt sur les grandes fortunes avait été créé par la loi de finances pour 1982 (n° 81-1160 du 30 décembre 1981), il avait été constaté que, tel qu'il était alors conçu, il pouvait conduire un contribuable à devoir aliéner une partie de son patrimoine pour acquitter l'impôt.

Afin de mettre un terme à cette situation, il avait été décidé que le montant de l'impôt global dû au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et du prélèvement libératoire ne devait pas dépasser 70 % du revenu annuel global. Le taux de plafonnement avait été porté à 85 % par la loi de finances pour 1991.

Toutefois, l'article 5 de la loi de finances pour 1996 a limité les effets du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible. Celui-ci ne peut désormais aboutir à une réduction de l'impôt supérieure à la moitié du montant de l'impôt normalement dû ou à 10.970 euros69(*). Le mécanisme de plafonnement est donc limité pour les redevables dont le patrimoine taxable excède, au jour du fait générateur de l'impôt, la limite supérieure de la 3ème tranche du barème de l'ISF, soit 2.300.000 euros en 2002.

4.163 redevables à l'ISF ont été plafonnés au titre de l'exercice 2002, contre 3.508 l'année précédente, soit une hausse de 18,7 %. Ces contribuables ont, pour 24 % d'entre eux, acquitté une cotisation à l'ISF supérieure à leurs revenus de 2001.

Nombre de redevables plafonnés en 2002


Tranche imposable

Nombre de contribuables plafonnés

<1.160.000

240

1.160.000 à 2.300.000

558

2.300.000 à 3.600.000

546

3.600.000 à 6.900.000

938

6.900.000 à 15.000.000

1.129

>15.000.000

752

Total

4.163

Le nombre de contribuables qui voient leur plafonnement limité par les effets de l'article 5 de la loi de finances pour 1996 est en forte hausse, de 26 %, par rapport à 2001. Leur nombre s'élève à 1.742.

Evolution du nombre de redevables à l'ISF dont le plafonnement est plafonné depuis 1998

II. LE RÉTABLISSEMENT DU PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'ISF : UNE URGENCE RECONNUE PAR TOUS

Depuis l'examen du projet de loi de finances pour 1997, votre commission des finances propose chaque année un amendement visant à supprimer la limitation du plafonnement de la cotisation. En effet, les craintes qu'elle avait émises lors de l'instauration du plafonnement, à savoir le risque de délocalisation des fortunes françaises, se sont révélées fondées.

Dans son rapport préparatoire au débat sur les prélèvements obligatoires tenu au Sénat le 12 novembre 200370(*), votre rapporteur général développe l'analyse, à partir de chiffres obtenus à la direction générale des impôts, qu'il a présentée en séance publique le 27 mars dernier, selon laquelle l'ISF aura fait perdre à l'économie française, en cinq ans, 11 milliards d'euros de capitaux. L'étude réalisée sur le fondement des éléments fournis par la direction générale des impôts montre que les délocalisations concernent plus particulièrement les redevables à l'ISF au patrimoine élevé.

Deux rapports parlementaires se sont également prononcés en faveur du rétablissement du plafonnement de l'ISF.

D'abord, nos collègues sénateurs Denis Badré et André Ferrand ont enquêté sur les questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises. Dans le rapport71(*) qu'ils ont rendu public en juin 2001, ils soulignent le rôle d'accélérateur des départs joués par le « plafonnement du plafonnement » de la cotisation instaurée par la loi de finances pour 1996.

Ensuite, notre collègue député Michel Charzat a été chargé par le Premier ministre de l'époque, M. Lionel Jospin, de mener une mission sur l'attractivité du territoire français. Dans son rapport72(*), il insiste sur la nécessité de revenir à la règle du plafonnement de l'ISF antérieure à 1996.

Il écrit ainsi : « En terme d'attractivité et de maintien en France des centres de gravité des entreprises, cette mesure est l'une des causes les plus souvent citées pour expliquer la délocalisation des patrimoines et des personnes. Cela vaut particulièrement pour des créateurs d'entreprises à forte croissance, rapidement exclus de l' exonération au titre de l'outil de travail du fait de la dilution rapide de leur participation, mais qui se retrouvent avec des liquidités faibles face à un actif composé de titres non réalisables dans l'immédiat, et dont la valeur est extrêmement fluctuante. La réforme de l'ISF effectuée dans la loi de finances pour 1999 n'a fait qu'accroître l'acuité du problème. [...]

« Dans ces conditions, le mécanisme mis en place en 1996 apparaît générateur d'effets pervers nuisibles à l'emploi et à la croissance [...]. Il apparaît donc souhaitable de supprimer purement et simplement le mécanisme de « plafonnement du plafonnement ».

Votre rapporteur général tient à souligner que c'est précisément pour des raisons tenant à l'absence d'un plafonnement raisonnable de l'impôt sur la fortune allemand que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a jugé le dispositif de cet impôt, pourtant fort ancien, inconstitutionnel. Elle a en effet considéré que l'impôt, compris comme l'addition de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune, ne devait pas dépasser 50 % du revenu annuel.

En l'absence d'accord entre la majorité du Bundestag et la majorité du Bundesrat pour instituer un mécanisme de plafonnement, la déclaration d'inconstitutionnalité de la Cour de Karlsruhe a conduit à interdire aux services fiscaux allemands de percevoir l'impôt sur la fortune à compter du 1er janvier 1997.

Il paraît probable que, lorsque la Cour européenne des droits de l'homme aura à se prononcer, ce qui sera fait tôt ou tard, sur l'impôt de solidarité sur la fortune français, elle prendra en considération les mécanismes de plafonnement. Elle jugera alors sans doute le plafond de 85 % contraire au droit de propriété et déclarera objectivement confiscatoire le mécanisme de plafonnement du plafonnement.

Plutôt que d'attendre une décision jurisprudentielle européenne, votre commission des finances vous propose de supprimer l'anomalie fiscale la plus marquée, le plafonnement du plafonnement, qui constitue un mécanisme aux nombreux effets pervers reconnus et nuit considérablement à l'attractivité fiscale de notre pays.

Le coût de cette mesure s'élève à 130 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Exonération d'impôt de solidarité sur la fortune, à hauteur de la moitié de leur valeur, des titres et parts de sociétés détenues par leurs salariés

Commentaire : le présent article additionnel vise à exonérer d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) les titres et parts de sociétés détenus par les salariés détenant un contrat à durée indéterminée de plus de trois ans dans leur entreprise, à hauteur de la moitié de leur valeur.

I. LE CONTEXTE ACTUEL


Alors que certains cadres exercent des fonctions dirigeantes proches de celles exigées pour bénéficier du régime des biens professionnels au titre de l'ISF, le recensement systématique par le code général des impôts des fonctions ouvrant droit à exonération entraîne des distorsions entre des situations professionnelles similaires si l'on prend en considération leur rôle au sein de l'entreprise et leur intérêt économique.

Étudiant le régime des biens professionnels susceptibles d'être exonérés de l'impôt de solidarité sur la fortune, le rapporteur du volet fiscal du projet de loi pour l'initiative économique au nom de la commission spéciale du Sénat, notre collègue René Trégouët, a écrit dans son rapport73(*) : « la conception restrictive de ce qu'est un dirigeant, aujourd'hui binaire, entre un certain nombre de fonctions reconnues et toutes les autres, exclues du dispositif, engendre des distorsions dans le traitement fiscal de personnes placées pourtant dans une situation proche. Enfin, l'ignorance d'une « zone grise » autour du régime des biens professionnels, qui concerne l'ensemble des personnes détenant collectivement le contrôle d'une entreprise sans y exercer de fonction dirigeante, et l'absence d'un régime intermédiaire, qui permetet au dirigeant de cesser son activité sans perdre un avantage fiscal essentiel pour pérenniser sa participation de l'entreprise, empêchent la transmission de l'entreprise, aujourd'hui enjeu essentiel pour une population de dirigeants vieillissante, de s'opérer dans des conditions satisfaisantes ».

De même, n'est pas reconnue la place occupée par l'actionnariat salarié au regard de l'ISF, malgré le rôle qu'il joue pour stabiliser le capital des entreprises en croissance et pour apporter des capitaux en période de pénurie d'investisseurs individuels et institutionnels sur les marchés financiers. Les modalités complexes de reprise d'une entreprise par des salariés, par le biais notamment de plans d'épargne en entreprise (PEE), ne sont pas prises en compte par l'article 885 O bis du code général des impôts qui ne considère comme biens professionnels que « dans la limite de 150.000 euros, les parts ou actions acquises par un salarié lors de la constitution d'une société créée pour le rachat de tout ou partie du capital d'une entreprise ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de relancer la dynamique de l'actionnariat salarié, durement atteinte par la chute des marchés financiers, mais toujours indispensable pour l'avenir de l'économie française, en proposant un amendement exonérant de l'ISF à hauteur de 50 % les parts et actions détenues par les salariés dans leur société lorsqu'ils détiennent un contrat de travail à durée indéterminée depuis au moins trois ans et exercent une fonction dont la rémunération représente plus de 75 % de leurs revenus d'activité.

Cette disposition est de nature à resserrer le lien entre l'entreprise et ses salariés par la reconnaissance, non seulement de leur travail, mais aussi de leur participation au capital de la société.

Le coût de cette mesure est inférieur à 30 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Relèvement de l'abattement applicable à l'évaluation de la résidence principale dont le propriétaire est redevable
de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel vise à relever, de 20 % à 30 %, l'abattement applicable à l'évaluation de la résidence principale dont le propriétaire est redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. LE CONTEXTE ACTUEL


La résidence principale est incluse dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Son évaluation, à la valeur vénale, engendre des conséquences majeures pour les assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune.

A. LA PRISE EN COMPTE DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE DANS L'ASSIETTE DE L'ISF

Aux termes de l'article 885 S du code général des impôts, la valeur des biens est déterminée, pour l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune, selon les règles en vigueur en matière de droits de mutation par décès.

Toutefois, l'article 17-III de la loi de finances pour 1999 (loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998) précise que, par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 761 du code général des impôts, un abattement de 20 % est effectué sur la valeur vénale réelle de l'immeuble lorsque celui-ci est occupé à titre de résidence principale par son propriétaire. En cas d'imposition commune, un seul immeuble est susceptible de bénéficier de l'abattement précité.

La valeur vénale réelle n'est pas définie par la loi. On considère qu'elle correspond au prix que le jeu normal de l'offre et de la demande permettrait de retirer de la vente du bien, abstraction faite de toute valeur de convenance. En matière d'imposition sur la fortune, elle résulte de l'analyse des prix déclarés lors des mutations de biens présentant des caractéristiques identiques et affectés au même usage.

B. LA RÉSIDENCE PRINCIPALE REPRÉSENTE UNE PART SIGNIFICATIVE DE L'ACTIF NET IMPOSABLE À L'ISF

La part représentée par les immeubles dans le total de l'actif net imposable à l'ISF est en progression constante : elle est passée de 32,9 % en 2001 à 35,8 % en 2002. La résidence principale représentait en 2002 12,8 % de l'actif net imposable contre 10,9 % en 2001.

La résidence principale constitue une part importante du patrimoine net imposable pour les premiers déciles. Elle représente pour les deux premiers déciles plus de 20 % de l'assiette imposable après prise en compte de l'abattement de 20 %.

Part de la résidence principale dans le patrimoine net taxable à l'ISF en 2001

(en millions d'euros)

 

Patrimoine net imposable

Résidence principale

Part de la résidence principale dans le patrimoine net imposable

décile 1

20.866

4.601

22,05%

décile 2

23.238

4.670

20,10%

décile 3

24.497

4.850

19,80%

décile 4

27.968

4.938

17,66%

décile 5

30.845

5.062

16,41%

décile 6

34.480

5.194

15,06%

décile 7

39.408

5.405

13,72%

décile 8

46.970

5.749

12,24%

décile 9

61.461

6.388

10,39%

décile 10

169.310

8.958

5,29%

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Son importance est moindre dans le dernier décile. Pour les patrimoines imposables supérieurs à 15 millions d'euros, la part de la résidence principale dans l'assiette de l'impôt est seulement de 3,4 %.

B. UNE AUGMENTATION ARTIFICIELLE DE LA VALEUR VÉNALE DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE

60 % des assujettis à l'ISF résident dans la région parisienne. Or cette région, comme d'autres régions urbaines, connaît depuis plusieurs années une hausse continue du prix de l'immobilier. Il en résulte mécaniquement pour les redevables à l'ISF une augmentation de la valeur vénale de leur résidence principale et donc de leur imposition.

Dans la région Ile-de-France, les prix au mètre-carré ont encore progressé au cours de la dernière année de plus de 10 % malgré un mouvement de hausse ininterrompu engagé en 1998. En euros constants, les prix au mètre-carré des appartements anciens à Paris sont revenus à leur niveau de 1992.

Evolution sur un an de l'indice des notaires-INSEE

(en %)

Source : chambre des notaires de Paris

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le cumul de la non-actualisation du barème et de la hausse du coût de l'immobilier engendre pour les premiers déciles de l'impôt sur la fortune une augmentation de leur cotisation d'impôt qui atteint dans certains cas plus de 50 % (10 % dus à l'effet barème et 40 % dus à l'effet immobilier74(*)). Pour éviter que cette situation ne perdure, votre rapporteur général vous propose un amendement qui relève l'abattement applicable à l'évaluation de la résidence principale au titre de l'ISF de 20 à 30 %.

Le coût de cette mesure est estimé à 57 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune pour charges de famille

Commentaire : le présent article additionnel vise à doubler la réduction pour charges de famille applicable à l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. LE DROIT EXISTANT : DES CHARGES DE FAMILLE INSUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE


L'impôt de solidarité sur la fortune frappe, selon les termes de l'article 885 A du code général des impôts, le foyer familial, et non les personnes à titre individuel. Le foyer est entendu de manière extensive, contrairement à l'impôt sur le revenu.

L'imposition par foyer s'applique ainsi :

- aux couples mariés, quel que soit leur régime matrimonial, sauf lorsqu'ils sont séparés de biens et ne vivent pas sous le même toit d'une part, et sauf lorsque, en instance de divorce ou de séparation de corps, ils ont été autorisés à avoir des domiciles séparés ;

- aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS) ;

- aux personnes vivant en concubinage notoire (relations stable et continue entre deux personnes de sexe différent ou de même sexe vivant en couple).

Les biens appartenant aux enfants mineurs sont imposés avec ceux de leurs parents lorsque ceux-ci en ont l'administration légale.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision DC n° 81-133 du 30 décembre 1981 relative à la loi de finances pour 1982, a consacré cette dimension familiale de l'impôt sur la fortune, dénommé à l'époque « impôt sur les grandes fortunes » en estimant « qu'il est de fait que le centre de disposition des revenus à partir duquel peuvent être appréciées les ressources et les charges du contribuable est le foyer familial ; qu'en décidant que l'unité d'imposition pour l'impôt sur les grandes fortunes est constituée par ce foyer, le législateur n'a fait qu'appliquer une règle adaptée à l'objectif recherché par lui, au demeurant traditionnelle dans le droit fiscal français, et qui n'est contraire à aucun principe constitutionnel et, notamment, pas à celui de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme ».

Vient en déduction de la cotisation due au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune un montant de 150 euros par personne à charge, au sens des articles 196 et 196 bis du code général des impôts. On entend ici par « personne à charge » les enfants de moins de 18 ans ou infirmes ainsi que les personnes titulaires de la carte d'invalidité vivant sous le toit familial.

Le montant de cette réduction a été fixé par l'article 26 de la loi de finances pour 1989 et n'a pas été réévalué depuis. La mesure correspond pour l'ensemble des assujettis à un gain annuel de 12 millions d'euros à mettre en perspective avec le rendement de l'impôt, qui s'établira en 2004 à 2,239 milliards d'euros.

Enfin, les pensions versées aux enfants majeurs ne vivant pas sous le toit familial ne peuvent être intégrées dans le passif déductible du patrimoine imposé : elles peuvent déjà être déduites de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les effets pervers de la prise en compte du foyer familial pour le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune devront être prochainement corrigés. Les effets de seuil peuvent être importants en cas de mariage de deux personnes non assujetties au titre de leur patrimoine individuel mais qui le deviennent pour leur patrimoine commun.

La correction de ces effets pervers pourrait passer par une réforme des seuils de l'ISF et par l'introduction, sous une forme ou sous une autre, d'un « quotient familial ». Une telle réforme aurait évidemment un impact important sur les recettes tirées de l'impôt.

En attendant cette réforme, il est proposé de mieux prendre en compte les charges de famille, qui n'ont fait l'objet d'aucune réactualisation depuis 1989, dans le calcul de l'ISF en proposant un amendement doublant la réduction d'impôt par personne à charge. Cette réduction passerait de 150 euros aujourd'hui à 300 euros. La réduction d'impôt par personne handicapée à charge passerait à 1.000 euros.

Le coût d'une telle mesure serait limité à 12 millions d'euros. Elle constituerait à l'évidence, un signal clair en faveur des familles et de la prise en charge du handicap. Elle fait l'objet d'un consensus politique : notre collègue Gérard Miquel a ainsi déposé un amendement analogue au projet de loi de finances pour 2003, considérant que « les charges de famille sont actuellement insuffisamment prises en compte dans le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune ».

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Création d'un prélèvement libératoire unique en cas de rapatriement des avoirs détenus à l'étranger sur lesquels les impôts, droits et taxes exigibles en France n'ont pas été perçus

Commentaire : le présent article additionnel tend à créer un prélèvement libératoire unique du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2004 pour les avoirs placés à l'étranger n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration obligatoire auprès de l'administration et sur lesquels les impôts, droits et taxes exigibles en France n'ont pas été perçus.

I. LE CONTEXTE ACTUEL


Selon les éléments communiqués à votre rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et présentés dans son rapport sur les prélèvements obligatoires 2004, plus de 11 milliards d'euros détenus par des redevables à l'impôt de solidarité sur la fortune ont été délocalisés au cours des cinq dernières années. Ces capitaux ont été délocalisés légalement : leur propriétaire a satisfait aux obligations déclaratives lui incombant et à « l'exit tax » sur les plus-values latentes auquel est assujetti un redevable en vertu de l'article 167 bis du code général des impôts75(*) lorsqu'il transfère son domicile fiscal hors de France.

Des capitaux sont par ailleurs délocalisés sans avoir fait l'objet d'une déclaration obligatoire auprès de l'administration et sans avoir subi les impôts, droits et taxes exigibles en France. Certains capitaux qui restent en France pour lesquels leur propriétaire n'acquitte pas l'impôt sont dans une situation similaire. Le volume de ces capitaux est par définition inconnu. Les pays européens qui se sont intéressés à cette problématique ont néanmoins cité des chiffres très importants : 1.000 milliards d'euros détenus par des contribuables allemands seraient placés dans des places financières étrangères.

L'évasion fiscale, qui est dans ce cas constitutive de fraude, est encouragée par deux éléments :

- une fiscalité mal ressentie, surtout en matière de taxation du patrimoine ;

- l'absence d'harmonisation fiscale européenne que votre rapporteur général analyse dans son rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution76(*).

Face à une telle évasion de capitaux, deux attitudes sont possibles : ne rien faire ou inciter les capitaux délocalisés illégalement à rentrer, s'investir dans l'économie nationale et à acquitter les impôts, droits et taxes auxquels ils seraient normalement assujettis.

Contrairement aux capitaux délocalisés légalement, qui n'attendent qu'un cadre fiscal plus favorable pour s'investir de nouveau en France, le rapatriement des capitaux délocalisés de manière irrégulière exige un traitement fiscal adapté, en général par la mise en place, de manière temporaire, d'un prélèvement libératoire à un taux significatif, mais non dissuasif.

Une telle mesure est par définition exceptionnelle. Elle ne répond pas aux mêmes objectifs que les mesures d'amnistie pénale prises, en vertu d'une tradition républicaine établie, lors de l'entrée en fonction d'un nouveau Président de la République, qui s'assimilent à un grand pardon collectif.

Comme l'indique le projet de loi instaurant une déclaration libératoire unique déposé le 28 octobre 2003 devant la Chambre des représentants de Belgique, « la déclaration libératoire unique ne constitue pas une mesure d'amnistie fiscale. Il s'agit d'une mesure réparatrice pour le Trésor ».

Cette phrase doit s'entendre ainsi : une déclaration libératoire unique obéit à un but très pragmatique, celui de recouvrer davantage de recettes fiscales. Elle procède d'un intérêt bien compris entre les détenteurs de capitaux qui sortent d'une situation délicate, non sans frais, mais à moindres frais, et la collectivité nationale qui bénéficie ainsi sur le plan économique du retour de capitaux expatriés.

En France, de tels dispositifs ont évidemment des précédents. Sans remonter au plan d'Antoine Pinay au moment de l'arrivée du nouveau franc, deux mesures d'incitation au rapatriement de capitaux ont été prises au cours des 25 dernières années, l'une par un gouvernement de gauche, l'autre par un gouvernement de droite.

Les précédents en matière d'incitation au rapatriement des capitaux77(*)


Date

Gouvernement

Ministre des finances

Modalités

Exclusion des avoirs ayant fait l'objet de procédures administratives ou judiciaires avant rapatriement

Loi du 2 février 1948

R. Schuman

R. Mayer

Le rapatriement des avoirs est assorti d'une taxe de 25 % jusqu'au 30 juin 1948, majorée de 1 % ensuite

oui

Loi de finances pour 1952 (14 avril 1952)

A. Pinay

A. Pinay

Possibilité de rapatrier sans paiement d'aucune taxe, jusqu'au 1er janvier 1952

oui

Ordonnance du 24 juin 1958

C. de Gaulle

A. Pinay

Possibilité de rapatrier sans paiement d'aucune taxe, durant un délai fixé par décret

oui

Loi de finances pour 1982

P. Mauroy

J. Delors

Possibilité de rapatrier les avoirs avec paiement d'une taxe de 25 %.

Délai : avant le 1er mars ou le 1er juin 1982 selon la nature des avoirs.

Oui

Loi de finances rectificative pour 1986

J. Chirac

E. Balladur

Possibilité de rapatrier les avoirs détenus à l'étranger avec paiement d'une taxe spéciale de 10 %.

oui

Depuis bientôt 18 ans, aucune mesure d'incitation au rapatriement des capitaux n'a été prise. Les pays européens voisins ont pris conscience de l'opportunité d'une telle mesure. Les précédents français et les expériences étrangères permettent de déterminer les conditions de réussite d'un dispositif de rapatriement des capitaux investis à l'étranger.

A. LES PRÉCÉDENTS RÉCENTS

L'article 101 de la loi de finances pour 1982 prévoyait que les résidents français détenteurs d'avoirs irréguliers à l'étranger pouvaient les rapatrier en acquittant une taxe forfaitaire égale à 25 % du montant de ces sommes, à condition que leur situation ne soit pas en cours de contrôle par les services des douanes.

La taxe était alors libératoire de tout redressement fiscal et de pénalité portant sur ces avoirs. Le rapatriement des biens meubles devait être effectué avant le 1er mars 1982. L'article laissait jusqu'au 31 mai 1982 pour vendre les immeubles irrégulièrement acquis à l'étranger.

Cette taxe a engendré un produit de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) pour un montant de 91,47 millions d'euros (600 millions de francs) rapatriés.

L'article 11 de la loi de finances rectificative pour 1986 du 31 décembre 1986 disposait que les avoirs irrégulièrement détenus à l'étranger rapatriés en France avant le 1er février 1987 seraient considérés comme étant en situation régulière au regard de la réglementation des changes et ne pourraient faire l'objet d'aucune réclamation au titre des impôts, droits et taxes dont le fait générateur était antérieur à la date d'entrée en vigueur de la loi. La contre-valeur de ces avoirs était soumise de manière anonyme à une taxe spéciale de 10 %.

Notre collègue Maurice Blin, alors rapporteur général, écrivait à ce sujet dans son rapport78(*) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1986 : « plus importante encore pour l'avenir nous paraît l'amnistie douanière et fiscale qui devrait permettre le rapatriement des avoirs détenus à l'étranger. L'objectif est clair : créer les conditions techniques qui permettront de régulariser la situation fiscale et douanière de ceux qui souhaitent rapatrier leurs capitaux, pourvu qu'aucune enquête ni vérification ne soit engagée contre eux ».

Cette taxe a engendré un produit de 240 millions d'euros (1,6 milliard de francs) pour un montant de 2,43 milliards d'euros (15,93 milliards de francs) rapatriés.

B. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES

La loi du 23 novembre 2001, dont la durée d'application a été prolongée par la loi du 27 décembre 2002 et la loi du 1er août 2003, a mis en place en Italie un « bouclier fiscal » (scudo fiscale) permettant aux capitaux illégalement investis à l'étranger d'être rapatriés en échange d'une « amende libératoire » de 2,5 %. Selon le gouvernement italien, 54 milliards d'euros, soit 4 % du PIB italien, auraient été rapatriés en Italie et le produit de l'amende libératoire s'élèverait à 1,3 milliard d'euros.

En Belgique, le projet de loi instaurant une déclaration libératoire unique, déposé devant la Chambre des représentants, prévoit une régularisation des capitaux investis à l'étranger faisant l'objet d'une déclaration fiscale et contre le versement d'une contribution unique correspondant à 9 % des sommes déclarées. Toutefois, le taux de cette contribution serait ramené à 6 % lorsque les sommes déclarées seraient « investies », pour une période d'au moins trois ans, selon des modalités qui doivent encore être définies.

La Belgique estime pouvoir bénéficier de 700 millions d'euros de recettes fiscales supplémentaires grâce à son projet de déclaration libératoire unique.

C. LES CONDITIONS D'UN RAPATRIEMENT DE CAPITAUX RÉUSSI

Les expériences étrangères comme les précédents réalisées en France montrent que le taux du prélèvement libératoire a un effet direct sur le succès de la mesure. Le taux de 25 % retenu par la loi de finances de 1982 était manifestement trop important pour convaincre les détenteurs d'avoirs placés à l'étranger de les rapatrier, d'autant que le contexte fiscal était à l'époque particulièrement défavorable. A l'inverse, le taux symbolique retenu en Italie est à l'origine d'un afflux de capitaux.

Une telle mesure n'intervient pas indépendamment du cadre fiscal général. Elle ne doit être prise qu'à partir du moment où les conditions sont de nouveau créées pour que les capitaux restent investis sur le territoire et ne soient pas tentés par une nouvelle évasion fiscale.

Elle est par définition temporaire : le délai durant lequel elle intervient doit être suffisamment court pour éviter les effets d'aubaine. Les contribuables qui déclarent leurs capitaux doivent donc avoir confiance dans la mesure : elle doit leur garantir l'anonymat ; elle doit les libérer de toute poursuite ultérieure éventuelle.

Enfin, l'article 56 du Traité de Rome qui met en oeuvre la libre circulation des capitaux entre les Etats membres de l'Union européenne restreint les possibilités d'incitation au rapatriement de capitaux : celle-ci ne doit pas être considérée comme une « restriction aux mouvements de capitaux ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Pour amorcer le débat sur l'opportunité d'une incitation au rapatriement des capitaux en France, votre rapporteur général vous propose le dispositif suivant.

Les résidents français qui disposeraient d'avoirs n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration obligatoire au titre du code général des impôt ou du code général des douanes, sur lesquels les impôts, droits et taxes exigibles en France n'auraient pas été perçus, et placés auprès d'un établissement ou d'une société de bourse étrangers sur un compte ouvert à leur nom ou dont ils sont le bénéficiaire effectif, pourraient rapatrier ces avoirs jusqu'au 30 décembre 2004 en contrepartie du paiement, auprès du comptable du trésor, sur présentation des pièces justificatives du transfert établies par un intermédiaire agréé, dans les trente jours suivant le rapatriement, d'un prélèvement libératoire du paiement de tous impôts, droits et taxes, pénalités et intérêts de retard dont le fait générateur serait antérieur à la date d'entrée en vigueur de la loi.

Le taux du prélèvement libératoire unique serait fixé à 10 %. Le taux du prélèvement libératoire unique serait réduit à 7,5 % pour les avoirs réinvestis en numéraire au capital de PME non cotées durant une durée minimale de cinq ans. Il serait réduit à 5 % pour les avoirs mis à la disposition d'une association ou d'une fondation reconnue d'utilité publique durant une durée minimale de cinq ans.

Les pièces justificatives et les écritures correspondantes de l'intermédiaire agréé seraient couvertes par l'anonymat.

Le bénéfice de cette opération serait réservé aux résidents français à l'encontre desquels aucune procédure administrative ou judiciaire n'a été engagée avant le 30 juin 2003.

Ne pourraient bénéficier de la disposition les avoirs résultant des infractions de contrefaçon et de blanchiment tel que définis par le code monétaire et financier et le code de la propriété intellectuelle.

Ce dispositif, pragmatique, serait de nature à procurer au budget de l'Etat un surplus de recettes qui pourrait atteindre plusieurs centaines de millions d'euros. Le sujet ne peut donc être tabou. Il ne peut se comprendre que dans le cadre de la politique menée par le présent gouvernement en matière de prélèvements obligatoires, assurément plus respectueuse des réalités économiques que son prédécesseur.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 10

Relèvement de la limite d'application du régime simplifié d'imposition des bénéfices agricoles

Commentaire : le présent article vise à relever de 274.400 euros à 350.000 euros la limite d'application du régime réel simplifié d'imposition des bénéfices agricoles.

I. LE DROIT EXISTANT


D'après les dispositions du code général des impôts relatives aux régimes d'imposition des bénéfices agricoles, l'évaluation des bénéfices agricoles imposables peut faire intervenir trois modes d'imposition différents : le régime du forfait collectif, le régime réel simplifié et le régime réel normal.

L'article 14 de la loi de finances pour 200179(*) avait en effet supprimé, à compter de l'imposition des revenus de l'année 2001, la possibilité pour les exploitants agricoles dont le montant annuel des recettes était compris entre 76.224,5 euros et 114.336,76 euros, d'opter pour l'application du régime transitoire d'imposition des bénéfices agricoles en vigueur depuis 1987.

Répartition des exploitants agricoles selon leur régime d'imposition en 2001

 

Nombres d'exploitants

Régime réel normal

120.000

Régime réel simplifié

114.000

Régime du forfait collectif

362.450

Total

596.450

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

A. LE RÉGIME DU FORFAIT COLLECTIF


D'après les dispositions de l'article 69 du code général des impôts, le régime du forfait collectif s'applique de droit aux exploitants agricoles dont les recettes, pour l'ensemble de leurs exploitations, sont inférieures à une moyenne de 76.300 euros mesurée sur deux années consécutives.

Les exploitants, normalement placés sous le régime du forfait, peuvent toutefois choisir d'opter pour une imposition au régime réel simplifié ou normal. En outre, les exploitations nouvelles relèvent de plein droit du forfait durant leurs deux premiers exercices, sauf cas d'exclusion obligatoire ou d'option contraire. Enfin, il faut souligner qu'en application de l'article 109 de la loi de finances pour 199780(*), les sociétés, autres que les GAEC, constituées depuis le 1er janvier 1997, sont désormais exclues du régime du forfait et relèvent obligatoirement, sans distinction du chiffres d'affaires, du régime réel d'imposition.

Le régime du forfait collectif constituait à l'origine le mode quasi-exclusif d'évaluation de la matière imposable agricole et il concerne encore aujourd'hui 60 % des exploitants agricoles redevables. Sa mise en place en 1949 s'expliquait en grande partie par l'absence de comptabilité véritable, qui a longtemps caractérisé l'exploitation agricole et qui rendait impossible toute imposition sur des bénéfices réels. De même n'était-il pas concevable de procéder à la mise en place d'un forfait individuel.

Dans le régime du forfait collectif, le bénéfice agricole de l'exploitant est calculé en fonction de bénéfices unitaires moyens constatés, pour chacun des types de culture et d'exploitation, dans le département ou la région agricole. Le bénéfice calculé est supposé tenir compte de l'ensemble des charges et recettes.

Les obligations déclaratives des exploitants agricoles imposés au régime du forfait agricole sont minimes. Ainsi, ils doivent remplir un formulaire descriptif des éléments physiques caractérisant leur exploitation, nécessaire au calcul du bénéfice forfaitaire. Le bénéfice ainsi calculé (sous la forme d'un bénéfice moyen à l'unité d'exploitation) doit être cohérent avec ceux des départements voisins. Pour les activités de polyculture et de viticulture, les exploitants sont dispensés de cette formalité si les caractéristiques de leur exploitation sont inchangées par rapport à l'année précédente.

Le maintien du régime du forfait collectif en matière d'imposition des bénéfices agricoles n'incite pas une grande majorité des agriculteurs à se doter d'une comptabilité précise et fiable. En outre, beaucoup de jeunes agriculteurs choisissent souvent, après la période biennale de référence, de rester au régime du forfait alors même qu'il serait plus avantageux pour eux d'opter pour une imposition au bénéfice réel. Il apparaît donc aujourd'hui nécessaire de restreindre de façon effective et progressive le champ d'application du forfait collectif en soumettant toute nouvelle installation relevant de la TVA agricole à l'imposition du régime réel des bénéfices agricoles81(*).

B. LES RÉGIMES DES BÉNÉFICES RÉELS

Les exploitants agricoles peuvent relever, soit de plein droit, soit sur option, du régime d'imposition d'après le bénéfice réel. Celui-ci peut être normal ou simplifié.

1. Le régime réel normal

D'après les dispositions de l'article 69 du code général des impôts, lorsque les recettes d'un exploitant agricole, pour l'ensemble de ses exploitations, dépassent une moyenne de 76.300 euros mesurée sur deux années consécutives, l'intéressé est obligatoirement imposé d'après son bénéfice réel à compter de la première année suivant la période biennale considérée.

En outre, d'après les dispositions de l'article 69 B du code général des impôts, les exploitants agricoles imposés, en raison de leurs recettes, d'après un régime de bénéfice réel au titre de l'année 1984 ou d'une année ultérieure, sont soumis définitivement à un régime de cette nature. Toutefois, lorsque les recettes d'un exploitant agricole, mesurées sur la moyenne de deux années consécutives, s'abaissent en dessous de 46.000 euros, l'intéressé peut, sur option, être soumis au régime du forfait à compter du 1er janvier de l'année qui suit la période biennale de référence.

Dans le cadre de ce régime, le bénéfice imposable, pour un exercice donné dont la durée est fixée à douze mois, est déterminé selon des règles proches de celles applicables aux entreprises industrielles et commerciales, certains aménagements permettant toutefois de prendre en compte les spécificités de l'activité agricole.

Le bénéfice imposable est un bénéfice net, égal à la différence entre les produits bruts de l'exploitation et les charges qu'elle supporte. Il est déterminé d'après les résultats d'ensemble des opérations de toute nature effectuées au cours de la période, y compris, notamment, les cessions d'éléments quelconques de l'actif, en cours ou en fin d'exploitation. En pratique, le calcul du bénéfice agricole imposable s'opère à partir du résultat comptable de l'exploitation en apportant à ce résultat des corrections extra-comptables (abattements ou déductions) pour tenir compte de règles fiscales spécifiques.

Un exploitant agricole soumis au régime réel normal doit conserver et tenir à jour un certain nombre de documents : livre-journal, livre d'inventaire sur lequel figurent bilan et compte de résultat ainsi que des factures et pièces justificatives des recettes, dépenses et stocks constitués. Ces documents doivent être conservés pendant au moins six ans.

2. Le régime réel simplifié

D'après les dispositions de l'article 69 du code général des impôts, un régime simplifié d'imposition d'après le bénéfice réel s'applique aux petits et moyens exploitants agricoles relevant de l'impôt sur le revenu :

- sur option, aux exploitants normalement placés sous le régime du forfait ;

- de plein droit, aux autres exploitants, y compris ceux dont le forfait a été dénoncé par l'administration, dont la moyenne des recettes, mesurée sur deux années consécutives, n'excède pas 274.400 euros.

Ces deux catégories d'exploitants peuvent toutefois opter pour le régime normal mais cette option doit être formulée avant le 1er mai de la première année à laquelle elle s'applique.

En cas de dépassement de la limite des 274.400 euros, les intéressés sont soumis de plein droit au régime normal d'imposition d'après le bénéfice réel à compter de la première année suivant la période biennale considérée.

Le mode d'imposition au réel simplifié est plus souple pour les exploitants agricoles : la comptabilité est allégée, des règles particulières s'appliquent aux immobilisations, à la détermination du produit brut, ainsi que des frais et des charges. En outre, depuis l'entrée en vigueur de l'article 14 de la loi de finances pour 2001 précitée, les exploitants agricoles soumis au régime réel simplifié ont la possibilité de constituer des provisions en cas de créances douteuses, de frais de grosse réparation ou de dépréciation des stocks. De plus, ils sont autorisés à comptabiliser, d'une part, les frais généraux à la clôture de l'exercice selon une comptabilité d'engagement, d'autre part, les stocks au prix de revient ou au cours du jour si celui-ci est inférieur au prix de revient.

Dans le cadre du régime réel simplifié, les exploitants doivent tenir à jour un livre-journal. Les créances et les dettes sont constatées à la fin de l'exercice et certains frais généraux sont calculés selon des modalités simplifiées.

Les obligations déclaratives diffèrent de celles du régime réel normal. En effet, les exploitants soumis au régime réel normal doivent effectuer une déclaration spéciale. Pour le régime réel simplifié, la déclaration comporte un tableau des immobilisations et amortissements ainsi qu'un bilan et un compte de résultat fiscal simplifiés. Pour le régime réel normal, au-delà du bilan et du compte de résultat, des tableaux comptables supplémentaires relatifs notamment aux prévisions, créances et dettes ainsi que des tableaux fiscaux doivent être présentés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. Le relèvement du seuil d'application du régime réel simplifié


Le I du présent article propose de relever de 274.400 euros à 350.000 euros le plafond d'application du régime réel simplifié inscrit au b du II de l'article 69 du code général des impôts.

L'exposé des motifs du présent article précise que cette modification devrait bénéficier à 14.000 exploitants agricoles.

En outre, ce relèvement du seuil d'application du régime réel simplifié ne devrait engendrer aucun coût dans la mesure où la principale différence entre le régime réel normal et le régime réel simplifié réside dans les obligations déclaratives et comptables relatives à ces régimes.

2. Une précision rédactionnelle

Le II du présent article propose de confirmer une interprétation doctrinale des conséquences du dépassement par un exploitant du plafond des recettes applicable à son régime d'imposition.

Le III de l'article 69 du code général des impôts dispose en effet, dans sa rédaction actuelle, qu'en cas de dépassement des 274.400 euros fixant la limite d'application de plein droit du régime réel simplifié, les intéressés sont soumis de plein droit au régime normal d'imposition d'après le bénéfice réel à compter de la première année suivant la période biennale considérée.

Le II du présent article propose de préciser qu'en cas de dépassement de cette limite, les intéressés sont soumis de plein droit au régime réel normal d'imposition à compter du premier exercice suivant la période biennale considérée.

Le fait de modifier le régime d'imposition à compter de la première année civile suivant la période de calcul des recettes moyennes sur deux exercices posait en effet un problème pour la majorité des exploitants au régime réel simplifié dont les exercices ne coïncident pas avec les années civiles. Il fallait donc diviser l'exercice suivant la période biennale en deux parties pour appliquer les dispositions du code général des impôts de manière stricte.

Par mesure de simplification, la doctrine administrative avait considéré que, dans ce cas, le nouveau régime d'imposition s'appliquait à compter du premier exercice suivant la période biennale. Le II du présent article propose de confirmer cette doctrine au sein du code général des impôts.

3. Une application à compter du 1er janvier 2004

Le III du présent article précise que l'ensemble de ces dispositions sont applicables pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 1er janvier 2004.

D'après les dispositions de l'article 69 du code général des impôts, l'option pour le régime réel normal doit être faite avant le 1er mai de l'année aux revenus de laquelle elle se rapporte. L'option pour le régime réel normal pour les revenus de 2003 a donc pu être exercée jusqu'au 1er mai 2003.

Dans la mesure où de nombreux exploitants relevant, de droit, du régime simplifié préfèrent toutefois être assujettis au régime normal, et où l'option pour ce régime n'est exercée qu'au mois de mai, il est nécessaire de n'appliquer le relèvement du seuil du régime simplifié prévu par le présent article que pour les exercices clos à compter du 1er janvier 2004 afin que les exploitants se trouvant, du fait du relèvement du seuil, dans le champ d'application du régime réel simplifié, aient la possibilité d'opter pour le régime normal en mai 2004 s'ils le souhaitent.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le relèvement du seuil d'application du régime réel simplifié des bénéfices agricoles est de nature à simplifier les obligations déclaratives de nombreux exploitants agricoles qui le souhaitent
.

Toutefois, il convient de souligner qu'aujourd'hui de nombreux agriculteurs décident d'opter pour la soumission au régime réel normal alors même que le niveau de leurs recettes leur permettrait de bénéficier des deux autres régimes existants, à savoir le réel simplifié et le forfait collectif. Ainsi, parmi les quelques 120.000 exploitants soumis au régime réel normal, 73 % avaient un niveau de recettes inférieur à 226.000 euros. De nombreux exploitants préfèrent donc opter pour le régime normal d'imposition au bénéfice réel, notamment pour des raisons de comptabilité et de gestion de l'exploitation plus fiables.

Votre rapporteur général considère cependant que le présent article peut être source de simplification administrative et déclarative pour certains exploitants agricoles qui en éprouveraient aujourd'hui le besoin.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 10

Extinction progressive du régime du forfait collectif agricole

Commentaire : le présent article additionnel vise à prévoir qu'à compter du 1er janvier 2004, les exploitants agricoles qui s'installent pour la première fois sont soumis au régime d'imposition d'après le bénéfice réel et à programmer la disparition progressive du régime du forfait agricole.

I. LE DROIT EXISTANT


Les dispositions du code général des impôts relatives aux régimes d'impositions des bénéfices agricoles prévoient que l'évaluation des bénéfices agricoles imposables peut faire intervenir trois modes d'imposition différents : le régime du forfait collectif, le régime réel simplifié et le régime réel normal.

L'article 69 du code général des impôts dispose que le régime du forfait collectif s'applique de droit aux exploitants agricoles dont les recettes, pour l'ensemble de leurs exploitations, sont inférieures à une moyenne de 76.300 euros mesurée sur deux années consécutives.

Les exploitants, normalement placés sous le régime du forfait, peuvent toutefois choisir d'opter pour une imposition au régime réel simplifié ou normal. En outre, les exploitations nouvelles relèvent de plein droit du forfait durant leurs deux premiers exercices, sauf cas d'exclusion obligatoire ou d'option contraire. Enfin, il faut souligner qu'en application de l'article 109 de la loi de finances pour 199782(*), les sociétés, autres que les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), constituées depuis le 1er janvier 1997, sont désormais exclues du régime du forfait et relèvent obligatoirement, sans distinction du chiffres d'affaires, du régime réel d'imposition.

Le régime du forfait collectif constituait à l'origine le mode quasi-exclusif d'évaluation de la matière imposable agricole et il concerne encore aujourd'hui 60 % des exploitants agricoles redevables. Sa mise en place en 1949 s'expliquait en grande partie par l'absence de comptabilité véritable qui a longtemps caractérisé l'exploitation agricole, et qui rendait impossible toute imposition sur des bénéfices réels. De même n'était-il pas concevable de procéder à la mise en place d'un forfait individuel.

Dans le régime du forfait collectif, le bénéfice agricole de l'exploitant est calculé en fonction de bénéfices unitaires moyens constatés, pour chacun des types de culture et d'exploitation, dans le département ou la région agricole. Le bénéfice calculé est supposé tenir compte de l'ensemble des charges et recettes.

Les obligations déclaratives des exploitants agricoles imposés au régime du forfait agricole sont minimes. Ainsi, ils doivent remplir un formulaire descriptif des éléments physiques caractérisant leur exploitation, nécessaire au calcul du bénéfice forfaitaire. Le bénéfice ainsi calculé (sous la forme d'un bénéfice moyen à l'unité d'exploitation) doit être cohérent avec ceux des départements voisins. Pour les activités de polyculture et de viticulture, les exploitants sont dispensés de cette formalité si les caractéristiques de leur exploitation sont inchangées par rapport à l'année précédente.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE ADDITIONNEL

Le maintien du régime du forfait collectif en matière d'imposition des bénéfices agricoles n'incite pas une grande majorité des agriculteurs à se doter d'une comptabilité précise et fiable
. En outre, beaucoup de jeunes agriculteurs choisissent souvent, après leurs deux premières années d'installation, de rester au régime du forfait alors même qu'il serait plus avantageux pour eux d'opter pour une imposition au bénéfice réel. Il apparaît donc aujourd'hui nécessaire de restreindre de façon effective et progressive le champ d'application du forfait collectif en soumettant toute nouvelle installation relevant de la TVA agricole à l'imposition au régime réel des bénéfices agricoles.

Ces réflexions sur l'avenir du régime du forfait agricole résultent des conclusions du groupe de travail relatif à la réforme de la fiscalité agricole, constitué au sein de votre commission des finances au cours de l'année 2003, et ayant procédé à l'audition de représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et des principales organisations professionnelles agricoles, ainsi qu'à l'envoi de questionnaires écrits aux organisations professionnelles agricoles les plus représentatives.

Le présent article additionnel vise donc à prévoir que les exploitants agricoles qui s'installent pour la première fois à compter du 1er janvier 2004 sont soumis au régime d'imposition d'après le bénéfice réel. En outre, le présent article additionnel prévoit la même évolution s'agissant des groupements agricoles d'exploitations en commun (GAEC) mentionnés à l'article 71 du code général des impôts et constitués à compter du 1er janvier 2004.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 10

Statut fiscal des entreprises équestres

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de soumettre au régime des bénéfices agricoles les revenus qui proviennent des activités de préparation, d'entraînement et d'exploitation des équidés domestiques, à l'exclusion de ceux provenant des activités du spectacle, et de compenser de manière dégressive aux collectivités territoriales concernées les pertes de recettes résultant de l'évolution du régime fiscal des entreprises équestres.

I. LE RÉGIME FISCAL DES ENTREPRISES ÉQUESTRES CONDAMNÉ À ÉVOLUER


Les entreprises équestres sont actuellement soumises à des régimes différents sur le plan social, sur le plan fiscal et sur le plan économique.

La situation des éleveurs-entraîneurs est particulièrement complexe car ceux-ci sont aujourd'hui, en application de l'instruction fiscale du 4 juillet 2000, soumis au régime des bénéfices agricoles pour leurs activités d'élevage, tandis qu'ils restent soumis au régime des bénéfices industriels et commerciaux ou des bénéfices non commerciaux pour leurs activités d'entraînement.

Il est souhaitable d'unifier le statut fiscal des entreprises équestres, et de les soumettre au régime des bénéfices agricoles. Une telle orientation est retenue par l'article 10 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale et qui doit être examiné par celle-ci au début de l'année 2004. L'exposé des motifs de ce projet de loi relève que la situation actuelle « est source d'incompréhension et d'insécurité ».

Il faut cependant relever que cette évolution, aussi souhaitable soit-elle, ne serait pas sans conséquence sur les finances des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire desquels sont établies les entreprises équestres. En effet, la soumission au régime des bénéfices agricoles emporte automatiquement une exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le projet de loi sur le développement des territoires ruraux ne propose pas de compenser aux collectivités locales la perte de recette qui résulterait de l'adoption des dispositions de son article 10.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel a pour objet de procéder dès la loi de finances pour 2004 à la réforme du statut fiscal des entreprises équestres, en modifiant, au I, l'article 63 du code général des impôts pour préciser que sont considérés « comme bénéfices de l'exploitation agricole les revenus qui proviennent des activités de préparation, d'entraînement et d'exploitation des équidés domestiques à l'exclusion de ceux provenant des activités du spectacle ». En effet, s'agissant d'une mesure d'unification du régime fiscal d'une catégorie d'entreprise, elle a vocation à figurer dans la loi de finances, afin d'avoir une vision d'ensemble de l'évolution de la fiscalité agricole. A ce titre, le présent article additionnel s'inscrit dans la même démarche que l'article additionnel relative à la suppression du régime du forfait que votre commission des finances vous soumet, également après l'article 10 du présent projet de loi de finances.

Le II du présent article additionnel précise que le changement de régime fiscal s'applique pour la détermination des résultats des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2004.

Les paragraphes III, IV et V prévoient les modalités de la compensation financière aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) des conséquences de l'évolution du régime fiscal des entreprises équestres.

Une telle compensation est indispensable car les pertes de recettes subies par les collectivités territoriales et les EPCI ne proviendraient pas de décisions de leurs assemblées délibérantes mais seraient un « effet secondaire » d'une réforme voulue par l'Etat.

En 2004, la compensation serait calculée en appliquant aux bases exonérées le taux constaté en 2003. Les quatre années suivantes, le montant versé aux collectivités territoriales serait dégressif (80 % la deuxième année, 60 % la troisième année, 40 % la quatrième année, 20 % la cinquième année). A compter de 2009, les collectivités et EPCI concernés ne percevraient plus de compensation.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 11

Modification du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole

Commentaire : le présent article a pour objet de réduire l'écart de taxation actuel entre le supercarburant sans plomb et le gazole en augmentant le tarif de TIPP applicable à ce dernier de 2,5 euros par hectolitre. Il est également proposé d'augmenter à due concurrence le montant du remboursement partiel de la TIPP applicable au gazole utilisé par les exploitants de transport routier de marchandises. Le gain budgétaire net résultant de cette mesure serait d'environ 800 millions d'euros en 2004.

I. L'AUGMENTATION DU TARIF DE TIPP APPLICABLE AU GAZOLE

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

1. Un plan sur sept ans abandonné au bout de deux ans


En 199883(*), le gouvernement de M. Lionel Jospin avait proposé un plan de réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence sur sept ans, afin de rapprocher la situation française de l'écart moyen européen. Ce plan s'est traduit en 1999, puis à nouveau en 2000, par une augmentation de 7 centimes de franc84(*) par litre du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole et une stagnation du tarif de la TIPP sur le supercarburant sans plomb. Pour 2001 et 2002, le même gouvernement a décidé une « pause » dans ce plan qui n'avait encore connu qu'une ébauche d'application.

Depuis 2000, les tarifs de TIPP sur le supercarburant sans plomb et sur le gazole n'ont pas bougé, sauf en 2003 pour permettre l'intégration, fiscalement neutre, de la taxe parafiscale autrefois perçue par l'Institut français du pétrole (IFP) et qui a été supprimée85(*).

Tarifs de TIPP

(en euros par hectolitre)


 

1998

1999

2000

2001

2002

2003*

2004

Gazole

36,74

37,83

38,90

38,90

38,90

39,19

41,69

Supercarburant sans plomb

56,63

58,63

58,63

58,63

58,63

58,92

58,92

Gazole avec application du plan Jospin

36,74

37,83

38,90

39,97

41,05

42,41

43,48

* intégration de la taxe IFP

Evolution de la taxation des carburants - Part des taxes dans le prix

(en %)

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Gazole

71

70

75

72

61

63

66

Supercarburant sans plomb

79

78

81

78

69

70

72

Source : les comptes des transports en 2002 - juin 2003

L'analyse des écarts de taxation entre supercarburant sans plomb et gazole (hors TVA86(*)) dans l'Union européenne fait apparaître d'importantes disparités : alors que la Grande-Bretagne taxe exactement de la même façon essence et diesel, plusieurs pays affichent d'importants écarts de taxation (dans l'ordre, Pays-Bas, Finlande, Belgique, Portugal, France).

Ecarts de taxation entre le supercarburant sans plomb et le gazole
dans l'Union européenne

(en euros par hectolitre)

 

Supercarburant sans plomb

Gazole

Ecart

Belgique

52,22

30,49

21,73

Danemark

54,79

37,02

17,77

Allemagne

65,45

47,04

18,41

Grèce

29,60

24,50

5,10

Espagne

39,57

29,39

10,18

France

58,92

39,19

19,73

Irlande

40,14

32,67

7,46

Italie

54,18

40,32

13,86

Luxembourg

37,21

25,29

11,92

Pays-Bas

63,52

35,72

27,80

Autriche

41,47

29,01

12,46

Portugal

50,75

29,98

20,77

Finlande

59,73

34,68

25,05

Suède

52,50

35,43

17,08

Grande-Bretagne

67,75

67,75

0,00

Moyenne

51,19

35,90

15,29

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - octobre 2003

 

2. Le projet du gouvernement : augmenter le tarif de la TIPP sur le gazole en 2004

Le I du présent article propose de fixer, à compter du 11 janvier 2004, le tarif de la TIPP sur le gazole à 41,69 euros par hectolitre, au lieu de 39,19 actuellement. A cette augmentation de 2,5 centimes d'euros par litre du tarif de la TIPP il convient d'ajouter l'effet de la TVA qui s'applique à la TIPP au taux de 19,6 % : l'augmentation totale pour le consommateur87(*) du prix du litre de gazole sera donc de 3 centimes d'euro par litre88(*). Le gain fiscal de cette mesure serait de 900 millions d'euros en 2004.

3. La position de votre commission

L'écart de taxation entre le supercarburant sans plomb et le gazole a certainement constitué une incitation au développement du parc des véhicules diesel en France. De cette incitation fiscale à l'achat d'un véhicule roulant au gazole il résulte une forte « diésélisation » du parc automobile. La part des véhicules consommant du gazole augmente régulièrement : elle est désormais de 39 % des voitures particulières et de 78 % s'agissant des véhicules utilitaires légers89(*) et la France est importatrice nette de gazole.

La consommation de gazole et d'essencepar les voitures particulières (1991-2002)

(en millions de TEP)

Source : les comptes des transports en 2002

Il convient de reconnaître que les véhicules neufs roulant au gazole sont économes en carburant et souvent équipés de dispositifs qui réduisent fortement leurs émissions polluantes (liées à une combustion imparfaite de ce carburant)90(*). Ce sont au contraire les véhicules anciens qui sont responsables des émissions polluantes.

Pour autant, une incitation fiscale à l'achat d'un véhicule roulant au gazole d'une telle ampleur (près de 20 centimes d'euros par litre si l'on considère le seul tarif de la TIPP, hors effet TVA) est-elle justifiée ? Vraisemblablement pas. C'est ce qui justifie, non pas une « pénalisation » du diesel mais un simple rattrapage des tarifs de TIPP entre diesel et essence.

Par ailleurs, il convient de relativiser l'impact de la mesure proposée par le gouvernement :

· ce sont moins les taxes que les prix des matières premières (libellés en dollars américains) qui rendent volatile, et parfois très élevé, le prix des carburants à la pompe ;

· la part des taxes dans le prix à la pompe s'établira aux alentours de 69 % (sur la base des prix d'août 2003) alors qu'elle a été de 75 % en 1998.

II. L'AUGMENTATION DU MONTANT DU REMBOURSEMENT PARTIEL DE LA TIPP APPLICABLE AU GAZOLE UTILISÉ PAR LES EXPLOITANTS DE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

1. Les origines du dispositif de remboursement partiel de la TIPP


Afin d'atténuer les effets du rééquilibrage de la fiscalité du gazole sur la compétitivité du secteur des transports routiers, la loi de finances initiale pour 199991(*) avait instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de la TIPP sur le gazole92(*), conformément à la possibilité ménagée par l'article 8 de la directive du Conseil n° 92/81 du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales93(*).

2. Le dispositif actuel

Peuvent obtenir, sur leur demande, le remboursement d'une fraction de la TIPP sur le gazole, les entreprises (établies dans l'Union européenne) propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un contrat de location de deux ans ou plus, de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes, ou de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes. Près de 600.000 véhicules peuvent actuellement bénéficier de ce dispositif 94(*).

Le taux du remboursement est fixé par la différence entre le taux de droit commun (la TIPP sur le gazole) et un taux spécifique « carburant professionnel ». Avant la loi de finances pour 2001, ce taux spécifique était calculé de façon objective comme le taux spécifique applicable au cours de l'année « n-1 » augmenté du produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours de l'année « n-1 » par la variation des prix à la consommation. Désormais, le taux spécifique est fixé par le code des douanes de manière discrétionnaire. Le remboursement est plafonné à 20.000 litres de gazole par semestre et par véhicule.

Tableau des taux spécifiques

Période de remboursement

En €/hl

Du 21 janvier 2001 au 20 janvier 2002

35,09

Du 21 janvier au 31 décembre 2002

36,77

Du 1er au 20 janvier 2003

37,06

Source : code des douanes

Depuis le début de l'année 2003, il n'existe donc plus de base légale pour assurer ce remboursement. Cela étant, le 19 mars 2003 est intervenu un accord politique des Etats membres de l'Union européenne sur une proposition de directive concernant la taxation des produits énergétiques, qui était en négociation depuis 1997. Elle devrait être prochainement adoptée par un Conseil Ecofin.

Outre la fixation de taux minima de taxation des produits énergétiques, cette proposition de directive inclut un accord spécifique sur la taxation amoindrie du gazole routier en faveur des transporteurs routiers de marchandises :

pour 2003 et 2004, « les Etats membres sont autorisés à continuer d'appliquer les niveaux réduits de taxation ou les exonérations énumérées à l'annexe II »95(*) qui vise notamment les taux d'accises différenciés sur le diesel utilisé dans les véhicules utilitaires qui ne peuvent être inférieurs à 380 euros par 1000 litres à compter du 1er mars 200396(*) ;

à compter de 2005, la possibilité de différencier la taxation en faveur du gazole routier sera maintenue mais avec comme minimum de taxation le tarif de TIPP applicable aux particuliers au 1er janvier 2003 (soit 39,19 euros par hectolitre) ce qui conduira l'an prochain le gouvernement, soit à renoncer à un tarif différencié, soit, pour le maintenir, à augmenter le tarif applicable aux particuliers97(*).

3. Le projet du gouvernement

Dans le II du présent article, le gouvernement propose d'opérer deux modifications de l'article 265 septies du code des douanes qui est relatif au régime de remboursement de la TIPP aux entreprises de transport de marchandises :

- la première vise à reporter du 20 janvier 2003 au 28 février 2003 la date-limite d'application du taux spécifique de 37,06 euros par hectolitre et à fixer un taux spécifique de 38 euros applicable du 1er mars 2003 au 31 décembre 2004 ;

- la seconde vise, par coordination, à prévoir que la période couverte par le remboursement des consommations de gazole réalisées en 2004 s'entend de la période comprise entre le 21 janvier 2004 et le 31 décembre 2004.

Le coût fiscal de cette mesure serait de 100 millions d'euros en 2004.

L'impact cumulé des deux mesures proposées par le gouvernement se monterait ainsi à 800 millions d'euros de recettes fiscales supplémentaires. Optiquement, on retrouve un même montant de 800 millions d'euros dans le budget des transports98(*), en subvention à Réseau Ferré de France (RFF) pour payer une partie des intérêts de sa dette qui se montent en 2004 à 1,1 milliard d'euros99(*). Il ne peut, bien entendu, pas s'agir d'une « affectation » de cette ressource à RFF et un tel affichage dans le présent budget n'engage en rien l'avenir.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Par un amendement présenté par notre collègue députée Muguette Jacquaint, sous-amendé par notre collègue député Michel Bouvard, l'Assemblée nationale a adjoint au présent article un II qui prévoit que le gouvernement présente « simultanément au dépôt du projet de loi de règlement pour 2004 un rapport au Parlement sur la manière dont ont été affectées les marges de manoeuvre résultant de la revalorisation de la (TIPP) ».

Cette demande de rapport, à laquelle le gouvernement était défavorable et la commission des finances favorable, vise, dans l'esprit de ses auteurs, à clarifier les flux financiers entre l'Etat et le système ferroviaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée sur les services à forte intensité de main d'oeuvre

Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer définitivement le taux réduit de 5,5 % de TVA aux travaux de rénovation dans les logements à usage d'habitation et aux prestations de service fournies par des entreprises agréées, sous réserve de l'accord unanime des Etats membres de l'Union européenne ou de la Commission européenne.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF EXPÉRIMENTAL POUR TROIS ANS


La directive européenne du 22 octobre 1999100(*) a autorisé les Etats membres à appliquer à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2002 un taux réduit de TVA à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Mis en place en 2000 pour une période expérimentale de trois ans pour développer l'emploi et lutter contre le travail au noir, ce régime a permis aux neuf Etats membres qui en ont fait la demande d'appliquer des taux réduits de TVA sur une liste de services énumérés à l'annexe K de la directive précitée (cf. encadré).


Liste des prestations de services à haute intensité de main d'oeuvre
figurant à l'annexe K à la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977
en application de la directive n° 1999/85/CE du 22 octobre 1999

1. Petits services de réparation :

- bicyclettes,

- chaussures et articles en cuir,

- vêtements et linge de maison (y compris les travaux de réparation et de modification).

2. Rénovation et réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni.

3. Lavage de vitres et nettoyage de logements privés.

4. Services de soins à domicile (par exemple, aide à domicile et soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées).

5. Coiffure.


L'expérimentation proposée ne pouvait être menée par chaque État-membre que dans deux, ou exceptionnellement trois des catégories de l'annexe K.

La France a fait pleinement usage des facultés offertes par la directive puisqu'elle a décidé d'ouvrir le bénéfice du taux réduit aux trois secteurs suivants101(*) :

1- les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans. Cette mesure est entrée en vigueur le 15 septembre 1999 ;

2- les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, sur certains logements sociaux à usage locatif. Cette mesure est entrée en vigueur le 15 septembre 1999 ;

3- certaines des prestations de services à domicile offertes par certaines entreprises qui, pour offrir ces prestations, doivent être agréées par l'État. Cette mesure est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

L'expérimentation du taux réduit de TVA dans les services à forte intensité de main-d'oeuvre


1. Petits services de réparation :

 

- Bicyclettes

Belgique, Luxembourg, Pays-Bas

- Chaussures et articles de cuir

Belgique, Luxembourg, Pays-Bas

- Vêtement et linge de maison

Belgique, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas

2. Rénovation et réparation de logements privés

Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni102(*)

3. Lavage de vitres

France, Luxembourg

4. Soins à domicile

Grèce, France, Italie, Portugal

5. Coiffure

Espagne, Luxembourg, Pays-Bas

B. UNE PROROGATION D'UN AN EN 2003 SUR PROPOSITION DE LA COMMISSON EUROPÉENNE

La directive du 22 octobre 1999 faisait obligation à tout Etat-membre qui en utilise les facultés de mener une évaluation, à l'issue de l'expérimentation, en termes de créations d'emplois et d'efficience. Cette évaluation devait concrètement se traduire par la remise d'un rapport à la Commission européenne, avant le 1er octobre 2002.

La France a remis son rapport le 8 octobre 2002.

Ce rapport conclut que, s'agissant des services à domicile, la baisse de la TVA a permis d'augmenter le chiffre d'affaires du secteur de 130 millions d'euros entre 2000 et 2001 et de créer 3.000 emplois.

Concernant le logement privé, le secteur de la rénovation aurait enregistré une progression de 14 % de son chiffre d'affaires entre 1999 et 2001 et une augmentation de l'emploi de 8,6 %. La réduction du taux de la TVA aurait augmenté le chiffre d'affaires annuel de 1,3 à 1,5 milliard d'euros et le nombre d'emplois salariés créé aurait été de 40.000 à 46.0000, parmi lesquels un tiers proviendrait de la régularisation de travail au noir. Enfin, 75 % de l'avantage fiscal aurait été répercuté sur les prix.

Les évaluations du rapport remis par la France à la Commission européenne, octobre 2002

Impact sur les prix : des incertitudes

S'agissant des services d'aide à la personne fournis à domicile le rapport fait état d'une grande hétérogénéité de prix (les écarts de prix entre les prestataires s'échelonnent de 44 % à 165 % selon le service). Le marché est segmenté en fonction des consommateurs et le même service est alors vendu à un prix différent dans chaque segment. Le rapport conclut qu'une baisse du taux de TVA n'a probablement pas d'impact ou seulement un impact limité.

S'agissant des travaux d'entretien et d'amélioration des logements, le calcul a été fait à l'aide de l'indice des prix de l'entretien-amélioration calculé par le ministère de l'équipement (IPEA). Le rapport conclut à une éventuelle répercussion dans les prix à la consommation la première année mais que cette répercussion aurait été ensuite captée par les producteurs par une augmentation de leurs marges.

Effet sur la croissance du secteur : 1,3 à 1,5 milliard d'euros pour le logement

Le secteur des services d'aide à la personne fournis à domicile a connu une croissance exceptionnelle entre 1999 et 2001 : chiffre d'affaires + 235 %, nombre de salariés + 264 %. Le rapport explique cette évolution exceptionnelle par l'entrée en vigueur en 1996 d'une mesure législative qui a ouvert aux entreprises privées un secteur jusqu'alors réservé aux associations.

Les autorités françaises ont utilisé deux approches pour le logement : une analyse des déclarations périodiques de TVA et un modèle économétrique. La première approche estime la demande supplémentaire adressée au secteur de la construction à 1,5 milliard d'euros en 2001. La deuxième méthode explique l'évolution de l'activité du secteur entretien et amélioration par l'évolution du PIB, des prix hors taxes du secteur et une composante saisonnière. Tout ce qui n'est pas expliqué par ces variables est considéré comme provenant de la mesure TVA. L'impact de la mesure est alors chiffré à 1,3 milliard d'euros.

Effets sur l'emploi : 40.000 à 46.000 pour le logement ; 3.000 pour les services à domicile

En l'absence de données statistiques en dehors de la période de l'expérience, le secteur des services d'aide à la personne est supposé créer 350 emplois par an. La différence par rapport à cette trajectoire considérée comme normale est entièrement attribuée à la mesure TVA, soit 3.000 emplois en 2000 et 2001. De plus, le nombre moyen d'employés par entreprise augmente de façon exponentielle. En 1999, le nombre moyen d'employés par entreprise est de 10,4 employés. En 2000, il augmente à 14 et en 2001 il est de 20,4 employés. L'évolution du nombre d'emplois créés par des entreprises, qui sont pour la moitié d'entre elles des entreprises unipersonnelles fondées par des demandeurs d'emploi en fin de droits ou en stage de formation, serait tout à fait exceptionnelle et atypique.

S'agissant du logement, une première évaluation de l'effet de la baisse de la TVA est effectuée à l'aide d'un modèle macro-économique (METRIC) qui estime à 40.000 le nombre d'emplois nouveaux générés à long terme Un autre évaluation utilise le ratio d'emplois par chiffre d'affaires. Il s'agit de lier le nombre d'emplois créés à l'augmentation du chiffre d'affaires. L'hypothèse émise est qu'il faut une augmentation du chiffre d'affaires de 45.735 euros pour une nouvelle embauche. Cette méthode amène donc à un nombre d'emplois créés plus élevé (46.000).

Lutte contre le travail au noir : un tiers du surcroît de chiffre d'affaires

S'agissant des travaux effectués dans les logements, un tiers du surcroît de chiffre d'affaires est, a priori, attribué à l'effet de la mesure sur la diminution de l'économie souterraine. Cette appréciation semble cependant purement empirique, ne pouvant être étayée par un modèle...

Source : rapport de la Commission européenne SEC 2003-622

Les effets observés dans les autres pays de l'Union sont contrastés.

La Belgique estime que dans le secteur de la construction, les relevés de prix réalisés périodiquement ne permettent pas de différencier les prestations de services liées à la rénovation des prestations de services liées à la construction neuve. Elle ne peut pas établir un lien direct entre la mesure de baisse du taux de TVA et l'évolution de l'emploi dans le secteur.

Seule l'Italie indique qu'elle a constaté, dans le secteur de la rénovation et de la réparation des logements, la création de 65.000 emplois.

La directive du 22 octobre 1999 prévoyait également que la Commission soumettrait, avant le 31 décembre 2002, un rapport d'évaluation globale qui proposerait les aménagements jugés pertinents, en fonction de l'expérimentation, du régime des taux de TVA.

Mais dès le mois d'octobre 2001, la Commission européenne103(*) émettait l'idée de proroger d'un an les dispositions de la directive, pour les deux raisons suivantes :

- d'une part, il est apparu à la Commission européenne qu'une telle étude ne pourrait être réalisée dans un délai aussi court (la date-butoir étant fixée au 31 décembre 2002) ;

- d'autre part, la Commission européenne a déclaré vouloir intégrer ces travaux à une révision globale de l'annexe H à la directive104(*) du 17 mai 1977 (dite « directive TVA »), qui énumère la liste des produits autorisés à bénéficier du taux réduit de la TVA.

Le 25 septembre 2002, la Commission européenne a rendu publique une proposition de directive du Conseil et une proposition de décision du Conseil tendant à proroger d'un an jusqu'au 31 décembre 2003, les dispositions de la directive n° 199/85/CE du 22 octobre 1999.

Le Conseil a décidé d'adopter cette proposition de directive le 3 décembre 2002 afin de proroger le dispositif d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2003.

La France a transposé cette directive par l'adoption de l'article 23 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

C. LES NOUVELLES PROPOSITIONS DE LA COMMISSON EUROPÉENNE

1. Des conclusions très mitigées sur les résultats de l'expérimentation


La Commission européenne a publié son rapport105(*), accompagné d'un document de travail106(*), le 2 juin 2003.

Le rapport de la Commission européenne estime que, s'agissant des objectifs poursuivis par la réduction du taux de TVA, à savoir le fait d'augmenter l'emploi et de réduire l'économie souterraine, « l'examen attentif des résultats de l'expérience ne permet pas d'affirmer que ces deux objectifs ont été atteints ».

Dans l'ensemble, les conclusions du rapport sont peu favorables à la prolongation de l'expérience.

Les conclusions mitigées de la Commission européenne sur l'expérimentation des taux réduits de TVA

La Commission européenne rappelle que l'expérience de taux de TVA réduits sur certains services à forte intensité de main d'oeuvre avait pour objectif à la fois d'augmenter l'emploi et de réduire l'économie souterraine. Elle note que l'examen attentif des résultats de cette expérience ne permet pas d'affirmer que ces deux objectifs ont été atteints.

Afin que le mécanisme économique qui relie cette baisse du taux de TVA à l'emploi fonctionne, une série d'étapes à remplir est nécessaire.

La première étape du passage dans les prix à la consommation de la baisse du taux de TVA n'est jamais entièrement remplie. Dans certains cas, cette transmission est uniquement temporaire. Dans le cas d'une transmission partielle dans les prix, la mesure perd de son efficacité par rapport à son coût.

L'augmentation de la demande observée est généralement expliquée par d'autres facteurs. Souvent d'autres mesures importantes, en particulier fiscales, ont été mises en place. De plus cette baisse du taux de TVA est mise en place lors d'une phase de croissance des économies européennes. Le taux de chômage était à ce moment sur une tendance à la baisse.

Dans ces circonstances les rapports des Etats membres n'identifient pas de façon robuste un effet de la mesure de baisse du taux de TVA sur l'emploi.

De plus ce résultat est en ligne avec les conclusions issues des études réalisées précédemment. Comparé à d'autres mesures, notamment celles qui visent directement le coût du travail, l'impact de la réduction du taux de TVA sur l'emploi a un coût budgétaire toujours plus élevé. Calculé au niveau de l'Union européenne, pour un même coût budgétaire, une baisse des charges sur le travail crée 52 % de plus d'emplois qu'une baisse du taux de TVA entièrement transmise dans les prix.

Les rapports des Etats membres n'ont pas réussi à surmonter la difficulté de la mesure de l'économie souterraine. Il n'a pas été possible de démontrer que la mesure avait un effet de réduction de l'économie souterraine. La plupart des résultats restent à l'état d'hypothèse sans réussir à apporter de démonstration sur la pérennité et l'ampleur de la réduction de l'économie souterraine qui serait provoquée par la mesure.

2. Une proposition de directive qui prévoit cependant de pérenniser l'expérience dans les domaines choisis par la France

La Commission européenne a adopté, le 23 juillet 2003, une proposition de modification de l'annexe H de la directive du 17 mai 1977.

La proposition de la Commission fait de l'annexe H la seule base juridique pour déroger au taux normal. Dès lors, tous les autres régimes seraient supprimés et les domaines correspondants bénéficiant d'un taux réduit qui le justifient intégrés dans une nouvelle annexe H modifiée.

Pour ce qui concerne les services ayant fait l'objet d'une expérimentation, et malgré un rapport peu concluant, les domaines dans lesquels la France a choisi d'appliquer le taux réduit de TVA seraient pérennisés.

Ainsi, l'annexe H regrouperait trois régimes applicables dans le domaine du logement en une seule catégorie, qui couvre la livraison, la construction, la transformation, la rénovation, la réparation, l'entretien et le nettoyage de logements, ainsi que la location de logement dans le cas où cette prestation n'est pas exonérée.

Cette proposition, si elle était adoptée, pérenniserait la faculté d'appliquer des taux réduits à la rénovation et la réparation de logements privés et, d'autre part, au lavage de vitres et au nettoyage de ces mêmes logements.

Par ailleurs, les services de soins à domicile feraient également partie des catégories nouvelles de l'annexe H éligibles au taux réduit.

En revanche, les petits services de réparation (bicyclettes, chaussures et articles de cuir, vêtements et linge de maison) et la coiffure, qui faisaient partie de l'expérimentation de taux réduits de TVA, mais pour lesquels la France n'avait pas opté, ne seraient pas éligibles, la Commission européenne estimant que les résultats de l'expérimentation n'étaient pas suffisamment probants.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Par le présent article auquel l'Assemblée nationale n'a apporté qu'une modification rédactionnelle, le gouvernement français anticipe la décision qui sera prise par les Etats membres de l'Union européenne concernant l'annexe H de la directive du 17 mai 1977.

Le A du I du présent article propose de pérenniser le dispositif de taux réduit applicable aux travaux réalisés dans les logements et aux services d'aide à domicile.

Le 1°
modifie le cinquième alinéa du 7° bis de l'article 257 du code général des impôts. Il supprime la mention selon laquelle les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, doivent avoir été réalisés entre le 15 septembre 1999 et le 31 décembre 2003 pour bénéficier du taux réduit de TVA à 5,5 %.

Le 2° propose également de supprimer la date limite du 31 décembre 2003, pour l'application du taux réduit de TVA aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, en application du 1 de l'article 279-0 bis et aux prestations de service fournies par les entreprises agréées (cf. encadré), en application du i de l'article 279 du code général des impôts.

Quelles sont les entreprises agréées au sens du i de l'article 279 du code général des impôts ?

Le i de l'article 279 du code général des impôts vise les entreprises agréées en application du II de l'article L. 129-1 du code du travail.

D'après l'article L. 129-1 du code du travail, peuvent faire l'objet d'un agrément les entreprises « dont les activités concernent exclusivement les tâches ménagères ou familiales ».

L'article D. 129-7 du même code indique que l'agrément est prononcé par le préfet de chaque région où ces entreprises ou associations exercent leurs activités, sur proposition du directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Son article D. 129-8 précise que ces entreprises ne peuvent exercer d'activités autres que celles mentionnées à leur demande d'agrément, et qu'elles doivent être en mesure de justifier à tout moment du caractère exclusif de leurs activités de service concernant les tâches ménagères ou familiales.

Il faut rappeler que le coût de ces deux mesures est évalué respectivement à 3,6 milliards d'euros et à 70 millions d'euros en 2004.

Le B du I du présent article propose une modification des modalités d'application du taux réduit de TVA aux travaux d'entretien des logements sociaux à usage locatif, en supprimant, dans certains cas, le mécanisme de livraison à soi-même.

Le cinquième alinéa du 7° bis de l'article 257 du code général des impôts prévoit que les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, qui portent sur des logements sociaux à usage locatif, sont soumis au taux réduit de TVA, au terme d'une livraison à soi-même (LASM).

En application de ce mécanisme fiscal le redevable se facture fictivement à lui-même un bien qu'il a produit. La « collecte » de TVA ainsi réalisée lui ouvre droit, en tant que vendeur et assujetti, à déduction de la taxe ayant grevé ses achats.

Le mécanisme de la LASM est une procédure contraignante pour le logement social, mise en place avant l'extension du taux réduit de TVA au logement privé : le redevable ne bénéficie pas immédiatement du taux réduit de la TVA au moment du paiement de la prestation d'entretien, mais doit payer cette prestation au taux normal de la TVA, avant de bénéficier du taux réduit, par la constatation d'un crédit de taxe.

Le présent article propose donc de limiter le mécanisme de la LASM aux travaux d'entretien portant sur des logements sociaux à usage locatif qui ne pourraient pas bénéficier du taux réduit dans le logement privé, c'est-à-dire pour les logements construits depuis moins de deux ans (logement ne pouvant pas bénéficier des dispositions de l'article 279-0 bis du code général des impôts).

Par coordination, le 2° supprime le 2 de l'article 279-0 bis du code général des impôts.

Le II du présent article soumet l'application des dispositions précitées au I à l'accord de l'ensemble des Etats membres :

- sur une modification de l'annexe H à la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977, relative au taux réduit de la TVA ;

- ou à un accord de l'ensemble des Etats membres sur une nouvelle prorogation des mesures transitoires107(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime qu'il était indispensable d'anticiper sur la décision de l'Union européenne avant la fin de l'année 2003
, dans la mesure où le régime fiscal actuel en faveur de la rénovation des logements et de l'aide à domicile arrive à expiration le 31 décembre prochain.

Elle note toutefois qu'il est nécessaire, pour que le présent article s'applique, qu'un accord intervienne avant la fin de l'année sur la modification de l'annexe H de la directive du 17 mai 1997.

Cet accord sera difficile, compte tenu des nombreux sujets qui devront être traités, en dehors de la pérennisation des taux réduits de TVA dans les domaines expérimentaux108(*).

Seules la France, la Finlande, la Grèce et l'Espagne ont pour le moment fait connaître leur approbation au projet de directive. En revanche, l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark et la Suède y sont opposés, soit qu'ils n'appliquent pas de taux réduit, soit qu'ils ne souhaitent pas avoir à mettre en oeuvre des taux réduits de TVA qu'ils estiment coûteux pour leurs finances publiques. Enfin, d'autres pays tels le Royaume-Uni, l'Irlande, le Luxembourg, le Portugal, la Belgique et les Pays-Bas souhaitent élargir la liste des secteurs éligibles, car le projet de la Commission européenne supprime de la liste des secteurs éligibles dans leur pays au taux réduit109(*).

Il faut noter qu'un premier conseil ECOFIN a eu lieu le 7 octobre 2003 qui a montré ces divergences de vue. Certains pays ont alors demandé l'inscription de secteurs supplémentaires dans l'annexe H110(*). Un autre conseil ECOFIN est prévu d'ici la fin de l'année, le 4 novembre et le 16 décembre 2003.

Si l'accord ne pouvait être trouvé, le présent article envisage la possibilité d'une prolongation d'un an supplémentaire. Mais cette prolongation ne pourra avoir lieu que suite à un accord des Etats membres. Il existe donc un risque que le taux réduit de TVA ne puisse plus être appliqué, à compter du 1er janvier 2004, aux secteurs de la rénovation du logement et des services à domicile en France.

Il faut cependant espérer que, si des décisions ne pouvaient être prises sur les propositions de la Commission européenne, une unanimité soit trouvée pour éviter tout « vide juridique » pour les pays ayant procédé à l'expérimentation de taux réduits de TVA, au moins dans les secteurs que la Commission européenne propose de pérenniser.

Cette prolongation, qui serait alors l'hypothèse la plus vraisemblable, serait toutefois un échec relatif, symbolisant la difficulté des Etats membres à parvenir à un accord définitif sur un sujet fiscal d'importance.

Sur le fond des choses, votre rapporteur général souhaite faire valoir deux éléments.

En premier lieu, la politique d'abaissement des taux de TVA est probablement l'une des plus coûteuses en termes de dépense fiscale. Il lui semble regrettable sur les mesures prises ou envisagées (pour la restauration) relèvent plus d'une logique corporative que d'une réflexion réellement cohérente au plan de la politique fiscale. Une nouvelle architecture des taux de TVA, avec un niveau intermédiaire de l'ordre de 12 %, serait sans doute une solution aussi convaincante sur le plan économique et beaucoup moins lourde pour les finances publiques, puisqu'elle se traduirait par de nombreux reclassements de biens et de services. Il est dommage que ce concept n'ait apparemment pas fait l'objet de réelles négociations au sein du Conseil européen.

En second lieu, le retour au niveau antérieur de taxation, pour le secteur du logement, lui semblerait risqué, en termes d'emplois, sans le contexte de dépression économique présente. Au total, une nouvelle période de transition d'un an serait sans doute la formule la plus appropriée dans l'immédiat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 bis (nouveau)

Taux réduit de TVA pour les ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs

Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer le taux réduit de TVA aux ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs.

I. LE DROIT EXISTANT


En application du 2 de l'article 278 sexies du code général des impôts, les livraisons à soi-même, mentionnées au c du I de l'article 257 du code général des impôts, de logements sociaux à usage locatif supportent une TVA à taux réduit. Il s'agit d'un mécanisme fiscal permettant aux organismes sociaux de bénéficier du taux réduit de TVA sur leurs logements nouvellement construits.

Plus précisément, les logements considérés sont ceux pour lesquels l'acquéreur bénéficie, sur décision du représentant de l'Etat dans le département, d'un prêt financé par l'Etat ou d'un prêt locatif social (PLS) entrant dans le champ de l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation. L'acquéreur doit avoir conclu avec l'Etat une convention en application du 3° et 5° de l'article L. 351-2 du même code, c'est-à-dire une convention qui ouvre droit à l'application de l'aide personnalisée au logement (APL).

En application du 3 de l'article 278 sexies du code général des impôts, les ventes des logements sociaux neufs à usage locatif  sont également soumises au taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article complète l'article 278 sexies du code général des impôts par un alinéa 5 aux termes duquel sont également éligibles au taux réduit de TVA les ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif mentionnés aux 2 et 3 de l'article 278 sexies précités.

Dans ce cas, l'usufruitier doit bénéficier du prêt aidé par l'Etat et conclure avec l'Etat la convention qui ouvre droit à l'application de l'aide personnalisée au logement en application du 3° et du 5° de l'article L. 351-2 du même code.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, introduit à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, vise à faciliter la construction de logements locatifs sociaux en faisant appel à des investisseurs privés, selon un mécanisme reposant sur le démembrement de propriété.

Il s'agit de traiter le cas où un promoteur privé vend un logement en nue-propriété à un investisseur, et en usufruit à un organisme de logement social, qui bénéficie alors d'un prêt locatif social (PLS).

Le logement social est donc en partie financé par l'investisseur privé, qui récupère son bien immobilier à l'extinction du conventionnement social du bien, qui est au minimum de 15 ans pour les PLS.

Comme la construction neuve de PLS est soumise à un taux de TVA réduit, il est proposé d'étendre ce taux réduit à ce type d'opérations.

Selon les informations recueillies auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le coût du dispositif devrait être nul pour l'Etat dans la mesure où les prêts aidés font l'objet d'un contingentement.

M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a précisé le vendredi 17 octobre 2003, en séance publique à l'Assemblée nationale, que, comme tous les droits de propriété dont le démembrement ne résulte pas du décès du contribuable, ceux-ci ne seront pas éligibles à la déduction prévue au titre de l'amortissement en faveur de l'investissement locatif créé par l'article 91 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003.

Cette précision vise à rappeler que le dispositif prévu au h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts impose au contribuable de louer pendant au moins neuf ans son bien, sous conditions de loyers, et que cette condition ne saurait évidemment être remplie par un démembrement de propriété. Il est difficile de se faire une idée des conséquences concrètes de ce dispositif, car l'attrait des investisseurs privés pour ce type de produit est loin d'être certain...

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 ter (nouveau)

Régime d'imposition des entreprises exerçant une activité occulte

Commentaire : le présent article propose d'exclure, en matière de taxe sur la valeur ajoutée, du bénéfice du régime simplifié d'imposition et du régime des micro-entreprises les entreprises exerçant une activité occulte111(*).

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LE RÉGIME SIMPLIFIÉ D'IMPOSITION


Le régime simplifié d'imposition s'applique de droit aux entreprises dont le chiffre d'affaires ou les recettes n'excèdent pas les seuils prévus par l'article 302 septies A du code général des impôts (soit 763.000 euros pour les ventes et 230.000 euros pour les prestations de services).

S'agissant de la TVA, les obligations déclaratives des redevables relevant de ce régime sont, depuis le 1er juillet 1999, limitées à la souscription d'une déclaration annuelle. L'obligation de dépôt en cours d'année de déclarations abrégées a été supprimée et les acomptes désormais acquittés au titre de cette même période ne sont en aucun cas assimilables à une déclaration.

Dès lors, l'administration ne peut vérifier la TVA due au titre d'un exercice en cours qu'après l'expiration du délai de dépôt de la déclaration annuelle, soit, au plus tôt, dans le courant du mois d'avril de l'année suivante.

B. LE RÉGIME DES MICRO-ENTREPRISES

Par ailleurs, afin d'alléger les obligations des très petites entreprises, dont le chiffre d'affaires ou les recettes restent en deçà des limites fixées par l'article 293 B du code général des impôts (soit 76.300 euros pour les ventes et 27.000 euros pour les prestations de services), le régime de la franchise en base dispense ces assujettis, sauf option pour le paiement de la taxe sur la valeur ajoutée, de la déclaration et du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée.

Ces simplifications sont adaptées pour les entreprises de bonne foi mais constituent un frein important pour le contrôle des activités occultes, en repoussant les possibilités de contrôle.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de sanctionner plus efficacement les activités occultes, le présent article propose de rendre le régime réel d'imposition applicable de droit aux contribuables qui exercent de telles activités. L'administration serait alors en mesure de contrôler, de liquider et de mettre en recouvrement sans délai la TVA due à raison des activités clandestines, préservant ainsi les intérêts du Trésor.

Cette mesure aurait également pour conséquence de réserver les allégements relatifs aux obligations déclaratives et, le cas échéant, aux seuls contribuables qui se sont fait connaître de l'administration.

Le dispositif proposé par le présent article consiste :

- d'une part, à modifier le 1. du I de l'article 293 B, qui serait ainsi rédigée : « Pour leurs livraisons de biens et leurs prestations de services, les assujettis établis en France, à l'exclusion des redevables qui exercent une activité occulte au sens du deuxième alinéa de l'article L.169 du livre des procédures fiscales, bénéficient d'une franchise qui les dispense du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée lorsqu'ils n'ont pas réalisé au cours de l'année civile précédente un chiffre d'affaires supérieur à :

« a. 76.300 € s'ils réalisent des livraisons de biens, des ventes à consommer sur place ou des prestations d'hébergement ;

« b. 27.000 € s'ils réalisent d'autres prestations de services ».

- d'autre part, à insérer dans le code général des impôts un nouvel article 302 septies A ter B rédigé comme suit : « Les dispositions des articles 302 septies A et 302 septies A bis ne sont pas applicables aux personnes physiques ou morales ou groupements de personnes de droit ou de fait qui exercent une activité occulte au sens du deuxième alinéa de l'article L.169 du livre des procédures fiscales ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article présentent un double avantage :

- d'une part, elles moralisent la vie économique et les règles de la concurrence ;

- d'autre part, elles encouragent la sanction des comportements frauduleux et préservent les intérêts du Trésor.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 quater (nouveau)

Impossibilité de « déduire » la TVA au titre de la vente de biens préalablement importés en exonération de TVA

Commentaire : le présent article met fin au régime dit de la « TVA fictive » dans les départements d'outre-mer.

Le présent article a été introduit en première lecture, à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et adopté avec l'avis de sagesse du gouvernement.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Depuis une lettre ministérielle
du 2 novembre 1953 et en l'absence de tout support juridique, les départements d'outre-mer bénéficient d'un régime très particulier de déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les produits exonérés.

A. LES EXONÉRATION DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE MER

Le 5° du 1 de l'article 295 du code général des impôts exonère de la taxe sur la valeur ajoutée l'importation dans les départements de Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion
en matières premières et de produits, dont la liste est fixée aux articles 50 undecies et 50 duodecies de l'annexe IV du code général des impôts. La vente de produits similaires fabriqués localement est également exonérée.

Cette exonération procure aux entreprises qui réalisent des opérations soumises à la TVA un avantage en trésorerie, lié au fait de ne pas supporter de TVA à l'importation.

Son extension aux produits similaires fabriqués localement participe de la volonté d'accorder les mêmes avantages aux acheteurs de biens sur le marché local et aux importateurs.

Ce parallélisme ne vaut que dans l'hypothèse où ces acheteurs sont des utilisateurs finaux des biens. Si cet acheteur est un acheteur-vendeur, le code général des impôts ne permet pas à cet opérateur de vendre en exonération de taxe les biens qu'il a achetés ou importés en exonération. C'est la raison pour laquelle le bénéfice de cette exonération a été étendu à cette catégorie d'opérateurs par voie doctrinale.

B. LES RÈGLES D'APPLICATION DE LA DÉDUCTION FICTIVE DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

1. Au regard des opérations taxées que les opérateurs réalisent


Afin de faire bénéficier le consommateur final de l'exonération attachée à l'importation de produits visés au 5° du 1. de l'article 295 du code général des impôts, il a été admis sur la base de la décision ministérielle du 2 novembre 1953 précitée que les opérateurs établis dans les DOM peuvent déduire la TVA d'amont qui ne leur a pas été facturée, dès lors que les biens acquis en exonération de TVA sont utilisés pour les besoins de leurs opérations taxées.

Ce droit à déduction leur a été accordé afin que les opérateurs le répercutent dans le prix de vente hors taxes des biens qu'ils commercialisent et qu'il en résulte un avantage pour le consommateur final.

S'agissant d'opérations taxées, l'importation avec la facturation de la TVA ou en exonération de TVA est neutre pour le client final et pour l'Etat. Le prix final et le montant de TVA due au Trésor restent identiques dans les deux situations.

En revanche, en ouvrant un droit à déduction à l'opérateur sur la TVA d'amont qu'il n'a pas supportée, il est possible de procurer un avantage au client final, dès lors que ce remboursement de TVA est effectivement imputé sur le prix hors taxes du bien commercialisé. Il en va différemment si le montant de ce remboursement n'est pas répercuté dans le prix facturé au client.

En conséquence, dans un cas, la minoration par l'Etat des recettes de TVA bénéficie directement au consommateur, dans l'autre, il constitue une aide indirecte à l'entreprise.

2. Au regard des opérations exonérées que les opérateurs réalisent

La déduction fictive a été étendue aux achats exonérés que certains opérateurs réalisent alors même qu'ils effectuent des opérations exonérées
.

Il s'agit :

- des achats effectués par les fabricants locaux, dès lors que leurs ventes sont effectuées en exonération de taxe, en application de l'article 295-I-5° du code général des impôts ;

- des achats effectués par les revendeurs de produits dont l'importation est exonérée ;

- des achats faits par les exportateurs, dans la mesure où leurs livraisons sont exonérées en vertu de l'article 262-I du code général des impôts.

Toutefois, dans ces trois situations, la déduction de la TVA d'amont qui n'a pas été supportée est limitée aux acquisitions de biens d'investissement.

En conséquence, lorsque les ventes sont exonérées, la TVA d'amont qui n'a pas été facturée est déductible sur les seules immobilisations. Si les ventes sont taxées, la TVA d'amont est déductible sur les immobilisations et le stock.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de supprimer le dispositif de la déduction fictive de la TVA dans les départements d'outre-mer en deux temps.

Du 1er janvier au 31 décembre 2004, le droit à déduction est réduit de moitié.

A partir du 1er janvier 2005, il est totalement supprimé.

L'économie réalisée s'élèverait en 2004 à 45 millions d'euros, et à compter de 2005, à 90 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le XXIè rapport du Conseil des impôts préconise de procéder à une analyse des mesures fiscales favorables au regard de leur efficacité et de leur légitimité économique.

Le système auquel le présent article entend mettre fin constitue la plus ancienne forme d'aide fiscale aux investissements en outre-mer (qui représente, toutes mesures comprises, environ 1.900 millions d'euros). Il est conçu comme un équivalent de subventions pour les investissements afin de compenser les handicaps structurels de l'outre-mer, notamment le prix du transport pour les importations.

Ce dispositif, qui s'apparente à une subvention budgétaire directe des entreprises assujetties à la TVA, présente cependant l'inconvénient majeur de voir son efficacité reposer sur la seule volonté des entreprises bénéficiaires de répercuter réellement cet avantage fiscal dans leurs prix. En effet, il n'est subordonné à aucune condition pour l'entreprise en ce sens. En outre, le bénéfice du mécanisme n'est conditionné ni par une spécialisation sectorielle, ni par des engagements en termes d'emploi, ni par la situation financière de l'entreprise. L'avantage fiscal est donc distribué de manière totalement aveugle.

En tout état de cause, l'efficacité de ce dispositif coûteux ne fait l'objet d'aucune évaluation. Les crédits économisés par sa suppression pourraient être utilisés sous une forme garantissant un meilleur contrôle, au bénéfice de l'outre-mer
.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 12 QUATER

Réforme du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée due
en raison de l'importation

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de permettre aux importateurs d'auto-liquider leur taxe sur la valeur ajoutée (TVA) déductible à l'importation.

I. LE DROIT EN VIGUEUR


La sixième directive de 1977112(*) (sixième directive TVA), qui fixe les principales règles du régime communautaire de la TVA, prévoit en son article 23 que :

« Les Etats membres peuvent notamment prévoir que, pour les importations de biens, effectuées par les assujettis ou les redevables ou par certaines catégories d'entre eux, la taxe sur la valeur ajoutée due en raison de l'importation ne soit pas payée au moment de l'importation, à condition qu'elle soit mentionnée comme telle dans une déclaration établie conformément à l'article 22 paragraphe 4 ».

Le droit français n'a pas fait usage de cette faculté. L'article 293 A du code général des impôts impose l'acquittement de la taxe sur la valeur ajoutée lors de l'importation par la personne désignée comme destinataire des biens sur la déclaration d'importation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE ADDITIONNEL

Le présent article additionnel propose de modifier l'article 293 A du code général des impôts afin de remplacer le système actuel par un simple jeu d'écritures à l'aide d'une déclaration sur un formulaire, comme cela est autorisé par la directive TVA.

Il s'agit d'une mesure de simplification administrative qui aurait l'avantage d'épargner aux entreprises importatrice une avance de trésorerie coûteuse.

Elle doit permettre d'offrir aux importateurs français des facultés qui sont offertes, notamment par les droits belge et hollandais, et dont ils bénéficient lorsqu'ils réalisent leurs importations par le biais des ports de ces pays.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 13

Création d'une taxe d'abattage affectée au Centre national pour l'aménagement des structures d'exploitation (CNASEA)

Commentaire : le présent article vise à créer une taxe d'abattage, assise sur le poids des viandes et des déchets d'abattoirs issus de l'abattage des animaux, affectée au CNASEA et appelée à se substituer à l'actuelle taxe sur les achats de viandes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE L'ACTUELLE TAXE SUR LES ACHATS DE VIANDES


L'article 302 bis ZD du code général des impôts, instituant à compter du 1er janvier 1997 une taxe sur les achats de viandes, a été introduit par la loi n° 96-1139 du 26 décembre 1996, relative à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural.

D'après les dispositions de cette loi, codifiées notamment à l'article L. 226-1 du code rural, « la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux, celles des viandes, abats et sous-produits animaux saisis à l'abattoir reconnus à la consommation humaine et animale, ainsi que celles des matériels présentant un risque spécifique au regard des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles, dénommés matériels à risque spécifiés et dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture, constituent une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat ».

La taxe sur les achats de viandes, codifiée à l'article 302 bis ZD du code général des impôts, a été créée par la loi n° 96-1139 du 26 décembre 1996 précitée dans le but de financer les besoins du nouveau service public de l'équarrissage (SPE).

En outre, l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000113(*) a sensiblement modifié le régime de la taxe sur les achats de viandes actuellement en vigueur.

1. Les personnes redevables de la taxe sur les achats de viandes

Le I de l'article 302 bis ZD du code général des impôts dispose que la taxe sur les achats de viandes est due par toute personne qui réalise des ventes au détail de viande et produits énumérés au II du même article.

Sont donc concernées par le paiement de cette taxe les entreprises, qu'il s'agisse d'entreprises individuelles ou de sociétés, qui réalisent de la vente au détail de viandes et de produits carnés.

2. Les produits imposables

Le II de l'article 302 bis ZD du code général des impôts précise que la taxe sur les achats de viandes est assise sur la valeur hors TVA des achats de toutes provenances :

- de viandes et abats, frais ou cuits, réfrigérés ou congelés, de volaille, de lapin, de gibier ou d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine et des espèces chevaline, asine et de leurs croisements ;

- de salaisons, produits de charcuterie, saindoux, conserves de viandes et abats transformés, et autres produits à base de viande ;

- d'aliments pour animaux à base de viandes et d'abats.

La taxe sur les achats de viandes est en outre exigible lors des achats.

3. La fixation du taux de la taxe

Le V de l'article 302 bis ZD du code général des impôts dispose qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget et du ministre de l'agriculture fixe les taux d'imposition, par tranche d'achats mensuels hors TVA, dans les limites suivantes :

- jusqu'à 19.000 euros : 2,1 % ;

- au-delà de 19.000 euros : 3,9 %114(*).

4. Les exonérations prévues

La taxe n'est pas due lorsque le montant d'achats mensuels est inférieur à 3.050 euros hors taxe sur la valeur ajoutée.

En outre, les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est inférieur à 763.000 euros hors TVA sont exonérées de la taxe.

5. Le recouvrement de la taxe

Le VI de l'article 302 bis ZD du code général des impôts dispose que la taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.

6. Le mode d'affectation du produit de la taxe sur les achats de viandes

Avant l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2000 précitée, le produit de la taxe sur les achats de viandes était affecté à un fonds ayant pour objet de financer la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux et des saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale, et géré par le Centre national pour l'aménagement des structures d'exploitation (CNASEA). Ce fonds faisait l'objet d'une comptabilité distincte.

L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000 précitée a supprimé, à partir du 1er janvier 2001, l'affectation du produit de la taxe sur les achats de viandes à un fonds géré par le CNASEA et l'a réaffecté au budget général de l'Etat.

Le CNASEA a toutefois conservé son rôle d'organisme payeur pour le service public de l'équarrissage et les opérations d'élimination des déchets animaux mais sur la base de dotations budgétaires provenant de l'Etat.

Produit effectif de la taxe sur les achats de viande depuis son entrée en vigueur le 1er janvier 1997

(en millions d'euros)


1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

83,69

113,57

100,16

99,09

396,367

520

530

B. UN RISQUE D'INVALIDATION DE CETTE TAXE AU REGARD DU DROIT COMMUNAUTAIRE

1. La naissance d'un contentieux au niveau national et communautaire


Dans un arrêt du 25 mai 2000, SA GEMO c/ directeur des services fiscaux de la Côte d'or, le tribunal administratif de Dijon avait estimé, à propos de la taxe sur les achats de viandes instituée par l'article 302 bis ZD du code général des impôts, que « le régime de l'équarrissage tel qu'il résulte de la loi du 26 décembre 1996, en raison des circonstances mêmes de son instauration, de son économie générale et de sa finalité spécifique, tend à créer un avantage financé par une ressource fiscale, bénéficiant, sinon exclusivement, du moins principalement, aux producteurs de viandes et aux abattoirs établis en France, que l'avantage ainsi créé constitue un régime d'aide, qui affecte nécessairement les échanges de produits carnés entre les Etats membres de la Communauté ». Le tribunal administratif de Dijon avait dès lors condamné l'Etat au remboursement de la taxe sur les achats de viandes au requérant concerné.

Le raisonnement suivi par le juge administratif reposait sur l'idée qu'une recette fiscale affectée au financement du service public de l'équarrissage et permettant la gratuité de ce service au bénéfice des exploitants agricoles français était de nature à constituer un avantage concurrentiel sur le marché communautaire de la viande, vis-à-vis des autres producteurs de viande, situé hors du territoire national et tenus de financer eux-mêmes les coûts relatifs à l'équarrissage.

En appel de ce jugement, la Cour administrative d'appel de Lyon n'avait pas confirmé le jugement de première instance du tribunal administratif de Dijon mais avait saisi la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) d'une question préjudicielle visant à savoir si « la taxe sur les achats de viande prévue à l'article 302 bis ZD du code général des impôts, s'insère dans un dispositif pouvant être regardé comme une aide au sens » du traité CE.

D'après les informations fournies à votre rapporteur général par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, il semble bien que la taxe sur les achats de viandes peut être considérée comme une aide d'Etat au sens du droit communautaire relatif aux conditions de concurrence entre les Etats membres.

En effet, d'après ces informations, la France a reçu une mise en demeure de la Commission concernant l'assujettissement des viandes importées à la TVA jugée contraire à l'article 95 du traité CE. Elle fait en outre l'objet d'une procédure au titre de l'article 88.3 du traité CE pour la fourniture à titre gratuit du service public de l'équarrissage (SPE), assimilée à une aide non notifiée et contraire au droit communautaire. Enfin le SPE et son mode de financement sont attaqués devant plusieurs juridictions nationales et devraient faire l'objet d'une condamnation par un « arrêt imminent » de la CJCE.

2. La publication des nouvelles lignes directrices agricoles de la Commission européenne relatives aux aides d'Etat liées aux tests d'EST, aux animaux trouvés morts et aux déchets

Les lignes directrices agricoles de la Commission du 24 décembre 2002, applicables à compter du 1er janvier 2004, permettent d'accorder « des aides d'Etat pouvant aller jusqu'à 100 % des coûts d'enlèvement et de destruction des carcasses lorsque l'aide est financée au moyen de prélèvements ou de contributions obligatoires destinés au financement de la destruction des carcasses, à condition que ces prélèvements et contributions soient limités au secteur de la viande et directement imposés à celui-ci ».

En outre, elles permettent aux Etats membres d'accorder « des aides d'Etat pouvant aller jusqu'à 100 % des coûts d'enlèvement et de destruction des animaux trouvés morts lorsqu'il existe une obligation d'effectuer des tests EST115(*) sur ces animaux ».

Enfin, il est précisé que « la Commission n'autorisera pas d'aide d'Etat visant à couvrir les coûts liés à l'élimination de déchets d'abattoirs produits » après le 1er janvier 2004.

Dès 2004, ces nouvelles lignes directrices agricoles imposent donc d'appliquer le principe du « pollueur-payeur » avec toutefois des aménagements possibles concernant les cadavres d'animaux sur les exploitations agricoles. Ces lignes directrices ménagent deux voies :

- soit l'élimination des déchets à risque par le marché, à l'instar des déchets dits à bas risque ;

- soit un dispositif administré mais respectueux du principe « pollueur-payeur », reposant sur la mise en place d'une taxe d'abattage affectée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose la suppression de la taxe sur les achats de viandes visée à l'article 302 bis ZD du code général des impôts et son remplacement par une taxe d'abattage, affectée au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

A. LE RÉGIME DE LA NOUVELLE TAXE D'ABATTAGE

Le présent article vise à ajouter au chapitre I bis (« Taxe sur le chiffre d'affaires et taxes diverses assimilées ») du titre III de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts, une section IX116(*) intitulée « Taxe d'abattage ».

1. Les personnes redevables de la taxe d'abattage

Le texte proposé par le présent article pour le I du nouvel article 1609 septvicies du code général des impôts, instituant une taxe d'abattage, dispose que la taxe est due par toute personne ayant reçu l'agrément sanitaire prévu à l'article L. 233-2117(*) du code rural qui exploite un établissement d'abattage d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine, ainsi que des espèces chevaline et asine et de leurs croisements, et de volaille, ratites, lapins et gibier d'élevage.

2. L'assiette de la taxe d'abattage

Le texte proposé par le présent article pour le II de l'article 1609 septvicies du code général des impôts dispose que la taxe est assise sur le poids de viande avec os des animaux abattus et le poids des déchets collectés à l'abattoir relevant de l'article L. 226-1 précité du code rural.

3. Le fait générateur de la taxe

D'après les dispositions du III du nouvel article 1609 septvicies du code général des impôts proposé par le présent article, le fait générateur de la taxe est constitué par l'opération d'abattage.

4. Les tarifs d'imposition

Le texte proposé par le présent article pour le IV du nouvel article 1609 septvicies du code général des impôts dispose qu'un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture fixe les tarifs d'imposition par tonne de viande avec os et par espèce animale dans la limite de 150 euros, et par tonne de déchets dans la limite de 750 euros.

Une différenciation des tarifs de la taxe d'abattage est ainsi instaurée entre le tarif applicable à la tonne de viande avec os et le tarif applicable à chaque tonne de déchets relevant du service public de l'équarrissage au regard des dispositions de l'article L. 226-1 du code rural. Cette différenciation a pour but d'inciter les abattoirs à mieux sélectionner les déchets qu'ils dirigent vers le SPE.

5. Les modalités de liquidation et de recouvrement de la nouvelle taxe d'abattage

Le texte proposé par le présent article pour le V de l'article 1609 septvicies du code général des impôts précise que la taxe est déclarée et liquidée sur les déclarations mentionnées à l'article 287 du même code, applicable à la taxe sur la valeur ajoutée. En outre, la taxe d'abattage est acquittée lors du dépôt de ces déclarations.

La taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanction, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

6. Le mode d'affectation du produit de la taxe d'abattage

Le texte proposé par le présent article pour le VI de l'article 1609 septvicies du code général des impôts dispose que le produit de la taxe d'abattage est affecté au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Cet établissement crée un fonds à comptabilité distincte auquel est rattaché ce produit, à l'exception d'une part fixée par décret dans la limite de 3 % de ce produit, qui est destinée à financer la gestion des opérations imputées sur le fonds.

Ce fonds a pour objet de contribuer au financement des dépenses du service public de l'équarrissage ainsi qu'au financement des mesures concourant au stockage, au transport et à l'élimination des farines d'origine animale.

7. La nécessaire intervention d'un décret en Conseil d'Etat

Le texte proposé par le présent article pour le VII de l'article 1609 septvicies du code général des impôts dispose qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de cet article et notamment les obligations déclaratives des redevables.

B. LA SUPPRESSION DE LA TAXE SUR LES ACHATS DE VIANDES

Le présent article abroge l'article 302 bis ZD du code général des impôts instituant la taxe sur les achats de viandes. La nouvelle taxe d'abattage est ainsi appelée à se substituer à la taxe sur les achats de viandes.

C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

En vertu du II du présent article, les dispositions relatives à la taxe d'abattage entrent en vigueur le 1er janvier 2004, dans le but notamment de respecter les lignes directrices agricoles de la Commission européenne publiées en décembre 2002 et applicables à compter du 1er janvier 2004.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DU FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE (SPE)


Le service public de l'équarrissage assure la collecte et la transformation des animaux morts dans les exploitations agricoles mais aussi de tous les cadavres, saisies sanitaires et matériels à risque spécifiés collectés dans les abattoirs. Ce service est un élément fondamental pour garantir la sécurité sanitaire des viandes françaises.

L'application au 1er janvier 2004 des nouvelles lignes directrices agricoles européennes sur les aides d'Etat dans ce secteur impose de revoir le financement de ce service public dans la voie déjà initiée l'an dernier de la prise en charge par les opérateurs économiques des coûts de traitement de leurs déchets produits.

Grâce au dispositif proposé par le présent article, les éleveurs continueront à bénéficier d'un service gratuit pour l'enlèvement et le traitement des animaux morts sur leur exploitation. De même, les bouchers artisans continueront à bénéficier du même service gratuit pour la collecte et la transformation des déchets à risque (colonnes vertébrales notamment) collectés dans leur magasin.

L'Etat continuera à participer au financement du SPE dans les limites fixées par le droit communautaire et la part du financement de ce service devant être financée par la filière sera prélevée au niveau des abattoirs afin d'assurer une plus grande lisibilité du dispositif et d'organiser la répercussion du coût sur le consommateur final. Afin de mettre fin à la gratuité du service, assimilable à une aide d'Etat au sens du droit communautaire de la concurrence, l'Etat est ainsi aujourd'hui contraint de répercuter aux abattoirs le coût du service de l'équarrissage car ce sont les principaux producteurs de déchets pris en charge par le SPE. La nouvelle taxe d'abattage devrait permettre de couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à l'élimination des déchets d'abattoir par le service public de l'équarrissage.

Le nouveau dispositif proposé par le présent article est-il pour autant conforme aux lignes directrices agricoles définies par la Commission européenne ? La question peut légitimement être posée. En effet, au regard de la jurisprudence de la CJCE, tout financement par le produit d'une taxe est assimilable à une aide d'Etat. En cela, le dispositif proposé déroge sensiblement aux lignes directrices agricoles. Ceci est néanmoins inévitable pour permettre la participation financière des industries productrices de déchets, la rétribution des entreprises pour l'exécution du service public de l'équarrissage stricto sensu incombant à l'Etat. La commission européenne ne pourra dès lors se satisfaire du nouveau dispositif que sous réserve d'une comptabilité indépendante des ressources et dépenses du SPE, d'où l'affectation de la nouvelle taxe d'abattage au CNASEA et la création au sein de cet organisme d'un fonds à comptabilité distincte auquel est rattaché le produit de la taxe d'abattage.

En tout état de cause, le dispositif ayant la préférence de la Commission européenne serait un dispositif dans lequel l'abattoir achèterait sur le marché privé de l'équarrissage une prestation de collecte et d'élimination des déchets correspondants, comme c'est d'ailleurs le cas dans la plupart des autre pays européens. En effet, très peu de dispositifs assimilables à un service public de l'équarrissage ont été conservés dans les autres pays de l'UE en dehors du financement des tests ESB. Pour mémoire, toutes les autres aides qui avaient été autorisées ou tolérées par la Commission étaient limitées dans le temps et n'excédaient pas le 31 décembre 2002.

B. LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COÛTS ENTRE LES ABATTOIRS, LES FILIÈRES, L'ETAT ET LE CONSOMMATEUR

1. Le coût du service public de l'équarrissage à la charge de l'Etat


Le projet de budget pour 2004 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales prévoit l'inscription au chapitre 44-71 « Service public de l'équarrissage - Elimination des déchets et des coproduits animaux non recyclables » des crédits suivants :

- 34 millions d'euros, à l'article 10 « Service public de l'équarrissage », en baisse de 168,11 millions d'euros, soit - 83,2 %, par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, sur les 34 millions d'euros inscrits à l'article 10 du chapitre 44-71, 29 millions d'euros seront consacrés à la prise en charge des cadavres des ruminants concernés par le dépistage des EST et 5 millions d'euros à l'élimination de cadavres ne relevant pas de l'élevage (animaux domestiques, déchets vétérinaires, gibier...) ;

- 48 millions d'euros à l'article 20 « Elimination des coproduits animaux », en baisse de 29,89 millions d'euros, soit une diminution de 38,4 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003. 

Au total, les crédits inscrits au chapitre 44-71 pour 200 s'élèvent donc à 82 millions d'euros, en baisse de 198 millions d'euros, soit une baisse de 70,7 %, par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003.

2. Un allègement du coût pour les filières viandes et un prélèvement désormais au niveau des abattoirs

Le rendement attendu de la nouvelle taxe d'abattage est estimé par le gouvernement à 176 millions d'euros
et sera donc destiné à l'autofinancement de la gestion des déchets d'abattoirs qui relèvent du service public de l'équarrissage en application de l'article L. 226-1 du code rural.

Ce montant doit être comparé avec le produit attendu de la taxe sur les achats de viandes en 2003 qui s'élève à 530 millions d'euros118(*). A partir du 1er janvier 2004, la suppression de la taxe sur les achats de viandes va donc alléger de 530 millions d'euros les prélèvements sur les filières viandes et devrait permettre, à terme, de baisser le prix de la viande au détail.

En outre, l'actuel régime d'aide aux investissements dans les abattoirs sera adapté pour encourager les efforts de tri, de traitement voire de valorisation des déchets animaux. En effet, d'après les dispositions du présent article, la nouvelle taxe d'abattage est assise, pour partie, sur le tonnage de viande produite afin de financer les frais fixes de collecte des déchets d'abattoirs ainsi que la part de l'élimination des animaux morts, pour partie sur les quantités de déchets effectivement produits par l'établissement assujetti à la taxe. Les taux de la taxe ont été calculés en fonction du coût actuel du service public de l'équarrissage et des quantités de déchets collectées et mesurées par les équarrisseurs. D'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture, certaines dérives avaient été constatées, dont le coût était jusqu'ici entièrement assuré par l'Etat. Le gouvernement estime qu'aujourd'hui, une partie des déchets d'abattoirs, qui ne relève pas du service public de l'équarrissage en application de la législation en vigueur, est néanmoins dirigée vers lui, du fait de sa gratuité, alors que la valorisation de ces déchets devrait normalement faire l'objet d'un contrat de droit privé avec les équarrisseurs.

A compter du 1er janvier 2004, les abattoirs devront s'assurer que les déchets pris en charge par le SPE sont pesés pour répondre à leur obligation de déclaration fiscale. Les services de contrôle croiseront ces données déclaratives avec celles qui sont issues de la facturation des équarrisseurs.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'agriculture, le coût total du SPE en 2003 s'est élevé à 243 millions d'euros. Dans l'hypothèse du maintien des quantités actuelles de déchets d'abattoirs, ce coût sera vraisemblablement le même en 2004. Dès lors sur la base d'un coût du SPE en 2004 de 243 millions d'euros et compte tenu du montant des aides publiques autorisées, le produit de la nouvelle taxe d'abattage devrait s'élever en 2004 à 209 millions d'euros. Or, le rendement attendu par le gouvernement de cette taxe pour 2004 s'élève à seulement 176 millions d'euros. Le gouvernement attend en effet de la mise en place de cette nouvelle taxe, en partie liée aux quantités de déchets produits, un meilleur tri et une plus grande maîtrise des déchets (vidage des intestins de ruminants, retraits des déchets de dégrillage, par exemple), devant permettre une réduction de l'ordre de 25 % des déchets collectés. Ainsi, en raison de l'application d'un tarif de la nouvelle taxe d'abattage pour chaque tonne de déchet relevant du service public de l'équarrissage, substantiellement plus élevé que le tarif applicable à la tonne de viande avec os (750 euros contre 150 euros), la taxe d'abattage est conçue pour inciter les abattoirs à ne diriger vers le SPE que les déchets relevant effectivement de ce service au regard de la législation en vigueur. Si tel était le cas, le produit de la taxe d'abattage serait diminué à due concurrence de même que le coût du SPE.

3. La question de la répercussion du coût de la réforme du SPE sur le consommateur

S'agissant de la répercussion du coût de l'élimination des déchets sur le consommateur, compte tenu de la soudaineté de la réforme du SPE, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a annoncé la mise en place d'un « dispositif efficace et juridiquement robuste de transfert des nouveaux coûts de production de la viande au consommateur ». Ce dispositif devra toutefois respecter le droit communautaire de la concurrence et ne pas constituer une infraction aux organisations communes de marché (OCM) des viandes. En effet, la fixation, même partielle, du prix de la viande, est contraire à l'OCM viandes et passible de poursuites par la Commission européenne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Majoration des taux de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA)

Commentaire : le présent article vise à augmenter le produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) afin de participer au besoin de financement résultant de l'abrogation de la taxe sur les achats de viande.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE TAXE ANCIENNE QUI N'ABONDE LE BUDGET DE L'ETAT QUE DEPUIS 2003

1. La montée en puissance de la TACA


La TACA a été créée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés.

L'objet initial de cette taxe était d'instaurer un mécanisme de solidarité du grand commerce vers le petit commerce : elle est assise sur la superficie des grandes surfaces construites depuis le 1er janvier 1960 (surface de vente supérieure à 400 mètres carrés).

Sa nature juridique était celle d'une contribution sociale.

Or, depuis son instauration, la forte augmentation du produit de la TACA avait permis une stratification d'affectations.

La vocation de cette taxe était de financer l'indemnité de départ des commerçants et des artisans (article 106 de la loi de finances pour 1982). A ce titre, les chefs d'entreprises individuelles artisanales et commerciales peuvent bénéficier, lorsqu'ils envisagent de cesser leur activité professionnelle, d'une indemnité de départ, sous conditions de ressources, d'âge et de durée d'affiliation à leur régime de retraite.

L'instauration du FISAC était prévue à l'article 4 de la loi Doubin (loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989). Financé par une partie du produit de la TACA, l'objet du FISAC est de favoriser, par des opérations collectives, le maintien et la modernisation du commerce et de l'artisanat dans des secteurs connaissant des difficultés en raison de mutations économiques et sociales.

Puis, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a prévu que la TACA participerait, à hauteur d'un montant fixé annuellement par arrêté ministériel, au financement des régimes de vieillesse des commerçants (ORGANIC) et des artisans (Caisse nationale d'assurance vieillesse des artisans - CANCAVA).

Dans le même temps, la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte sur la ville décidait d'une dotation non reconductible de 19,82 millions d'euros destinée à initier l'action de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), prélevée sur le produit de la TACA.

Enfin, depuis 1998, un prélèvement fixé par arrêté ministériel (à 11,3 millions d'euros jusqu'en 2001) était effectué chaque année au profit du Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), afin de suppléer à la disparition de la taxe parafiscale qui l'alimentait.

2. La budgétisation de la TACA

L'article 35 de la loi de finances pour 2003 a décidé de la budgétisation de la TACA, en conformité au principe d'universalité budgétaire,
tout en permettant le contrôle parlementaire du FISAC, dont il s'agissait d'optimiser l'action.

En conséquence de cette budgétisation, les réserves constituées à partir du produit de la TACA, qui ressortaient à 154 millions d'euros, ont été affectées à l'Etat.

B. LE RÉGIME DE LA TACA

1. Les redevables de la TACA


La surface de vente des magasins de commerce de détail prise en compte pour le calcul de la TACA comprend les espaces affectés à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats, de ceux affectés à l'exposition des marchandises proposées à la vente, à leur paiement, et de ceux affectés à la circulation du personnel pour présenter les marchandises à la vente.

La surface de vente des magasins de commerce de détail prise en compte pour le calcul de la taxe ne comprend que la partie close et couverte de ces magasins.

Tout établissement exploitant une surface de vente au détail de plus de 400 mètres carrés et dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur ou égal à 460.000 euros est redevable de la TACA.

2. Le calcul de la TACA


Pour les établissements dont le chiffre d'affaires au mètre carré est inférieur à 1.500 euros, le taux de cette taxe est de 3,5 euros au mètre carré.

Ce taux est porté à 4,25 euros si l'établissement a également une activité de vente au détail de carburants, sauf si son activité principale est la vente ou la réparation de véhicules automobiles.

Pour les établissements dont le chiffre d'affaires au mètre carré est supérieur à 12.000 euros, le taux ressort à 12,73 euros.

Ce taux est porté à 13,32 euros si l'établissement a également une activité de vente au détail de carburants, sauf si son activité principale est la vente ou la réparation de véhicules automobiles.

Un décret détermine les taux applicables lorsque le chiffre d'affaires au mètre carré est compris entre 1.500 euros et 12.000 euros (selon que l'établissement pratique ou non la vente au détail de carburants, ces taux varient entre 3,5 euros et 12,73 euros dans le premier cas, et entre 4,25 et 13,32 euros dans le second cas).

Le même décret prévoit, par rapport aux taux ci-dessus, des réductions pour les professions dont l'exercice requiert des superficies de vente anormalement élevées, et, en fonction de leur chiffre d'affaires au mètre carré, pour les établissements dont la surface des locaux de vente destinés à la vente au détail est comprise entre 400 et 600 mètres carrés.

En revanche, pour les établissements ayant une activité de vente au détail de carburants et dont l'activité principale n'est pas la vente ou la réparation de véhicules automobiles, l'article 3 de la loi du 13 juillet 1972 prévoit que l'assiette de la taxe connaît en outre une majoration forfaitaire déterminée par décret.

Toutefois, le même article indique que les établissements situés à l'intérieur des zones urbaines sensibles bénéficient d'une franchise de 1500 euros sur le montant de la taxe dont ils sont redevables.



II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA MESURE PROPOSÉE : UNE FORTE HAUSSE DES TAUX


Il est prévu, pour les établissements dont le chiffre d'affaires au mètre carré est inférieur à 1.500 euros, de porter le taux de cette taxe de 3,50 euros à 9,38 euros au mètre carré.

Parmi ces établissements, ceux ayant également une activité de vente au détail de carburants, et dont l'activité principale n'est pas la vente ou la réparation de véhicules automobiles, se voient appliquer un taux porté de 4,25 euros à 11,39 euros au mètre carré.

Pour les établissements dont le chiffre d'affaires au mètre carré est supérieur à 12.000 euros, le taux passe de 12,73 euros à 34,12 euros.

Parmi ces établissements, ceux ayant également une activité de vente au détail de carburants, et dont l'activité principale n'est pas la vente ou la réparation de véhicules automobiles, se voient appliquer un taux porté de 13,32 euros à 35,70 euros au mètre carré.

Ces augmentations sont particulièrement conséquentes : elles ressortent à 168 %.

B. LA RÉPARATION D'UNE OMISSION PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Il n'était pas prévu, dans le texte initial, de renvoi à un décret pour la détermination des taux applicables lorsque le chiffre d'affaires au mètre carré est compris entre 1.500 euros et 12.000 euros, et il convenait naturellement de réparer cette omission.

Logiquement, ce décret devrait faire évoluer le taux de la taxe au mètre carré, selon que l'établissement pratique ou non la vente au détail de carburants, entre 9,38 euros et 34,12 euros dans le premier cas, et entre 11,39 euros et 35,70 euros dans le second cas.

III. UNE HAUSSE JUSTIFIABLE ET SUPPORTABLE

A. UNE HAUSSE QUE JUSTIFIE L'ABROGATION DE LA TAXE SUR LES ACHATS DE VIANDES


L'application des nouvelles lignes directrices agricoles définies par la Commission européenne relatives aux aides d'Etat sur l'équarrissage amène la France à abroger la taxe sur les achats de viandes, à laquelle le gouvernement a estimé qu'il convenait de trouver des recettes de substitution pour un niveau globalement équivalent au produit initialement attendu de cette taxe, qui s'établissait à 550 millions d'euros pour 2003 (le montant prévisionnel figurant dans le tome I du fascicule des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances ressort finalement à 520 millions d'euros).

La nouvelle taxe additionnelle à la redevance sanitaire d'abattage, instaurée par l'article 13 du présent projet de loi de finances, est affectée au Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Cette taxe, supportée, conformément aux lignes directrices agricoles, par la filière viande, permet de dégager une ressource de 176 millions d'euros.

Il convenait donc, pour le solde, soit 374 millions d'euros, de trouver une nouvelle ressource. L'augmentation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat décidée par le présent article est censée y pourvoir à due concurrence.

B. UNE HAUSSE VRAISEMBLABLEMENT SUPPORTABLE

Certes, les redevables de la TACA ne sont pas tous redevables de la taxe sur les achats de viandes. Cependant, pour les surfaces de vente dont l'une des activités consiste en la vente de produits alimentaires, le relèvement des tarifs de la TACA sera au moins partiellement compensée par l'abrogation de la taxe sur les achats de viandes.

Il reste à souhaiter que, dans la grande distribution, le poids de cette hausse ne sera pas intégralement répercuté sur les producteurs, dont les centrales d'achat ont, d'une façon générale, réduit les marges dans des proportion habituellement qualifiées d'excessives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 bis (nouveau)

Extension des possibilités de prise en compte des biens ruraux et des parts de groupements fonciers agricoles comme biens professionnels exonérés au titre de l'ISF

Commentaire : le présent article élargit d'une part le « cercle familial » au sein duquel l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune des biens ruraux donnés à bail à long terme et des parts de groupements fonciers agricoles peut être accordée. Il étend d'autre part le périmètre d'exonération aux biens ruraux loués ou mis à la disposition d'une société dans le cadre d'un bail à long terme lorsque cette société est contrôlée par le « cercle familial » du bailleur.

I. LE DROIT EXISTANT


Les dispositions du code général des impôts relatives à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) devraient, en principe, exonérer de cet impôt, compte tenu de leur rentabilité peu élevée, les biens nécessaires à l'activité agricole. Cette position de principe est compliquée par la spécificité des structures capitalistisques du monde agricole, les conditions d'exploitation des biens ruraux et les problématiques particulières qui s'appliquent aux transmissions de patrimoine.

L'article 885 N du code général des impôts exonère d'ISF les biens nécessaires à l'exercice, à titre principal, d'une profession agricole par leur propriétaire ou par son conjoint.

Outre cette exonération strictement conforme au régime habituel des biens professionnels au regard de l'ISF, deux autres dispositions permettent une exonération. La première concerne les biens immobiliers agricoles. La seconde concerne les parts de groupements fonciers agricoles.

Enfin, les biens ruraux donnés à bail à long terme et les parts de groupements fonciers agricoles qui n'entrent pas dans le cadre de ces dispositions peuvent, sous certaines conditions, bénéficier d'une exonération partielle à concurrence des trois quarts ou de la moitié de leur valeur.

A. UNE EXONÉRATION DES BIENS AGRICOLES DONNÉS À BAIL À LONG TERME À L'INTÉRIEUR DU « CERCLE FAMILIAL »

L'article 885 P du code général des impôts considère comme biens professionnels exonérés au titre de l'ISF les biens ruraux donnés à long terme dans les conditions suivantes :

- la durée du bail doit être au minimum de dix-huit ans ;

- le bail doit être consenti à certains membres de la famille du bailleur limitativement énumérés (conjoint, ascendants, descendants, frères et soeurs) ;

- le bénéficiaire du bail doit utiliser le bien rural dans l'exercice de sa profession principale.

La disposition est identique, à l'article 885 Q, pour les parts représentatives de biens détenus dans le cadre d'un groupement foncier agricoles qui se trouvent totalement exonérées119(*) si les trois conditions précédentes sont remplies.

Si ces conditions ne sont pas remplies, une exonération à concurrence de 75 % de la valeur des biens loués est possible en application de l'article 885 H du code général des impôts lorsque la valeur des biens loués est inférieure à 76.000 euros et que la durée du bail est supérieure à dix-huit ans. Au-delà de 76.000 euros, l'exonération est de 50 %.

B. L'ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES BIENS MIS À DISPOSITION OU LOUÉS, DANS LE CADRE D'UN BAIL À LONG TERME, À UNE SOCIÉTÉ CONTRÔLÉ PAR LE CERCLE FAMILIAL DU BAILLEUR

Le code général des impôts ne prévoit pas les cas, au demeurant de plus en plus courants, où le bail à long terme est conclu avec une société contrôlée en partie ou en totalité par le « cercle familial » (conjoint, ascendants, descendants, frères et soeurs) du bailleur ou mis à la disposition d'une même société.

Seule la mise à disposition a fait l'objet d'une instruction fiscale120(*) en début d'année 2003. Il est désormais admis qu'un bien mis à disposition d'une société contrôlée par le « cercle familial » du bailleur est susceptible d'être exonéré de l'ISF121(*) au titre des biens professionnels lorsque :

- la ou les personnes contractant (conjoint, ascendants, descendants, frères et soeurs du bailleur) le bail à long terme sont associées de la société bénéficiaire de la mise à disposition et que cette société est uniquement constituée de personnes physiques ;

- la société au profit de laquelle le bien est mis à disposition est une société à objet principalement agricole dont au moins 50 % des titres sont détenus collectivement en pleine propriété par le bailleur et les membres de son « cercle familial » (conjoint, ascendants, descendants, frères et soeurs du bailleur).

Ces conditions s'appliquent également aux groupements fonciers agricoles.

En revanche, l'instruction fiscale n'a pu régler le cas, dans le principe identique, de la location par le bénéficiaire du bail à long terme du bien à une société. Une modification du code général des impôts est nécessaire.

Tel est, notamment, l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson avec l'avis favorable du gouvernement, a un double objet :

- élargir le périmètre du « cercle familial » au sein duquel l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune des bien ruraux donnés à bail à long terme peut être accordée ;

- prévoir le cas des biens donnés à bail à long terme, mis à disposition par le ou les détenteurs du bail ou loués directement à une société composée des mêmes personnes.

A. L'EXTENSION DU « CERCLE FAMILIAL » AU SEIN DUQUEL L'EXONÉRATION AU TITRE DES BIENS PROFESSIONNELS EST MAINTENUE

Le présent article modifie les articles 885 P et 885 Q du code général des impôts en prévoyant que le bail à long terme peut bénéficier, non seulement au conjoint, frères et soeurs, ascendants et descendants du bailleur, mais désormais aussi aux conjoints de ces ascendants et descendants.

Ceci vaut donc tant pour les biens immobiliers agricoles détenus en direct que pour ceux détenus en groupements fonciers agricoles.

B. LA PRISE EN COMPTE DE LA MISE À DISPOSITION OU D'UNE LOCATION À UNE SOCIÉTÉ

Les articles 885 P et 885 Q du code général des impôts sont complétés par deux alinéas additionnels qui précisent que :

- les biens ruraux immobiliers donnés à bail à une société contrôlée à plus de 50 % par le « cercle familial » du bailleur sont considérés comme des biens professionnels à concurrence de la participation détenue dans la société par les membres du « cercle familial » y exerçant leur activité principale ;

- les biens ruraux donnés à bail et mis à disposition d'une société sont considérés comme des biens professionnels dans les mêmes conditions.

En conséquence de ces nouvelles dispositions, la fraction des parts de société qui n'est pas qualifiée de biens professionnels, parce qu'elle n'appartient pas au « cercle familial » qui exerce son activité principale à l'intérieur de la société, relève de l'article 855 H du code général des impôts et donc d'une exonération à concurrence de 75 % jusqu'à une valeur de 76.000 euros et de 50 % au-delà.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que se féliciter de constater que les problèmes pratiques engendrés par le régime complexe des biens professionnels exonérés au titre de l'ISF peuvent trouver des commencements de réponse malgré les débats passionnels que ne manque pas de susciter toute modification, même limitée et technique, des articles du code général des impôts consacrés à l'imposition sur la fortune.

Ces dispositions très utiles ne dispensent évidemment pas de réformes plus structurelles dans le domaine de la fiscalité du patrimoine : la lourdeur des barèmes et des taux engendre mécaniquement une multitude de dispositifs dérogatoires qui, s'ils permettent à certains d'échapper à une fiscalité trop lourde, ne répondent pas aux défis économiques et démographiques qui attendent la société française dans les dix prochaines années.

Dans son rapport au nom de la commission spéciale du Sénat122(*), le rapporteur du volet fiscal du projet de loi pour l'initiative économique, notre collègue René Trégouët, mentionnait les améliorations techniques susceptibles d'être apportées au régime d'exonération des groupements fonciers agricoles. Il proposait ainsi d'élargir l'exonération aux parts de groupements fonciers agricoles représentatives d'apports en numéraire afin de favoriser les investissements dans les exploitations agricoles.

Jugeant cette amélioration au dispositif adopté par l'Assemblée nationale utile et susceptible de permettre l'installation de jeunes agriculteurs et à développer l'emploi agricole, votre commission des finances vous propose deux amendements, l'un à l'article 885 H du code général des impôts, l'autre à l'article 885 P, incluant dans le champ de l'exonération applicable aux groupements fonciers agricoles les apports en numéraire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

C. - Mesures diverses
ARTICLE 15

Revalorisation du prélèvement sur le produit de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP) opéré au profit de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet d'actualiser le prélèvement sur le produit de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle perçue par les chambres de commerce et d'industrie, institué par l'article 29 de la loi de finances pour 2003 portant assujettissement de France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun.

I. L'ÉVOLUTION DU RÉGIME FISCAL DE FRANCE TÉLÉCOM

A. UN RÉGIME PARTICULIER AVANT 2003


Avant 1990, le secteur des postes et des télécommunications était financé par un budget annexe. La direction générale des télécommunications n'était alors imposable qu'à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en vertu des dispositions communautaires relatives à l'harmonisation des législations relatives au chiffre d'affaire, mais n'était pas, en tant que service administratif de l'Etat, imposable aux autres taxes (taxe professionnelle, taxes foncières, impôt sur les sociétés).

La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 a créé, à compter du 1er janvier 1991, deux personnes morales de droit public placées sous la tutelle du ministre chargé de la poste et des télécommunications : La Poste et France Télécom. L'article 21 de cette loi avait prévu une charge fiscale inchangée pour les opérateurs, avec la conservation de l'acquis par l'Etat, le produit provenant de l'augmentation de la base imposable revenant aux collectivités territoriales par le biais du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Ainsi, l'Etat a perçu entre 1994 et 2003 le produit des taxes professionnelles et foncières de France Télécom, et le FNPTP a bénéficié du solde excédentaire, en fonction de l'évolution du produit de ces taxes. La dynamique des bases d'imposition a permis d'accroître les ressources du FNPTP, qui bénéficiait d'une part significative (27,4 % en 2001) du produit des taxes locales de France Télécom.

Avant 2003, France Télécom était donc, en vertu de cette disposition, considéré comme un établissement unique au niveau national, auquel était appliqué un taux moyen national pour les impositions.

B. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 29 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2003

L'article 29 de la loi de finances pour 2003123(*) a assujetti France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun, accédant à une demande formulée depuis de nombreuses années par notre Assemblée et, en particulier, par votre commission des finances. Cet article a prévu que France Télécom serait désormais imposée à la taxe professionnelle et aux taxes foncières dans les conditions normales, soit, respectivement, au niveau de chaque établissement et de chaque propriété.

Les collectivités territoriales bénéficient désormais de l'intégralité du produit tiré des taxes foncières et de la taxe professionnelle. Toutefois, afin de garantir la neutralité budgétaire de la banalisation de l'imposition locale de France Télécom pour l'Etat, un double prélèvement a été institué :

- d'une part, sur le montant de la compensation versée aux collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, au titre de la suppression de la part « salaires » de la base de la taxe professionnelle. Ce prélèvement est égal « au produit obtenu en multipliant la base imposable de taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003 pour cette collectivité territoriale, cet établissement public de coopération intercommunale ou ce fonds, par le taux de taxe professionnelle, applicable en 2002, à la collectivité, à l'établissement public de coopération intercommunale ou au fonds ». Ce prélèvement sera ensuite « fictivement » indexé sur la dotation forfaitaire, puisqu'il minore la compensation de la suppression de la part « salaires » de la base de la taxe professionnelle, que le présent projet de loi de finances propose, à l'article 32, d'intégrer dans la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités territoriales ;

- d'autre part, sur le produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle, perçue par chaque chambre de commerce et d'industrie (CCI). Le IV de l'article 29 de la loi de finances pour 2003 a prévu en effet qu'un prélèvement serait effectué en 2003 au profit de l'Etat sur le produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle prévu par l'article 1600 du code général des impôts124(*), égal, pour chaque chambre de commerce et d'industrie, au produit obtenu en multipliant la base imposable de France Télécom au titre de l'année 2003, par le taux de cette taxe applicable en 2002.

Par ailleurs, l'article 120 de la loi de finances pour 2003 précitée, relatif à la revalorisation de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP), a pris en compte le prélèvement effectué au profit de l'Etat en 2003 et a prévu la neutralisation de son impact pour les chambres de commerce et d'industrie, dès lors que celles-ci avaient déjà voté leur taux pour l'année 2003, en disposant que « pour 2003, le produit de la taxe arrêté dans les conditions prévues aux deux alinéas précédents est majoré du montant du prélèvement prévu au III de l'article 13 de la loi de finances pour 2003 ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à pérenniser le prélèvement précité sur le produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle, perçue par les chambres de commerce et d'industrie.

L'article 29 de la loi de finances pour 2003 avait prévu le prélèvement opéré par l'Etat pour la seule année 2003. Le présent article vise à pérenniser ce prélèvement et à prévoir que son montant évolue chaque année en fonction du taux d'évolution du produit de la taxe professionnelle, arrêté par chaque chambre de commerce et d'industrie. Le prélèvement opéré par l'Etat serait ainsi proportionnel au produit perçu par les chambres de commerce et d'industrie.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


Il s'agit d'un ajustement technique, la loi de finances pour 2003 n'ayant pas prévu la pérennisation du prélèvement sur le produit de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP) permettant d'assurer la neutralité budgétaire pour l'Etat, de l'assujettissement de France Télécom aux impositions locales dans les conditions de droit commun. Votre commission des finances y est donc favorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16

Prélèvement sur le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO)

Commentaire : le présent article a pour objet d'opérer un prélèvement de 300 millions d'euros sur les réserves du FGAO. Ce prélèvement constituerait une recette non fiscale pour le budget de l'Etat.

I. LA SITUATION JURIDIQUE ET FINANCIÈRE DU FGAO

A. LA SITUATION JURIDIQUE


Le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages a été créé par la loi de sécurité financière du 1er août 2003125(*) par transformation du Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse.

1. Missions

Il a repris les missions de l'organisme dont il est issu (indemnisation des victimes d'accidents de la circulation et de chasse provoqués par des auteurs non identifiés, non assurés ou dont l'assureur est totalement ou partiellement défaillant126(*)).

Ses missions ont également été étendues par la loi relative à la sécurité financière à la protection des personnes assurées, souscriptrices, adhérentes ou bénéficiaires de prestations de contrats d'assurance dont la souscription est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire, contre les conséquences de la défaillance des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'Etat127(*).

Par ailleurs, la loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages128(*), votée deux jours avant la loi relative à la sécurité financière, a étendu la garantie du Fonds aux catastrophes technologiques et aux risques miniers.

2. Statut juridique

L'article L. 421-2 du code des assurances prévoit que le FGAO est une « personne morale de droit privé ».

Ses adhérents sont, obligatoirement « toutes les entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'Etat (...) qui couvrent les risques faisant l'objet d'une obligation d'assurance en vertu d'une disposition législative ou réglementaire », ainsi que « l'ensemble des entreprises qui offrent des garanties en matière d'assurance automobile et de chasse ».

B. LA SITUATION FINANCIÈRE

1. Nature des ressources


Les ressources actuelles du FGAO sont les suivantes :

- des contributions instituées par le code des assurances sur les assurés, les non assurés, les entreprises d'assurance (circulation et chasse), ainsi que des majorations d'amendes pénales et des pénalités dues par l'assureur en cas d'offre d'indemnisation manifestement insuffisante ;

- le produit des recours intentés par le fonds, subrogé dans les droits des victimes.

Ces ressources, qui correspondent aux ressources de l'ancien Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse, seront vraisemblablement complétées afin de faire contribuer l'ensemble des adhérents du FGAO. Cette extension devrait s'opérer prochainement par décret.

2. Situation financière actuelle

L'actif du fonds est actuellement composé de près de 2 milliards d'euros de placements. Le budget 2003 du fonds fait apparaître des provisions relatives à ses nouvelles missions telles qu'issues des deux lois de sécurité financière et relative aux risques technologiques et naturelles d'un montant d'1,22 milliard d'euros. Dans le budget 2004, ce ne sont que 31 millions d'euros qui sont provisionnés à ce titre. Les provisions techniques totales du fonds s'établissent ainsi à plus de 2 milliards d'euros, pour faire face à des indemnisations par nature incertaines et pour la plupart totalement neuves pour le Fonds.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : UN PRÉLÈVEMENT DE 300 MILLIONS D'EUROS SUR SES RÉSERVES

Par le présent article, le gouvernement propose d'opérer un prélèvement sur le FGAO d'un montant de 300 millions d'euros. Ce prélèvement, qui constituerait une ressource non fiscale pour le budget de l'Etat serait payable en une fois, dès promulgation de la présente loi de finances.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec un avis de « sagesse » du gouvernement, qui prévoit que « le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Prélèvement sur les réserves des comités professionnels
de développement économique

Commentaire : le présent article vise à effectuer, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement sur les fonds de roulement des comités professionnels de développement économique.

I. LE DROIT EXISTANT


Les comités professionnels de développement économique (CPDE) ont été créés en application de la loi n° 78-654 du 22 juin 1978, afin de contribuer au développement de la compétitivité de certaines professions.

Les secteurs concernés ont suscité la création de quatre CPDE, échelonnée de 1981 à 1996 :

· le Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie (CPDHBJO), créé en 1981 ;

· le Comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure (CIDIC), créé en 1983 ;

· le Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement (DEFI), créé en 1984 ;

· le Comité de développement des industries françaises de l'ameublement (CODIFA), créé en 1996.

Le CPDHBJO vise notamment à renforcer les actions collectives de promotion, de communication, de création et de recherche-développement.

Le CIDIC assure principalement des actions en faveur de l'exportation, des actions de promotion et de communication, la réalisation d'études et de statistiques, ainsi que le fonctionnement d'un bureau de style.

Le DEFI a surtout pour mission d'encourager la promotion des exportations. En outre, il effectue des études économiques et des actions de formation.

Depuis sa création, le CODIFA a contribué au financement d'un ensemble cohérent d'actions visant à dynamiser le secteur de l'ameublement, notamment par la mise en place et l'entretien d'outils collectifs, accessibles aux divers acteurs de ce secteur d'activité caractérisé par une faible concentration.

Dès leur naissance, ces organismes se sont vus attribuer des prérogatives de puissance publique, en particulier celle de percevoir des cotisations obligatoires, prérogative bientôt remplacée par l'affectation de taxes parafiscales, dont les caractéristiques générales sont retracées dans le tableau suivant.

Caractéristiques générales des taxes parafiscales perçues au profit des comités professionnels de développement économique


Organismes bénéficiaires

Redevables

Assiette

Taux

Produit en 2002 (en millions d'euros)

Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie

fabricants et détaillants

chiffre d'affaire hors TVA

0,20 %

8,71

Comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure

fabricants et négociants

ventes hors taxes

0,18 %

8,77

Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement

fabricants

ventes hors taxes

0,07 %

10,56

Comité de développement des industries françaises de l'ameublement

fabricants

chiffre d'affaire hors TVA

0,14 %

9,03

Les ressources provenant de ces taxes parafiscales ont été quelque peu surdimensionnées, si bien qu'au 31 décembre 2002, les réserves de trésorerie constituées par les organismes bénéficiaires s'élevaient en moyenne à un montant approchant l'équivalent d'une année de charges de fonctionnement. Il est à noter que les taxes parafiscales constituent plus de 90 % des recettes de ces organismes.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article vise à instituer, au profit du budget de l'État, un prélèvement exceptionnel de 30,5 millions d'euros sur les comités professionnels de développement économique.

Le tableau suivant donne le détail de cette répartition et met en regard les réserves de trésorerie accumulées au 31 décembre 2002.

Montants des prélèvements devant être opérés en 2004

(en millions d'euros)


Organismes bénéficiaires

Montant prélevé

Trésorerie au 31 décembre 2002

Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie

0,829

2,4

Comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure

1,331

4,1

Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement

20,803

27,4

Comité de développement des industries françaises de l'ameublement

7,537

11,8

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PRÉLÈVEMENT QUI NE LÈSE AUCUN INTÉRÊT PRIVÉ


Les prélèvements opérés ne paraissent pas illégitimes. En effet, les recettes des CPDE proviennent principalement de la perception de taxes parafiscales, sinon de subventions de l'Etat.

Ainsi, les réserves que ces organismes de droit privé ont constituées proviennent très majoritairement de fonds publics, et, en regard, le niveau des prélèvements prévu par le présent article ne peut, en aucun cas, les empêcher de poursuivre leur mission.

B. UN PRÉLÈVEMENT LOGIQUE DANS LE CADRE DE LA SUPPRESSION DE LA PARAFISCALITÉ

En outre, ces prélèvements doivent être resitués dans le cadre de la disparition de la parafiscalité. En effet, l'article 63 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que les taxes parafiscales doivent disparaître avant le 31 décembre 2003.

D'après les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le financement des CPDE sera assuré sur une base budgétaire via des subventions inscrites au budget général. Par ailleurs, leurs relations avec l'État s'inscriront désormais dans un cadre rénové, caractérisé par la signature de contrats d'objectifs et de moyens qui doivent être signés avant la fin de l'année 2003. Ces contrats devraient prévoir une évaluation de la performance de ces organismes, ce qui constitue sans doute une précaution significative.

De fait, à l'aube de la mise en place d'un nouveau mode de financement, il semble logique de procéder, au moins partiellement, à une « purge » des réserves accumulées dans le cadre finissant.

Il est à noter que la subvention budgétaire qu'il est prévu d'affecter, dans le budget pour 2004, au profit de ces organismes, s'élève précisément à 30,5 millions d'euros. Elle est fondue avec les crédits du chapitre 44-05 « Centres techniques et organismes assimilés » du « bleu » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il peut donc être considéré que, dans leur ensemble, les CPDE s'« autofinancent » pour 2004, mais selon une clé différente de celle des prélèvements, car les montants affectés sont naturellement évalués en fonction des besoins de ces organismes.

C. UN PRÉLÈVEMENT MINIME QUI EST CEPENDANT UTILE AUX FINANCES PUBLIQUES

Compte tenu du contexte d'extrême tension budgétaire, il est parfaitement légitime que les trésoreries dormantes constituent le terrain privilégié de la recherche de ressources nouvelles : elles n'augmentent pas le niveau des prélèvements obligatoires au-delà de l'exercice au cours duquel elles s'exercent et ne pénalisent guère l'activité économique.

Surtout, elles rappellent aux organismes concernés qu'il ne leur appartient pas de se constituer des matelas de crédits, et que leurs ressources doivent être strictement proportionnées à une évaluation raisonnable de leurs missions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Suppression du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)

Commentaire : le présent article vise à supprimer le FOREC et transfère en conséquence ses biens, droits et obligations à l'Etat.

I. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU FOREC JUSQU'EN 2003

A. LE CADRE JURIDIQUE


Le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) a pour mission de compenser auprès des régimes de base de sécurité sociale les pertes de cotisations engendrées par les mesures générales d'allègements de charges portant sur les bas salaires et la réduction du temps de travail.

Créé par l'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, inséré aux articles L. 131-8 à L. 131-11 du code de la sécurité sociale, le FOREC est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Il est doté d'un conseil de surveillance comprenant notamment des représentants du Parlement et des partenaires sociaux.

En 2000, le fonds n'ayant finalement pas encore été mis en place, ses recettes ont été enregistrées et suivies par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour le compte de l'établissement public, ce qui a permis d'assurer la trésorerie du régime général de sécurité sociale.

Le décret n° 2001-968 du 25 octobre 2001 a fixé les conditions d'organisation, de fonctionnement et de gestion du FOREC. Ce texte prévoit notamment que le fonds est placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la sécurité sociale, du ministre chargé de l'emploi et du ministre chargé du budget.

Le FOREC est géré par le fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont il a reçu en partage, pour les mêmes fonctions, le président du conseil d'administration, le directeur et l'agent comptable.

B. LA PROGRESSION DES DÉPENSES DU FOREC

La progression des dépenses du FOREC résulte d'une stratification des dispositifs d'exonération pris en charge, et de transferts d'effectifs vers les plus coûteux de ces dispositifs, d'abord en raison de la réduction du temps de travail, puis, depuis 2003, en conséquence de la mise en place de l'allègement « Fillon ».

· Lors de sa création, le 1er janvier 2000, le FOREC a pris en charge :

- la réduction dégressive sur les bas salaires (RBS), volontiers dénommée « ristourne Juppé », résultant de la loi n° 95-882 du 4 août 1995. Ce dispositif accordait à l'employeur une réduction sur les cotisations patronales de sécurité sociale dégressive jusqu'à 1,3 fois le SMIC129(*) ;

- l'aide incitative à la réduction du temps de travail mise en place par la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, dite allègement « Aubry I ». Cette aide consiste en un allègement forfaitaire de cotisations patronales par salarié, dont le montant est dégressif dans le temps130(*) ;

- les allègements ayant été accordés dans le cadre de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail, dite « loi Aubry II ». Le volume de ces allègements a augmenté avec le nombre d'entreprises réduisant leurs horaires collectifs.

· A partir du 1er janvier 2001, ont été également pris en charge par le FOREC :

- l'allègement en faveur de l'incitation à la réduction collective du temps de travail institué par la loi n° 96-502 du 11 juin 1996, dite « loi de Robien » ;

- les exonérations de cotisations d'allocations familiales en faveur de certains régimes spéciaux (depuis le 1er janvier 1994) et des salariés agricoles (depuis le 1er janvier 1996).

· En 2002, les dépenses du FOREC devaient enregistrer l'incidence des mesures suivantes :

- la mise en place d'une majoration de l'allègement lié aux 35 heures pour les entreprises situées en zone de redynamisation urbaine (ZRU) ;

- la mise en place d'une majoration de l'allègement lié aux 35 heures pour les entreprises de transport routier de marchandises ;

- l'ouverture du bénéfice de l'allègement lié aux 35 heures lors de l'embauche d'un premier salarié ;

- l'élargissement du champ de l'allègement lié aux 35 heures et de celui de la ristourne dégressive aux bénéficiaires des primes des contrats initiative-emploi (CIE) et des contrats de qualification-adultes ;

- la mise en place d'une « majoration zone franche de Corse » pour les entreprises y bénéficiant de l'allègement lié aux 35 heures.

· A compter du 1er juillet 2003, les dépenses du FOREC ont principalement évolué en conséquence de l'application de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, dite « loi Fillon » :

- pour les entreprises organisées sur une base supérieure à 35 heures, qui bénéficiaient donc de la « ristourne Juppé », le dispositif est entré dans la première année d'une phase transitoire qui doit mener à son terme, le 1er juillet 2005, à une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau du SMIC. Ainsi, la nouvelle réduction dégressive sur les bas salaires permet une prise en charge de 20,8 % du coût du travail au niveau du SMIC contre 18,2 % avant le 1er juillet 2003, et elle s'annule pour les rémunérations supérieures ou égales à 1,5 fois le SMIC, contre 1,3 fois le SMIC avant le 1er juillet 2003. Le nouveau dispositif procurant donc un montant d'exonération plus important que la ristourne sur les bas salaires quel que soit le niveau de rémunération, son coût est supérieur ;

- le régime définitif s'applique aux entreprises qui, au 30 juin 2003, ont réduit leur durée collective de travail en application de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail et qui bénéficient, à ce titre, de l'allègement « Aubry II ». Dans leur cas, la nouvelle réduction dégressive sur les bas salaires permettant une prise en charge de 26 % est obtenue pour un salaire égal à la « GMR 2131(*) », et elle s'annule pour cette GMR majorée de 70 % ; le niveau d'allègement est alors supérieur à celui du dispositif « Aubry II » pour des rémunérations inférieures à environ 1,4 fois la rémunération minimale ; il est d'un montant moindre au-delà.

Le tableau suivant permet de suivre l'augmentation des dépenses du FOREC consécutives à ces dernières évolutions.

Evolution des dépenses du FOREC

(en millions d'euros)

Catégories de dépenses

2002
Droits constatés

2003
Droits constatés

 
 
 

« Ristourne Juppé »

4 615

2 138

« Aubry I »

2 218

2 073

« Aubry II » (jusqu'au 1er juillet 2003)

8 249

4 190

ARTT « de Robien »

478

530

Allègement unique (à compter du 1er juillet 2003)

 

6 969

Charges diverses

 

9

TOTAL

15 560

15 909

Source : PLFSS pour 2004 - Annexe f

· A terme, la pleine application de la loi « Fillon » devait amener à un nouvel accroissement des dépenses du FOREC

Concernant les entreprises qui bénéficiaient de la « ristourne Juppé » lors de sa « transformation », le 1er juillet 2003, en allègement « Fillon », le dispositif transitoire menant à une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau du SMIC doit suivre son cours selon le calendrier suivant.

Dispositif transitoire d'exonération de charges mis en place par la loi « Fillon » concernant les entreprises organisées sur une base supérieure à 35 heures


 

A compter du
1er juillet 2003

A compter du
1er juillet 2004

A compter du
1er juillet 2005

Niveau maximal d'exonération

20,8 %

23,4 %

26,0 %

Seuil d'éligibilité

1,5 SMIC

1,6 SMIC

1,7 SMIC

En conséquence, dès 2004, le coût des exonérations générales de cotisations est appelé à connaître une augmentation substantielle qu'entraîne, d'une part, l'effet report de l'entrée en vigueur du dispositif transitoire au 1er juillet 2003, et la poursuite, au 1er janvier 2004, de la montée en puissance de l'allègement « Fillon » programmée par ce dispositif.

Le tableau suivant rend compte de l'évolution des dépenses se situant dans le périmètre du FOREC pour 2004.

Evolution des exonérations de cotisations se situant dans le périmètre 2003 du FOREC

(en milliers d'euros)

 

2003

2004

évolution

2004 / 2003

Ristourne bas salaires 1,3 SMIC (jusqu'au 1er juillet 2003)

2 138 000

0

-100 %

Allègement "Aubry I"

2 073 000

890 000

-57,07 %

Allègement "Aubry II" (jusqu'au 1er juillet 2003)

4 190 000

0

-100 %

ARTT "de Robien"

530 000

408 000

-23,02 %

Allègement unique "Fillon" (à compter du 1er juillet 2003)

6 969 000

15 792 000

126,60 %

ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX : exonérations se situant dans le périmètre 2003 du FOREC

15 900 000

17 090 000

7,48 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire pour 2004 du ministère du travail

C. LA COMPLEXIFICATION DU FINANCEMENT DU FOREC


L'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale dresse la liste des recettes du fonds. En conséquence, notamment, de la croissance de ses besoins, le FOREC est aujourd'hui financé par une stratification de huit impôts qui lui sont affectés intégralement ou pour partie :

· recettes affectées depuis l'exercice 2000 :
droits de consommation sur les tabacs : 97 % en 2001, 90,7 % en 2002, puis 84,4 % en 2003 ;

droits de consommation sur les alcools et boissons : 55 %, puis intégralité pour 2001 ;

contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) : intégralité ;

taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : intégralité.
· recettes affectées depuis l'exercice 2001 :
taxe sur les véhicules des sociétés (TVS) : intégralité ;

taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TCA) : 24,7 % en 2001, puis 30,56 % en 2002, enfin 44,07 % à compter du 1er janvier 2003 ;
· recettes affectées depuis l'exercice 2002 :
prélèvements sur les véhicules terrestres à moteur (TVM) : intégralité ;

taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour le financement  des prestations sociales de prévoyance (taxe prévoyance) : intégralité.
L'année 2003 marque une pause dans cette « escalade de la complexité » : il n'y a pas d'impôts nouveaux, et seuls leurs produits et la proportion de ces produits affectés au FOREC connaissent des évolutions.

Le tableau suivant rend compte de l'évolution des parts respectives des différentes ressources du FOREC participant à son financement.


Evolution des parts respectives des différentes ressources du FOREC

Recettes du FOREC

2000

2001

2002

2003

Droits de consommation sur le tabac

65%

58%

50%

47%

Droits de consommation
sur les alcools et les boissons

19%

19%

17%

16%

CSB

5%

7%

6%

5%

TGAP

4%

4%

4%

3%

Taxe sur les véhicules des sociétés

 

5%

5%

5%

Taxe spéciale sur les conventions d'assurance

 

7%

9%

14%

Taxe sur les véhicules terrestres à moteur

 

 

6%

6%

Taxe prévoyance

 

 

4%

3%

Contributions publiques

7%

 

 

 

Total

100%

100%

100%

100%

L'année 2000 est présentée pour information, le FOREC n'étant pas constitué à cette date.

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003

Il est prévu que les recettes du fonds peuvent être majorées des produits non consommés de l'exercice antérieur et d'une contribution de l'Etat (recettes mentionnées aux 6e et 7e de l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il est proposé de supprimer le FOREC.

En conséquence, les articles L. 131-8 à L. 131-11 du code de la sécurité sociale, qui régissent le FOREC, sont abrogés. Par ailleurs, les biens, droits et obligations du FOREC doivent être transférés à l'Etat le 1er janvier 2004. Il est attendu du reversement du fonds de roulement du FOREC une recette non fiscale de 328 millions d'euros.

En outre, il est prévu à l'article 24 du présent projet de loi de finances que les ressources affectées au FOREC seront, à l'exception des droits tabac, intégralement affectées au budget général.

Désormais, les charges de compensation des mécanismes généraux d'exonération de charges sociales devront être supportées par le budget de l'Etat, au sein du budget du travail.

III. LA SUPPRESSION DU FOREC CONSTITUAIT UN OBJECTIF À ATTEINDRE

Le Sénat a toujours vivement critiqué le système de compensation d'exonérations de charges sociales que représentait le FOREC, qui entraînait une débudgétisation massive de ces compensations qui incombent normalement à l'Etat, et l'illisibilité tant de leur coût global que de leurs financements.

A. LA FIN D'UNE DÉBUDGÉTISATION ABUSIVE

1. Une décision naturelle et attendue

Il était déconcertant que l'élément central de la politique du travail relevât de la loi de financement de la sécurité sociale.


Il convient de rappeler que le coût prévisionnel des allègements de charges financés par le FOREC en 2003 s'élève à 16,56 milliards d'euros, soit un montant (pour la première fois) supérieur à celui prévu pour le budget du travail, qui ressort à 15,72 milliards d'euros.

Que les charges de compensation des mécanismes généraux d'exonération de charges sociales soient désormais supportées par le budget du travail est conforme à sa vocation, et constitue un retour opportun à la configuration budgétaire antérieure.

Un retour à la configuration budgétaire antérieure

La politique d'allègement général des charges sociales, qui vise en particulier celles pesant sur les emplois peu qualifiés, a connu une montée en charge progressive à partir de la mise en place, en 1993 et en 1995, de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé ».

Dans un premier temps, la compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de cotisations sociales a été à l'origine de la croissance du budget du travail, passé de 12,87 milliards d'euros en 1993 à 22,93 milliards d'euros en 1997, soit une progression de 78,2 % en quatre ans. Au cours de la même période, en effet, le montant des exonérations de cotisations sociales compensées est passé de 1,84 milliard d'euros à 10,17 milliards d'euros.

Puis la politique de réduction du temps de travail suivie par le précédent gouvernement à partir de 1997 l'a conduit à procéder à certaines modifier le périmètre du budget du travail.

A compter de 2000, la création du FOREC s'est traduite par une débudgétisation massive, le budget du travail se voyant amputé, au profit de l'établissement public, des crédits destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales.

Le droit rejoint d'ailleurs le bon sens, car selon les termes de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, résultant de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite « loi Veil » : « Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ». Cette prescription devrait donc se trouver, enfin, strictement observée.

2. Une décision cependant courageuse

Sous l'impact de la loi « Fillon », les dépenses résultant des exonérations de charges sur les bas salaires sont appelées à être très évolutives jusqu'en 2006.
Ainsi, dès 2004, c'est une dépense supplémentaire de 1,2 milliard d'euros, avec la montée en puissance de l'allègement « Fillon », qui pèse sur le budget du travail. Au total, le coût de ce dispositif est évalué à 6 milliards d'euros à l'horizon 2006.

Ces évolutions pèseront dorénavant sur le budget de l'Etat, dont la progression se trouve normée : ainsi, il a été décidé que la croissance du budget de l'Etat n'excéderait pas 1,5 % pour 2004, soit le taux attendu de l'inflation. Dans ce cadre, le montant des économies devant être pratiquées par ailleurs s'en trouve forcément accru.

B. DES RESPONSABILITÉS À NOUVEAU IDENTIFIABLES

Le mode de financement du FOREC est à l'origine d'une dilution des responsabilités.
L'Etat doit normalement assumer le coût de sa politique de soutien à l'emploi, et bénéficier, d'une façon générale, de recettes distinctes de celles de la sécurité sociale. Seule une telle configuration permet de distinguer les situations financières respectives de l'Etat et de la sécurité sociale.

Or, comme la Cour des comptes l'a noté dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2002, le FOREC est structurellement confronté à des difficultés pour équilibrer ses dépenses et ses ressources : « La différence entre les dynamiques qui gouvernent les dépenses et les ressources, a de fortes chances de perdurer. L'équilibre annuel du FOREC nécessitera de ce fait des ajustements permanents des ressources affectées qui risquent de rendre l'évolution d'une année sur l'autre peu lisible ».

Ainsi, les excédents cumulés sur la gestion des années 2001 et 2002 se sont élevés à 488,7 millions d'euros, mais l'année 2003 devrait faire apparaître un déficit de 221,8 millions d'euros.

C. UNE RECETTE NON FISCALE NON NÉGLIGEABLE

Une recette non fiscale est attendue du reversement du fonds de roulement du FOREC. Elle s'élève à 328 millions d'euros, soit 0,14 % des ressources nettes du budget général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 bis (nouveau)

Réforme de l'intérêt de retard

Commentaire : le présent article vise à étendre les possibilités de remise gracieuse et de transaction fiscale pour les montants dus au titre de l'intérêt de retard.

I. LE DROIT EXISTANT


L'intérêt de retard et la détermination de son taux sont définis par l'article 1727 du code général des impôts : « le défaut ou l'insuffisance dans le paiement ou le versement tardif de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des impôts donnent lieu au versement d'un intérêt de retard qui est dû indépendamment de toutes sanctions. Le taux de l'intérêt de retard est fixé à 0,75 % par mois et s'applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable ou dont le versement a été différé ».

Les intérêts de retard concernent deux à trois millions de contribuables et atteignent souvent le quart des sommes dues à l'administration fiscale, compte tenu des délais des notifications du redressement qui atteignent souvent trois à quatre ans après la date d'exigibilité des impôts redressés.

Malgré plusieurs décisions de justice132(*), non confirmées en dernière instance, et une diminution des taux d'intérêt de marché, le taux de l'intérêt de retard est resté fixé à 9 % par an.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement, sur l'initiative de nos collègues députés Jean-Yves Cousin et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, afin de prendre en compte les situations difficiles de certains redevables, souvent de bonne foi, après un redressement fiscal.

Les dispositions adoptées visent à permettre des remises gracieuses et des transactions fiscales, suivant les procédures définies respectivement aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales133(*), pour les sommes dues au titre de l'intérêt de retard.

L'exposé des motifs de l'amendement précise que cette faculté nouvelle offerte à l'administration respecterait les prescriptions qui s'imposent d'ores et déjà à elle, de façon notamment à « ne pas permettre aux contribuables d'obtenir du Trésor, pour le paiement des impôts exigibles, un crédit moins onéreux que celui qu'ils auraient pu éventuellement se procurer auprès des établissements bancaires »134(*).

Cette réforme correspond aux préconisations de notre collègue député Jean-Yves Cousin, dans un rapport d'information de septembre 2003 au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale135(*). Des deux solutions envisagées dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2004, une modification des dispositions de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales a été retenue de préférence à une réinterprétation de ces mêmes dispositions.

Les dispositions adoptées ont été présentées comme un premier pas vers une réforme du taux de l'intérêt de retard qui s'élève 9 % par an, afin de le rapprocher des taux constatés sur le marché privé du crédit, ainsi que du taux de l'intérêt légal (fixé à 3,29 % pour l'année 2003136(*)) dont bénéficient les contribuables qui disposent de créances sur le Trésor et se trouvent ainsi placés dans une position moins favorable. Notre collègue député Jean-Yves Cousin a proposé que le taux de l'intérêt soit fixé à environ 8 % par an.

« Réformer l'intérêt de retard : le souhaitable et le possible »

Extraits du rapport d'information de septembre 2003 de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les relations entre l'administration fiscale et les contribuables

2004 : une contrainte budgétaire réelle

« Si votre Rapporteur est très favorable à une réforme de l'intérêt de retard et s'il est prêt à contribuer au débat préalable concernant les modalités souhaitables de cette réforme, il apparaît que sa mise en oeuvre dans l'état actuel du marché privé du crédit constituerait un coût substantiel pour les finances publiques. Au regard des modalités de réforme suggérées par votre Rapporteur, il apparaît que le taux de l'intérêt de retard pourrait être établi à environ 8 % l'an, voire un peu moins. Or, le « coût » pour les finances publiques d'une baisse d'un point du taux de l'intérêt de retard s'élève à environ 130 millions d'euros. Ce coût serait sans doute doublé si le taux des intérêts moratoires était fixé au niveau du taux de l'intérêt de retard.

« Au regard de la situation des finances publiques françaises, des engagements internationaux de la France en la matière et de la nécessité, dans ce contexte, d'opérer des choix s'agissant des mesures fiscales dont la mise en oeuvre est projetée l'année prochaine, votre Rapporteur estime que la réforme de l'intérêt de retard n'est pas envisageable pour 2004. Le retour à un solde des finances de nos administrations publiques dans les limites définies par le pacte de stabilité et de croissance pourrait constituer le moment opportun pour la mise en oeuvre de cette réforme. Par ailleurs, si d'ici là les conditions constatées sur le marché privé du crédit rendaient moins onéreuse pour les finances publiques, la réforme proposée, celle-ci pourrait être mise en oeuvre plus rapidement.

Une solution envisageable à court terme : la possibilité de remise et de transaction des montants dus au titre de l'intérêt de retard


« Le montant de l'intérêt de retard peut constituer une lourde charge pour le contribuable notamment dans les cas où ce montant est calculé suite à un redressement fiscal. Le 1 de l'article 1727 A du code général des impôts dispose en effet que « l'intérêt de retard prévu à l'article 1727 est calculé à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel l'impôt devait être acquitté [...] ». Le 2 de l'article 1729 du même code prévoit que, dans le cas d'un redressement fiscal, « le décompte de l'intérêt de retard est arrêté au dernier jour du mois de la notification de redressement ou, en cas d'échelonnement des impositions supplémentaires, au dernier jour du mois au cours duquel le rôle doit être mis en recouvrement. ». Par ailleurs, les articles L. 169 à L. 189 du livre des procédures fiscales disposent qu'en règle générale le délai de reprise de l'administration fiscale s'établit entre trois et quatre ans, rétrospectivement à la date du contrôle fiscal considéré.

« Ces dispositions combinées signifient, à titre d'exemple, qu'un redressement établi au mois de décembre 2003, relatif à des insuffisances concernant l'établissement des revenus ou des résultats pour 2000, donne lieu à des rappels de droits sur lesquels sont calculés un montant d'intérêt de retard qui court depuis la date à laquelle l'imposition qui fait l'objet de ces rappels de droits aurait due être payée, soit depuis le courant de l'année 2001. L'intérêt de retard peut courir, selon l'imposition considérée et l'attitude du contribuable, depuis un nombre d'années plus élevé encore, si le délai de reprise est plus long, en application de certaines des dispositions prévues par les articles L. 169 à L. 189 du livre des procédures fiscales. Un contribuable de bonne foi, à qui est adressé un redressement fiscal, peut donc constater dans certains cas, notamment si l'erreur qu'il a commise est ancienne, que le montant des sommes qu'il doit payer, relève pour une bonne part de l'application de l'intérêt de retard.

« Votre Rapporteur estime qu'une réflexion doit être menée afin d'envisager que dans ces cas, le montant des intérêts de retard puisse faire l'objet d'une remise gracieuse ou d'une transaction. Ces procédures sont prévues par l'article L. 247 du livre des procédures fiscales (...).

« La documentation de base éditée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à l'attention des agents de l'administration fiscale, prescrit les éléments suivants s'agissant de la remise et de la transaction des intérêts de retard.

Point n° 23 de la sous-section 13 S 2434 de la documentation de base 13 RC contrôle de l'impôt - contentieux - autres réglementations

« En raison de leur nature même, les intérêts de retard ne présentent pas le caractère de véritables sanctions puisqu'ils ont pour objet de compenser le préjudice subi par le Trésor par suite de l'encaissement tardif des sommes qui devaient lui revenir.

« Ils ne doivent pas, en règle générale, faire l'objet de remise ou modération.

« Il ne peut être fait d'exception à cette règle que dans les circonstances particulières et spécialement le cas prévu à l'article L. 247-1° du LPF, c'est-à-dire lorsque le contribuable se trouve dans un état de gêne ou d'indigence le mettant dans l'impossibilité de se libérer envers le Trésor
 .

« A cet égard, doivent notamment être examinées avec bienveillance des demandes présentées par les contribuables qui, ayant exécuté des marchés pour le compte d'organismes publics [...], n'ont pas perçu le montant de leurs créances dans les six mois suivant les échéances prévues.

« De même, en ce qui concerne le cas des petites et moyennes entreprises qui se créent et, notamment, des travailleurs s'établissant à leur compte, il a été décidé, pour tenir compte du fait que ces nouveaux chefs d'entreprise ne sont pas nécessairement familiarisés avec la législation fiscale, que les services feront preuve d'indulgence pour les erreurs commises de bonne foi pendant les quatre premières années de fonctionnement de l'entreprise. A cette fin, une large remise des pénalités peut être accordée.

« L'application de la règle ci-dessus exposée ne doit pas cependant priver le service de la possibilité d'envisager une modération des intérêts de retard lorsqu'il est constaté qu'en dehors des paiements tardifs et des insuffisances ayant motivé l'application de ces intérêts, le contribuable a effectué, par ailleurs, des excédents de versements.

« En tout état de cause, les intérêts de retard ne doivent pas faire l'objet d'une transaction.


«  Votre Rapporteur suggère que dans les cas où le montant de l'intérêt de retard représente une part substantielle du montant global à recouvrer suite, notamment, à un contrôle fiscal, soit ouverte la possibilité pour l'administration de transiger en la matière ou de remettre une partie de ce montant. La règle cardinale concernant la mise en oeuvre de cette marge supplémentaire de remise ou de transaction demeurerait le fait qu'elle ne doit pas avoir « pour effet de permettre aux contribuables d'obtenir du Trésor, pour le paiement des impôts exigibles, un crédit moins onéreux que celui qu'ils auraient pu éventuellement se procurer auprès des établissements bancaires. ». Autrement dit, il serait possible, notamment dans les cas où la bonne foi du contribuable est avérée, de remettre une partie des montants dus du fait de l'application de l'intérêt de retard ou de transiger en la matière, afin que ces montants soient le cas échéant ramenés aux montants qui seraient dus si le taux de l'intérêt de retard était fixé à un niveau considéré comme adéquat ou souhaitable, au regard des critères suggérés supra par votre Rapporteur.

« S'il était envisagé de permettre ces pratiques fiscales, il serait nécessaire de déterminer au préalable si la législation doit être modifiée (...).

« Au total, deux solutions sont envisageables :

« -
une « nouvelle » interprétation du quatrième alinéa de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales pourrait permettre de considérer que, dorénavant, les montants dus au titre de l'intérêt de retard peuvent faire l'objet d'une transaction ;

« - l'article L. 247 du livre des procédures fiscales pourrait être modifié afin que soit expressément prévu que les montants dus au titre de l'intérêt de retard peuvent faire l'objet d'une transaction ou d'une remise gracieuse. Cette solution a la préférence de votre Rapporteur, parce qu'elle est certainement juridiquement la plus logique. Si la documentation de base évoquée permet dans certains cas que les montants dus au titre de l'intérêt de retard fassent l'objet d'une remise gracieuse, il s'agit d'une interprétation de la loi certes opportune, mais à tout le moins audacieuse
 ».

Source : Assemblée nationale, 12ème législature, rapport d'information n° 1064 sur les relations entre l'administration fiscale et les contribuables, extraits p. 32-37


III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article doivent être approuvées dans la mesure où elles permettent une diminution du taux de l'intérêt de retard. Il faut cependant rappeler que votre commission des finances avait proposé à plusieurs reprises une réforme du taux de l'intérêt de retard tendant à l'abaisser plus fortement que ne l'envisage la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Lors des débats relatifs à la loi de finances pour 2001, le Sénat avait adopté un amendement137(*) indexant le taux de l'intérêt de retard sur celui de l'intérêt légal majoré de 0,25 % par mois (soit 3 % par an). La différence proposée se justifiait par la volonté d'éviter des calculs d'optimisation fiscale des contribuables.

Cette proposition n'avait pas été reprise par l'Assemblée nationale. Lors des débats relatifs à la loi de finances pour 1999, le Sénat avait adopté un amendement similaire de votre commission des finances 138(*).

Devant l'Assemblée nationale le 11 décembre 2002, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a déclaré vouloir arriver à cet objectif  dans la loi de finances pour 2004, après en voir étudié le coût. Ce débat est intervenu suite à l'avis défavorable du gouvernement sur un amendement proche139(*) déposé par le groupe socialiste.

Le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire avait alors estimé que « nous devons traiter le contribuable de la même manière lorsque l'Etat est débiteur et lorsqu'il est créancier. Vu le calendrier de la démocratie française, Monsieur Goulard, on bâtit un budget trois semaines après avoir été nommé au gouvernement (...) Il faut naturellement analyser l'impact financier d'une telle décision, mais mon objectif, c'est d'arriver dans la loi de finances pour 2004 à cette équité ». Notre collègue député Didier Migaud a alors retiré l'amendement « en prenant tout à fait acte de (v)otre engagement à nous faire une proposition dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004 »140(*).

Le coût global de l'amendement de votre commission des finances avait été estimé en 1998 à un demi-milliard d'euros, mais les estimations s'avèrent trop variables faute de connaître précisément le champ d'application éventuel d'une telle mesure.

En outre, le Médiateur de la République a adopté en 2003 une proposition de réforme 98-R18 qui a relevé la différence de traitement « relativement inéquitable » entre les contribuables débiteurs et créanciers de l'administration fiscale :

« Le Médiateur de la République a cru devoir attirer l'attention sur une partie du problème qui lui paraissait sous-estimée, alors même qu'elle témoignait, plus que toute autre, du caractère inégalitaire des relations entre les contribuables et les services fiscaux : la différence entre les valeurs du taux applicable aux premiers et de celui retenu pour les seconds pour tenir compte du « prix du temps », et le fait que l'un est fixe et que l'autre est variable.

« S'il est légitime, dès lors que l'intérêt de retard auquel sont soumis les contribuables, n'est pas une pénalité, de rechercher la plus grande adéquation possible de sa valeur avec celle du loyer de l'argent, puisque les deux notions relèvent globalement du même concept - le prix du temps - , il me semble aussi indispensable, par souci d'équité, de parvenir à une égalité de traitement entre les citoyens et l'Etat (...).

« Le Médiateur de la République souhaiterait connaître l'issue éventuelle de la réflexion dont le gouvernement avait annoncé, en 1999, le lancement sur le lien entre le taux des intérêts de retard et le taux légal (...).

« Il estime que l'argument de la complexité des calculs induits par une éventuelle modification des taux - argument avancé par le ministère dans sa réponse à la question écrite n° 8658 JOAN 13/01/03 - ne saurait être retenu s'agissant d'une administration moderne et bien équipée, qui effectue le même type de calcul à son profit s'agissant des trop-perçus d'impôts qu'elle est tenue de rembourser ».

Votre rapporteur général formule le souhait que la réforme proposée dans le cadre du présent article ne constitue qu'une première étape vers une réforme de plus large portée du taux de l'intérêt de retard, en vue d'un traitement équitable des contribuables débiteurs et créanciers de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 19

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2004, les affectations résultant des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. A l'exception de ces opérations, « l'affectation est exceptionnelle et ne peut que résulter d'une disposition de loi de finances ».

Aussi le présent article propose-t-il de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 2004, sous réserve des dispositions du présent projet de la loi de finances créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Il concerne en pratique les cinq budgets annexes et les comptes d'affectation spéciale, dont le nombre décroît régulièrement.

Evolution du nombre de comptes d'affectation spéciale


 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Comptes d'affectation spéciale

17

12

12

11

11

9

L'article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui ne s'appliquera qu'à partir de la loi de finances pour 2006, maintient la possibilité, par dérogation au principal général de non affectation, d'affecter certaines recettes de l'Etat à certaines de ces dépenses, selon une rédaction similaire à celle de l'actuel article 18 précité : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

A. - Mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances
ARTICLE 20

Consolidation du régime juridique de la redevance audiovisuelle

Commentaire : en application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le présent article prévoit le remplacement de la redevance audiovisuelle, taxe parafiscale, par une imposition de toute nature.

I. LE DROIT EXISTANT


La redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de télévision a été créée en application de l'article 2 de la loi n° 49-1032 du 30 juillet 1949 portant répartition des abattements globaux opérés sur le budget annexe de la radiodiffusion par la loi n° 48-1992 du 31 décembre 1948. L'article 10 de l'ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 relative à la radiodiffusion-télévision française d'une part l'a requalifiée sous son nom actuel « redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision » et a prévu d'autre part que ses taux seraient fixés par décret en Conseil d'Etat et que son produit serait soumis à la TVA. La TVA s'applique au taux particulier de 2,10 % conformément à l'article 281 nonies du code général des impôts.

Le caractère de taxe parafiscale de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision a été confirmé par plusieurs décisions du Conseil constitutionnel.141(*)

La disparition des taxes parafiscales au plus tard le 31 décembre 2003 est prévue par l'article 63 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. La nature même des impositions que constituent les taxes parafiscales était en contradiction avec les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui donnent pouvoir au législateur de « fixe(r) les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

A. L'IMPUTATION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE À UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

En application de l'article 33 modifié de la loi de finances initiale pour 1975142(*), le produit de la redevance est imputé au compte d'affectation spéciale n° 902-15, intitulé « Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et télévision ».

Le compte d'affectation spéciale n° 902-15 permet de financer les sociétés suivantes de l'audiovisuel publique, énumérées aux articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : France Télévisions, Réseau France Outre-mer (RFO), Radio France, Radio France Internationale (RFI), ARTE-France et l'Institut National de l'Audiovisuel.

La répartition du produit de la redevance entre ces différentes sociétés et établissements publics figurait à l'état E annexé à la loi de finances.

Le fait générateur de la taxe est précisé par l'article 1er du décret n° 92-304 du 30 mars 1992 modifié relatif à l'assiette et au recouvrement de la redevance, lequel précise que :

« Tout détenteur d'un appareil récepteur de télévision est assujetti à une redevance pour droit d'usage. Cette détention constitue le fait générateur de la redevance.

« Tout dispositif permettant la réception de la télévision est considéré comme appareil récepteur de télévision pour l'application du présent décret ».

B. L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE

1. La distinction suivant l'usage des appareils de réception


Le droit actuel distingue les appareils de réception destinés à l'usage privatif du foyer et ceux installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public et d'usagers multiples et successifs.

Pour les appareils de télévision ou les dispositifs assimilés destinés à l'usage privatif du foyer, une seule redevance est due au titre de la détention dans une même résidence pour l'ensemble de ces appareils. Pour les résidences secondaires, seuls les détenteurs de postes à titre permanent sont redevables à la redevance.

L'article 1er du décret du 30 mars 1992 précité fixe le régime suivant pour les appareils « installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public et d'usagers multiples ou successifs » :

- le détenteur de ces appareils est le responsable de ces établissements ;

- la redevance est due pour chacun des points de vision où sont installés les dispositifs de réception détenus dans l'établissement ;

- un abattement est appliqué au taux de 30 % pour chacun des points de vision à partir du troisième et jusqu'au trentième, puis de 35 % pour la redevance due pour chacun des points de vision à partir du trente-et-unième ;

- les hôtels de tourisme dont la période d'activité annuelle n'excède pas neuf mois bénéficient d'une minoration supplémentaire de 25 % ;

- le tarif de base de chaque redevance est multiplié par quatre en ce qui concerne le responsable d'un débit de boissons alcoolisées à consommer sur place de l'une des deuxième, troisième et quatrième catégories visées à l'article L. 3331-1 du code de la santé publique.

2. Les appareils et les dispositifs assimilés hors du champ de la redevance audiovisuelle

La pratique, établie dans certains cas par des instructions ou des décisions ministérielles, a consacré l'exclusion du champ de la redevance audiovisuelle des appareils et dispositifs assimilés à la redevance dont la liste suit :

- les matériels utilisés pour les besoins des services et organismes de télévision, à l'exclusion de ceux installés dans les locaux affectés à l'habitation (cette exonération est conforme à l'esprit de la redevance qui vise à aider exclusivement le financement des sociétés de l'audiovisuel public, et à la volonté de ne pas créer de distorsion de concurrence au détriment des sociétés privées en exonérant les seuls organismes publics de télévision) ;

- les appareils détenus en vue d'activités de recherche, de production et de commercialisation des appareils récepteurs de télévision ou des dispositifs assimilés ;

- les matériels détenus par des établissements publics utilisés à des fins strictement scolaires dans les locaux où sont dispensés habituellement des enseignements ;

- les appareils détenus par les membres du corps diplomatique étranger en fonction en France et par les membres des délégations permanentes auprès des organisations internationales dont le siège est en France ;

- les matériels détenus à bord de navires et d'avions assurant de longs courriers ;

- les appareils détenus dans les locaux administratifs de l'Assemblée nationale et du Sénat ;

- les appareils récepteurs de télévision et les dispositifs assimilés utilisés à d'autres fins que la réception de programmes de télévision (par exemple, les appareils de renseignement de la clientèle situés dans les gares et les transports en commun).

3. Les personnes et les organismes hors du champ de la redevance audiovisuelle

L'article 11 du décret précité du 30 mars 1992 exonère certaines personnes ou organismes du paiement de la redevance :

« a) Les personnes âgées de soixante-cinq ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance lorsqu'elles remplissent simultanément les conditions suivantes :

« - ne pas être imposé à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'exigibilité de la redevance ;

« - ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la même année ;

« - ne pas vivre sous le même toit qu'une personne imposable à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt de solidarité sur la fortune dans les conditions prévues aux deux alinéas précédents.


« b) Les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité au taux minimum de 80 % lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes :

« - bénéficier, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417 I du code général des impôts143(*) ;

« - ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

« - vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196, 196 A bis du code général des impôts144(*) ; avec des personnes bénéficiant, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417 I du code général des impôts, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe si ceux-ci bénéficient eux-mêmes, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417 I du code général des impôts ;


« c) Sous réserve qu'ils ne soient pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée, les établissements habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale et les établissements hospitaliers ou de soins, à l'exception des appareils destinés à l'usage privatif des personnels de ces établissements ».

C. LES TARIFS DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE


Les tarifs de la redevance audiovisuelle sont actuellement fixés par voie réglementaire.

En application du décret n° 2002-27 du 8 janvier 2002, le tarif de la redevance s'élève à 116,50 euros pour un poste couleur et à 74,31 euros pour un poste noir et blanc depuis le 1er janvier 2002.

Pour un poste couleur, les tarifs de la redevance s'établissaient à 106,71 euros en 1996 et en 1997, à 112,05 euros en 1998, à 113,42 euros en 1999, à 114,49 euros en 2000 et en 2001, soit une progression moyenne de 1,3 % par an entre 1996 et 2003.

A titre de comparaison, les tarifs de la redevance en Allemagne et au Royaume-Uni sont de l'ordre de 190 euros.

D. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

1. Pour le détenteur du matériel


Conformément à l'article 12 du décret du 30 mars 1992 précité, le détenteur d'un appareil récepteur de télévision doit en faire la déclaration dans les trente jours à compter de l'entrée en possession, en précisant le lieu et les conditions d'utilisation, s'il s'agit d'un récepteur couleur ou noir et blanc et s'il est déjà soumis ou non à la redevance.

Ces obligations s'imposent aux personnes devenant détentrices d'un poste de télévision par rachat, cadeau ou don.

2. Pour le vendeur du matériel

L'article 94 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle modifiée par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a défini les obligations qui incombent au vendeur du matériel taxable pour l'établissement de la déclaration par le détenteur :

« Les commerçants, les constructeurs et les importateurs en matériel radio-électrique sont tenus de faire souscrire par leurs clients une déclaration à l'occasion de toute vente d'un poste récepteur de télévision.

« Cette obligation s'impose également aux officiers publics et ministériels à l'occasion des ventes publiques de postes récepteurs de télévision.

« Cette déclaration doit être adressée au centre régional de la redevance dans les trente jours à compter de la vente.

« Un double de la déclaration doit être conservé pendant quatre ans par le professionnel désigné ci-dessus. Il doit être présenté à toute réquisition des agents assermentés du service de la redevance.

« Les opérations de vente entre professionnels sont dispensées de déclaration ».

E. LES MODALITÉS DE MISE EN RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE

1. Les modalités de droit commun


L'article 15 du décret du 30 mars 1992 précité dispose que la redevance « fait l'objet de rôles rendus exécutoires par le préfet de département siège du centre régional du service de la redevance de l'audiovisuel ».

Le I de l'article 17 du même décret prévoit que « la redevance est acquittée annuellement et d'avance en une seule fois et pour une année entière ».

2. Les modalités dérogatoires

a) La location de matériel taxable

L'article 4 du décret du 30 mars 1992 précité a établi la possibilité d'un paiement fractionné pour le paiement de la redevance au titre des appareils loués, le paiement étant constaté par l'imposition de timbres-vignettes :

« Tout locataire d'un appareil récepteur de télévision doit s'acquitter de la redevance soit annuellement, en un seul versement ou par paiement fractionné conformément aux dispositions de l'article 17 du présent décret, soit pour la durée de location, entre les mains du commerçant bailleur.

« Dans ce dernier cas, la redevance exigible est égale, pour une période de sept jours ou moins de location, à 1/26ème de la redevance annuelle arrondi au franc inférieur.

« Son paiement est constaté par l'apposition de timbres-vignettes spéciaux sur le contrat de location ou sur la facture délivré par le commerçant au locataire de l'appareil récepteur de télévision, à raison d'un timbre-vignette par période ou fraction de période de sept jours. Les timbres-vignettes spéciaux sont mis par le service de la redevance de l'audiovisuel à la disposition des commerçants bailleurs contre versement des redevances correspondantes ».

Il convient d'observer que le paiement fractionné à hauteur d'un vingt-sixième du montant annuel par période de sept jours correspond à une imposition deux fois plus lourde que celle qui incombe au propriétaire d'un appareil de télévision.

b) Le paiement fractionné

Les dispositions des II à V de l'article 17 du décret du 30 mars 1992 définissent les modalités du paiement fractionné de la redevance :

« II. - La redevance peut être acquittée au moyen de trois prélèvements effectués les 1er février, 1er juin et 1er octobre de l'année civile au titre de laquelle elle est due, sur demande du redevable formulée avant le 10 décembre de l'année précédant celle de l'exigibilité de la taxe, sauf lors de l'ouverture d'un compte redevance.

« Ces prélèvements sont effectués sur un compte de dépôt ou d'épargne ouvert par le redevable dans un des établissements habilités au titre du paiement mensuel de l'impôt sur le revenu.

« Lorsque la date du prélèvement est un dimanche, un jour férié ou un jour de fermeture de l'établissement dépositaire, le prélèvement est effectué le premier jour ouvrable suivant cette date.

« III. - Le paiement fractionné est reconduit tacitement chaque année, sauf renonciation écrite du redevable adressée à son centre de redevance avant le 1er novembre pour effet l'année suivante.

« IV. - Il est mis fin au paiement fractionné en cas de décès du redevable ou en cas de rejet de deux prélèvements, consécutifs ou non.

« V. - Lorsqu'un prélèvement n'est pas opéré à la date prévue, il est appelé avec le prélèvement suivant ».

F. LES PÉNALITÉS RELATIVES AU PAIEMENT DE LA REDEVANCE

1. La pénalité de recouvrement


L'article 19 du décret n° 92-304 du 30 mars 1992 fixe le taux de la pénalité de recouvrement à 30 % du montant impayé à la date limite de paiement.

2. Les pénalités en cas de non-respect des obligations déclaratives

L'article 13 du décret du 30 mars 1992 précité dispose que « les agents assermentés du service de la redevance de l'audiovisuel sont chargés du contrôle des déclarations faites par les détenteurs d'appareils récepteurs de télévision. Ils constatent les infractions par des procès-verbaux ».

En l'absence de déclaration, le redevable est « taxé d'office ». Conformément aux dispositions de l'article 14 du décret du 30 mars 1992 précité, « le montant des droits éludés est doublé et majoré d'une taxe de base. En cas de récidive, ce montant est quadruplé et majoré d'une taxe de base. Il y a récidive lorsqu'il a été fait application au détenteur intéressé, depuis moins de cinq ans, des dispositions du premier alinéa du présent article ».

En cas de défaut d'obligation déclarative d'un commerçant, constructeur ou importateur en matériel radio-électrique, l'article 96 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle prévoit « une amende de 75 euros à 7.500 euros assimilée à une amende fiscale ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La transformation de la redevance, taxe parafiscale, en une imposition de toute nature se traduit par l'inscription dans le code général des impôts de la plupart des dispositions la concernant, alors que la plupart des règles actuelles sont d'ordre réglementaire.

Le gouvernement a précisé ne vouloir modifier ni l'imputation, ni les bénéficiaires de la redevance. Si le texte du projet de loi de finances soumis par le gouvernement à l'Assemblée nationale reprend pour l'essentiel les règles actuellement applicables, plusieurs dispositions visent notamment à élargir les possibilités de contrôle, alors que le service de la redevance a évalué cette évasion fiscale à 8,5 % des sommes collectées, soit plus de 200 millions d'euros par an sur un total de 2,54 milliards d'euros de ressources liées à la redevance pour l'audiovisuel public, dont 428 millions d'euros de remboursement par l'Etat au titre des exonérations prévues dans le projet de loi de finances pour l'année 2004 et inscrits au budget des services généraux du Premier ministre.

A. L'IMPUTATION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE À UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le premier alinéa de l'article 1605 du code général des impôts prévu par le A du présent article requalifie la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision en « redevance audiovisuelle ». Cette dénomination est de nature à clarifier l'objet de la redevance pour les contribuables, dans la mesure où elle finance (à hauteur de 76 %) non seulement les sociétés de télévision du secteur public, mais également celles de radiodiffusion.

Le deuxième alinéa prévoit que le produit de la redevance est imputé à l'actuel compte d'affectation spéciale ouvert au profit des mêmes sociétés de l'audiovisuel public, tout en modifiant l'intitulé de ce compte afin de tenir compte du remplacement de l'actuelle redevance par une imposition de toute nature.

Du fait de ce remplacement, l'état E annexé au projet de loi de finances et qui précisait jusqu'en 2003 la répartition du produit de la redevance entre les différents établissements et sociétés de l'audiovisuel public ne figure plus dans le présent projet de loi de finances. Les informations communiquées par le gouvernement montrent toutefois que cette répartition est globalement inchangée, nonobstant les différents taux de progression des ressources liées à la redevance pour chacun des établissements et sociétés.

Les troisième et quatrième alinéas de l'article 1605 du code général des impôts prévus par le A du présent article ne modifient pas le fait générateur de l'imposition, en reprenant la formule du décret du 30 mars 1992 précité selon laquelle celle-ci est due pour tout détenteur d'un appareil récepteur de télévision ou d'un dispositif assimilé.

Ces dispositions correspondent à un souci de neutralité technologique : la redevance est due par tout détenteur d'un moyen permettant la réception de la télévision. En pratique, seuls les détenteurs d'un poste de télévision sont actuellement redevables. Les médias s'étaient toutefois interrogés sur la possibilité d'un élargissement de l'assiette de la redevance par une réinterprétation de ces dispositions, en ce qui concerne les ordinateurs permettant de recevoir la télévision, voire demain l'ensemble des ordinateurs si cette technologie devait se généraliser.

Le gouvernement a précisé lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale que les détenteurs de micro-ordinateurs ne seraient pas redevables, ce qui inclut a priori l'ensemble des appareils, y compris ceux qui permettent la réception de la télévision.

Le présent article a toutefois procédé, s'agissant de l'obligation déclarative pour les vendeurs de matériel taxable, au remplacement des termes « postes récepteurs » de télévision par ceux plus larges d' « appareil ou de dispositif de réception » de la télévision à l'article 1605 sexies que le A du présent article propose d'inclure dans le code général des impôts.

B. L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE

1. Les régimes juridiques applicables selon l'usage des appareils de réception


Le gouvernement a repris l'essentiel des dispositions du droit actuel concernant l'assiette de la redevance à l'article 1605 bis du code général des impôts proposé par le A du présent article.

Concernant les résidences secondaires, le présent article ne reprend toutefois pas les dispositions relatives à la détention à titre permanent d'un ou plusieurs postes de télévision ou dispositifs assimilés dans ces résidences. En pratique, la plupart des redevables déclarent actuellement transporter leur poste de télévision lorsqu'ils se déplacent de leur résidence principale à leur résidence secondaire, d'où un taux d'évasion fiscale estimé entre 65 % et 90 % pour les résidences secondaires. Le changement proposé par rapport au droit existant vise à lever cette possibilité de contourner la réglementation.

Concernant les appareils non destinés à l'usage privatif du foyer, d'une part la rédaction retenue dans le présent article vise les dispositifs installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public ou d'usagers multiples « et » successifs, alors que les dispositions actuellement en vigueur du décret du 30 mars 1992 précité s'appliquent aux dispositifs installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public ou d'usagers multiples « ou » successifs.

D'autre part, la rédaction proposée pour l'article 1605 bis du code générale des impôts légalise deux pratiques actuelles concernant la redevance :

- « lorsqu'à la même adresse, un redevable détient un dispositif de réception imposable à la fois dans un local affecté à son habitation et dans un local affecté à l'exercice de sa profession, il doit acquitter une redevance pour le ou les appareils détenus dans le local affecté à son habitation et une redevance par appareil détenu dans le local affecté à l'exercice de sa profession », suivant les conditions de droit commun pour les dispositifs installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public ou d'usagers successifs ;

- les maisons d'arrêt et les établissements affectés à l'exécution des peines sont réputés être les détenteurs des appareils et des dispositifs assimilés utilisés par les personnes qui y sont écrouées.

2. Les appareils et les dispositifs assimilés hors du champ de la redevance audiovisuelle

L'article 1605 ter du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le A du présent article consacre la pratique actuelle d'exonération de redevance audiovisuelle de certains appareils et dispositifs assimilés, tout en en élargissant le champ d'application aux établissements privés sous contrat d'association avec l'Etat qui utilisent ces dispositifs à des fins exclusives d'enseignement ; actuellement, seuls les établissements public bénéficient d'une telle possibilité.

3. Les personnes et les organismes hors du champ de la redevance audiovisuelle

Le dispositif proposé par le A du présent article pour l'article 1605 quater du le code général des impôts reprend les dispositions de l'article 11 du décret précité du 30 mars 1992 pour l'exonération des personnes âgées de plus de 65 ans et des personnes atteintes d'une infirmité ou d'une invalidité au taux minimum de 80 %, sous certaines conditions, notamment de revenus.

En revanche, une rédaction nouvelle est proposée pour les « établissements habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale et les établissements hospitaliers ou de soins » afin de reprendre la terminologie utilisée dans le code de la santé publique et le code de l'action sociale.

Les établissements et les associations agissant dans le domaine social exonérés du paiement de la redevance sont ainsi définis par le III du texte proposé par l'article 1605 quater du code général des impôts :

« III. - Sous réserve que les récepteurs imposables ne soient pas destinés à l'usage privatif de leurs personnels :

« 1° les associations caritatives hébergeant des personnes en situation d'exclusion ;

« 2° les établissements et services sociaux et médico-sociaux visés par l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, lorsqu'ils sont gérés par une personne publique et ont été habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale en application des articles L. 313-6 et L. 313-8-1 dudit code ;

« 3° les établissements de même nature que ceux cités au 2° gérés par une personne privée, lorsque leurs opérations sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée dans les conditions prévues au b du 1° du 7 de l'article 261 et qu'ils ont été habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale en application des articles L. 313-6 et L. 313-8-1 du code de l'action sociale et des familles ;

« 4° les établissements de santé visés par le titre quatrième du livre premier de la sixième partie du code de la santé publique ;

« 5° les établissements de santé visés par le titre sixième du livre premier de la sixième partie du code de la santé publique lorsque les frais d'hospitalisation et de traitement y sont exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée dans les conditions prévues au 1° du 4 de l'article 261 ».

C. LES TARIFS DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Le A du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts un article 1605 quinquies relatif aux tarifs de la redevance. Les tarifs de la redevance relèvent désormais de la compétence du législateur.

Le présent projet de loi de finances propose de maintenir les tarifs au même niveau qu'en 2004, soit 116,50 euros pour un poste couleur et 74,31 euros pour un poste noir et blanc.

Le projet de loi proposé par le gouvernement légalise par ailleurs la pratique consistant à n'imposer les appareils récepteurs ou les dispositifs assimilés situés outre-mer qu'au taux noir et blanc, même s'il s'agit d'appareils couleur.

D. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

1. Les obligations du détenteur du matériel


L'obligation et les délais de déclaration de la détention d'un récepteur de télévision actuellement appliqués sont repris par le A du présent article au I de l'article 1605 sexies qu'il est proposé d'insérer dans le code général des impôts.

Les mentions obligatoires que doit comporter la déclaration à établir par le détenteur d'un appareil taxable sont toutefois modifiées. Il est proposé qu'il s'agisse du lieu d'utilisation de l'appareil, de l'identité du détenteur, ainsi que de sa date et de son lieu de naissance.

2. Les obligations du vendeur

Les obligations déclaratives qui s'imposent au vendeur du matériel taxable sont reprises et complétées par le A du présent article au II de l'article 1605 sexies qu'il est proposé d'insérer dans le code général des impôts :

- cette obligation incombe aux commerçants, constructeurs et importateurs en récepteurs, ainsi que « aux officiers publics et ministériels à l'occasion des ventes publiques de ces matériels » et « aux entreprises dont l'activité consiste en la revente ou le dépôt-vente de récepteurs imposables d'occasion », cette dernière précision prenant en compte le développement récent de la pratique du dépôt-vente et élargissant le champ de l'obligation, puisque actuellement seules les opérations de vente entre professionnels sont dispensées de déclaration ;

- conformément à une pratique aujourd'hui généralisée, la déclaration transmise à l'administration en charge de l'assiette et du recouvrement de la redevance est collective ;

- il est précisé que la déclaration que le vendeur doit faire souscrire à l'acheteur doit comporter les mentions suivantes : la date d'achat, l'identité sous laquelle se déclare l'acheteur, le nom, le prénom, l'adresse et la date et le lieu de naissance de celui-ci.

3. Les obligations des diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision

Au III du texte proposé pour l'article 1605 sexies du code général des impôts par le A du présent article, le gouvernement a prévu de nouvelles obligations incombant « aux établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision ». Ceux-ci « communiquent à l'administration chargée d'asseoir, de liquider ou de recouvrer la redevance audiovisuelle les informations nominatives concernant leurs abonnés qui sont strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance et à l'identification des personnes ». « Ces informations se composent de l'identité sous laquelle se déclare l'abonné, de son nom, de son prénom, de son adresse, et de la date à laquelle il a souscrit son abonnement ».

Cette mesure proposée par le gouvernement est destinée à améliorer les contrôles en croisant les fichiers, tout en limitant la communication des informations à celles qui sont strictement nécessaires aux services de contrôle de la redevance. Il est précisé que « ces informations sont transmises sur demande de l'administration ».

E. LES MODALITÉS DE MISE EN RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE

1. Les modalités de droit commun


Le du B du présent article propose d'insérer un article 1659 C dans le code général des impôts précisant que « la redevance audiovisuelle (...) fait l'objet de rôles rendus exécutoires par le chef du service de la redevance audiovisuelle et par délégation de ce dernier, aux chefs des services de gestion de cette redevance », alors que l'actuel décret de mars 1992 précité établit que ces rôles sont rendus exécutoires par le préfet de département. L'existence des rôles de la redevance est toutefois maintenue, ces documents servant de pièces justificatives pour le contrôle des juridictions financières.

La compétence donnée au chef du service de la redevance audiovisuelle s'inscrit dans une démarche de simplification des procédures, au terme de laquelle les rôles fiscaux seraient rendus exécutoires par les directeurs des services fiscaux, et non plus par les préfets de département.

Outre la reprise du droit existant en ce qui concerne la règle d'acquittement annuel de la redevance, les conditions en sont précisées par les deuxième et troisième alinéas de l'article 1679 quater que le 2° du B du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts :

« La première période de douze mois, au titre de laquelle le redevable doit la redevance, s'ouvre le premier jour du mois suivant celui au cours duquel il est entré en possession du dispositif de réception imposable.

« Le rôle est mis en recouvrement à cette date. La redevance est exigible dès la mise en recouvrement du rôle ».

2. Les modalités dérogatoires

a) La location de matériel taxable

Le paiement de la redevance pour les matériels loués est précisé par l'article 1679 quater A que le du B du présent article propose de rétablir dans le code général des impôts. Le gouvernement propose de maintenir les tarifs fixés par le décret du 30 mars 1992 précité, tout en modifiant les modalités de recouvrement : « l'entreprise spécialisée dans la location » opère le reversement au service de la redevance, auprès duquel elle doit avoir été immatriculée.

b) Le paiement fractionné

Les dispositions du décret du 30 mars 1992 précité relatives au paiement fractionné de la redevance sont reprises à l'article 1681 bis que le du B du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts. Le texte proposé par le gouvernement a précisé que le paiement fractionné s'effectuait au choix du redevable, sur « option » de ce dernier.

F. LES PÉNALITÉS RELATIVES AU PAIEMENT DE LA REDEVANCE

1. La pénalité de recouvrement


Le du B du présent article reprend le principe d'une majoration de 30 % du montant de la redevance au titre de la pénalité de recouvrement. Il est proposé que ces dispositions figurent dans un article 1762 bis nouveau du code général des impôts.

2. Les pénalités en cas de non-respect des obligations déclaratives

Les dispositions proposées par le du B du présent article visant à insérer les articles 1783 ter et 1783 ter A dans le code général des impôts prévoient un renforcement des sanctions en cas de non-respect des obligations déclaratives et des procédures spécifiques dans l'hypothèse de récidives :

- une pénalité de 300 euros pour les personnes entrées en possession d'un matériel taxable qui omettent de le déclarer ;

- des pénalités de 10.000 euros (alors que les montants actuels sont compris entre 75 euros et 7.500 euros) pour le vendeur ;

- des doublements de ces pénalités en cas de récidive des infractions correspondantes dans des délais de cinq ans.

En outre, le du B du présent article propose d'insérer un 6 à l'article 1920 du code général des impôts : le remplacement de la redevance, taxe parafiscale, par une imposition de toute nature permet l'exercice du privilège du Trésor. Le privilège du Trésor ouvre la possibilité d'avoir accès aux comptes bancaires et d'émettre un avis à tiers détenteur : la procédure consiste, en cas de non-paiement d'un impôt, à prélever la somme due sur les fonds appartenant au redevable mais détenus par un tiers, et notamment sur son salaire, cette hypothèse étant toutefois limitée aux cas d'abus et de mauvaise foi avérés.

G. LES MODIFICATIONS DES TEXTES EXISTANTS

1. Le code général des impôts


Le C du présent article opère des modifications rédactionnelles du code général des impôts, en application du changement de dénomination de la redevance audiovisuelle.

2. Le livre des procédures fiscales

Les modifications proposées sont opérées par le D du présent article :

- le propose l'insertion de deux articles L. 76 B et L. 76 C dans le livre des procédures fiscales145(*) afin de définir le rôle des agents du service de la redevance en matière de contrôle et de préciser que le rappel des droits omis ou éludés sont rappelés pour l'année en cours et l'année précédente, sans préjudice de l'amende de 300 euros pour défaut de déclaration ;

- le précise à l'article L. 253 du livre des procédures fiscales que la redevance fait l'objet d'un avis d'imposition de droit commun, adressé sous pli fermé au redevable et mentionnant le total de l'imposition ainsi que les conditions d'exigibilité et de recouvrement ;

- le propose l'insertion d'un article L. 255 B au livre des procédures fiscales afin de préciser la compétence des agents du service de la redevance en matière de recouvrement, ainsi que celle de ces mêmes agents et des comptables du Trésor en cas de poursuites.

3. Les articles 94, 95 et 96 de la loi n° 92-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle

Le E du présent article tend à l'abrogation des articles 94, 95 et 96 de la loi n° 92-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle. Il s'agit des obligations déclaratives des vendeurs, des pouvoirs des agents assermentés du service de la redevance concernant les livres et documents comptables tenus par les vendeurs et du montant des amendes relatives aux infractions des vendeurs à ces obligations. Le présent article propose de reprendre ces dispositions à l'article 1605 sexies du code général des impôts et à l'article L. 76 B du livre des procédures fiscales.

4. Le III de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Le F du présent article propose de modifier le III de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication :

- le prend en compte la nouvelle dénomination de la redevance audiovisuelle ;

- le supprime le dernier alinéa du III de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication relatif au paiement fractionné de la redevance, ces dispositions étant reprises par ailleurs au présent article.

5. L'article 33 de la loi de finances pour 1975 (n° 74-1129 du 30 décembre 1974)

Le G du présent article opère des modifications rédactionnelles de la loi de finances pour 1975 en application du changement de dénomination de la redevance audiovisuelle.

H. DISPOSITIONS DIVERSES

Le H du présent article définit les mesures transitoires relatives au remplacement de la redevance entre 2003 et 2004.

Le I du présent article prévoit que l'option formulée pour le paiement fractionné de la redevance reste acquise malgré le remplacement de la redevance par une imposition de toute nature.

Le J du présent article prévoit que ses modalités d'applications pourront être précisées par un décret en Conseil d'Etat.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, dans sa deuxième séance du lundi 20 octobre 2003, nos collègues députés ont substantiellement modifié le projet du gouvernement 
:

- sur l'initiative conjointe du président de sa commission des finances, du rapporteur général du budget, du rapporteur spécial et du président de la mission d'évaluation et de contrôle, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement qui limite à l'année 2004 les nouvelles dispositions relatives à la redevance afin de ne pas pérenniser le dispositif de la redevance et de pouvoir donner suite aux préconisations de notre collègue député Patrice Martin-Lalande concernant un adossement de la redevance à la taxe d'habitation146(*) ;

- ce même amendement a également supprimé les dispositions relatives au croisement des fichiers pour améliorer la lutte contre la fraude, en invoquant à l'appui un avis de la CNIL rendu public le 26 septembre 2003 ; un sous-amendement du gouvernement, précisant les conditions d'accès aux données des opérateurs de télévision payante, n'a pas été adopté par l'Assemblée nationale ; la perte est estimée à 22 millions d'euros pour les finances publiques ;

- un amendement de notre collègue député Laurent Hénart, adopté avec un avis de sagesse du gouvernement et dont le rapporteur général du budget a simplement relevé qu'il n'avait pas été examiné par la commission des finances de l'Assemblée nationale, a supprimé le taux de la redevance sur les télévisions noir et blanc en l'alignant sur celui des télévisions couleur, soit un gain estimé à 5,3 millions d'euros pour les finances publiques ;

- défendu par notre collègue député Patrice Martin-Lalande, un sous-amendement au même amendement a précisé que seuls les téléviseurs détenus de façon permanente dans les résidences secondaires sont soumis à la redevance ; cet amendement, sur lequel le gouvernement a rendu un avis de sagesse, tend en fait à revenir sur les mesures proposées par le gouvernement pour renforcer le contrôle des déclarations fiscales dans les résidences secondaires.

Un sous-amendement du groupe de l'UMP exonérant de la redevance les personnes handicapées (à l'exception des redevables à l'impôt de solidarité sur la fortune) a été adopté contre l'avis du gouvernement et du rapporteur général du budget en première délibération, puis rejeté en seconde délibération.

Au total, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale conduisent à minorer de 17 millions d'euros le produit attendu des recettes de redevance pour l'année 2004.

A. LE CARACTÈRE TRANSITOIRE DES NOUVELLES DISPOSITIONS

Dans la continuité des propositions formulées par sa mission d'évaluation et de contrôle, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture complète du présent article qui prévoit l'application des dispositions du présent article pour la seule année 2004. Par conséquent, celles-ci ne seraient pas codifiées.

Si le remplacement de la redevance par une imposition de toute nature est effectivement opéré dans le projet de loi de finances pour l'année 2004, en application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l'Assemblée nationale a proposé de procéder à un changement a minima limité à la seule année 2004.

La discussion du projet de loi de finances pour 2005 devrait ainsi être l'occasion d'engager un débat de plus large portée sur l'avenir de la redevance audiovisuelle, et notamment son adossement éventuel à la taxe d'habitation.

Les critiques adressées par la majorité de l'Assemblée nationale à l'encontre de la redevance sont multiples : la redevance est perçue comme un impôt archaïque, au recouvrement coûteux, dont ne s'acquittent pas une part importante des redevables (le taux de fraude a été évalué entre 8 % et 16 % de son produit par le ministre de la culture et de la communication lors de la présentation de son budget pour l'année 2004) et qui ne justifierait pas l'existence d'une administration fiscale spécifique.

Votre rapporteur général souhaite rappeler que les services de la redevance emploient 1.430 agents et que les frais de gestion du service, stabilisés à 73,54 millions d'euros par an depuis 2000, représentent 3,3 % des sommes collectées. A l'issue d'un contrôle au service central de la redevance à Rennes147(*), notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle, avait relevé les réels efforts de productivité effectués par les agents du service de la redevance. En outre, comme le souligne notre collègue dans son rapport spécial de 2003, les activités de contrôle sont efficaces : en l'absence de ces contrôles, le nombre de comptes déclarés aurait diminué au cours des cinq dernières années.

B. L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

1. La distinction suivant l'usage des appareils de réception


Le sous-amendement de notre collègue député Patrice Martin-Lalande a rétabli les dispositions figurant dans la réglementation actuelle qui précisent que la redevance est également due au titre des récepteurs de télévision détenus de manière permanente dans les résidences secondaires.

Cette précision vise à éviter la double imposition de contribuables de bonne foi qui équiperaient alternativement leur résidence principale et leur résidence secondaire.

Le gouvernement espérait ainsi majorer de 2 millions d'euros par an le montant des sommes collectées au titre de la redevance. Ce chiffrage, qui correspondait à moins d'un millième de l'ensemble des cotisations de redevance, semble très bas, dans la mesure où il signifierait que moins de 1 % des quelques 10 % de foyers disposant d'une résidence secondaire ne procèdent pas à la déclaration d'appareils récepteurs qui y sont installés à titre permanent.

Cette perte de recettes n'a toutefois pas été intégrée dans le chiffrage de l'impact financier des amendements adoptés par l'Assemblée nationale sur le produit de la redevance. Il a sans doute été considéré qu'il s'agissait d'un sous-amendement de précision.

Par ailleurs, l'amendement de réécriture du présent article adopté par l'Assemblée nationale vise les dispositifs installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public ou d'usagers multiples « ou » successifs, alors que la rédaction initiale proposée par le gouvernement introduisait le critère cumulatif d'usagers multiples « et » successifs, ce qui pouvait restreindre l'assiette de la redevance audiovisuelle.

2. Les personnes et les organismes hors du champ de la redevance audiovisuelle

L'amendement de réécriture du présent article adopté par l'Assemblée nationale a précisé que les établissements et les associations agissant dans le domaine social et exonérés du paiement de la redevance ne devaient pas être assujettis à la taxe professionnelle. En effet, cette précision, figurant dans le décret précité du 30 mars 1992 qui fonde le droit existant, avait disparu dans la rédaction initiale du présent article.

C. LES TARIFS DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Sur l'initiative de notre collègue député Laurent Hénart, l'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement à l'amendement de réécriture du présent article qui supprime le taux de la redevance pour les postes noir et blanc en l'alignant sur les postes couleur, sauf pour l'outre-mer. Cette mesure a été présentée comme étant de nature à lutter contre la fraude fiscale, un certain nombre de postes couleur étant déclarés comme des postes noir et blanc.

Le taux anciennement applicable aux postes noir et blanc doit désormais être considéré comme un taux spécifique aux départements et collectivités d'outre-mer.

D. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

1. Les obligations du détenteur du matériel


Bien que le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale ait relevé que les informations relatives à la qualité d'assujetti ou non à la redevance fiscale et l'adresse pourraient faciliter le travail de l'administration fiscale, l'Assemblée nationale n'a pas modifié la liste des mentions obligatoires que doit comporter la déclaration à établir par le détenteur d'un matériel taxable.

2. Les obligations du vendeur

Le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale a suggéré que les mentions obligatoires de la déclaration que le vendeur doit faire souscrire à l'acheteur soient modifiées :

- d'une part, en supprimant la mention « l'identité sous laquelle se déclare l'acheteur », redondante avec celle de ses nom et prénom ;

- d'autre part, en prenant en compte le fait que le détenteur pouvait ne pas être l'acheteur et en complétant ces mentions par celles du lieu d'utilisation du matériel, de l'adresse de l'acheteur ou du détenteur ainsi que de son assujettissement ou non à la redevance audiovisuelle.

L'Assemblée nationale n'a toutefois pas modifié le présent article sur ces différents points.

3. Les obligations des diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision

L'Assemblée nationale a supprimé les dispositions qui instauraient des obligations nouvelles pour les diffuseurs ou les distributeurs payants de service de télévision, afin de renforcer les contrôles, en invoquant la position de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) : la CNIL a estimé que cette mesure, telle qu'elle était envisagée, était « contraire aux principes de la protection des données personnelles ».

En 1991, 95 députés avaient déféré au Conseil constitutionnel des dispositions analogues au prétexte qu'elles portaient atteinte aux libertés individuelles. Le Conseil constitutionnel avait procédé à leur censure pour des motifs de procédure148(*).

L'Assemblée nationale n'a pas adopté un sous-amendement du gouvernement tendant à préciser que ces dispositions obéissaient aux règles relatives aux différents impôts directs et que la communication des informations était limitée aux « renseignements et documents nécessaires à l'accomplissement de sa mission » par le service de la redevance.

Communiqué de presse de la CNIL sur l'utilisation des fichiers des abonnés aux services de télévision payante pour lutter contre la fraude à la redevance

« Fichiers des abonnés aux télévisions payantes : la CNIL prend position

« Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit la communication à l'administration fiscale par les télévisions payantes d'informations sur leurs abonnés. S'il s'agit d'une transmission exhaustive et systématique des fichiers, la CNIL estime que cette mesure est contraire aux principes de la protection des données.

« La CNIL a été consultée par le ministère des finances sur les dispositions de l'avant-projet de loi de finances pour 2004 relatives au régime juridique de la redevance annuelle de l'audiovisuel et a examiné ces dispositions au cours de sa séance du 23 septembre 2003.

« Ces dispositions qui figurent maintenant à l'article 20 du projet déposé le 25 septembre à l'Assemblée nationale prévoient que les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision communiquent à l'administration de la redevance les informations nominatives concernant leurs abonnés et plus précisément les nom, prénom et adresse de l'abonné ainsi que la date de souscription de l'abonnement.

« Il est précisé que ces informations sont transmises sur demande de l'administration, ce qui conduit la CNIL à penser qu'il s'agit seulement d'une extension aux télévisions payantes du « droit de communication », c'est-à-dire du droit du fisc d'obtenir, auprès de divers organismes, des renseignements sur un contribuable. Dans cette hypothèse, les renseignements doivent être demandés de façon ponctuelle et motivée et porter sur des personnes nommément désignées.

« Si telle est l'intention du gouvernement, la CNIL n'a rien à y redire.

« Toutefois elle estime que le texte qui lui a été transmis peut être interprété différemment.

« S'il doit être lu comme mettant à la charge des télévisions payantes une obligation de procéder à la transmission exhaustive et systématique de leurs fichiers d'abonnés en vue de leur mise en relation avec le fichier des personnes imposées à la redevance sur l'audiovisuel, la Commission le juge contraire aux principes de protection des données personnelles.

« En effet, croiser des fichiers commerciaux avec un fichier fiscal se heurte directement à un principe essentiel, celui de finalité, tel qu'il est défini par l'article 6 de la directive européenne « protection des données personnelles » (directive 95/46/CE) : « Les Etats membres prévoient que les données à caractère personnel doivent être (...) collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes et ne pas être traitées ultérieurement de manière incompatible avec ces finalités ».

« L'article 13 de cette directive permet certes aux Etats membres de prendre des mesures législatives visant à limiter la portée de ce principe lorsqu'une telle limitation constitue une mesure nécessaire pour sauvegarder un intérêt économique ou financier d'un Etat, y compris dans le domaine fiscal. La CNIL considère cependant que l'atteinte portée en l'espèce aux dispositions protectrices des données personnelles paraît, quelle que soit la légitimité de l'objectif de réduction de la fraude à la redevance, disproportionnée par rapport aux bénéfices espérés ».

Source : communiqué en date du 26 septembre 2003 de la Commission nationale de l'informatique et des libertés

E. LES MODALITÉS DE MISE EN RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE


1. Les modalités de droit commun

L'amendement de réécriture du présent article adopté par l'Assemblée nationale a précisé les modalités selon lesquelles les rôles de la redevance étaient rendus exécutoires : « ces rôles sont adressés aux contribuables selon les modalités pratiques fixées par les deux premiers alinéas de l'article L. 253 du livre des procédures fiscales »149(*).

2. Les modalités dérogatoires

En cas de location de matériel taxable, l'Assemblée nationale a confié la mission de recouvrement de la redevance à l' « entreprise de location » du matériel taxable, et non plus à « l'entreprise spécialisée dans la location de ce type d'appareil » : la nouvelle désignation, plus large, permet d'éviter que certaines entreprises ne respectent pas leurs obligations en faisant valoir qu'elles ne sont pas spécialisées dans la location de ce type de matériel.

Le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale a relevé d'autres difficultés d'application, concernant l'absence de dispositif explicite pour les locations d'une durée supérieure à un an et, s'agissant du ressort géographique du service de la redevance auquel l'entreprise doit s'adresser, dans le cas des entreprises formées de plusieurs établissements répartis sur le territoire national. L'Assemblée nationale n'a toutefois pas modifié ces dispositions.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général partage la position de nos collègues députés concernant les obligations que le gouvernement souhaitait imposer aux diffuseurs ou distributeurs de services payants de télévision. En outre, il relève que le sous-amendement proposé par le gouvernement visait à préciser les conditions d'accès à ces données, alors que les réserves de la CNIL portaient sur la transmission systématique des informations.

L'estimation selon laquelle l'absence de croisement des fichiers correspondrait à une perte de 22 millions d'euros (soit 1 % du produit de la redevance) semble se fonder sur une évaluation de 4 % de fraudeurs parmi les 24 % de foyers abonnés aux chaînes du câble et du satellite (soit 5,5 millions de foyers). Par ailleurs, cette estimation semble fragile puisque l'ampleur de l'évasion fiscale en matière de redevance est elle-même mal connue.

Votre rapporteur général approuve également le sous-amendement de l'Assemblée nationale prévoyant, en ce qui concerne les résidences secondaires, de ne soumettre à la redevance que les détenteurs d'un appareil récepteur installé à titre permanent dans ces résidences.

Si l'on peut être favorable à ce que soit envisagé un adossement de la redevance à la taxe d'habitation, il est nécessaire de distinguer ces deux impositions, dont les finalités, les bénéficiaires et les redevables sont différents. La suppression du service de la redevance nécessiterait en outre le redéploiement des agents qu'elle emploie. Il existe d'autres modalités de rapprochement entre les services en charge de ces deux impositions

Dans cette perspective, les questions suivantes devraient notamment être traitées :

les conditions d'exonération sont différentes : en particulier, le dégrèvement d'office de la taxe d'habitation pour les titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI) au titre des seules résidences principales n'existe pas pour la redevance, même si les titulaires du RMI bénéficient souvent de remises gracieuses : il est estimé qu'un million de redevables de la redevance audiovisuelle sont exonérés de la taxe d'habitation et qu'un autre million de redevables de la taxe d'habitation sont exonérés du paiement de la redevance ;

- le changement de fait générateur de la redevance poserait la question des résidences secondaires ;

- des comptes collectifs et des régimes particuliers existent pour la redevance, en ce qui concerne par exemple les débits de boisson et certains établissements de santé ;

- les taux de majoration en cas de retard sont différents, s'élevant à 30 % pour la redevance et à 10 % pour la taxe d'habitation ;

- le paiement mensualisé existe pour la taxe d'habitation mais pas pour la redevance, bien qu'il soit alors prévu un paiement fractionné.

Dans son rapport d'information150(*), notre collègue député Patrice Martin-Lalande a ainsi proposé un dédoublement partiel : les deux impositions donneraient lieu à des avis distincts, mais les frais de gestion liés à la duplication du courrier et au traitement des titres de paiements seraient diminués.

Votre commission des finances vous soumet par ailleurs deux amendements rédactionnels concernant la capacité des chefs des services de gestion de la redevance audiovisuelle pour rendre les rôles exécutoires, sur délégation du chef du service.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21

Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-00
« Fonds national de l'eau » (FNE)

Commentaire : le présent article a pour objet de procéder à la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » (FNE), et de budgétiser les opérations et missions afférentes aux deux sections qui le composent : la section A « Fonds national de développement des adductions d'eau » (FNDAE) et la section B « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE).

I. LE DROIT EXISTANT : UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE COMPOSÉ DE DEUX SECTIONS GÉRÉES PAR DEUX MINISTÈRES DIFFÉRENTS


Le compte d'affectation spéciale n° 902-00 constitue le plus ancien des comptes d'affectation spéciale existant en 2003. Il est composé de deux sections. La première, le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), a été créée en 1954. Elle est gérée par le ministère de l'agriculture. La seconde, le Fonds national de solidarité pour l'eau, ajoutée en 2000, est gérée par le ministère de l'environnement. Si des transferts budgétaires entre ces deux sections seraient juridiquement licites, aucun n'a jamais eu lieu.

A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU (FNDAE)

1. La création du FNDAE et l'évolution de ses missions au cours du temps


Créé par le décret n° 54-982 du 1er octobre 1954, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) est un compte d'affectation spéciale (n° 902-00) géré par le ministère de l'agriculture, dont les ressources sont constituées par :

- une redevance assise sur la consommation d'eau potable ;

- le produit des annuités versées au titre des prêts consentis par le fonds ;

- une part du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel urbain (PMU).

L'évolution des missions du FNDAE au cours du temps

D'après l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales, le FNDAE a quatre missions principales :

1. L'allègement de la charge des annuités supportées par les collectivités locales qui réalisent des adductions d'eau potable dans les communes rurales ;

2. L'attribution de subventions en capital pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales (mission attribuée au FNDAE depuis 1979) ;

3. Subsidiairement, l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable dans les communes rurales ;

4. Depuis 1997 et jusqu'au 31 décembre 2006, l'attribution des subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau.

En application de l'article 58 de la loi de finances pour 2000, l'intitulé du compte d'affectation spéciale n° 902-00 est devenu « Fonds national de l'eau » et le FNDAE est devenu la section A de ce compte.

a) Les missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement

S'agissant des missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement, le fonds retrace principalement l'octroi de subventions et de prêts aux collectivités locales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales.

Sur les 142 millions d'euros de crédits dont a bénéficié le fonds en 2002, 62 millions d'euros ont été consacrés aux travaux d'adduction d'eau et 67 millions d'euros aux investissements liés à l'assainissement.

Le FNDAE finance des travaux de premiers investissements. Il ne complète les financements accordés par les départements et les agences de l'eau en matière d'adduction et d'assainissement d'eau en milieu rural qu'à hauteur de 8 % toutefois sa participation financière à ces travaux demeurent indispensables.

Les départements assurent pour leur part 25 à 30 % environ (DGE comprise) du financement de ces travaux. Outre les agences de l'eau, l'Union européenne figure parmi les autres contributeurs. La part restant à la charge des collectivités maître d'ouvrage se limite par conséquent à une fourchette de 40 % à 60 % du coût des investissements.

Les aides du FNDAE à ce titre sont réparties entre les départements sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement (80 % répartie en début d'année et le solde en milieu d'année). Cette répartition est décidée par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du comité consultatif du FNDAE.

Sur la base des propositions présentées par les collectivités locales concernées, les départements déterminent la répartition de ces aides entre les communes rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et d'assainissement, en fonction notamment d'axes prioritaires définis par des conventions pluriannuelles signées entre l'Etat et les départements et mises en oeuvre depuis 1991.

Un inventaire réalisé par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales en 2001 a évalué à 2,2 milliards d'euros par an d'ici 2005 les besoins d'investissement des communes rurales pour l'alimentation en eau potable et en assainissement. Ainsi, par exemple, les réseaux d'alimentation construits il y a plus de cinquante ans doivent aujourd'hui être renouvelés et l'effort de collecte et de traitement des eaux usées reste très important.

b) Les missions du FNDAE en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole

S'agissant des missions du FNDAE en termes de financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles, il convient de souligner que ce programme, défini en 1993, vise à aider les éleveurs à adapter leurs équipements et leurs pratiques agricoles de façon à mieux respecter l'environnement, conformément aux normes européennes notamment. Le financement du PMPOA est assuré pour un tiers par les éleveurs, pour un tiers par les agences de l'eau, pour un sixième par l'Etat et pour un sixième par les collectivités locales.

La dotation du fonds destinée au financement du PMPOA est répartie chaque année par les départements sur la base des propositions formulées par les exploitants agricoles eux-mêmes.

Les dotations budgétaires consacrées au PMPOA depuis 1996 (en autorisations de programme)

(en millions d'euros)

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Chapitre 61-40 « Modernisation de l'appareil de production agricole »

18,29

20,00

26,68

22,87

22,87

22,87

22,87

FNDAE

-

22,87

22,87

22,87

22,87

22,87

22,87

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

2. Les ressources du FNDAE

Les ressources du FNDAE proviennent, en application de l'article L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales :

-  pour 52 % du produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est fixé à 0,02134 euro par mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;

- pour 48 % d'un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU).

En 2002, les recettes du FNDAE s'établissaient à 142 millions d'euros, dont 77 millions d'euros au titre de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros au titre du prélèvement sur le produit du PMU.

3. Les difficultés de gestion constatées du FNDAE

Dans un référé du 10 octobre 2002 relatif au contrôle sur le FNDAE, la Cour des comptes faisait état de graves carences dans la gestion tant des recettes que des dépenses du fonds. Dans ce référé adressé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi qu'au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, la Cour des comptes relevait ainsi que « les insuffisances constatées et la dérive progressive des missions assignées au fonds conduisent (...) à se poser la question de la justification du compte d'affectation spéciale, à tout le moins de sa cohérence avec d'autres sources de financement ».

S'agissant des carences dans la gestion des recettes, la Cour des comptes soulignait notamment des déficiences dans le recouvrement des redevances assises sur la consommation d'eau potable en raison du manquement au respect de leurs obligations déclaratives par les distributeurs et de l'incapacité des directions départementales de l'agriculture de veiller au respect de ces déclarations.

S'agissant des faiblesses dans la gestion des crédits, la Cour des comptes faisait notamment état d'une dégradation continue de la consommation des crédits tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, contribuant à l'accumulation de reports de crédits qui représentaient, en 2002, 1,3 fois le montant des ouvertures annuelles de crédits.

La Cour des comptes notait en outre que si le rythme d'utilisation des crédits se dégradait dans tous les départements, des écarts importants existaient entre eux et que les aléas de la programmation des opérations, la complexité croissante des procédures de consultation des populations pouvaient, parmi d'autres facteurs, expliquer la dégradation du rythme de consommation.

En outre, il faut rappeler que les procédures de mise en place des crédits, depuis la subdélégation aux départements jusqu'à l'affectation aux opérations, sont longues et compliquées. A cet égard, la Cour des comptes soulignait dans le référé précité que ces procédures « cumulent les caractéristiques et les lenteurs des procédures propres à l'Etat en matière de gestion des subventions aux investissements et les contraintes de la gestion par la collectivité départementale ». La Cour des comptes en appelait à une nécessaire simplification des procédures pouvant être obtenue par une décentralisation complète de la gestion des enveloppes.

En conclusion de ce référé, la Cour des comptes estimait que les conditions de fonctionnement et la vocation même du compte d'affectation spéciale devaient être redéfinies et qu'au demeurant la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances entraînerait une réforme importante du financement du fonds, qui ne pourrait plus bénéficier de l'affectation de recettes tirées du PMU. En outre, cette réforme pourrait être l'occasion d'établir une nouvelle cohérence dans le financement des missions (adduction, assainissement, maîtrise des pollutions agricoles) assignées au fonds.

4. Les dispositions de la loi de finances pour 2003 et le nécessaire contrôle du Parlement

L'article 45 de la loi de finances pour 2003151(*) a prévu de ne pas affecter au FNDAE, pour l'année 2003, le produit de la fraction des recettes du PMU traditionnellement affecté au fonds, soit un montant de 65 millions d'euros, afin, d'une part, de permettre de résorber une partie des réserves très importantes du fonds, d'autre part, d'engager une réforme nécessaire des procédures de gestion du fonds.

Consommation des crédits de paiement disponibles du FNDAE

(en millions d'euros)

 

Reports entrants

Dotations initiales

Crédits disponibles

Dépenses effectives

Taux de consommation des crédits disponibles

1999

148,1

147,9

296,0

127,1

43 %

2000

169,4

146,0

315,4

131,2

41,6 %

2001

187,1

153,1

340,2

130,4

38,3 %

2002

214,41

127,2

339,6

126,

37,2 %

2003152(*)

213,3

77,0

290,3

50,9

17,5 %

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Une enquête réalisée auprès des directions départementales de l'agriculture et de la forêt en début d'année 2002 avait permis de déterminer, sur le montant total des reports de crédits en 2002, soit 214,14 millions d'euros, le montant des autorisations de programme non engagées au titre des actions d'« eau et assainissement » et celles non engagées au titre du PMPOA au 31 décembre 2002. Il ressortait de cette enquête qu'environ 68 millions d'euros correspondant à la partie « eau et assainissement » et 30 millions d'euros correspondant au PMPOA n'étaient pas engagées au 31 décembre 2002, le reste correspondant à des opérations en cours de réalisation et à des situations variables en fonction des départements.

En conséquence, les autorisations de programme consenties au FNDAE en 2003 et devant être réparties entre les départements s'élevaient à 82,4 millions d'euros tandis que les crédits de paiement disponibles s'élevaient à 330 millions d'euros (77 millions d'euros de dotation initiale et 213 millions d'euros de reports), soit deux fois la dotation initiale pour 2002.

Toutefois, il faut noter que la réduction des dotations réparties entre les départements a été plus élevée que la diminution des crédits décidée par le Parlement lors du vote de la loi de finances pour 2003 : seuls 37 millions d'euros d'autorisations de programme nouvelles ont été répartis entre les départements contre 126 millions d'euros en 2002. Cette réduction, supérieure à la perte de recettes issue de la non-affectation d'une part des recettes PMU (65 millions d'euros), résulte de la relance du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) pour lequel la dotation du FNDAE a été majorée de 23 millions d'euros pour passer à près de 46 millions d'euros.

Suite au débat intervenu au Parlement lors de la discussion budgétaire pour 2003, le comité du FNDAE avait proposé, au cours de sa réunion de 25 mars 2003, que le calcul des dotations aux départements pour 2003 tienne compte du rapport (R) des autorisations de programme non engagées au 31 décembre 2002 sur la dotation 2002 selon les coefficients suivants :

Calcul des dotations départementales au titre du FNDAE en 2003

R

Coefficient de minoration appliqué

0 R 0,1

1

0,1 R 0,5

0,8

0,5 R 1

0,6

1 R 2

0,4

R = 2

0,2

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

La dotation de chaque département pour 2003 correspond à la dotation pour 2002 multipliée par le coefficient R, rapportée à l'enveloppe nationale.

B. LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU

1. Le FNSE succédait à deux fonds de concours


Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), créé par l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999), constitue la section B du Fonds national de l'eau.

Ce fonds se substituait à deux fonds de concours abondés par les agences de l'eau à hauteur de 250 millions de francs en 1999, rattachés au budget de l'environnement. Ces fonds de concours traduisaient la participation des agences de l'eau aux missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau :

- un fonds de concours « Plan - Risques » créé en 1997 et doté de 110 millions de francs en 1999, affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues ;

- un fonds de concours « Police de l'eau et de la pêche - Réseaux de mesures », créé en 1999 et doté de 140 millions de francs à cette date, qui finançait les moyens techniques de la police de l'eau exercée par l'Etat, de la collecte et de l'exploitation des données sur l'eau gérées par l'Etat et de la police de l'eau et des milieux aquatiques effectuée par le Conseil supérieur de la pêche.

Le ministre chargé de l'environnement est l'ordonnateur principal de cette seconde section du Fonds national de l'eau et il est assisté par un comité consultatif dont la composition et les attributions ont été définies par le décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

2. Des missions très larges

Le FNSE a pour objet :

- d'une part, de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau ;

- d'autre part, de mener des actions de péréquation entre bassins.

Le champ d'action est très large et l'on peut repérer cinq domaines d'intervention :

1. le système d'information sur l'eau et les milieux aquatiques ;

2. la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole ;

3. la solidarité et la péréquation nationale ;

4. la préservation ou la restauration des milieux naturels aquatiques ;

5. le fonctionnement des structures de la politique de l'eau.

3. Un financement assuré par un prélèvement sur les agences de l'eau

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau. Son montant est déterminé chaque année en loi de finances. Ce prélèvement est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année. Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est fonction pour deux tiers de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

Compte tenu de ces critères, la part de la contribution de chaque agence est la suivante :

Répartition de la contribution entre les agences


Agences de l'eau

Part

Adour-Garonne

9,20 %

Artois-Picardie

7,66 %

Loire-Bretagne

15,94 %

Rhin-Meuse

8,46 %

Rhône-Méditerranée-Corse

23,04 %

Seine-Normandie

35,70 %

Total

100,00 %

Le produit du prélèvement de solidarité pour l'eau s'élève à 81,6 millions d'euros en 2003. Le tableau qui suit fait apparaître le montant acquitté par chaque agence :

Contribution des agences de l'eau en 2003

(en euros)


Agences de l'eau

Montant 2003

Loire-Bretagne

13.012.000

Artois-Picardie

6.253.000

Rhin-Meuse

6.906.000

Adour-Garonne

7.510.000

Rhône-Méditerranée-Corse

18.809.000

Seine Normandie

29.144.000

Total

81.634.000

Il doit être relevé que le niveau de contribution a été maintenu en 2003 au même niveau qu'en 2002, mais que, sur proposition du Sénat, le FNSE n'a pas bénéficié de l'intégralité du prélèvement. Seuls 60 millions d'euros lui ont été versés en 2003, les 21,6 millions d'euros restants étant inscrits au budget général, en raison de la sous-consommation des crédits du fonds.

L'évaluation de recettes de la section B du Fonds national de l'eau pour 2003 est donc la suivante :

- ligne 05 « prélèvement de solidarité pour l'eau » : 60 millions d'euros ;

- ligne 06 « recettes diverses ou accidentelles » : 1,4 million d'euros.

4. Une faible consommation des crédits

Le taux de consommation des crédits s'est révélé très faible : il s'est ainsi établi à 26 % en 2001 et 34 % en 2002. Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, « sur les années 2000 à 2002, les agences de l'eau ont versé 234,1 millions d'euros au FNSE qui n'en a utilisé que 116,5 millions d'euros. L'affectation des ces ressources au budget général aurait sans doute permis une meilleure utilisation ».

Il faut souligner que le FNSE bénéficie de crédits de paiement à hauteur des autorisations de programme ouvertes chaque année, ce qui génère mécaniquement d'importants reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre. C'est ainsi que face à 176,974 millions d'euros de ressources réelles en 2002 compte tenu des reports, seuls 59,894 millions ont été dépensés et que 117,08 ont du être reportés vers 2003.

Le ministère de l'écologie précise qu'un processus de résorption des reports a été engagé et permet d'observer une nette amélioration des taux de consommation, ainsi que le montre le tableau suivant :

Mandatements (DO+CP)

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003 (août)

21,7

36,8

59,9

32,1

Source : agence comptable centrale du Trésor pour les années 2000 à 2002 ; ministère de l'écologie et du développement durable pour 2003.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE : LA BUDGÉTISATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE N° 902-00

Le présent article clôt le compte d'affectation spéciale n° 902-00 dont l'existence paraissait compromise au regard de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il maintient la taxe sur les consommations d'eau et le prélèvement de solidarité sur l'eau qu'il affecte au budget général.

A. MODALITÉS DE CLOTURE DU FNDAE

1. La suppression du FNDAE en tant que compte d'affectation spéciale


Le présent article procède à la clôture de la section A (FNDAE) du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » dans le but notamment de respecter les dispositions de l'article 21 de la LOLF selon lesquelles le maintien de recettes affectées à un compte d'affectation spéciale sans relation directe, par nature, avec ses dépenses est impossible, en l'espèce il s'agit des recettes issues du produit du PMU.

Le III du présent article abroge le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 précitée tandis que le IV du présent article exclut le FNDAE du bénéfice de la fraction du prélèvement sur le produit du PMU, dont l'article 51 de la loi n° 47-520 du 21 mars 1947 modifiée relative à diverses dispositions d'ordre financier disposait qu'il pouvait être affecté, dans des conditions déterminées par décret, au fonds.

En outre, les VI, VII et IX du présent article prévoient la suppression de la référence au FNDAE au sein du code général des collectivités territoriales à chaque fois que cela est nécessaire.

2. Les modalités de la budgétisation du FNDAE

a) Les subventions d'adduction et d'assainissement d'eau

Le VI du présent article remplace l'intitulé actuel de la section IV du chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (« Fonds national de développement des adductions d'eau ») par l'intitulé « Subventions d'investissement pour l'adduction d'eau et d'assainissement » tandis que le VII du présent article dispose que l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes : « l'Etat peut attribuer des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales ».

La compétence du FNDAE en matière de financement du PMPOA, qui figurait au cinquième alinéa de l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales est ainsi abrogée de même que l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable, compétence historique du FNDAE.

En outre, le IX du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales permettant de supprimer la référence au FNDAE sans pour autant en modifier l'objet. La nouvelle rédaction ainsi proposée de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que « les aides financières consenties sur le fondement (...) de l'article L. 2335-9 sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement ».

Le département règle, sur la base de propositions présentées par les collectivités et les exploitations agricoles concernées, la répartition de ces dotations entre les communes rurales, leurs groupements et les exploitations agricoles qui réalisent les travaux d'adduction et d'assainissement ainsi que les travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole.

Par souci de coordination, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, visant à préciser que les subventions en capital accordées par l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales bénéficient à la collectivité départementale qui les répartit dans les conditions prévues aux articles L. 3232-2 et L. 3232-3 du même code.

b) La transformation de la redevance sur les consommations d'eau en une imposition de toute nature affectée au budget de l'Etat

Le VIII du présent article dispose que l'article L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes : « Il est institué une taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable. Cette taxe est affectée au budget général de l'Etat à partir de 2004 ».

En outre, le X du présent article dispose qu'aux articles L. 2335-13 et L. 2335-14 du code général des collectivités territoriales, le mot redevance est remplacé par le mot taxe.

La taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique, qui était précédemment affectée au FNDAE pour un montant de 77 millions d'euros en 2003, est ainsi affectée au budget général. Son existence est conservée et son circuit de répartition dans lequel interviennent les collectivités locales est maintenu. Du statut de taxe parafiscale, instituée par l'instruction du 1er juin 1955 relative aux redevances sur les consommations d'eau, elle passe au statut d'imposition de toute nature affectée au budget de l'Etat.

La définition de son assiette et ses modalités de recouvrement ne sont toutefois pas modifiées par le présent article.

c) L'inscription au budget du ministère de l'agriculture des crédits destinés à financer les actions relevant auparavant du FNDAE

Les crédits destinés à financer les actions relevant auparavant des missions du FNDAE sont budgétisés sur le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

La budgétisation du FNDAE et le rattachement de ses reports en crédits de paiement au budget du ministère de l'agriculture entraînent la baisse de moitié de l'inscription en crédits de paiement, le temps de consommer les reports.

Cette budgétisation se traduit par :

- l'inscription au titre III des moyens de fonctionnement et des crédits d'information précédemment financés sur le FNDAE, soit 400.000 euros, dont 100.000 euros sur le chapitre 34-97 « Moyens de fonctionnement des services » et 300.000 euros sur le chapitre 37-11 « Dépenses diverses » ;

- l'inscription au titre IV des crédits d'animation rurale précédemment inscrits sur le FNDAE, soit un montant de 800.000 euros inscrits sur le chapitre 44-80 « Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural » ;

- la modification du libellé du chapitre 61-40 désormais dénommé « Modernisation de l'appareil de production agricole et travaux d'adduction d'eau ». Un article spécifique, l'article 40 « Adduction d'eau et d'assainissement », a été créé afin de porter la dépense d'adduction d'eau et d'assainissement, les dépenses relatives au PMPOA étant désormais centralisées sur l'article 30 « Modernisation des exploitations » de ce chapitre. L'article 30 du chapitre 61-40 est doté, pour 2004, de 68,553 millions d'euros en autorisations de programme, soit un doublement de la dotation en 2003. Ce montant doit toutefois être comparé aux 45,7 millions d'euros d'autorisations de programme consacrés à la participation du FNDAE au financement du PMPOA. L'article 40 du chapitre 61-40 est doté, pour 2004, de 75 millions d'euros en autorisations de programme et 14,6 millions d'euros en crédits de paiement, le montant de ces crédits de paiement devant toutefois être abondés par les reports du FNDAE constatés fin 2003 et évalués par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 200 millions d'euros.

B. MODALITÉS DE CLOTURE DU FNSE

1. La budgétisation du FNSE


Le I du présent article dispose que le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », ouvert par le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 est clos à la date du 31 décembre 2003.

Le II du présent article précise que les opérations en compte au titre de ce compte sont reprises au sein du budget général, sur lequel sont reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes.

Le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 est d'autre part abrogé.

D'autre part, le budget du ministère de l'écologie et du développement durable voit ses dotations majorées de 83 millions d'euros au titre des dépenses auparavant financées par le FNSE.

La répartition des crédits sur le budget du ministère de l'écologie est la suivante :

- titre III : 30.320.000 euros ;

- titre IV : 22.180.000 euros ;

- titre V : 2.300.000 euros ;

- titre VI : 28.200.000 euros.

Le montant des crédits disponibles reportés sur le budget général devrait atteindre environ 90 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

2. Le maintien du prélèvement de solidarité pour l'eau

Cet article prévoit également le maintien du prélèvement de solidarité pour l'eau, institué par le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000. Le montant pour 2004 est fixé comme suit :

Montant du prélèvement de solidarité pour l'eau par agence

(en euros)


Agence de l'eau Adour Garonne

7.636.000

Agence de l'eau Artois-Picardie

6.358.000

Agence de l'eau Loire-Bretagne

13.230.000

Agence de l'eau Rhin-Meuse

7.022.000

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

19.123.000

Agence de l'eau Seine-Normandie

29.631.000

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Un compte spécial du Trésor, et plus particulièrement un compte d'affectation spéciale, ne peut, en règle générale, constituer un bon support budgétaire pour effectuer des investissements publics dès lors que ces derniers constituent la part majoritaire du compte. La combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme qui doivent concerner l'ensemble de l'opération d'investissement et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui dispose que les dépenses engagées ou ordonnancées ne peuvent excéder les ressources constatées, conduit le gestionnaire du compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour pouvoir engager son opération d'investissement. Ces modalités conduisent mécaniquement à des reports importants pouvant représenter plus d'une année de dépenses.

Le Fonds national de l'eau était pour l'essentiel un compte d'investissement : la contradiction fondamentale entre investissement et compte d'affectation spéciale a donc conduit mécaniquement aux dysfonctionnements importants rappelés plus haut.

La budgétisation du FNSE apparaît dès lors comme une opération souhaitable. Votre rapporteur général s'était en effet étonné lors de la création du FNSE que l'on choisisse la voie d'un compte d'affectation spéciale pour financer des dépenses qui relèvent des missions régaliennes de l'Etat. Il avait ensuite critiqué par le passé la gestion de ce fonds153(*) et estimé qu'une affectation des ressources au budget général aurait été préférable.

Le maintien du prélèvement sur les agences de l'eau est d'autre part justifié par la nécessité de les faire participer au financement d'actions d'intérêt commun de la politique de l'eau et de pérenniser les actions de péréquation qui constituaient l'un des objets du FNSE.

La même mesure est justifiée en ce qui concerne le FNDAE. Tout d'abord, il faut noter que deux rapporteurs spéciaux de votre commission des finances, nos collègues Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, et Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, ont mené conjointement au cours de l'année 2003 un contrôle sur pièces et sur place des crédits du FNDAE, dont les conclusions figurent dans leurs rapports spéciaux respectifs pour 2004.

Ce contrôle a permis de confirmer l'ampleur des reports engendrés par le fonctionnement du compte, de constater que le fonds était aujourd'hui géré selon une procédure complexe et une répartition des compétences entre directions départementales de l'agriculture et conseils généraux conduisant soit à des cofinancements difficiles à mettre en oeuvre, soit à une répartition des dossiers à financer entre Etat et départements sur la base de critères souvent inopérants.

Les conclusions de ce contrôle plaident notamment pour la décentralisation, à terme, des compétences en matière d'adductions d'eau et d'assainissement ainsi que pour la redéfinition des critères de péréquation des crédits du fonds entre départements.

Votre rapporteur général estime que la clôture de la section A « FNDAE » du compte d'affectation spéciale n° 902-00 et sa budgétisation au budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, étaient donc nécessaires, non seulement au regard des dispositions de l'article 21 précité de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances mais aussi eu égard aux graves difficultés de gestion rencontrées par le FNDAE au cours des dernières années.

A la lumière des conclusions du contrôle sur pièces et sur place de nos collègues Joël Bourdin et Paul Loridant, votre rapporteur général estime en outre souhaitable de pouvoir opérer le plus tôt possible une décentralisation du financement des actions relevant antérieurement du FNDAE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-20 « Fonds national pour le développement de la vie associative » (FNDVA)

Commentaire : le présent article vise à clôturer le compte d'affectation spéciale n° 902-20 « Fonds national pour le développement de la vie associative » au 31 décembre 2003 et à reprendre les opérations en cours et les reports sur le budget général.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE : UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE D'ENVERGURE MODESTE


L'article 62 de la loi de finances initiale pour 1984 a créé un compte d'affectation spéciale intitulé « Fonds national pour le développement de la vie associative », ayant pour objet de verser des subventions aux associations d'une part pour la formation de leurs bénévoles et d'autre part pour la réalisation d'études et d'expérimentations. Entre ces deux types de subventions, le partage des ressources est établi à 75 % et 25 %.

Le décret n° 2000-202 du 3 mars 2000 définit les attributions du conseil de gestion du Fonds national pour le développement de la vie associative, composé de 12 représentants associatifs et de 12 représentants issus de différents ministères. Ce conseil de gestion est présidé par le ministre chargé de la jeunesse qui en est également l'ordonnateur.

En recettes, le fonds perçoit une partie du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors hippodromes. Selon les exercices budgétaires, il est abondé par ailleurs par le chapitre 43-90 du ministère de la jeunesse et de l'enseignement scolaire « Jeunesse et vie associative » dans la limite de 20 % des crédits ouverts.

En 2002, 1.211 associations ont déposé des projets représentant au total 4.959 actions de formation, pour un montant global de subventions demandées de 13,934 millions d'euros. 954 associations ont été retenues, représentant 3.426 projets pour un montant global de subventions de 7,44 millions d'euros.

Au titre des expérimentations, 421 associations ont déposé en 2002 456 demandes de subventions, pour un volume global demandé de 5,467 millions d'euros. 140 associations ont été retenues pour un total de 1,53 million d'euros de subventions.

Le compte n° 902-20, doté en loi de finances initiale pour 2002 et 2003 respectivement de 9,991 millions d'euros et de 8,2 millions d'euros, est marqué par un taux de consommation de crédits limité (78 % en 2002) et par des reports significatifs154(*) (27 % de la dotation initiale 2002 pour les reports sur l'exercice 2003).

Niveau des budgets exécutés

(en millions d'euros)


 
 

Compte d'affectation spéciale

1999

2000

2001

2002

902-20 Fonds national pour le développement de la vie associative

5,68

6,51

3,43

7,88

Niveau des reports de crédits

(en millions d'euros)


 
 

Compte d'affectation spéciale

Vers 2000

Vers 2001

Vers 2002

Vers 2003

902-20 Fonds national pour le développement de la vie associative

1,92

1,50

1,87

2,77

Le volume financier des opérations apparaît limité pour un compte spécial du Trésor : le Fonds national pour le développement de la vie associative constitue sur le plan financier le moins important des comptes d'affectation spéciale.

B. UN COMPTE REMIS EN CAUSE PAR L'APPLICATION DE LA LOLF

L'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les recettes des comptes d'affectation spéciale doivent être « par nature en relation directe avec les dépenses concernées ». L'affectation de recettes issues du PMU au financement de la vie associative est donc logiquement remise en cause à l'horizon 2006. Il paraît difficile de trouver une recette affectée « en relation directe » avec la vie associative (autre que les cotisations des bénévoles des associations...).

Le Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA) ne peut donc être financé que sur les crédits du budget général.

C. DES DYSFONCTIONNEMENTS NOMBREUX

Outre les aspects liés à l'application de la LOLF, d'autres motifs auraient pu militer, depuis longtemps, pour la suppression du Fonds national pour le développement de la vie associative. Le rapport d'avril 1998 de la mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de la jeunesse et des sports relative au fonctionnement du FNDVA155(*) recensait en effet de nombreux dysfonctionnements. Tous ces dysfonctionnements n'ont pas cessé depuis.

Le rapport notait ainsi, parmi d'autres observations, un rythme chaotique de consommation des crédits, des critères de décision non transparents, une étude superficielle des dossiers et un suivi des actions quasi-inexistant.

Dans ses recommandations, le rapport insistait sur la nécessité que le financement des études serve effectivement la vie associative... Ainsi, en 2002, 261 titres de perception ont été émis pour des actions non réalisées en 2000 et 2001, pour un montant global de 227.290 euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article a pour objet de clôturer le compte d'affectation spéciale n° 902-20 (FNDVA). Cette clôture a pour corollaire l'inscription des crédits du fonds sur le chapitre 43-90 « Jeunesse et vie associative », au paragraphe 17 (nouveau) « Développement de la vie associative et formation des bénévoles », à hauteur de 8,2 millions d'euros, soit l'équivalent de la dotation initiale pour 2003 du ministère de la jeunesse et de l'enseignement scolaire.

Cette budgétisation du fonds permettra une régulation en cours d'année de la dotation du FNDVA et d'éventuelles annulations de crédits en fonction du taux de consommation réel de la ligne budgétaire.

III. LA POSITION VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La budgétisation du Fonds national pour le développement de la vie associative deux années avant l'échéance de 2006 constitue la sanction d'une gestion passée insuffisamment rigoureuse : les dotations en loi de finances initiale ont manifestement excédé la capacité d'absorption, à la fois du conseil de gestion du FNDVA et des associations.

La budgétisation du FNDVA ne résout cependant pas l'ensemble des problèmes constatés par le rapport précité.

Une déconcentration, voire une décentralisation, des crédits de formation des bénévoles s'impose pour répondre aux besoins des associations de terrain. Seules deux expériences ont été menées à bien en 2003, dans la région Lorraine et dans la région Nord-Pas-de-Calais, ce qui paraît insuffisant et ne répond pas aux enjeux d'une gestion des interventions de l'Etat au plus près des acteurs associatifs.

En tant que rapporteur spécial des crédits des comptes spéciaux du Trésor, votre rapporteur général émettait de vives critiques sur la gestion du fonds dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1994156(*). Il indiquait que la gestion de ce compte semblait avoir au moins partiellement échappé à l'Etat, l'équilibre des forces au sein du conseil de gestion s'opérant au profit des représentants du mouvement associatif qui disposaient de fait du pouvoir de décision. S'agissant de fonds publics, une telle situation apparaissait anormale à votre rapporteur général. Il notait également qu'une part significative des subventions était attribuée à un petit nombre des bénéficiaires, le système suscitant certains phénomènes d'abonnement. En ce qui concerne le financement des études, il soulignait que toutes les études ne constituaient pas une véritable priorité au regard de l'efficacité de la dépense budgétaire. Il relevait parmi les productions de sujets tels « l'ordinobus, vecteur de la communication et du développement culturel des quartiers », « la pédagogie du militantisme dans les mouvements de jeunesse », « Pourquoi un bus anglais », ou « étude d'opportunité sur la mise en place d'une boutique alimentation-conseil sur Mistral-Eaux Claires ».

Toutes ces actions paraissent en définitive bien loin d'une action associative de terrain. Compte tenu du volume des reports et de la logique de la décentralisation, il paraît souhaitable que les crédits du fonds, désormais intégrés au sein du chapitre 43-90 du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire soient réduits de 2 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Création d'un Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles appelé à se substituer au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise à créer un établissement public national à caractère administratif, dénommé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, appelé à se substituer définitivement au BAPSA au plus tard le 1er janvier 2005, en conservant globalement les mêmes attributions.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES


Dans le droit actuel, la section 1 du chapitre 1er du titre III du livre VII du code rural contient les dispositions relatives au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Le BAPSA a été institué par l'article 58 de loi de finances pour 1960157(*) et retrace les recettes et les dépenses de prestations légales correspondant aux risques maladie, maternité et invalidité, aux prestations familiales et à l'assurance vieillesse (y compris les prestations prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse) des personnes non-salariées des professions agricoles158(*).

Le BAPSA a ainsi pour objet d'identifier le coût des prestations sociales servies aux quelques 600.000 exploitants agricoles, à leurs ayants droits et aux retraités relevant de ce régime, soit un total de plus de 2,2 millions de bénéficiaires selon les statistiques du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Dans le présent projet de loi de finances, les crédits du BAPSA pour 2004 s'élèvent à 15,005 milliards d'euros, en hausse de 2,6 % par rapport aux dotations initiales de la loi de finances pour 2003.

D'après les dispositions de l'actuel article L. 731-1 du code rural, le BAPSA est rattaché pour ordre au budget général de l'Etat et sa gestion administrative est confiée au ministre chargé de l'agriculture assisté d'un comité de gestion du budget annexe. En outre, le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA), composé notamment de représentants de la profession agricole, participe également à la gestion administrative du BAPSA.

Enfin, il faut préciser que les caisses de la mutualité sociale agricole, départementales ou pluridépartementales, sont chargées de la gestion des régimes obligatoires de protection sociale des salariés et non-salariés agricoles. L'actuel régime de protection sociale agricole est donc caractérisé par une gestion mutualiste et de proximité.

B. LES CONSÉQUENCES DES DISPOSTIONS DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES SUR L'EXISTENCE DU BAPSA

Si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir : les budgets annexes devront désormais retracer « les seules opérations des services de l'Etat, non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Il ressort du texte adopté que le législateur organique a estimé nécessaire de conserver le seul budget annexe de l'aviation civile. Le BAPSA devrait donc être amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la loi organique, à savoir d'ici 2006.

A cet égard, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes rappelait que « le BAPSA ne répond pas aux conditions fixées par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui dispose que les établissements dotés d'un budget annexe doivent « produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de prix ». Il ne produit aucun bien et retrace les opérations financières de services qui ne sont pas rendus par l'Etat. De plus, les contributions des assurés ne représentent qu'une part limitée des recettes et la part des financements publics dans la prise en charge des prestations de ce régime ne cesse de croître. Le BAPSA ne correspondant pas davantage aux conditions fixées par l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001, la Cour ne peut qu'appeler à sa suppression ».

Il faut rappeler ici que la création du BAPSA est liée à l'importance des ressources fiscales et budgétaires affectées dès l'origine au financement du régime agricole de protection sociale. S'y sont ajoutées ensuite les recettes issues des mécanismes de compensation démographique. Cependant, le BAPSA n'est aujourd'hui techniquement qu'un compte d'avances et il n'assure pas la réalité de la dépense ni du fonctionnement du régime de protection sociale des exploitants agricoles.

Enfin, dans la mesure où les ressources inscrites au BAPSA n'ont pas vocation à figurer toutes sur le budget de l'agriculture (ressources fiscales) ni même dans le budget de l'Etat (compensation en provenance d'autres régimes) le BAPSA a, avant tout, une fonction d'information.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de substituer au BAPSA un établissement public administratif appelé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles et amené, au plus tard à compter du 1er janvier 2005, à exercer globalement les mêmes attributions que celles du budget annexe.

Il remplace ainsi la section du code rural consacrée au budget annexe des prestations sociales agricoles par une nouvelle section intitulée « Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles ».

A. LA CRÉATION DU FONDS DE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

1. Nature juridique du nouveau fonds de financement


a) Un établissement public national à caractère administratif

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-1 du code rural, il est créé un fonds dont la mission est d'assurer le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

La gestion de ces prestations et le recouvrement des cotisations correspondantes sont assurés dans les conditions prévues aux articles L. 723-2 et L. 731-30 du code rural, c'est-à-dire par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA), départementales ou pluridépartementales, et en laissant le libre choix aux assujettis de s'assurer, en matière de maladie, maternité et invalidité, auprès des caisses de la MSA ou auprès de tout organisme privé d'assurance.

Le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles prend la forme d'un établissement public national à caractère administratif, soumis au contrôle de l'Etat.

b) Un conseil d'administration et un comité de surveillance

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-2 du code rural, le conseil d'administration du nouveau fonds de financement est constitué de représentants de l'Etat.

Ce conseil d'administration est assisté d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement, de représentants des organisations professionnelles agricoles représentatives ainsi que de représentants de la mutualité sociale agricole.

La composition du conseil d'administration et du comité de surveillance ainsi que les règles et conditions de fonctionnement et de gestion de l'établissement seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le rôle de comité de surveillance du nouveau Fonds de financement devrait être confié à l'actuel Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA).

c) Une organisation en quatre sections

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-7 du code rural, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles est organisé en quatre sections :

- assurance maladie, invalidité et maternité ;

- prestations familiales ;

- assurance vieillesse et veuvage ;

- charges de gestion du fonds.

Ces sections correspondent aux trois branches de la sécurité sociale pour lesquels le BAPSA était compétent, auxquelles s'ajoutent une section consacrée aux charges de gestion du nouveau fonds de financement.

d) Les relations financières entre le fonds et les organismes de sécurité sociale d'une part, entre le fonds et l'Etat d'autre part

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-9 du code rural, les relations financières entre le nouveau fonds de financement et les organismes de sécurité sociale d'une part, entre le fonds et l'Etat d'autre part, font l'objet de conventions destinées notamment à garantir la neutralité en trésorerie des flux financiers pour les organismes de sécurité sociale.

Ces dispositions ne fournissent aucune indication quant au contenu de ces conventions. Elles ont toutefois pour objet de permettre de déterminer, par le biais d'une convention, le calendrier ou l'échéancier des versements des taxes, impôts et contributions, afin que les organismes concernés ne supportent aucune charge financière indue lorsqu'ils recourent à des ressources non permanentes.

2. Définition des recettes et des dépenses du nouveau Fonds de financement

a) La définition des recettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-4 du code rural, les recettes du fonds sont constituées par deux types de recettes : les recettes dites « techniques » et les produits de gestion du fonds.

(1) Les recettes techniques du fonds

Le présent article fixe la liste des recettes techniques du fonds : ces recettes sont globalement calquées sur celles qui étaient auparavant affectées au budget annexe des prestations sociales agricoles, mentionnées par l'actuel article L. 731-4 du code rural.

Elles comprennent les éléments figurant dans le tableau suivant :

Liste des recettes techniques affectées au Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles


Divers impôts, taxes et amendes affectés

Taxe sur les farines, taxe sur les tabacs fabriqués, taxe sur les corps gras alimentaires, prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs, CSG et C3S.

Cotisations dues par les assujettis

Cotisations techniques affectées au service des prestations familiales, de l'assurance maladie-maternité-invalidité, de l'assurance vieillesse et veuvage, de l'assurance volontaire et personnelle, cotisations de solidarité et cotisations acquittées dans les départements d'outre-mer.

Subventions du FSI et du FSV

Financement des allocations complémentaires de prestations en invalidité et vieillesse par le Fonds spécial d'invalidité (FSI) et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), non comprises les majorations pour enfants.

Contribution de la CNAF

Contribution d'équilibre de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) correspondant à la différence entre les prestations versées aux bénéficiaires et les cotisations recouvrées, la branche étant financièrement équilibrée.

Compensation démographique

Versements au titre de la compensation démographique entre régimes pour les risques maladie et vieillesse, résultant de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale.

Versement de l'Etat au titre de l'AAH

Remboursement par l'Etat des prestations versées aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Dons et legs

Le cas échéant, affectation des dons et legs dont l'établissement public administratif pourrait être bénéficiaire.

Prélèvements sur le fonds de réserve

Procédure de prélèvement sur les réserves constituées par le fonds afin d'équilibrer le budget de l'établissement.

Dotation budgétaire de l'Etat

Subvention inscrite au budget général destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds (financement du fonctionnement de l'établissement et des dépenses techniques si besoin).

Le b) du III du présent article précise que les taxes instaurées par les articles 1609 vicies, 1609 unvicies et 1618 septdecies du code général des impôts159(*) sont affectées au nouveau fonds de financement à compter du 1er janvier 2005.

En outre, le c) du III du présent article dispose qu'à compter du 1er janvier 2004, une quote-part du produit du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts est affectée au nouveau fonds de financement selon des modalités déterminées chaque année en loi de finances. Pour 2004, ces modalités sont définies par l'article 24 du présent projet de loi de finances qui fixe cette quote-part à 0,31 % du total des droits, soit 30 millions d'euros environ. Il s'agit, en outre, de la seule ressource du Fonds de financement des prestations sociales des non-agricoles en 2004.

(2) Les produits de gestion

Au titre des produits de gestion, le fonds reçoit deux types de recettes :

- les produits financiers : contrairement à l'actuel budget annexe des prestations sociales agricoles, le nouveau fonds de financement sera autorisé à percevoir des recettes issues du placement de sa trésorerie. En pratique, le fonds étant appelé à emprunter pour financer son besoin de trésorerie lié au décalage entre le calendrier d'encaissement des recettes et celui du paiement des prestations, cette possibilité devrait être rarement utilisée et ne concerner que le financement du budget de fonctionnement du fonds ;

- d'une manière générale, toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.

(3) La possibilité de recourir à des ressources non permanentes

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-6 du code rural, le fonds peut recourir à des ressources non permanentes dans les conditions prévues au 5° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Cet article dispose que « chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ».

Ces ressources non permanentes font référence à l'autorisation donnée par le Parlement à chacun des régimes obligatoires de base de recourir à l'emprunt pour financer leur besoin de trésorerie courante.

Le régime des exploitants agricoles est le second régime, après le régime général, à bénéficier de cette autorisation qui s'établit à 2.210 millions d'euros en 2003, et à 4.100 millions d'euros en 2004, d'après les dispositions de l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

b) La définition des dépenses du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-5 du code rural, les dépenses prises en charge par le nouveau fonds de financement sont de deux ordres : les dépenses techniques du fonds et les charges et moyens de gestion du fonds.

(1) Les dépenses techniques

Les dépenses techniques du fonds recouvrent globalement celles qui étaient financées par le budget annexe des prestations sociales agricoles jusqu'à présent, mentionnées par l'actuel article L. 731-5 du code rural.

Elles comprennent les éléments qui figurent dans le tableau ci-dessous :

Liste des dépenses techniques à la charge du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles


Dépenses de prestations

Versements destinés au paiement des différentes prestations servies par le fonds aux non-salariés agricoles (famille, maladie-maternité-invalidité, vieillesse, veuvage), à l'exception des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants et des prestations de l'assurance vieillesse complémentaire obligatoire allouées en application des articles L. 732-56 à L. 732-62 et L. 762-35 à L. 762-39 du code rural.

Participation financière de l'Etat prévue à l'article L. 732-58 du code rural

Participation financière de l'Etat au financement du régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles.

Contributions du régime des exploitants agricoles à d'autres régimes

Contributions du régime des non-salariés agricoles aux assurances sociales des étudiants et au régime d'assurance obligatoire des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés.

Contribution aux dépenses relatives aux systèmes d'information de l'assurance maladie

Contribution du régime des exploitants agricoles aux dépenses relatives aux systèmes d'information de l'assurance maladie prévus par l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins.

Charges financières

Charges financières du fonds.

Il faut souligner que les dépenses liées à la prise en charge de cotisations destinée à aider les agriculteurs en difficulté ne figurent pas au sein des dépenses techniques du nouveau fonds alors qu'elles faisaient partie des dépenses prises en charge par le BAPSA. Au cours de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire s'est engagé à ce que ce type de dépenses continue d'être pris en charge par le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

(2) Les charges et moyens de gestion

Les dépenses de gestion du fonds comprennent les frais de fonctionnement du conseil d'administration et de l'agence comptable du fonds.

Les charges de gestion de l'actuel budget annexe des prestations sociales agricoles étaient couvertes par le ministère chargé de l'agriculture.

(3) Les frais d'assiette et de recouvrement

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-8 du code rural, les frais d'assiette et de recouvrement des divers impôts, taxes et amendes affectés au fonds sont à la charge de celui-ci en proportion du produit qui lui est directement affecté. Leur montant est fixé par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture dans la limite de 0,5 % de ce produit.

Dans le dispositif actuel, le BAPSA faisant partie du budget de l'Etat, les frais d'assiette et de recouvrement ne lui sont pas imputés.

D'après les estimations disponibles, le montant des frais d'assiette et de recouvrement pourrait s'élever à près de 27 millions d'euros en 2004160(*).

3. Suppression des dispositions relatives au BAPSA au sein du code rural

Par coordination avec les dispositions relatives à la création du nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le présent article supprime les dispositions relatives au budget annexe des prestations sociales agricoles au sein du code rural.

Ainsi, le a) du II du présent article abroge l'article L. 731-3 du code rural qui mentionnait les avances accordées par le Trésor au BAPSA. Le b) et le c) du II du présent article visent à remplacer, à chaque fois que cela est nécessaire, la référence au BAPSA par celle au nouveau fonds.

Enfin, le a) du III du présent article dispose, par coordination, que les articles 1003-1 à 1003-6, 1003-8 à 1003-10 et 1142-27 du code rural (ancien) - articles relatifs à la création du BAPSA - sont abrogés.

B. L'ANNÉE 2004 : UNE ANNÉE DE TRANSITION

1. Le BAPSA pour 2004 : dernier BAPSA de l'histoire


Le f) du III du présent article précise que les droits et obligations de l'Etat au titre du BAPSA seront transférés au plus tard le 31 décembre 2004 au Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. Celui-ci est, en outre, chargé des opérations de liquidation du budget annexe.

Le d) du III du présent article dispose que, nonobstant les dispositions du I du présent article créant le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le budget annexe des prestations sociales agricoles continue de retracer les opérations financières de la protection sociale des non-salariés agricoles jusqu'au 31 décembre 2004 sur la base des dispositions des articles L. 731-1 à L. 731-10 et L. 762-1-1 du code rural en vigueur dans leur rédaction antérieure à celle introduite par le présent projet de loi de finances.

2. Le financement de la mensualisation du versement des retraites des non-salariés agricoles par le nouvel établissement public dès 2004

a) Le principe de la mensualisation du versement des pensions de retraite servies aux exploitants agricoles

(1) Les dispositions de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites

L'article 105 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites161(*) a inséré, dans le code rural, un nouvel article L. 732-55 disposant que les pensions de retraite de base du régime d'assurance vieillesse des personnes non-salariées des professions agricoles ainsi que leurs majorations et accessoires sont payables mensuellement et à terme échu dans des conditions fixées par décret, à compter du 1er janvier 2004.

La question de la mise en place de la mensualisation des retraites agricoles, indispensable notamment pour les petites retraites, évoquée de longue date, avait fait l'objet, lors de la précédente législature, d'une proposition de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole consistant à financer le passage à la mensualisation par un emprunt à long terme. Le gouvernement avait alors souligné qu'un financement de cette mesure par l'emprunt, même s'il permettait d'étaler la charge financière, serait plus coûteux que l'application immédiate et en une seule fois du dispositif, chiffrée aujourd'hui à 1,4 milliard d'euros environ, puisqu'il faudrait ajouter à la charge de l'emprunt le coût cumulé des frais d'intérêt d'un montant de l'ordre de 30 à 35 millions d'euros par an.

Les modalités du passage à la mensualisation du versement des pensions de retraite des non-salariés agricoles

L'article 118 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 prévoyait, pour sa part, la présentation au Parlement par le gouvernement d'un rapport relatif à la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles avant le 1er avril 2002. Cet article n'avait toutefois pas été suivi d'effets.

D'après les informations fournies par l'actuel gouvernement, le passage d'un versement trimestriel à un versement mensuel des pensions de retraites implique, lors de la première année d'application, le paiement, non de douze mensualités, mais de quatorze. Dès lors, sur un montant total de 8,35 milliards d'euros, le surcoût serait d'environ 1,4 milliard d'euros.

Dans le système actuel de versement trimestriel des pensions de retraite, au premier trimestre, les mensualités de janvier, février et mars sont versées début avril. Le passage à une mensualisation du versement des retraites implique donc d'avancer le versement de janvier au début du mois de février, et celui de février au début du mois de mars. Il faut donc emprunter le mois de janvier pendant deux mois et le mois de février pendant un mois. Ce qui équivaut à emprunter trois fois une mensualité durant le premier trimestre. La même opération se renouvelant les trois trimestres suivants, il faut donc finalement emprunter douze mensualités sur un mois, ce qui correspond à emprunter une mensualité sur un an. La mensualité étant d'environ 700 millions d'euros, le coût, avec un taux d'intérêt de 5 %, est de l'ordre de 30 à 35 millions d'euros.

Le BAPSA fonctionnant en comptabilité d'encaissement - décaissement et devant être équilibré, il est nécessaire de compenser la dépense supplémentaire de 1,4 milliard d'euros, correspondant à deux mensualités, par une recette équivalente.

(2) Les conséquences de la mensualisation du versement des retraites de base pour le BAPSA

Concrètement, le BAPSA devrait financer en 2004 l'équivalent de douze mois de pensions de retraite versées aux exploitants agricoles. Ses premiers versements interviendraient début janvier 2004 ; ils correspondraient au 4e trimestre échu de l'année 2003. Le BAPSA devra financer par la suite neuf mois de prestations, versées mensuellement, un emprunt, dont les charges financières seront supportées par le nouveau fonds de financement, permettant de financer les deux mois supplémentaires à la charge du BAPSA.

Au total, le calendrier de versement des pensions de retraite aux non-salariés agricoles devrait donc être le suivant :

Calendrier du versement des pensions de retraite aux exploitants agricoles en 2004

Mois

janv

févr (1)

mars (1)

avril

mai

juin

juillet

août

sept

oct

nov

déc

Versements correspondants

10/03 à 12/03

01/04

02/04

03/04

04/04

05/04

06/04

07/04

08/04

09/04

10/04

11/04

(1) Les versements du mois de février et du mois de mars seront financés par l'emprunt contracté par la Mutualité sociale agricole pour le compte du Fonds de financement des prestations sociales agricoles

b) Le financement de la mensualisation par le recours à l'emprunt


D'après les dispositions du e) du III du présent article, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles assure le remboursement, à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, des intérêts de l'emprunt contracté en 2004 pour le financement de la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles. L'établissement reçoit à ce titre une quote-part du produit du droit de consommation sur les tabacs, fixée par l'article 24 du présent projet de loi de finances à 0,31 %, soit environ 30 millions d'euros.

En effet, il est prévu qu'en 2004, le fonds de financement emprunte les sommes nécessaires à la couverture du besoin de trésorerie lié au financement de deux mois de prestations supplémentaires par l'intermédiaire de la MSA (le décalage entre le besoin immédiat de financement et le délai nécessaire à la création du fonds nécessitant de recourir à cette solution transitoire), dans la limite de l'autorisation fixée par l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

En 2004, le besoin de financement supplémentaire lié à la mise en oeuvre de la mensualisation par le fonds est en fait de 1.320 millions d'euros, soit deux mois de prestations versées.

L'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoit, pour le régime des exploitants agricoles, une autorisation de recourir à des ressources non permanentes d'un montant de 4.100 millions d'euros, dont 2.100 millions d'euros au titre des besoins courants du BAPSA et 1.400 millions d'euros au titre des besoins de financement du fonds, liés à la mise en place de la mensualisation des retraites agricoles. La charge financière des emprunts est estimée respectivement à 61 millions d'euros et 30 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications, d'ordre avant tout technique, au présent article.

Elle a tout d'abord adopté un amendement présenté par le gouvernement visant à préciser que les recettes et dépenses du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles sont retracées dans les comptes de l'établissement public administratif dénommé « Etablissement de gestion du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles », créé à cet effet. Cet établissement est soumis au contrôle de l'Etat. Il s'agit d'une précision technique qui vise à faire apparaître dans les comptes de l'établissement public, à des fins de transparence, les recettes et dépenses du fonds de financement.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de notre collègue député Yves Censi, rapporteur spécial des crédits du BAPSA, visant à préciser que le président du conseil d'administration de l'établissement public est nommé par le ministre chargé de l'agriculture et que la présidence du conseil de surveillance de l'établissement est confiée à un membre du Parlement. Cette modification a pour but, d'une part, de réaffirmer le rôle du ministre chargé de l'agriculture dans la conduite de la politique sociale agricole, d'autre part, de permettre au Parlement de continuer à suivre de près la question du financement de la protection sociale agricole.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un ensemble d'amendements de nature rédactionnelle, présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES PRINCIPES FONDATEURS À RESPECTER

1. Le maintien de la spécificité du régime social agricole


L'actuel mode de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles est caractérisé par une gestion mutualiste et de proximité. Votre rapporteur général estime que ces deux principes fondateurs doivent demeurer à la base du fonctionnement du nouveau fonds de financement.

Les dispositions du présent article ne semblent pas remettre en cause ces principes puisqu'elles ne modifient pas les dispositions législatives relatives au fonctionnement des caisses de mutualité sociale agricole.

Ainsi, le principe de démocratie locale et la gestion par les caisses départementales du régime social des agriculteurs ne sont pas menacés par le nouveau mode de financement des prestations sociales agricoles.

En outre, le rôle de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole est conservé et le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles sera maintenu, voire renforcé si le rôle du comité de surveillance du nouvel établissement public lui est confié comme l'attestent les informations recueillies par votre rapporteur général auprès des services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Enfin, le rôle du ministre chargé de l'agriculture devrait également être maintenu, puisque ce dernier est responsable de l'élaboration de la politique sociale agricole du régime des salariés et des non-salariés, d'après les dispositions de l'article L. 721-1 du code rural. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale a d'ailleurs permis de renforcer le rôle du ministre chargé de l'agriculture en précisant au sein du présent article que le président du conseil d'administration de l'établissement public est nommé par lui.

2. La nécessité du maintien d'un débat parlementaire

Avec la disparition du budget annexe des prestations sociales agricoles, le risque de voir disparaître un débat parlementaire spécifique sur le régime de protection sociale des non-salariés agricoles existe. Tel ne doit pas être le cas.

Plusieurs vecteurs peuvent être envisagés pour permettre au débat parlementaire de s'exprimer sur cette question.

D'abord, le vote d'une dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds, devrait permettre au débat parlementaire de se développer au sein de la discussion budgétaire.

Ensuite, il faut noter que, à compter de 2006 et en application des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le ministère de l'agriculture envisage la constitution d'un programme consacré à la protection sociale agricole.

Enfin, il est possible d'envisager qu'au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale par le Parlement, un débat spécifique au financement de la protection sociale agricole soit organisé.

B. LA QUESTION DE LA PÉRENNITÉ ET DE LA FIABILITÉ DES RESSOURCES AFFECTÉES AU NOUVEAU FONDS DE FINANCEMENT

Le présent article combiné aux dispositions de l'article 25 du présent projet de loi de finances modifie profondément la structure de financement du régime de protection sociale des non-salariés agricoles, d'une part, en supprimant l'affectation d'une fraction du produit de la TVA à ce régime, d'autre part, en faisant des recettes issues des droits tabacs (taxe sur les tabacs fabriqués et droit de consommation sur les tabacs) une des principales sources de financement du régime.

Si ces dispositions participent à la nécessaire clarification des relations financières entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale, il est à craindre qu'elles ne contribuent, à terme, à fragiliser le financement de la protection sociale agricole.

La recette issue de la TVA constituait en effet une recette stable, ayant une évolution régulière. En revanche, les recettes issues des droits sur les tabacs pourraient à l'avenir poser un problème de fiabilité et de rendement, dans la mesure où le produit attendu des hausses successives de ces droits est aléatoire, compte tenu notamment de l'objectif de santé publique de baisse de la consommation qui lui est associé, et du développement manifeste d'un marché parallèle des cigarettes en France.

A titre d'exemple, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003 a mis en évidence le caractère aléatoire du rendement des droits sur la consommation des tabacs en soulignant que « la croissance du rendement des prélèvements sur le tabac en 2003 se révèle très inférieure à celle qui était prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (...). Alors que la hausse prévue des droits sur les tabacs était de 1 milliard d'euros, le rendement ne devrait être que de 200 millions d'euros, soit une perte de recettes de 800 millions d'euros par rapport à la prévision ».

La nécessité d'une réflexion sur l'évolution des recettes affectées au financement de la protection sociale des non-salariés agricoles ne semble donc pas être épuisée.

En outre, le nouveau fonds de financement demeure destinataire d'une éventuelle dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds, au même titre que le BAPSA était destinataire d'une subvention budgétaire d'équilibre.

Pour 2004, le fonds n'étant destinataire que de la quote-part du produit des droits de consommation sur les tabacs, définie par le c) du III du présent article, la question de la dotation budgétaire de l'Etat au fonds ne se pose pas. En revanche, il faut souligner que le BAPSA ne sera destinataire en 2004 d'aucune subvention budgétaire alors qu'il avait reçu à ce titre 522,7 millions d'euros en 2003, 560,2 millions d'euros en 2002 et 823,7 millions d'euros en 2001.

La volonté du gouvernement semble donc être aujourd'hui de financer le nouveau fonds avant tout par des taxes affectées, les cotisations des assujettis ainsi que les traditionnels transferts de compensation en provenance des autres organismes de sécurité sociale, la dotation budgétaire faisant office de solution d'urgence en cas de déséquilibre durable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Autres mesures
ARTICLE 24

Réaffectation des recettes du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)

Commentaire : le présent article vise à réaffecter les recettes du FOREC, dont l'article 18 du présent projet de loi prévoit la suppression.

Le commentaire de l'article 18 du présent projet de loi de finances, qui décide de la suppression du FOREC, détaille l'historique des ressources et des charges actuelles du FOREC.

I. LES IMPOTS AFFECTÉS AU FOREC

Il est rappelé que le FOREC est financé une stratification de huit impôts qui lui sont affectés intégralement ou pour partie :

· recettes affectées depuis l'exercice 2000 :
droits de consommation sur les tabacs : 84,4 % en 2003 ;

droits de consommation sur les alcools et boissons : intégralité depuis 2001 ;

contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) : intégralité ;

taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : intégralité.
· recettes affectées depuis l'exercice 2001 :
taxe sur les véhicules des sociétés (TVS) : intégralité ;

taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TCA) : 44,07 % à compter du 1er janvier 2003 ;
· recettes affectées depuis l'exercice 2002 :
prélèvements sur les véhicules terrestres à moteur (TVM) : intégralité ;

taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour le financement  des prestations sociales de prévoyance (« taxe prévoyance ») : intégralité.
L'année 2003 a marqué une pause dans cette « escalade de la complexité », mais s'il n'y a pas, en effet, d'impôts nouveaux pour cette année, leurs produits et la proportion de ces produits affectés au FOREC connaissent des évolutions.

Le tableau suivant donne pour 2003 les parts respectives de ces différentes ressources du FOREC dans son financement.

Importance relative des différentes ressources du FOREC en 2003

Recettes du FOREC

2003

Droits de consommation sur le tabac

47%

Droits de consommation
sur les alcools et les boissons

16%

CSB

5%

TGAP

3%

Taxe sur les véhicules des sociétés

5%

Taxe spéciale sur les conventions d'assurance

14%

Taxe sur les véhicules terrestres à moteur

6%

Taxe prévoyance

3%

Total

100%

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES RECETTES AFFECTÉES AU FOREC SONT ATTRIBUÉES À L'ETAT...


A l'exception des droits sur les tabacs, le I du présent article dispose que l'intégralité des taxes affectées au FOREC est attribuée à l'Etat. Il s'agit :

· de la fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance précédemment attribuée au FOREC (a du I du présent article) ;

· de la contribution sociale sur le bénéfice des sociétés (b du I du présent article) ;

· de la taxe sur les véhicules de société (c du I) ;

· de la taxe générale sur les activités polluantes (d du I) ;

· des droits sur les alcools et sur les autres boissons (e du I) ;

· de la taxe sur les contributions aux bénéfices des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance (f du I) ;

· de la contribution assise sur les contrats d'assurance en matière de circulation terrestre à moteur, dite taxe sur les primes d'assurance automobile (g du I).

B. ... À L'EXCEPTION DES DROITS SUR LES TABACS, DONT LA RÉAFFECTATION PARTIELLE À L'ETAT EST CEPENDANT COMPENSÉE À DUE CONCURRENCE

1. La réaffectation partielle à l'Etat des droits sur les tabacs perçus par le FOREC...


Pour 2003, la taxe sur les tabacs était affectée à hauteur de 84,45 % au FOREC, de 15,20 % à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et de 0,35 % au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA).

Selon cette clé de répartition, le montant attribué au FOREC doit s'établir à 7.432 millions d'euros en 2003.

Pour 2004, le présent article prévoit de porter à 22,27 % la part de la taxe sur les tabacs affectée à la CNAMTS, et d'en attribuer 50,16 % au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

L'augmentation de 15,20 % à 22,27 % de la part attribuée à la CNAMTS n'est pas fortuite. Il a en effet été souhaité que le produit supplémentaire de la taxe sur les tabacs à percevoir en 2004 revienne à la CNAMTS. Or le produit attendu de cette taxe passe de 8,8 milliards d'euros en 2003 à 9,6 milliards d'euros pour 2004, et la part attribuée à la CNAMTS en 2003, qui représente 15,20 % de 8,8 milliards d'euros, s'élève à 1,338 milliards d'euros. Afin de tendre, en 2004, vers un versement supplémentaire de 800.000 euros à la CNAMTS, ce qui conduit à un versement total de 2,138 milliards d'euros, il faut affecter précisément 22,27 % des 9,6 milliards d'euros de produit attendu en 2004 de la taxe sur les tabacs.

La part affectée au budget général ressort à 26,94 %, proportion très sensiblement inférieure à celle précédemment attribuée au FOREC (84,45 %). Pour maintenir au profit de l'Etat, en valeur, le montant perçu par le FOREC en 2003, la part affectée au budget général aurait du ressortir à 77,42 % compte tenu de l'augmentation du produit des droits sur les tabacs.

Enfin, la part du produit de la taxe sur les tabacs revenant au FCAATA est ramenée à 0,32 %, tandis que le nouveau fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FIPSA) s'en voit attribuer 0,31 %.

La volonté de maintenir un lien entre la taxe sur les tabacs et la protection sociale justifie ces redéploiements vers la CNAMTS et le BAPSA.

2. ... est quasiment compensée à due concurrence

Pour 2004, le gouvernement a décidé du maintien des ressources de l'Etat au niveau des droits sur les tabacs devant être perçus par le FOREC en 2003, qui s'élèvent à 7,432 milliards d'euros.
Or, la part affectée, soit 26,94 % de 9,6 milliards d'euros, ne représente que 2,586 milliards d'euros. En conséquence, il est prévu des mesures destinées à compenser auprès de l'Etat, à due concurrence, ce manque à gagner. Ces mesures se trouvent fort logiquement concerner le BAPSA, nouvellement bénéficiaire, à compter de 2004, de plus de la moitié du produit de la taxe sur les tabacs.

Ainsi se trouvent réaffectés au budget de l'Etat :

· la part de la TVA attribuée au BAPSA

· les droits sur la consommation finale d'alcool affectée au BAPSA

En outre, il est prévu que disparaisse, à compter de 2004, la subvention budgétaire au BAPSA.

Ainsi, la différence entre les droits sur les tabacs qui doivent être perçus par l'Etat en 2004 (2,586 milliards d'euros) et ceux reçus par le FOREC en 2003 (7,432 milliards d'euros), qui ressort à 4,846 milliards d'euros, doit se trouver quasiment comblée par la part de la TVA réaffectée à l'Etat (4.646 millions d'euros de recettes attendues en 2004), par les droits sur la consommation finale d'alcools retournant également à l'Etat (19 millions d'euros), et par la suppression de la subvention budgétaire au BAPSA (montant évalué à 150 millions d'euros pour 2004 toutes choses restant égales par ailleurs).

D'après les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les 30 millions manquants correspondent à la subvention au FIPSA, ce qui ne constitue ni une justification, ni même une explication pour quiconque ne s'accommode pas de l'acception extensive du terme de compensation ayant généralement cours dans le domaine des finances sociales.

Autant énoncer clairement que la compensation auprès de l'Etat de la diminution des droits perçus sur les tabacs par rapport à ceux perçus par le FOREC en 2003 n'est pas intégrale, mais quasi-intégrale.

Il a été dressé le tableau suivant afin de rendre compte de ces évolutions :



Evolution des ressources destinées à la compensation des allègements de charges supportées par le FOREC entre 2001 et 2003, et transfert de ces ressources à l'Etat en 2004 (prévisions)

(en millions d'euros)

 

2001

2002

2003

2004
(recettes affectées à l'Etat)

 

montant

proportion affectée au FOREC

montant

proportion affectée au FOREC

montant

proportion affectée au FOREC

montant

proportion nouvellement affectée à l'Etat

Droit sur les alcools et sur les autres boissons

2.851

100 %

2.627

100 %

2.510

100 %

2.535

100 %

Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

522

100 %

640

100 %

500

100 %

510

100 %

Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB)

1.056

100 %

785

100 %

740

100 %

740

100 %

Taxe sur les conventions d'assurance

1.054

24,7 %

1.504

30,56 %

2.260

44,07 %

2.375

44,07 % (1)

Taxe sur les véhicules de société (TVS)

701

100 %

756

100 %

770

100 %

780

100 %

Taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire

-

-

579

100 %

490

100 %

505

100 %

Taxe sur les primes d'assurance automobile

-

-

947

100 %

965

100 %

965

100 %

Droits sur les tabacs

8.497

97 %

7.798

90,77 %

7.432

84,45 %

2.586 (A)

26,94 %

Part de la TVA attribuée au BAPSA jusqu'en 2003 (article 1609 septdecies du CGI)

-

-

-

-

-

-

4.646 (B)

100 %

Droit sur la consommation finale d'alcool affectée au BAPSA jusqu'en 2003

-

-

-

-

-

-

19 (C)

100 %

TOTAL DES RECETTES

14.681

 

15.639

 

15.667

 

15.692

-

Disparition de la subvention budgétaire au BAPSA à compter de 2004

-

-

-

-

-

-

150 (D)

-

TOTAL DES RECETTES ET DES BAISSES DE CHARGES

-

-

-

-

-

-

15.842

-

Total des droits sur les tabacs et des gains en provenance du BAPSA

(A + B + C + D)

-

-

-

-

-

-

7.402

-

(1) Compte tenu du fait que l'Etat perçoit déjà 55,93 % de la TVS, cette taxe se trouve désormais lui être intégralement affectée.

Source : d'après les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

 
 
 
 

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les clarifications attendues des mesures que comporte cet article sont appréciables. Il en résulte une rationalisation bienvenue de l'affectation des taxes concernées.

Les huit taxes antérieurement attribuées au FOREC sont désormais inscrites au budget de l'Etat. La taxe sur les tabacs, dont le lien avec la protection sociale méritait d'être maintenu, est principalement affectée à la CNAMTS et surtout au BAPSA.

En retour, les taxes antérieurement affectées au BAPSA retrouvent une place plus naturelle dans le budget général.

En outre, les recettes fiscales attribuées à l'Etat en contrepartie de la diminution de sa part du produit des droits sur les tabacs constituent des ressources plus stables dans le temps, notamment pour ce qui concerne la part de la TVA antérieurement affectée au BAPSA. Evidemment, la contrepartie de cette stabilité est la fragilisation des ressources du BAPSA, qui reposent désormais sur les droits sur les tabacs162(*).

D'une façon plus générale, votre rapporteur général se réjouit de la réintégration du FOREC dans le budget de l'Etat, après avoir formulé de nombreuses critiques à l'encontre de ce « budget de nulle part », situé entre celui de l'Etat et celui de la sécurité sociale, de manière à atténuer le poids apparent de la politique des 35 heures sur les finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à fixer le montant de la contribution de solidarité à la charge des sociétés (C3S) affecté au BAPSA en 2004, d'autre part, à modifier la structure des taxes affectées au BAPSA.

I. LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA EN 2004


Le I du présent article dispose que le montant de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) mentionnée à l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles, est fixé à 775 millions d'euros en 2004.

A. LE FONDEMENT JURIDIQUE DU RECOURS À LA C3S

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, elle est acquittée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociale des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 760.000 euros.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. 

L'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA a été évolutive voire instable au cours du temps, et n'a pas toujours eu de fondement juridique fiable.

Historique de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles ont été fusionnées. Le BAPSA est devenu, dès lors, l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, a cessé, en pratique, d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 a exclu le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois, en 1999 et en 2000, 150 millions d'euros ont été prélevés forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoyaient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution, pourtant, les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 150 millions d'euros avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, l'article 4 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000, a majoré de 53,4 millions d'euros le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

L'article 38 de la loi de finances pour 2001 quant à lui fixé le prélèvement sur la C3S à 279 millions d'euros dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il a été décidé que le prélèvement sur la C3S au profit du BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans la mesure où le coût de l'élargissement du champ des personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA a été décidée, diminution elle-même compensée par une augmentation du prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA. C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, qui mentionne désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.

Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1 précité la référence explicite au versement du produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles, et donc, de fait, celui du produit attribué au BAPSA.

Enfin, la loi de finances pour 2002 fixe le montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros, montant destiné à financer le déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles.

Désormais, le caractère pérenne de l'affectation d'un montant de C3S au BAPSA est acquis puisque l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il s'agit :

- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles ;

- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles ;

- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour les retraites.

Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre les différents bénéficiaires ne fait plus référence, depuis la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au BAPSA.

Dès lors, les exploitants agricoles peuvent demeurer bénéficiaires de la C3S, mais il n'existe plus de texte précisant suivant quelles modalités est arrêté le montant de ce prélèvement à leur profit.

S'agissant d'une recette du BAPSA, ce montant de C3S ne saurait qu'être déterminé par une disposition de la loi de finances.

B. POUR 2004, UN MONTANT DE C3S DE 775 MILLIONS D'EUROS AFFECTÉ AU BAPSA

D'après les dispositions du présent article, en 2004, le montant de C3S affecté au BAPSA devrait s'élever à 775 millions d'euros, soit une augmentation de 19,23 % par rapport au prélèvement sur la C3S effectué en 2003 (650 millions d'euros).

Le I du présent article propose que ce montant soit affecté au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles. Traditionnellement, en effet, le recours au prélèvement sur la C3S affecté au BAPSA devait permettre de financer la mise en oeuvre du plan quinquennal (1997-2002) de revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, en matière de retraite agricole, il faut noter, depuis le 1er avril 2003, l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles. Ce nouveau régime n'est cependant pas intégré au BAPSA, la seule conséquence de sa création pour celui-ci étant l'inscription dans ses dépenses, au chapitre 46-96 « Prestations vieillesse versée aux non-salariés du régime agricole », d'une subvention de 142 millions d'euros en 2004 au titre de la participation de l'Etat au financement du régime complémentaire obligatoire, en application de l'article L. 732-58 du code rural, contre 28 millions d'euros en 2003.

Le recours croissant au produit de la C3S a, de fait, constitué une solution pour couvrir une partie du besoin de financement global du BAPSA, au même titre que la traditionnelle subvention d'équilibre du budget général, qui est cependant réduite à zéro dans le présent projet de loi de finances.

Évolution respective du montant de C3S affecté au BAPSA et de la subvention d'équilibre budgétaire entre 1997 et 2004

(en millions d'euros)


 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

C3S affectée au BAPSA

0

0

150

205,81

278,98

(LFI)

514,06

(LFR)

520

650

775

Part du produit de C3S affectée au BAPSA rapportée au produit total de C3S (en %)

0

0

6,15 %

9,12 %

11,1 %

20,45 %

22,34 %

36,3 %

25,8 %

Subvention d'équilibre du budget général

1.109,7

1.190

1.204,8

539,1

823,7

270,2

(LFI)

560,2

(LFR)

522,7

0

II. LA PROFONDE MODIFICATION DE LA STRUCTURE DES TAXES AFFECTÉES AU BAPSA EN 2004

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE DES DROITS SUR LES TABACS AFFECTÉS AU RÉGIME DE PROTECTION SOCIALE DES NON-SALARIÉS AGRICOLES


Le I du présent article modifie le taux de la taxe sur les tabacs fabriqués définie à l'article 1609 unvicies du code général des impôts.

Cet article dispose, dans sa rédaction actuelle, qu'il est institué, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, une taxe de 0,74 % sur les tabacs fabriqués. Cette taxe est perçue en addition à la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits fabriqués à l'intérieur et sur les produits importés, qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire. Elle est assise et perçue sous les mêmes règles, les mêmes garanties et les mêmes sanctions que cette dernière.

Principales caractéristiques de la taxe sur les tabacs fabriqués défini à l'article 1609 unvicies du code général des impôts

L'article 85 de la loi de finances pour 1964, codifié à l'actuel article 1609 unvicies du code général des impôts, a substitué, à compter du 1er janvier 1964, à la taxe sur les tabacs en feuilles perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles en application de l'ordonnance du 26 mai 1945, une taxe de 2 % sur les tabacs fabriqués, assise et perçue dans les mêmes conditions que la TVA. Le produit de cette taxe est affecté au BAPSA.

Les produits imposables sont tous les tabacs fabriqués, importés ou qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire en France continentale et en Corse : cigarettes, cigares ou cigarillos, tabacs à fumer, à priser, etc.

La base d'imposition de cette taxe est constituée par le prix de vente au détail hors TVA et hors BAPSA.

A compter du 1er février 1970, le taux de la taxe a été fixé à 2,75 % par l'article 9 de la loi de finances pour 1970 (n° 69-1161 du 24 décembre 1969) qui précise que la TVA et les cotisations perçues dans les mêmes conditions que celle-ci s'appliquent à des bases hors taxe. Ce taux a été ramené à 0,80 % par l'article 16 de la loi n° 76-448 du 24 mai 1976. Depuis 1979, la taxe était donc perçue au taux de 0,80 % sur une base comprenant la taxe spéciale elle-même mais non la TVA.

Les taux successifs de la taxe depuis le 1er janvier 1990 ont été les suivants :

- 0,781 % du 1er janvier 1990 au 31 décembre 1990 ;

- 0,762 % du 1er janvier 1991 au 17 janvier 1993 ;

- 0,74 % à compter du 18 janvier 1993.

Afin de calculer le taux de la taxe « BAPSA » à appliquer au prix de vente au détail des produits, on utilise un taux de conversion, qui est actuellement de 83 %. Dès lors le montant de la taxe BAPSA exigible se calcule de la manière suivante :

Taxe BAPSA exigible = prix de vente au détail taux de conversion taux de taxe BAPSA fixé par le Code général des impôts.

La taxe BAPSA exigible s'élève donc actuellement à 0,6142 % du prix de vente au détail.

En revanche, la base de la taxe sur les tabacs fabriqués est demeurée inchangée.

Cette taxe est perçue par la douane à l'importation et par la direction générale des impôts dans tous les autres cas.

Le II du présent article propose d'augmenter le taux de cette taxe de 0,74 % à 3,17 %, soit une augmentation de 2,43 points. Dès lors, d'après les évaluations de recettes figurant dans le projet de budget annexe des prestations sociales pour 2004, le produit de cette taxe passerait de 82,32 millions d'euros en 2003 à 382,55 millions d'euros en 2004, soit une augmentation de plus de 300 millions d'euros (+ 364,72 %).

Du traditionnel statut de « micro-taxe » affectée au BAPSA, la taxe sur les tabacs fabriqués passerait au statut de ressource fiscale importante du BAPSA, au même titre que la C3S et que le nouveau prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs, institué par l'article 24 du présent projet de loi de finances.

En effet, d'après les dispositions de cet article, sur les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2004 au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, une fraction de 50,16 % est affectée au BAPSA. L'évaluation des recettes figurant dans le projet de BAPSA pour 2004 fait ainsi état d'une affectation de 4.815 millions d'euros au titre du nouveau prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs.

Au total, les recettes issues des droits sur les tabacs (taxe sur les tabacs fabriqués et prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs fabriqués) représenteront donc pour le BAPSA en 2004 près de 5,2 milliards d'euros, soit près de 35 % du total des recettes du budget annexe.

B. LA SUPPRESSION DE DEUX RECETTES FISCALES TRADITIONNELLEMENT AFFECTÉES AU BAPSA

Le III du présent article vise à abroger les articles 1609 septdecies et 1615 bis du code général des impôts.

1. La suppression de l'affectation d'une part du produit de la TVA au BAPSA

L'article 1609 septdecies du code général des impôts dispose qu'il est institué au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles une cotisation de 0,70 % incluse dans les taux de la taxe sur la valeur ajoutée fixés aux articles 278 à 281 nonies et 297 du même code.

Le III du présent article visant à abroger l'article 1609 septdecies du code général des impôts, désormais le budget annexe des prestations sociales agricoles, et plus généralement le régime de protection sociale des non-salariés agricoles, ne sera plus bénéficiaire d'une part du produit de la TVA.

En 2003, le montant de cette recette affectée au BAPSA avait été fixé par la loi de finances initiale pour 2003 à 4,463 milliards d'euros, hors restitutions, soit un montant représentant 95 % du produit de l'ensemble des taxes affectées au BAPSA et 35 % de l'ensemble des recettes affectées au BAPSA.

La part de TVA jusqu'ici affectée au BAPSA sera, à l'avenir, intégralement réaffectée au budget général.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, visant à abroger le 10° de l'article 1697 du code général des impôts qui aligne les modalités de recouvrement de la cotisation au profit du BAPSA incluse dans la TVA sur celles relatives à cette taxe. Devenu sans objet en raison de l'abrogation de l'article 1609 septdecies du code général des impôts par le présent article, ces dispositions ont vocation à être abrogées.

Evolution des recettes de TVA, nettes de restitutions, affectées au BAPSA depuis 2000 en loi de finances initiale

(en millions d'euros)


2000

2001

2002

2003

2004

4.004,5

4.205,3

4.454

4.463

0

2. La suppression du prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools affecté au BAPSA

L'article 1615 bis du code général des impôts dispose qu'il est effectué au profit du BAPSA un prélèvement de 16 euros par hectolitre d'alcool sur le produit du droit de consommation sur les alcools perçu dans les départements métropolitains.

L'abrogation de cet article par le III du présent article a pour conséquence la suppression de l'affectation de ce prélèvement au BAPSA dès 2004.

En 2003, la recette affectée au BAPSA au titre de ce prélèvement s'était établie à 18,9 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LA FIXATION DU MONTANT DE C3S AFFECTÉ AU BAPSA


Le régime juridique de l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA s'est amélioré grâce à la modification de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale qui mentionne désormais explicitement le régime de protection sociale des exploitants agricoles comme affectataire direct de la C3S, ce qui permet de donner un caractère pérenne à cette affectation.

La procédure suivie de fixation du montant de C3S chaque année en loi de finances a permis d'assainir les conditions du prélèvement désormais traditionnel sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Il convient toutefois de souligner que le prélèvement croissant sur le produit de la C3S au profit du BAPSA a eu pour conséquence de détourner des régimes des commerçants et des artisans ainsi que du FSV et du FRR, une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la C3S.

Le solde de C3S après attribution aux régimes des non-salariés non-agricoles est en effet affecté au FSV au cours de l'exercice suivant, une fois déduites les éventuelles affectations de C3S au BAPSA. Cette fraction de C3S versée au BAPSA dans le cadre des lois de finances n'a cessé de progresser ces dernières années.

Le compte emploi-ressources de la C3S entre 2001 et 2004

(en millions d'euros)

 

2001

2002

%

2003

%

2004

%

EMPLOIS

2.513,9

2.328,0

- 7,4 %

1.790,0

- 23,11 %

3.001,5

67,7 %

Affectation de la CSSS

 
 
 
 
 
 
 

CANAM

598,4

703,5

17,6 %

909,4

29,3 %

1.328,0

46,0 %

CANCAVA

476,5

321,5

- 32,5 %

259,8

- 19,2 %

312,0

20,1 %

ORGANIC

818,4

730,6

- 10,7 %

- 81,0

- 998,0 %

532,0

756,8 %

CBREBTP

43,2

40,0

- 7,4 %

39,4

- 1,5 %

42,0

6,6 %

BAPSA

567,4

520,0

- 8,4 %

650,0

25,0 %

775,0

19,2 %

Gestion administrative

9,7

12,4

27,8 %

12,4

-

12,5

0,8 %

Autres charges

0,3

-

-

-

-

-

-

RESSOURCES

3.080,6

3.249,5

5,5 %

3.294,0

1,37 %

3.382,0

2,7 %

Contributions

3.043,6

3.220,7

5,8 %

3.269,0

1,50 %

3.357,0

2,7 %

Produits financiers

37,0

28,8

- 22,2 %

25,0

- 13,19 %

25,0

-

RESULTAT

566,6

921,5

62,6 %

1.504,0

63,21 %

380,5

- 74,7 %

Transfert vers le FSV

551,4

566,6

2,76 %

921,5

62,63 %

1.504,0

63,21 %

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

B. SUR LA MODIFICATION DE LA STRUCTURE DES TAXES AFFECTÉES AU BAPSA


1. Le fondement juridique contestable de la suppression de l'affectation de TVA au BAPSA

Le rapport163(*) sur les conditions générales de l'équilibre financier du projet de loi de finances pour 2004 de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, précise que « le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué que « compte tenu de la perspective de réforme du BAPSA conduisant à la création d'un établissement public national à caractère administratif, il n'était pas envisageable d'affecter une recette de l'Etat à un établissement public ». Telle aurait été la raison de la suppression de l'affectation d'une part du produit de la TVA au BAPSA dès 2004, et, par conséquent, au futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles à compter du 1er janvier 2005.

Votre rapporteur général s'interroge toutefois sur la validité de cette argumentation juridique. En effet, d'après la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1999 sur la loi de finances pour 2000164(*), « l'affectation de contributions de nature fiscale à un établissement public n'est contraire à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ». En outre, s'agissant d'une recette de l'Etat, cette affectation ne peut être faite que dans une loi de finances, conformément à l'article 36, dès aujourd'hui applicable, de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui dispose que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

En droit, une part du produit de la TVA aurait donc pu être affectée au nouveau fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

La TVA constituait pour le BAPSA une recette stable, à évolution régulière. La suppression de l'affectation de cette recette au nouveau fonds de financement pourrait fragiliser le financement du nouvel établissement public.

2. Un recours massif aux droits sur les tabacs qui pourrait se révéler problématique

a) Un rendement aléatoire, à terme dégressif ?

A compter de 2004, les sources de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles et du futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, appelé à se substituer définitivement au BAPSA au 1er janvier 2005, connaissent une profonde évolution. La principale caractéristique de cette évolution consiste dans l'affectation massive au régime de protection sociale des non-salariés agricoles de recettes issues des droits sur les tabacs.

A ce titre, il convient de distinguer deux recettes différentes :

- la taxe sur les tabacs fabriqués, définie à l'article 1609 unvicies du code général des impôts et dont le relèvement du taux de 0,74 % à 3,17 % fait l'objet du présent article ;

- le prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts et dont l'affectation au BAPSA et au futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles fait l'objet des dispositions de l'article 24 du présent projet de loi de finances selon lesquelles sur les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2004, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, une fraction égale à 50,16 % est affectée au BAPSA et une fraction égale à 0,31 % est affectée au Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

D'après l'évaluation des recettes du budget annexe des prestations sociales agricoles contenue dans le présent projet de loi de finances, la taxe sur les tabacs fabriqués visée à l'article 1609 unvicies du code général des impôts devrait rapporter, en 2004, 382 millions d'euros, contre 82,32 millions d'euros en 2003, tandis que le nouveau prélèvement institué sur le droit de consommation sur les tabacs au profit du BAPSA devrait rapporter, en 2004, 4.815 millions d'euros, soit un total de près de 5,2 milliards d'euros affectés au BAPSA au titre des taxes diverses sur les tabacs.

Toutefois, le rendement de ces deux taxes pourrait à terme se révéler aléatoire, voire dégressif, pour plusieurs raisons, parmi lesquelles notamment la baisse de la consommation de tabac, objectif de santé publique explicitement associé à la hausse de la fiscalité sur les tabacs, et le développement d'un marché parallèle des cigarettes (détournement des sources d'approvisionnement légales au profit de la contrebande ou achat légal de cigarettes dans les pays européens frontaliers de la France).

(1) Un rendement des droits de consommation sur les tabacs revu à la baisse en 2003

La commission des comptes de la sécurité sociale annonçait, dans son rapport de septembre 2003, que la prévision des droits de consommation sur les tabacs était revue à la baisse en 2003. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 avait en effet prévu une hausse de la fiscalité sur les tabacs qui devait se traduire par une forte augmentation des prix de vente des cigarettes et une majoration des droits de consommation sur les tabacs. La prévision de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 s'agissant du produit de la recette tabac s'élevait ainsi à 9.600 millions d'euros contre 8.751 millions d'euros en 2002. Cette prévision pour 2003 a été revue à la baisse de 800 millions d'euros et devrait atteindre 8.845 millions d'euros seulement.

D'après la commission des comptes de la sécurité sociale, cette révision à la baisse s'explique par :

- une hausse du prix des cigarettes inférieure à ce qui était prévu, ce qui a réduit le supplément de recette attendue. La prévision pour 2003 reposait en effet sur une hausse du prix des cigarettes de l'ordre de 17 %, elle ne serait que de 11 % en réalité ;

- un volume de cigarettes consommées plus faible que prévu en 2003 : traditionnellement, on considère qu'une hausse du prix du tabac de x % entraîne une baisse médiane de la consommation de tabac de 0,3x % au bout d'un an165(*), soit une élasticité prix de la consommation de tabac de - 0,3. Or, on constate sur les mois connus de l'année 2003 une élasticité plus forte : celle-ci devrait avoisiner - 0,8 pour l'année 2003. Cette baisse de volume aurait pu être plus importante si la revalorisation des prix avait été aussi forte qu'attendue, soit + 17 %.

Afin de renchérir à nouveau le prix des cigarettes et conformément aux orientations du plan de lutte contre le cancer, une nouvelle hausse de la fiscalité du tabac a été décidée en juillet 2003 dans le cadre du vote de la loi visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes166(*) dont une disposition prévoit le relèvement du taux normal du droit de consommation sur les tabac de 58,99 % à 62 % et l'augmentation du minimum de perception de 106 à 108 euros.

Ces mesures ont été appliquées dans le courant du mois d'octobre 2003. D'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, elles devraient avoir très peu d'incidence sur la recette de l'année 2003, les premiers effets n'apparaissant que sur la recette du mois de décembre 2003 correspondant aux ventes d'octobre 2003 (la recette est rattachée à l'exercice lors de sa mise en recouvrement qui intervient avec deux mois de retard sur les ventes aux consommateurs).

Evolution du prix du paquet de cigarettes et de la fiscalité du tabac depuis janvier 2002

Année

Prix de vente du paquet standard de cigarettes en euros

Augmentation moyenne du prix de vente en %

Montant des taxes perçues par paquet, en euros

Augmentation des taxes perçues en %

Taux fiscal par paquet sur le prix de vente

Janvier 2002

3,60

7 %

2,74

7 %

76 %

Janvier 2003

3,90

8,3 %

2,96

8 %

76 %

Octobre 2003

4,60

18 %

3,63

22,6 %

79 %

Prévision possible janvier 2004*

5,50 à 5,65

19,6 à 22,8 %

4,46

23 %

81 %

* en considérant que la hausse du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués sera entièrement répercutée par les fabricants sur le prix de vente au détail

Les hausses successives de la fiscalité du tabac concentrées sur un laps de temps aussi court pourraient donc avoir pour conséquence un rendement dégressif de cet impôt et compromettre, à terme, l'équilibre financier du régime de protection sociale des non-salariés agricoles.

Il convient toutefois de souligner que le rendement attendu pour 2004 du droit de consommation sur les tabacs, fixé à 9,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 800 millions d'euros par rapport au produit de ce droit en 2003, a été calculé sur la base d'une hypothèse d'élasticité prix de la consommation de tabac de - 0,7. Comparée à l'élasticité de - 0,8 pour l'année 2003 figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, l'hypothèse d'élasticité pour 2004 semble somme toute prudente, dans la mesure notamment où l'effet de détournement du trafic vers le marché transfrontalier n'a pas vocation à être linéaire entre 2003 et 2004 : la captation de cette clientèle « transfrontalière » est a priori acquise pour 2004 mais le volume de cette clientèle ne devrait pas s'amplifier entre 2003 et 2004 et ainsi ne pas accentuer encore la baisse de la consommation liée à ce détournement de trafic.

On peut en conclure que les prévisions de rendement pour 2004 du droit de consommation sur les tabacs sont plus réalistes qu'elles ne l'avaient été pour 2003.

Caractéristiques du droit de consommation sur les tabacs et évolution récente de son taux

Le droit de consommation est une accise frappant les tabacs manufacturés.

Le taux du droit de consommation sur les cigarettes comporte une part spécifique par unité de produit et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Il ne peut être inférieur à un minimum de perception fixé pour 1000 unités.

Afin de déterminer le montant de la part spécifique et le taux de la part proportionnelle, on prend comme référence les cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit à l'heure actuelle la Marlboro, vendue à 4,60 euros.

Le montant du droit de consommation qui est applicable aux cigarettes vendues à 4,60 euros est déterminé globalement en appliquant le seul taux normal du droit, actuellement de 62 %, à leur prix de vente au détail.

Pour les cigarettes qui ne sont pas vendues à 4,60 euros le paquet de 20 cigarettes, le droit de consommation se compose d'une part spécifique égale à 5 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit actuellement 0,18 euros pour 20 cigarettes, et d'une part proportionnelle égale à 58,05 %. Le taux réel de taxation d'un paquet vendu à 4,10 euros est ainsi de 62,43 %.

Par ailleurs, le montant total du droit de consommation (part proportionnelle + part spécifique) ne peut être inférieur à un minimum de perception actuellement fixé à 108 euros pour 1.000 unités.

Le droit de consommation applicable aux autres produits (cigares, tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, autres tabacs à fumer, tabacs à priser, tabacs à mâcher) est uniquement proportionnel au prix de vente au détail. Des minima de perception fixés par 1.000 unités ou 1.000 grammes sont également applicables aux cigares, aux tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et aux autres tabacs à fumer.

La loi n° 2003-75 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes a porté le taux normal de perception pour les cigarettes de 58,99 % à 62 % et le minimum de perception de 106 euros à 108 euros. Les taux et les minima de perception concernant les autres produits n'ont en revanche pas été relevés.

L'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 complète la loi précitée du 31 juillet 2003 :

- il modifie les taux normaux comme suit :


Groupes de produits

Taux normal actuel en %

Taux normal proposé en %

Cigarettes

62

62

Cigares

20

25

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

51,69

56

Autres tabacs à fumer

47,43

49,85

Tabacs à priser

40,89

43

Tabacs à mâcher

28,16

29,6

- il porte le minimum de perception pour les cigarettes de 108 euros à 128 euros ;

- il porte les minima de perception de 56 euros à 68 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, de 45 euros à 60 euros pour les autres tabacs à fumer et de 55 euros à 89 euros pour les cigares.

(2) Un rendement issu de l'augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués soumis à aléas

Le présent article prévoit une augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués.

Dans un premier temps, la question de la nécessité de recourir au relèvement du taux de cette taxe se pose.

En effet, dans la mesure où le BAPSA est bénéficiaire en 2004 d'un prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs à hauteur de 4.815 millions d'euros, pourquoi n'avoir pas décidé d'affecter un prélèvement total de 5.115 millions d'euros sur le droit de consommation sur les tabacs, ce qui aurait permis d'éviter le relèvement du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA, relèvement dont le produit attendu s'élève en effet à quelques 300 millions d'euros en 2004 ?

Plusieurs raisons peuvent être évoquées à ce sujet. Tout d'abord, le gouvernement a fait le choix d'une affectation de l'intégralité du surplus de recettes attendues en 2004 issues du droit de consommation sur les tabacs, soit 800 millions d'euros, à l'assurance maladie. En outre, et compte tenu de la clé de répartition du droit de consommation sur les tabacs définie à l'article 24 du présent projet de loi de finances, il apparaît que l'équilibre du budget général pourrait être compromis si l'on décidait d'affecter une fraction plus importante de ce droit au BAPSA, au détriment de la part affectée au budget général. Telles sont, en tout état de cause, les explications fournies à votre rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur les raisons ayant motivé le recours à une augmentation du taux de la taxe « BAPSA » sur les tabacs fabriqués.

Dans un deuxième temps, il convient de s'interroger sur les hypothèses ayant présidé à l'évaluation du rendement attendu du relèvement du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués, affectée au BAPSA, estimée à 300,23 millions d'euros en 2004.

En effet, lors de l'examen de cet article par l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a indiqué que le rendement attendu du relèvement du taux de cette taxe, soit plus de 300 millions d'euros, était indispensable à l'équilibre du BAPSA, en reconnaissant cependant la possibilité d'un rendement dégressif, à terme, de l'impôt. Il a toutefois ajouté : « cela étant, les fabricants ne vont peut-être pas répercuter toute la hausse de la fiscalité sur les prix. (...) nous avons déjà fait un effort pour les buralistes, et nous resterons très attentifs à la situation de ces auxiliaires de l'Etat qui jouent un rôle de proximité très important ».

Le relèvement du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués n'implique pas en effet, de façon mécanique, une augmentation des prix du tabac à la consommation, les fabricants pouvant décider de « rogner » un peu sur leurs marges pour ne pas faire exploser le prix de vente des cigarettes167(*). Toutefois, si tel était le cas, il faudrait sans doute s'attendre à une moindre recette totale issue de l'ensemble des droits sur les tabacs.

Dans l'hypothèse d'une faible répercussion voire d'une absence de répercussion sur le prix de vente au détail du relèvement de la taxe « BAPSA », deux facteurs jouent en sens inverse :

- d'une part, l'absence d'augmentation du prix du paquet de cigarettes, par le biais d'une intégration du relèvement du taux de la taxe dans les marges des fabricants, permettra de stabiliser le niveau de la consommation ;

- d'autre part, la base d'imposition du taux de la taxe « BAPSA » étant constituée par le prix de vente au détail, l'absence d'augmentation du prix du paquet devrait réduire à due concurrence le rendement attendu de l'augmentation de ce taux, et mécaniquement celui attendu du droit de consommation sur les tabacs.

Dans l'hypothèse inverse d'une répercussion totale du relèvement du taux de cette taxe sur le prix de vente au détail, les deux mêmes facteurs continuent de jouer en sens inverse : l'augmentation du prix de vente peut avoir une influence négative sur le niveau de la consommation et ainsi fragiliser le niveau des recettes issues des droits sur les tabacs, tandis que l'élargissement de la base taxable devrait permettre un rendement plus important de ces droits. Il est toutefois impossible de déterminer à l'avance lequel de ces facteurs aura le plus d'influence in fine sur le rendement de ces droits.

Il convient toutefois de souligner que, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et conformément aux déclarations du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, aucune hausse du prix de vente au détail n'est en fait anticipée par le gouvernement suite à l'augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA au 1er janvier 2004. Si bien que, in fine, l'impact de cette hausse sur le rendement de la taxe en 2004 demeure incertain.

Votre rapporteur général est conscient du besoin impérieux de trouver des sources de financement au budget annexe des prestations sociales agricoles. Toutefois, il estime que le recours massif aux droits sur les tabacs, dans leur ensemble, pourrait fragiliser les sources de financement du régime de protection sociale des agriculteurs.

b) La question de la conformité de la taxe sur les tabacs fabriqués à la législation communautaire

Comme indiqué précédemment, la taxe sur les tabacs fabriqués institué par l'article 1609 unvicies du code général des impôts au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, est perçue en addition à la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits fabriqués à l'intérieur et sur les produits importés, qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire. Les produits imposables sont donc tous les tabacs fabriqués, importés ou qui font l'objet d'une acquisition intracommunautaire en France continentale et en Corse.

Cette taxe, dont le rendement était minime jusqu'en 2003 (82,32 millions d'euros attendus en 2003), devrait voir son rendement augmenter de plus de 300 millions d'euros en 2004.

La question de la conformité de cette taxe au droit communautaire se pose.

En effet, l'article 3 de la directive 92/12/CEE du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accise, applicable aux huiles minérales, à l'alcool et aux boissons alcooliques ainsi qu'aux tabacs manufacturés, dispose que les produits précités « peuvent faire l'objet d'autres impositions indirectes poursuivant des finalités spécifiques, à condition que ces impositions respectent les règles de taxation applicables pour les besoins des accises ou de la taxe sur la valeur ajoutée pour la détermination de la base d'imposition, le calcul, l'exigibilité et le contrôle de l'impôt ».

Il importe dès lors de savoir si la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA poursuit bien une finalité spécifique.

La jurisprudence communautaire permet d'éclairer cette question.

En effet, selon les conclusions de l'avocat général dans l'affaire « Evangelisher Krankenhausverein Wien »168(*), « peuvent être qualifiées d'impôts indirects ayant des finalités spécifiques toutes les taxes qui poursuivent des objectifs différents de celui de répondre aux exigences générales des dépenses publiques et qui ne sont pas contraires aux objectifs communautaires. Selon ce critère, relèvent, par exemple, de cette catégorie les taxes ayant pour but de protéger l'environnement et la santé publique, de même que celles destinées à promouvoir le tourisme, le sport, la culture et les spectacles ».

On peut dès lors s'interroger sur la pertinence de la notion de finalité spécifique au regard de la taxe « BAPSA ». L'affectation de cette taxe à un budget annexe, fût-il des prestations sociales agricoles, donne de facto à celle-ci une finalité budgétaire, répondant par là-même à des exigences de dépenses publiques.

En revanche, on pourrait faire valoir que cette taxe poursuit bien une finalité spécifique de protection de la santé publique, si cette hausse se répercutait dans les prix et entraînait ainsi une diminution de la consommation du tabac.

Toutefois, il faut souligner que les hypothèses de rendement de la taxe « BAPSA » pour 2004 retenues par le gouvernement reposent notamment sur l'absence de prise en compte d'une hausse du prix de vente au détail suite au relèvement du taux de cette taxe.

Dès lors, on pourrait arguer du fait qu'aucune finalité de santé publique n'est sous-jacente à l'augmentation du taux de cette taxe et à son affectation au BAPSA, puisque le gouvernement n'en attend vraisemblablement aucun impact sur le niveau de la consommation de tabac.

En outre, il semble que l'objectif principal de cette taxe soit de nature budgétaire, au regard des arguments développés tant par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, que par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, qui déclarait lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, le lundi 20 octobre 2003, que ne pas voter la hausse de cette taxe « serait mettre le budget en difficulté ».

La conformité de la taxe « BAPSA » au regard du droit communautaire peut être ainsi être contestée, sans qu'il soit possible aujourd'hui de présager de la décision de la Cour de justice des communautés européennes à cet égard.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Transfert à l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) de la gestion de certaines aides à la recherche et à l'innovation industrielles

Commentaire : l'ANVAR se voit confier l'exécution de dépenses, engagées auparavant par les services du ministère de l'industrie, en plus de celles qu'elle assumait déjà. Il s'agit de crédits consacrés, respectivement, à la recherche industrielle et à l'innovation dans leur ensemble, aux activités concernant plus particulièrement les technologies pétrolières et gazières, et, enfin à la diffusion des techniques. Les moyens correspondants sont regroupés en un seul chapitre.

I. LA RAISON D'ÊTRE DU PRÉSENT ARTICLE


On peut s'étonner de la présentation, dans la première partie du projet de loi de finances, de dispositions qui tendent, essentiellement, à rationaliser le régime des aides à la recherche et à l'innovation distribuées par les services du ministère délégué à l'industrie.

Il appartiendrait, a priori, plutôt au rapporteur spécial de ces crédits de commenter de telles mesures, et leurs conséquences sur la nomenclature budgétaire concernée, de façon détaillée.

Outre l'affichage de la mise en oeuvre des intentions du « plan innovation » du gouvernement, tendant à faire de l'ANVAR un « animateur de réseau » des aides à l'innovation en faveur des PME-PMI, le présent article a cependant une portée juridique. En effet, l'ANVAR devenant gestionnaire de dossiers initialisés par les services du ministère de l'industrie, le transfert des droits et obligations afférents à la distribution des aides correspondantes nécessitait une mesure législative.

L'Agence se voit ainsi conférer le droit au remboursement des avances consenties, qui ne seront plus versées au budget de l'Etat, et celui de récupérer des subventions attribuées sous des conditions qui ne seraient plus respectées. Elle exercera les prérogatives relatives au contrôle de la bonne exécution de leurs obligations par les bénéficiaires des aides octroyées.

II. UN DISPOSITIF OPPORTUN

A. LES MÉRITES DE L'ANVAR

1. Des missions orientées vers la facilitation de la croissance par la recherche et l'innovation


Créée par la loi n° 67-7 du 3 janvier 1967, l'Agence Nationale de Valorisation de la Recherche (ANVAR) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté, en tant que tel, de l'autonomie financière.

L'agence a pour mission :

- de soutenir le développement industriel et la croissance par l'innovation et de contribuer à la mise en valeur des résultats de la recherche scientifique et technique, principalement auprès des PME ;

- de mobiliser les financements nécessaires à la croissance des entreprises, en complément de ses propres moyens (auprès de l'union européenne, des collectivités territoriales), notamment par l'apport de son expertise (recherche de fonds propres, évaluation de projets, mises en relation avec des partenaires).

2. Des moyens, qui ne se suffisent pas à eux-mêmes, utilisés localement

Pour réaliser ces objectifs, l'ANVAR a distribué, en 2002, 4.227 aides d'un montant global de 300 millions d'euros.

L'établissement s'efforce d'utiliser ses moyens :

- de façon coordonnée, en tenant compte des autres interventions qui vont dans le même sens (l'ANVAR facilite la participation des PME françaises au sixième PCRD169(*), les aide à trouver des partenaires pour la réalisation de leurs projets, notamment dans le cadre d'Eurêka170(*), participe aux réseaux thématiques nationaux de recherche...) ;

- au plus près du terrain, par l'intermédiaire de ses 25 délégations régionales ;

- en augmentant l'effet de levier de ses propres financements par la mobilisation d'autres ressources (fonds d'investissements, bourses, crédits européens, collectivités locales, etc.).

3. Des actions diversifiées et efficaces

Les modes d'intervention de l'ANVAR se sont diversifiés puisque celle-ci, à côté de ses avances remboursables, accorde aussi des aides en fonds propres aux jeunes entreprises sous la forme de bons de souscription d'actions (BSA).

Priorité ayant été donnée à la création d'entreprises (environ 40 % des aides), l'agence est la cheville ouvrière de l'organisation du concours national de création d'entreprises de technologies innovantes et développe des partenariats avec les incubateurs et les fonds d'amorçage. Elle facilite le financement des activités des PME éligibles par les FCPI (Fonds commun de placement dans l'innovation).

L'ANVAR multiplie ainsi les partenariats et les conventions (y compris avec des universités et des collectivités locales).

Ses capacités, renforcées, d'expertises sont susceptibles d'aider à la réalisation de projets dans leurs différentes phases et dans les secteurs les plus variés.

Répartition sectorielle 2002 en nombre d'aides accordées



L'efficacité de l'agence est avérée, comme en témoignent :

- le nombre, de plus en plus important, d'actions qui lui sont déléguées par des tiers (études de projets, aides au recrutement...), pour un montant de 56 millions d'euros en 2002 (37,7 millions d'euros au 31 juillet 2003) ;

- le maintien de son soutien à la naissance de jeunes entreprises innovantes lorsque, comme en 2001 et 2002, les autres financements publics ne parviennent pas à compenser le désengagement des investisseurs privés spécialisés en capital risque (-50 % en 2001, - 20 % au premier semestre 2002).

B. UNE CONCENTRATION DE MOYENS BIENVENUE MAIS INCOMPLÈTE

1. Un regroupement utile de crédits


Sont regroupés au sein du chapitre 66-02 « Recherche industrielle innovation et compétitivité des entreprises » du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, outre les crédits habituels de l'ANVAR (actions en faveur de l'innovation et subventions d'équipement), d'autres moyens, dont la gestion est désormais confiée également à l'agence.

Il s'agit de dépenses, figurant dans trois nouveaux articles de ce chapitre, qui concernent :

- la compétitivité des entreprises (article 30) ;

- la diffusion des techniques (article 40) ;

- la recherche sur les technologies pétrolières et gazières (article 50).

Ces créations d'articles nouveaux s'effectuent par transfert de crédits en provenance de lignes budgétaires anciennes qui se trouvent donc supprimées.



CORRESPONDANCE DES NOMENCLATURES 2003 ET 2004

Ligne budgétaire d'origine
(loi de finances 2003)

Chapitre 66-02* - recherche industrielle innovation et compétitivité des entreprises (loi de finances (2004)

Chapitre 66-01 article 80 : développement de la recherche industrielle et innovation

article 30* : fonds de compétitivité des entreprises

Chapitre 64-92 (développement régional des PMI) article 20 : Diffusion des techniques - Recherche.

article 40 : Diffusion des techniques - Recherche

Chapitre 62-92 (actions dans les domaines de l'énergie et des matières premières)

article 30 : Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières

article 50 : Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières

* libellés modifiés

 

Le regroupement de crédits ainsi opéré est opportun dans la mesure où :

- il améliore la lisibilité du budget du ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie en ce qui concerne les crédits de l'industrie ;

- il confie la gestion des crédits correspondants à un organisme efficace, proche du terrain ;

- il traduit ainsi les intentions exprimées par le gouvernement dans le « plan innovation », d'une part, dans « l'Acte II de la décentralisation », d'autre part.

Présenté, en conseil des ministres, le 11 décembre 2002, le « Plan Innovation », commun aux ministères délégués respectivement à l'industrie, et à la recherche et aux nouvelles technologies, prévoyait en effet une « mise en cohérence sur le plan local » des aides à l'innovation, sous l'égide de l'ANVAR, en faveur des collectivités.

Dans chaque région pourraient être mis en place une instance régionale d'orientation et un fonds de l'innovation, dont les aides seraient instruites et gérées par l'ANVAR pour le compte des collectivités intéressées.

Le fait que l'agence demeure un établissement national rendrait cohérent l'ensemble de ces pratiques en assurant la diffusion des meilleures d'entre elles sur tout le territoire.

Le présent article amorce la réalisation des objectifs de ce plan.

Il est prévu que le nouveau contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANVAR, qui entrera en vigueur en 2004, tienne compte des nouvelles missions ainsi confiées à l'agence.

Ce développement, avec l'aide de l'ANVAR, des interventions des régions en faveur de l'innovation s'inscrit dans la perspective ouverte par « l'Acte II » de la décentralisation et par le projet de loi  relatif aux responsabilités locales. 

Le rôle des régions en matière de coordination des interventions économiques locales doit être renforcé et certains des moyens financiers que l'Etat y consacre leur être transférés, notamment dans le cadre des contrats de plan.

Les actions de l'Etat seront, en conséquence, davantage déconcentrées. Le transfert à l'ANVAR et à ses délégations régionales de la responsabilité de l'exécution des dépenses décrites plus haut, effectuées auparavant par les services des grandes directions du ministère de l'industrie, correspond à cette logique.

Le regroupement, au profit des délégations de l'ANVAR, de moyens auparavant mis en oeuvre par deux directions du ministère de l'industrie171(*) et la fusion en cours de ces dernières constituent indéniablement des mesures qui vont dans le bon sens.

2. Une réforme cependant partielle

Une certaine dispersion des interventions des services déconcentrés de l'Etat en faveur du développement industriel des régions, à travers l'innovation et la recherche, n'en demeurera pas moins.

La Cour des comptes vient du reste de dresser un bilan mitigé de la déconcentration de certains services de l'Etat, dénonçant l'insuffisance de coopération interministérielle entre les services au niveau local, et l'absence de mise en commun des moyens entre les services.

Qu'en sera-t-il en ce qui concerne le soutien à l'innovation et à la recherche au niveau régional ?

Tous les crédits concernés, loin s'en faut, n'ont pas été transférés à l'ANVAR, notamment ceux des chapitres suivants des agrégats de l'industrie :

- chapitre 44-80 article 10 : actions d'accompagnement de la politique de l'innovation ;

- chapitre 64-92 article 10 : actions de développement industriel régional en faveur des PMI (hors diffusion) ;

- chapitre 64-96 article 30 : reconversion des zones minières ;

- article 40 : industrialisation de la Lorraine.

Aux côtés des délégations de l'ANVAR, continueront, en outre, à oeuvrer en même temps :

- les DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), pour le développement industriel et technologique des PMI172(*) ;

- les directions régionales de la recherche et de la technologie ;

- d'innombrables organismes de transferts de technologie.

Le regroupement de crédits, au profit de l'ANVAR, opéré par le présent article recueille l'approbation de votre commission des finances. Il mérite d'autant plus d'être agréé qu'il accompagne d'autres réformes en cours (fusion de la DIGITIP et de la DARPMI) ou annoncées (transfert aux régions d'une partie des moyens des DRIRE) qui tendent à une rationalisation du soutien de l'Etat au développement industriel. Il reste cependant beaucoup à faire, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, pour parachever cette entreprise.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27

Majoration des tarifs de la taxe d'aviation civile

Commentaire : le présent article a pour objet d'instituer une hausse des tarifs de la taxe d'aviation civile afin de tenir compte des nouveaux besoins du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA).

I. LE DROIT EXISTANT


La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). Elle constitue une version « élargie » de la précédente taxe de sécurité et de sûreté (TSS) dont le produit était versé en totalité, depuis sa création en 1985 sous le nom de « taxe de sûreté », au budget annexe de l'aviation civile. La modification de la taxe résulte du fait que plusieurs décisions juridictionnelles, dont en particulier un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, ont posé le principe selon lequel les services de sécurité-incendie-sauvetage sur les aéroports et les services de sûreté relevaient de l'intérêt général et ne pouvaient en conséquence être mis à la charge des usagers au moyen de redevances. La création de la taxe de l'aviation civile visait donc à prendre en charge les coûts des missions ainsi exclues de l'assiette des redevances.

Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) a été mis en place par l'article 75 de la même loi de finances pour 1999 qui a créé la taxe de l'aviation civile et sa double affectation.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

1. L'assiette et les tarifs de la taxe


La taxe de l'aviation civile est exigible pour chaque vol commercial173(*). Elle est assise sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqués de France174(*), quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur. Quelques exceptions existent au profit des personnels dont la présence à bord de l'aéronef est directement liée au vol (membres de l'équipage, agents de sûreté ou de police, accompagnateurs de fret), ainsi que pour les enfants âgés de moins de deux ans et pour les passagers en transit direct, et enfin, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport, et repartant sur le même aéronef.

Le tarif de la taxe de l'aviation civile est demeuré inchangé du 1er janvier 1999, date de sa création, jusqu'à la loi de finances pour 2002. Il s'élève désormais à :

- 3,92 euros par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ;

- 6,66 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,02 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Les tarifs de la taxe de l'aviation civile ont été augmentés de 12,3 % dans la loi de finances pour 2002, augmentation qui avait été rendue nécessaire compte tenu de l'accélération du programme d'investissement en équipements de sûreté et de la diminution du trafic attendue suite aux attentats du 11 septembre 2001.

2. Les modalités de recouvrement de la taxe

La taxe de l'aviation civile, à l'instar de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repose sur un système déclaratif mensuel.

Les modalités de recouvrement de la taxe de l'aviation civile sont prévues par l'article 302 bis K du code général des impôts. Les compagnies doivent envoyer leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué en France des passagers, du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service des affaires financières de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) procède ensuite à l'émission de titres de régularisation correspondant à la part revenant au budget annexe de l'aviation civile et à celle revenant au compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément à la clef de répartition fixée par la loi de finances. Le même service est chargé des opérations de contrôle d'assiette (traitement des défauts, retards de dépôt et insuffisance de déclarations). Les versements effectués par les compagnies à la suite de ces contrôles sont répartis selon les mêmes modalités entre le BAAC et le FIATA.

Les insuffisances de déclaration constatées à l'issue des contrôles effectués par de la DGAC sont notifiées aux compagnies aériennes, qui disposent alors d'un délai de 30 jours pour présenter d'éventuelles observations. A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts175(*). A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les 30 jours suivant la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre, s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

Les niveaux de recouvrement du produit de la taxe de l'aviation civile sont détaillés dans les tableaux ci-après :

- Le taux de couverture de l'assiette taxable

Le taux de couverture de l'assiette taxable est mesuré par la comparaison entre le nombre de passagers ayant fait l'objet d'une déclaration de taxe par une entreprise de transport aérien, au départ des plates-formes aéroportuaires de métropole et des départements d'outre-mer, par rapport au nombre de passagers embarqués résultant des données fournies par les gestionnaires de ces plates-formes et transmises à la direction des transports aériens :

Taux de couverture de l'assiette taxable

Lieux d'embarquement

Métropole

Antilles-Guyane

Réunion

Total

Vols 2000

96,08 %

88,08 %

97,56 %

95,83 %

Vols 2001

96,79 %

86,03 %

99,50 %

96,48 %

Vols 2002

97,18 %

95,20 %

98,05 %

97,13 %

Vols 2003*

96 %

95 %

99 %

96,00 %

* Les données pour 2003 correspondent aux 7 premiers mois de l'année.

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Les taux indiqués dans ce tableau ne prennent pas en compte les actions de contrôle ayant conduit à l'émission d'un titre exécutoire.

- Le taux de recouvrement des déclarations

Le taux de recouvrement des déclarations correspond au taux de paiement par rapport aux déclarations déposées dans les délais légaux ou non, au titre de l'année où ont été effectués les vols.

Taux de recouvrement des déclarations

(en millions d'euros)

Déclarations/vols

Montant déclaré

Montant honoré

Défaut de paiement

Taux de recouvrement

2000

249,54

247,79

1,75

99,30 %

2001

242,35

233,71

8,64

96,43 %

2002

273,36

255,13

18,23

93,33 %

2002*

124,76

119,82

4,95

96,04 %

* Les données pour 2002 correspondent aux 6 premiers mois de l'année.

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

3. Le produit de la taxe de l'aviation civile

Le produit comptabilisé par exercices au titre de la taxe d'aviation civile est indiqué dans le tableau ci-après :

Produit et affectation de la taxe de l'aviation civile en exécution

(en millions d'euros)

 

BAAC

Taxe de l'aviation civile

FIATA

 

TSS

BAAC

FIATA

TPTA

1997

132,04

-

-

-

1998

185,55

-

-

-

1999

31,45

184,08

17,97

2,09

2000

11,58

208,589

54,23

0,60

2001

1,57

221,49

43,90

0,06

2002

0,28

207,36

69,24

0,10

2003 (au 31/07)

-

111,67

42,51

0,03

PLF 2004

-

204,7

118

-

TSS : taxe de sécurité et de sûreté, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

TPTA : taxe de péréquation des transports aériens, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Les prévisions de recette sont effectuées dans le cadre du projet de loi de finances sur la base du trafic déclaré prévu (intra et extra-communautaire).

A ces recettes, correspondant au trafic déclaré (déclarations spontanées ou effectuées suite à un contrôle), est ajouté un montant de recettes correspondant aux titres de redressement prévisionnels de la taxe (pour défaut ou insuffisance de déclaration). Les recettes prévisionnelles correspondent, pour chaque année, aux vols de novembre et décembre de l'année n-1 et de janvier à octobre de l'année n, compte tenu du fait que les compagnies aériennes disposent d'un délai d'un mois pour effectuer leur déclaration et que l'encaissement ne peut pas être comptabilisé avant le mois suivant, en fonction de la date d'arrivée du paiement.

Le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait un produit total de 294,5 millions d'euros pour la taxe de l'aviation civile. Les prévisions d'exécution laissent à penser que le produit de la taxe ne s'élèvera qu'à environ 284 millions d'euros, compte tenu de la situation du trafic aérien, d'une part, et de la situation financière de certaines compagnies aériennes, qui les a conduites à demander des délais de paiement, d'autre part.

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté était affecté en totalité au budget annexe de l'aviation civile. Celui de la taxe de l'aviation civile est affecté pour partie au BAAC et pour partie au FIATA, selon une clef de répartition définie annuellement en loi de finances. Pour l'année 2003, ce produit était affecté à hauteur de 76,04 % au le budget annexe de l'aviation civile et 23,96 % au FIATA.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le BAAC et le FIATA depuis 1999 :

Évolution de la clef de répartition du produit de la TAC

(en %)


 

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

PLF 2004

BAAC

90

77,7

83,6

72,13

76,04

63,44

FIATA

10

22,3

16,4

27,87

23,96

36,56

1. Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

Le FIATA est un compte d'affectation spéciale issu de la modification du périmètre du Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), dont la vocation exclusive était de financer les lignes aériennes « d'aménagement du territoire », et dont les ressources provenaient de la taxe de péréquation des transports aériens (le produit de cette taxe était évalué en 1999, sa dernière année d'existence, à 7,7 millions d'euros, soit 51 millions de francs).

La vocation du FIATA est plus large que celle du FPTA, puisque outre le subventionnement des liaisons aériennes « d'aménagement du territoire », sa compétence a été étendue aux dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital pour les missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), à la lutte contre le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux.

En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même objet dans les cas où le produit de la taxe d'aéroport176(*) ne suffit pas à couvrir les besoins.

La vocation du FIATA est donc essentiellement péréquatrice, en faveur des lignes aériennes non rentables, d'une part, et des aérodromes ne disposant pas de ressources suffisantes pour couvrir leurs dépenses de sûreté, d'autre part.

Le fonds se compose donc de trois sections : la section « transports aériens », qui concourt à assurer l'équilibre financier des dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, la section « péril aviaire et sûreté » et la section « aéroports », qui concerne les dépenses directes de l'Etat et les subventions versées aux gestionnaires d'aéroports.

Dépenses et recettes du FIATA

(en millions d'euros)


 

2002 (exécution)

2003 (LFI)

2004 (PLF)

Dépenses

 
 
 

Subventions aux entreprises de transport aérien

13

16

28

Dépenses de l'Etat (notamment péril aviaire et sûreté)

33

21

15

Subventions aux gestionnaires d'aéroport

31

34

45

Dotations versées aux CL d'outre-mer au titre de la continuité territoriale

 
 

30

TOTAL

77

71

118

Recettes

 
 
 

Taxe de péréquation des transports aériens

 
 
 

Taxe de l'aviation civile

90

71

118

Recettes diverses ou accidentelles

 
 
 

TOTAL

90

71

118

Une très forte hausse des dépenses est envisagée entre 2003 et 2004, de 71 millions d'euros à 118 millions d'euros. Cette augmentation des crédits s'explique notamment par la création, sur ce compte d'affectation, d'une nouvelle mission de « continuité territoriale » au bénéfice des collectivités d'outre-mer (voir infra).

2. Le budget annexe de l'aviation civile

Le produit de la taxe de l'aviation civile affecté au budget annexe de l'aviation civile correspond à l'essentiel du financement des dépenses non couvertes par le produit des redevances, soit les missions régaliennes de la DGAC : contrôle technique, certification, infrastructures, formation, bureau enquête accidents, etc..

Pour l'année 2004, le produit de la taxe de l'aviation civile représenterait 14,44 % des recettes d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile.

Dans un contexte de crise du transport aérien, il convient de souligner les efforts effectués par la DGAC afin de contenir les dépenses du budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 2002, 2003 et 2004. Ainsi, 70 millions d'euros de crédits de paiement ont été gelés au cours de l'exercice 2002, afin de limiter la dépense et de stabiliser la charge d'amortissement du budget annexe.

Cependant, il faut souligner la croissance constante des dépenses de personnel de la direction générale de l'aviation civile, dont la charge pèse in fine sur les acteurs du transport aérien. Le rapport public particulier de la Cour des comptes de 2002 relatif au contrôle de la navigation aérienne est sur ce point particulièrement explicite. Il souligne notamment dans ses conclusions que : « le cadre statutaire applicable aux personnels du contrôle aérien déroge au droit commun de la fonction publique. (...) La politique des rémunérations est marquée par une forte progression des dépenses et par l'importance des mesures catégorielles et des primes (...) Sans doute parce que son coût n'est pas couvert par l'impôt mais par des redevances aéronautiques, le service public français de contrôle aérien s'est trop longtemps exonéré d'une gestion administrative et financière rigoureuse et économe ». Or, ce rapport insiste également sur le fait que « ces mesures, ciblées au départ sur les corps spécifiques du contrôle aérien, ont généré un « effet de contagion » sur les autres corps de la DGAC ». Il serait effectivement intéressant de connaître les mesures prises par le ministre de l'équipement pour contrarier une telle dérive.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MAJORATION DES TARIFS DE LA TAXE

Le présent article propose une majoration des tarifs de la taxe de l'aviation civile
. Il s'agit de la seconde hausse depuis la création de la taxe en 1999. La précédente avait eu lieu au moment de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, à l'initiative du gouvernement. Elle s'établissait à 12,2 %, et avait été justifiée par la nécessité de financer les programmes de sécurité dans les aéroports et pour compenser certaines pertes subies par les compagnies aériennes suite aux évènements du 11 septembre 2001. Le dispositif était complété par une hausse de la taxe d'aéroport.

Le texte proposé par le présent article établit des tarifs en hausse de 13,07 % en moyenne.

Cette augmentation serait applicable au 1er janvier 2004. Dans le détail, les hausses sont réparties comme suit :

Hausses des tarifs de la taxe de l'aviation civile

Tarif applicable

Passager embarqué à destination de la France ou d'un autre État membre de la Communauté européenne

Passager embarqué vers d'autres destinations

Par tonne de fret

Tarif actuel

3,92 €

6,66 €

1,02 €

Tarif proposé

4,43 €

7,53 €

1,15 €

Hausse en %

+13,07 %

+ 13,07 %

+13,07 %



La hausse est donc uniforme sur les trois postes.

Compte tenu des hypothèses de reprise modérée du trafic aérien en 2004 retenues par la DGAC, les prévisions de produit supplémentaire pour l'année 2004 s'établissent à 33,87 millions d'euros.

Les services de la direction générale de l'aviation civile chiffrent le surcoût supporté par les voyageurs sur le prix des billets d'avions à 51 centimes d'euros sur les destinations intra communautaires (dont les vols intérieurs, puisque la taxe est la même), et de 87 centimes d'euros sur les vols extra communautaires.

Les raisons qui motivent cette hausse de la taxe sont principalement liées, outre la montée en puissance des missions traditionnelles du FIATA, à l'inclusion d'une nouvelle mission dite de « continuité territoriale » en faveur de l'outre-mer.

Ainsi, les dotations sont en forte hausse pour la section de fonctionnement (+ 94,5 %), et en forte baisse pour la section d'investissement (-53,8 %). Les évolutions de crédit les plus notables sont les suivantes :

- une hausse de 12 millions d'euros au titre des subventions aux lignes d'aménagement du territoire, qui s'établissent à 28 millions d'euros, en raison de la montée en puissance des engagements contractuels pris et de la volonté d'en permettre de nouveaux, dans un objectif d'aménagement du territoire ;

- une majoration de la dotation réservée aux gestionnaires d'aéroport, au titre de la péréquation nationale qui complète le financement par la taxe d'aéroport. La hausse de ce poste résulte à la fois du report de charges des années antérieures et de l'évolution des coûts.

Évolution de la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile

(en millions d'euros)


 

BAAC

FIATA

LFI 2003

223,9

71

PLF 2004

204,7

118

Évolution en %

- 8,5 %

+ 66 %

On constate que la dotation du FIATA augmente de manière très significative, de 58 millions d'euros, soit 66 % par rapport à 2003.

Cette hausse s'explique à la fois par la majoration de la taxe, et par la modification des quotités détaillée dans notre commentaire sur l'article 28. A l'opposé, et malgré la majoration de la taxe, la dotation du BAAC diminue de 15 millions d'euros.

B. LE FINANCEMENT DE LA CONTINUITÉ TERRITORIALE OUTRE-MER

L'article 53
du présent projet de loi modifie la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 et ajoute un 2° à l'article 46 de la loi de finances pour 1995177(*) qui attribue comme mission au FIATA de financer « les dotations versées aux collectivités locales d'outre-mer au titre de la continuité territoriale ».

Les territoires concernés sont la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion, la collectivité départementale de Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie Française et Wallis-et-Futuna.

L'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer178(*) institue en effet une dotation « destinée à faciliter les déplacements des résidents de ces collectivités entre celles-ci et le territoire métropolitain. Elle contribue à financer une aide au passage aérien des résidents dans des conditions déterminées par la collectivité dans le respect des règles de la concurrence ».

Dans son rapport179(*) consacré à cette loi, le rapporteur au nom de la commission des finances du Sénat, notre collègue Roland du Luart, notait à propos de cette dotation :

« L'étude d'impact associée au présent projet de loi évalue à 30 millions d'euros le montant de la dotation de continuité territoriale pour sa première année d'existence. Pour les années suivantes, elle serait, comme la dotation de continuité territoriale versée à la collectivité territoriale de Corse, indexée sur la dotation globale de fonctionnement. Le gouvernement n'a pas encore déterminé l'imputation budgétaire des crédits correspondants.

« Le présent article est « muet » s'agissant des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ». En conséquence, les modalités de répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, y compris lorsqu'il y a lieu les pondérations affectées à chaque critère de répartition, sont généralement prévues par la loi ».

Les articles 27 et 28 du présent projet de loi permettent donc de dégager les marges financières pour financer cette dotation.

Les quotités proposées par l'article 28 entraînent une chute des recettes pour le BAAC.
Dans son rapport spécial consacré aux crédits de l'aviation civile, notre collègue Yvon Collin remarque à ce propos :

« Le mécanisme choisi semble donc être le suivant :

« - la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27), permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions d'euros ;

« - la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à 36,56 % (article 28) ;

« - Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70 à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation civile de 19 millions d'euros en 2004.

« - Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent compenser la perte de ressources due à la baisse de quotité de la TAC ».

III. LES DÉBATS À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression du présent article.

Lors du débat en séance publique, il a estimé que :

« La commission n'approuve pas la hausse de 13 % de la taxe de l'aviation civile, compte tenu des difficultés de ce secteur. La recette attendue est de surcroît destinée à financer, à hauteur de 30 millions, la « dotation aux collectivités locales au titre de la continuité territoriale ».

«  Nous avons des doutes quant à la compatibilité de l'inscription de cette somme sur le FIATA avec la loi organique qui s'appliquera dans un an aux comptes spéciaux du Trésor, compte tenu de l'absence de lien direct entre la taxe d'aviation civile et la continuité territoriale des DOM-TOM. Il conviendrait que le Gouvernement inscrive donc directement cette somme dans le budget des DOM-TOM ».

Le gouvernement a proposé, lors du débat en séance publique, un amendement qui augmentait encore sensiblement le taux de la taxe de l'aviation civile. En effet, il était apparu que le relèvement prévu de cette taxe ne dégageait que 33 millions d'euros, dont la moitié consacrée à la dotation de continuité territoriale, qui se trouvait donc financée pour l'autre moitié par un relèvement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer. Il était donc proposé, par une nouvelle augmentation de la taxe de l'aviation civile, de porter l'effort de solidarité nationale à 60 % du coût de la dotation de continuité territoriale.

Les amendements proposés par la commission des finances et par le gouvernement n'ont pas été retenus par l'Assemblée nationale, qui s'en est donc tenue au texte initial pour le présent article, comme pour l'article 28.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


Les difficultés soulevées par notre collègue député Charles de Courson sont légitimes à plus d'un titre. Il peut paraître incohérent, au niveau économique, que la dotation de continuité territoriale pour l'outre-mer votée par le Parlement en juillet se trouve financée pour moitié par une hausse généralisée sur le prix des billets d'avion et pour l'autre moitié par une hausse des redevances pour services terminaux en outre-mer. En effet, si une enveloppe globale de 30 millions d'euros est bien attribuée au titre de la continuité territoriale en outre-mer, le doublement de la redevance pour services terminaux en outre-mer transfère de fait 15 millions d'euros de charges sur les compagnies aériennes qui desservent ces collectivités. De fait, les sommes allouées spécifiquement à la continuité territoriale ne s'élèveront qu'à la moitié des 30 millions d'euros prévus.

De plus, cette hausse des taxes affecte un secteur particulièrement touché par le ralentissement économique. Pour autant, votre rapporteur général tient à souligner les points suivants :

- la hausse de la taxe de l'aviation civile sera d'une ampleur modérée, entre 51 centimes d'euros par billet à l'intracommunautaire et 81 centimes pour les reste du monde. En conséquence, il est peu probable que l'impact sur les ventes de billets soit important ;

- s'il aurait été plus lisible que le montant de la dotation soit inscrit aux crédits du ministère de l'outre-mer, le contexte budgétaire actuel n'est guère propre à une hausse des dépenses de cet ordre, et ce même si l'objectif de continuité territoriale est parfaitement légitime.

Une alternative aurait été, pour le ministère de l'outre-mer, de financer cette mesure sur ses crédits budgétaires, par un redéploiement. Une telle solution n'ayant pu être trouvée par le ministère, et face aux contraintes budgétaires, il semble préférable de ne pas modifier le dispositif prévu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25
« Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »

Commentaire : le présent article vise à modifier la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), en fixant leurs parts respectives à 36,56 % et 63,44 %.

I. UNE MODIFICATION DES QUOTITÉS DE RÉPARTITION


La taxe de l'aviation civile a été étudiée en détail dans notre commentaire sur l'article 27 du présent projet de loi de finances. Alors que cet article avait pour objet de faire varier les tarifs de la taxe, le présent article propose de modifier la clef de répartition de son produit.

Le produit de cette taxe est réparti entre le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et le budget annexe de l'aviation civile (BAAC). La clef de répartition est définie annuellement en loi de finances. Depuis l'instauration de la taxe en 1999, cette répartition a évolué chaque année.

La loi de finances pour 1999 avait fixé ainsi la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile : 90 % pour le BAAC, 10 % pour le FIATA.

En 2000, la clef de répartition avait été modifiée, les parts revenant au BAAC et au FIATA étant respectivement de 77,7 % et de 22,3 %. Cette mesure était alors justifiée par les compléments apportés au transfert du BAAC vers le FIATA des charges de sécurité et de sûreté assumées par l'Etat, et par l'extension en année pleine du régime des subventions versées aux aéroports en manque de produits de taxe d'aéroport. De fait, les crédits du FIATA étaient passés de 22,56 millions d'euros à 55,03 millions d'euros.

Pour l'année 2001, un raisonnement inverse avait prévalu, les parts revenant au BAAC et au FIATA ayant été fixées respectivement à 83,6 % et 16,4 %. Les besoins du BAAC avaient en effet augmenté tandis que les crédits inscrits au FIATA étaient en repli, passant de 55,03 millions d'euros à 42,53 millions d'euros. Cette mesure s'expliquait notamment par l'importance des reports de crédit non consommés de l'exercice précédent pour la section « transports aériens » du FIATA. Ainsi, pour l'année 2001, cette section n'avait été dotée que grâce à des crédits reportés, pour un montant de 15,6 millions d'euros.

Suite aux attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement avait souhaité fournir à l'ensemble des aéroports des équipements lourds pour assurer la sûreté aéroportuaire, tant en mati&egrav