Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2004 : Les moyens des services et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances)

 

Rapport général n° 73 (2003-2004) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2003

Disponible au format Acrobat (1,4 Moctet)

Tableau comparatif au format Acrobat (688 Koctets)

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

DEUXIÈME PARTIE :

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2004
I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF
A. - Budget général

ARTICLE 43

Budget général. Services votés

Commentaire : le présent article fixe à 331,73 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 2004.

L'article 33 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances définit les services votés comme « le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ». Elle dispose en outre, en son article 41 que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés.

La part des services votés par rapport aux crédits bruts demandés représente traditionnellement près de 95 % du total.

Part des services votés par rapport aux crédits bruts

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

93,6

91,5

94,3

92,8

94,0

94,9

92,6

96,6

94,2

96,0

95,7

94,7

Les services votés sont, au plus, égaux à la somme des crédits votés dans la précédente loi de finances et des mesures acquises. Les comparaisons d'un exercice à l'autre sont néanmoins souvent rendues difficiles par les modifications de périmètre, les « effets de structure », qui affectent le budget de l'Etat.

Pour 2004, les dépenses du budget général se décomposent comme suit :

(en milliards d'euros)

Dépenses du budget général

 

Remboursements et dégrèvement

 

Recettes en atténuation de dépenses

 


Crédits votés

 


Services votés

 

Mesures nouvelles

283,66

+

64,21

+

2,40

=

350,27

=

331,73

+

18,54

Il convient à ce titre d'indiquer que le régime juridique des services votés va évoluer. En effet, le dernier alinéa de l'article 46 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que « les services votés, au sens du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année ». Par rapport à la rédaction retenue par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la principale novation est la limitation du montant des services votés au montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances.

Pourtant, la fonction des services votés sera considérablement réduite, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles étant supprimée dans l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances. Le législateur a considéré que cette distinction était peu opérante et qu'elle conduisait à « focaliser » les débats budgétaires sur des variations marginales de crédits. A compter de la loi de finances pour 2006, la justification des crédits devra donc être apportée par le gouvernement à compter du premier euro. La notion de services votés ne trouvera à s'appliquer que dans les circonstances prévues par le quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution1(*).

La mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances transformera considérablement la procédure d'examen et de vote des crédits par le Parlement. Aujourd'hui, il se prononce par un vote unique sur l'ensemble des services votés, et, pour les mesure nouvelles, par un vote « par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère » comme le prévoit l'ordonnance organique, ou plutôt, par ministère, ou section de ministère, puis par titre, comme l'a consacré la pratique. A compter de 2006, le vote des crédits se fera par mission, c'est à dire, une « unité de débat politique » sans distinction des services votés et des mesures nouvelles, et sans distinction par titre, dont la mention ne sera plus qu'indicative. Il s'agit donc là d'une réforme considérable des conditions d'examen des lois de finances, tendant à permettre un débat plus riche, un contrôle accru des parlementaires sur les finances publiques ainsi qu'un élargissement de leur droit d'amendement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, fixe à 9,32 milliards d'euros le montant des mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont répartis par ministère, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits se présentent ainsi :

(en euros) 

 

Projet de loi de finances

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Variation

Titre I
Titre II
Titre III
Titre IV

4.080.000.000
14.198.217
1.490.165.642
3.796.058.580

4.095.000.000
14.198.217
1.398.403.242
3.817.932.980

+15.000.000
-
-91.762.400
+21.874.400

Total

9.380.422.439

9.325.534.439

-54.888.000

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 45

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, ouvre, au titre des mesures nouvelles des dépenses en capital des services civils, 16,02 milliards d'euros en autorisations de programme, et 6,9 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces dotations sont réparties par ministère, conformément à l'état C annexé au présent projet de loi.

L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures proposées de la façon suivante :

Autorisations de programme

(en euros) 

 

Projet de loi de finances

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Variation

Titre V
Titre VI

4.238.285.000
11.706.139.000

4.238.335.000
11.783.477.000

+50.000
+77.338.000

Total

15.944.424.000

16.021.812.000

+77.388.000

Crédits de paiement

(en euros) 

 

Projet de loi de finances

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Variation

Titre V
Titre VI

1.219.532.000
5.603.972.000

1.219.582.000
5.681.310.000

+50.000
+77.338.000

Total

6.823.504.000

6.900.892.000

+77.388.000

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 46

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titre III) et analysé dans l'annexe n° 42 au présent rapport (M. François Trucy, rapporteur spécial).

ARTICLE 47

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 41 au présent rapport (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).

B. - Budgets annexes

ARTICLE 48

Budgets annexes. Services votés

Commentaire : le présent article arrête à 17,69 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés des budgets annexes.

Cette somme est ainsi répartie :

(en euros)

Aviation civile

1.365.433.993

Journaux officiels

162.378.448

Légion d'honneur

17.555.789

Ordre de la Libération

640.627

Monnaies et médailles

88.142.283

Prestations sociales agricoles

16.058.410.000

Total

17.692.561.140

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49

Budgets annexes. Mesures nouvelles

Commentaire : le présent article ouvre au titre des mesures nouvelles 244,89 millions d'euros en autorisations de programme et -899,43 millions d'euros en crédits de paiement.

Ces sommes se répartissent comme suit :

Autorisations de programme :

Aviation civile 220.000.000 euros

Journaux officiels 21.000.000 euros

Légion d'honneur 1.460.000 euros

Ordre de la Libération 0 euro

Monnaies et médailles 2.433.000 euros

Total 244.893.000 euros

Crédits de paiement :

Aviation civile 147.459.828 euros

Journaux officiels 6.696.552 euros

Légion d'honneur 338.500 euros

Ordre de la Libération 38.100 euros

Monnaies et médailles - 1.237.681 euros

Prestations sociales agricoles - 1.052.730.000 euros

Total - 899.434.701 euros

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de ses rapporteurs spéciaux sur les budgets annexes, votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

C. - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

ARTICLE 50

Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Services votés
ARTICLE 51

Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Mesures nouvelles
ARTICLE 52

Modification de la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »
ARTICLE 53

Modification de la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA)

II. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE TEMPORAIRE

ARTICLE 54

Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés
ARTICLE 55

Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles
ARTICLE 56

Comptes de prêts. Mesures nouvelles

Articles rattachés aux Comptes spéciaux du Trésor (rapport spécial de M. Paul Loridant, annexe n° 43 au présent rapport).

III. - DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 57

Crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 9

Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.

Loi organique du 1er août 2001

Article 10 (en vigueur le 1er janvier 2005)

Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits évaluatifs par nature énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à l'état F. Le montant total des crédits évaluatifs s'élève dans le présent projet de loi de finances à 157,5 milliards d'euros, soit 45 % des crédits bruts du budget général contre 156,3 milliards d'euros, soit 46,1 %du total des crédits dans la loi de finances initiale pour 2003.

Cette situation va évoluer dans les prochaines années avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le législateur organique est en effet parti du principe selon lequel les crédits évaluatifs constituent une atteinte à l'autorisation de la dépense par le Parlement. Par conséquent, il a prévu dans l'article 10 de la loi organique précitée :

- une énumération limitative des dépenses concernées : crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ;

- une information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur les motifs des dépassements de crédits et les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ;

- enfin, que les dépassements de crédits doivent être pris en compte dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée, afin de respecter le principe selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58

Crédits provisionnels

Commentaire : le présent article fixe pour 2004, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.


Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 10

Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances.

Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.

Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 « dépenses éventuelles », initialement doté de 45 millions d'euros pour 2004, soit un montant égal à celui figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2003.

Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ne comporte pas de dispositions similaires à celles de l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Par conséquent, le régime des crédits évaluatifs sera, à compter du 1er janvier 2005, la seule exception au caractère limitatif des crédits.

Le législateur organique a en effet considéré que la distinction entre les crédits évaluatifs et les crédits provisionnels ne se justifiait plus, considérant qu'il s'agit, dans les deux cas de charges financières dont le montant ne peut être plafonné par le législateur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59

Reports de crédits

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.

Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français, en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.

Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ».

Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2004. Elle se décline comme suit :

- Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé d'une part d'inscrire d'office à l'état H tous les chapitres de fonctionnement du budget général des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses éventuelles » et 37-95 « Dépenses accidentelles » du budget des charges communes, 37-01 « Dotation d'emplois d'établissement public à répartir (EPST2(*) et EPA3(*)) » du budget de la recherche et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel » du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.

Cette décision qui, pour 2004, concerne 116 chapitres du titre III des budgets civils et militaires s'est fondée sur deux arguments :

- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;

- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.

- S'ajoutent, en outre d'autre part, à l'état H annexé, 59 chapitres des budgets civils qui concernent le titre IV, 1 chapitre de subvention de fonctionnement pour le budget de la défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 14 comptes spéciaux du Trésor (10 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).

Malgré le nombre considérable des chapitres sur lesquels figurent des crédits susceptibles d'être reportés, nombre qui reste stable par rapport au projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur général se félicite de l'inversion de tendance constatée en ce qui concerne les reports de l'exercice 2002 sur l'exercice 2003, due à la volonté du gouvernement de maîtriser l'évolution de la dépense en cours d'exercice. L'importance des reports pèse en effet comme une « épée de Damoclès » sur l'exécution des crédits. Elle pose problème quant à la portée de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement : une partie des crédits votés ne sont pas consommés tandis que les crédits qui sont consommés ne sont pas formellement approuvés. La facilité avec laquelle les crédits sont aujourd'hui reportés ne contribue pas à la responsabilité des gestionnaires.

Il paraît nécessaire qu'ait lieu en 2004, comme en 2003, une régulation des crédits de reports, afin que la sous-consommation des crédits ne soit pas encouragée et que l'autorisation parlementaire garde tout son sens.

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances y invite d'ailleurs le gouvernement, comme le montre l'encadré ci-dessous. Elle devrait, fort heureusement, encadrer et limiter la pratique des reports à compter du 1er janvier 2005. Le montant des reports devrait s'en trouver fortement diminué. Sera en effet introduite une limite aux reports qui ne pourront excéder 3 % des crédits initiaux du titre concerné.

Les nouvelles dispositions concernant les reports de crédits : l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

(entrée en vigueur le 1er janvier 2005)

I - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.

II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

III - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées.

Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II.

IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 bis (nouveau)

Répartition de la redevance

Article rattaché au budget de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 7 au présent rapport).

TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES

A. - Mesures fiscales

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 60 A

Amélioration de l'information du Parlement sur le coût des dépenses fiscales

Commentaire : le présent article additionnel tend à abroger l'article 32 de la loi de finances pour 1980 relatif au contenu du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances de l'année pour lui substituer une nouvelle rédaction de nature à améliorer, conformément à la suggestion du Conseil des impôts, l'information du Parlement sur le coût, les bénéficiaires et l'impact économique et social des dépenses fiscales.

Le présent article additionnel a pour objet de donner suite à la proposition n° 2 « Rendre plus transparente l'estimation du coût des dépenses fiscales » du rapport du XXIe rapport du Conseil des impôts sur la fiscalité dérogatoire4(*). Cette estimation est aujourd'hui contenue dans le tome II du fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances.

En l'occurrence, il est proposé, au I du présent article additionnel, de tirer les conséquences de la nouvelle nomenclature budgétaire en missions et en programmes issue de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et de procéder à la réécriture des règles actuelles telles qu'elles résultent de l'article 32 de la loi de finances pour 1980, qui serait en conséquence supprimé.

Le tome II de l'annexe « évaluation des voies et moyens » comporte :

- une présentation générale qui définit l'origine du concept de dépenses fiscales et précise le champ couvert par le fascicule qui ne concerne que les seules mesures déjà votées ;

- une liste de dépenses fiscales par nature d'impôt qui indique pour chacun des grands types d'impôt le mécanisme sur lequel porte l'avantage fiscal. C'est ainsi que, pour l'impôt sur les sociétés, on distingue les postes suivants : exonération, provisions et amortissements, modalités particulières d'imposition, régimes spéciaux, dispositions relatives à l'imposition forfaitaire annuelle et dispositions diverses ;

- un regroupement synthétique des dépenses fiscales, par catégories d'objectifs, par ministères concernés, ainsi que par catégories de bénéficiaires, ménages, et/ou entreprises.

En ce qui concerne le détail du dispositif proposé, il est simplement proposé de compléter les éléments d'information actuellement fournis sur les points suivants :

- une annexe méthodologique est explicitement mentionnée pour que le Parlement soit informé des méthodes de calcul, des changements de périmètre ainsi que des écarts entre prévisions et résultats ;

- la ventilation par nature de mesure, critiquée par le Conseil des impôts, est maintenue, tandis qu'il n'est pas repris dans le texte lui-même l'idée de distinguer les allègements structurels des instruments de politique économique : pour votre commission des finances, la distinction est apparue suffisamment incertaine pour que l'on se contente d'une formulation générale renvoyant au décret en Conseil d'Etat pour le choix de la typologie la plus adaptée.

D'une façon générale, il apparaît plus efficace et plus respectueux de la distinction entre pouvoir législatif et réglementaire de laisser au décret le soin de fixer dans le détail les informations à caractère méthodologique nécessaires pour l'appréciation de la portée des données ainsi communiquées au Parlement.

Le II du présent article additionnel demande au gouvernement de procéder, pour le projet de loi de finances pour 2005, à une enquête sur le montant et le nombre de bénéficiaires des dépenses fiscales figurant avec la mention « å » ou « non connu » dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2004.

Il s'agit d'être en mesure de tenir compte des observations du Conseil des impôts sur le nombre de dépenses fiscales ne faisant pas l'objet de chiffrage.

Cet organisme rappelle qu'en « 1980, la première annexe bleue Evaluation des voies et moyens consacrée aux dépenses fiscales en recensait 317 dont seulement 39 % étaient chiffrées. En 2003, la proportion s'était améliorée puisque sur 418 mesures recensées, 56 % étaient chiffrées.

« Les dépenses fiscales non chiffrées recouvrent plusieurs situations. En 2003, l'indication « å » figure pour la vingtaine de dépenses fiscales dont le coût est estimé inférieur à 0,5 millions d'euros. Quelques cas se présentent également pour lesquels les incertitudes sur l'estimation sont telles qu'aucun chiffrage n'est avancé. Ainsi, l'imposition forfaitaire au taux de 16 % des gains de cession de valeurs mobilières ou l'exonération de gains réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions n'ont pas fait l'objet de chiffrages dans les projets de loi de finances pour 2002 et 2003 en raison de l'incertitude forte qui a affecté les cours boursiers. Mais pour le reste, c'est-à-dire pour environ 40 % des dispositifs recensés, l'absence de chiffrage traduit l'incapacité des administrations de procéder à des estimations, faute de données suffisantes. Les dépenses fiscales « non chiffrées » sont donc, en pratique, très largement « non chiffrables ».

On a des raisons de penser qu'une partie au moins de ces dépenses « non chiffrables » est d'une utilité ou d'une efficacité douteuses.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 60 A (nouveau)

Suppression de l'abattement sur les pensions de source métropolitaine versées aux personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer

Commentaire : le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par la commission des finances avec l'avis défavorable du gouvernement. Il vise à supprimer l'abattement de 40 % dont bénéficient les pensionnés dans les anciens territoires d'outre-mer sur les pensions de source métropolitaine.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ABATTEMENT QUI S'APPLIQUE EN PRATIQUE UNIQUEMENT POUR CERTAINES COLLECTIVITÉS

L'article 83 A du code général des impôts prévoit que les pensions servies par un débiteur établi en France métropolitaine à des personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer bénéficient d'un abattement de 40 % pour le calcul de l'impôt sur le revenu ou de la retenue à la source.

Cet abattement s'applique donc, toutes autres conditions réunies par ailleurs (c'est-à-dire le débiteur établi en métropole et créancier domicilié dans les anciens territoires d'outre-mer) à la fois aux pensions publiques et aux pensions privées.

Si cet abattement s'applique en théorie à l'impôt sur le revenu, sa seule application est la retenue à la source prévue à l'article 182 A du code général des impôts.

L'article 182 A du code général des impôts indique en effet que « les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française, servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France donnent lieu à l'application d'une retenue à la source ».

Cette retenue à la source varie entre 15 % pour les sommes comprises entre 9.839 euros et 28.548 euros, et 25 % au delà de 28.548 euros pour les revenus de 2003. Le barème est revalorisé chaque année. Pour 2004, il devrait s'établir à 15 % pour les sommes comprises entre 10.177 euros et 29.528 euros, et 25 % au delà.

La retenue à la source pour les revenus de source française

L'application de la retenue à la source a fait l'objet d'une question écrite de notre collègue Monique Cerisier-Ben Guiga (question écrite n° 33149 du 17 mai 2001, réponse publiée au Journal Officiel du 18 octobre 2001, page 3328).

Les éléments suivants sont extraits de la réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :

« La retenue à la source prévue par l'article 182 A du code général des impôts appliquée aux traitements, salaires, pensions ou rentes viagères de source française des contribuables non-résidents a pour objet de permettre de préserver les droits du Trésor. Elle est opérée selon un barème à trois tranches (0 %, 15 % et 25 %), dont les limites sont revalorisées tous les ans. En outre, les contribuables qui n'ont pas leur domicile fiscal en France et qui perçoivent des revenus de source française sont soumis à une obligation fiscale limitée et doivent souscrire une déclaration annuelle des revenus, conformément aux dispositions de l'article 170 du code déjà cité. Les revenus de source française ainsi déclarés sont soumis en application du a de l'article 197 A du même code, au même barème progressif que celui auquel sont assujetties les personnes fiscalement domiciliées en France, avec application dans les conditions de droit commun des règles du quotient familial, sans que le montant de l'impôt ne puisse être inférieur à un taux minimal de 25 % du revenu net imposable. Toutefois, lorsque les contribuables justifient que le taux moyen de l'impôt résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de leurs revenus mondiaux (français et étrangers) est inférieur au taux minimal de 25 %, les revenus de source française des personnes concernées sont imposés en fonction de ce taux moyen, qui se substitue alors au taux de 25 %. Ce dispositif s'applique dès lors que le contribuable dépose sa déclaration dans les délais légaux et joint à l'appui de cette déclaration tous les éléments permettant au service des impôts d'établir la réalité du taux moyen d'imposition invoqué par le contribuable. Pour sa part, la retenue prélevée à la source en application de l'article 182 A du code déjà cité fait l'objet d'une régularisation dans les conditions définies à l'article 197 B du même code. Il est ainsi prévu le remboursement de la retenue à la source, y compris celle prélevée au taux de 15 %, pour la fraction qui excède le montant de l'impôt calculé en application des dispositions du a de l'article 197 A selon les modalités mentionnées ci-dessus ».

En pratique, l'abattement prévu à l'article 83 A s'applique uniquement pour le calcul de la retenue à la source des pensions servies à des résidents de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna, dont les résidents ne sont pas considérés comme fiscalement domiciliés en France.

En effet, les conventions fiscales conclues avec la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte leur confèrent le droit exclusif d'imposer les pensions versées à leur résident. L'abattement de 40 % est donc privé de sa portée pour ces territoires.

B. UN MÉCANISME DESTINÉ À TENIR COMPTE DU COÛT DE LA VIE ET EXONÉRER LES INDEMNITÉS TEMPORAIRES PERÇUES PAR CERTAINS PENSIONNÉS

Ce mécanisme a été institué par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1977 (loi n° 77-1466 du 30 décembre 1977) afin de compenser le coût de la vie dans ces territoires. Il permet également d'assurer forfaitairement l'exonération de la majoration de pension dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat retraités sous la forme d'une indemnité « temporaire ».

Pour la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, la majoration de retraite s'établit à 75 %, ce qui fait que l'abattement ne permet pas d'éviter la retenue à la source pour l'intégralité de l'indemnité temporaire.

L'indemnité temporaire

Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna bénéficient en effet d'une majoration, dont le montant varie entre 35 % et 75 %.

Cette disposition est issue pour les pensions civiles et militaires du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et pour les pensionnés tributaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre du décret n° 54-1293 du 24 décembre 1954.

La seule condition posée par les décrets porte sur les conditions de résidence, qui doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ». L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 précise que les absences de territoire ne peuvent en conséquence dépasser en une ou plusieurs fois quarante jours pour l'année civile et qu'une période probatoire, de six mois de présence ininterrompue sur le territoire, est nécessaire avant le premier versement de l'indemnité.

La Cour des comptes a souligné, dans son rapport particulier consacré aux pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (avril 2003), qu'il s'agit là « d'une indemnité avantageuse au contrôle quasi impossible ».

Dans le cas précis de l'abattement, il faut relever que les conditions pour en bénéficier ne sont pas identiques. Le critère de la « résidence effective » est plus contraignant que celui du domicile fiscal, puisqu'il n'autorise pas à sortir du territoire plus de 40 jours. En pratique, il est rare que les deux conditions ne soient pas simultanément remplies.

L'imposition des pensions de source française s'effectue donc de la manière suivante pour un retraité de l'Etat en résidence « effective » en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna :

- une majoration de 75 % est appliquée sur sa retraite ;

- l'article 83 A du code général des impôts prévoit que, sur les sommes ainsi dues, un abattement de 40 % est appliqué afin de déterminer l'assiette imposable. Les abattements de « droit commun » de 10 % et 20 % sont également appliqués ;

- une retenue à la source est effectuée, suivant le barème de l'article 182 A du code général des impôts.

En application de l'article 197 A du code général des impôts, l'impôt ne peut être inférieur à 25 %, sauf dans le cas où le contribuable peut prouver que le taux de l'impôt français sur l'ensemble de ses revenus français et étrangers serait inférieur à ce taux, ce qui est favorable aux foyers fiscaux les plus modestes.

Le mécanisme est similaire pour les pensions qui sont servies à des non fonctionnaires de l'Etat, à l'exception de la majoration.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement abrogeant l'article 83 A du code général des impôts.

Cette mesure ne s'appliquerait toutefois qu'à partir du 1er janvier 2005. Il n'y a donc aucune rétroactivité pour les revenus perçus en 2003.

Le bénéfice de l'abattement de 40 % sur les pensions de source française serait donc supprimé, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé.

L'imposition des pensions porterait donc sur la totalité de la pension versée, c'est à dire avec l'indemnité temporaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article s'inscrit dans le débat plus large sur les avantages dont bénéficient les retraités domiciliés dans certains territoires.

Lors des débats sur la loi de programme pour l'outre-mer5(*), un amendement avait été déposé par notre collègue le président Jean Arthuis et par votre rapporteur général, tendant à supprimer le système des majorations de retraite. Il n'avait pas été adopté.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances, votre commission des finances a également adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel rattaché au budget des charges communes afin de limiter le bénéfice des majorations de retraite aux seuls fonctionnaires de l'Etat ayant effectué une partie de leur carrière dans une des collectivités concernées.

Votre commission des finances est pleinement consciente de l'intérêt de cette aide. Lors des débats sur la loi de programme pour l'outre-mer, notre collègue Gaston Flosse en avait souligné la portée économique pour la Polynésie française : « dans les restaurants et les commerces [les retraités de l'Etat] sont les meilleurs clients. Les retraités d'Etat installés en Polynésie constituent la troisième source de revenu de la Polynésie après le tourisme et les perles ». 

Cependant, le principe même d'une indemnité d'un coût considérable pour les finances publiques (plus de 200 millions d'euros en 2003) et qui bénéficie de surcroît d'un traitement fiscal avantageux pose des problèmes qui ne peuvent être ignorés.

La position de l'Assemblée nationale, qui vise à mettre fin à un avantage particulier, lié à la question des majorations, est donc pleinement soutenue par votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 60

Détermination des limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des cotisations de retraite et de prévoyance et suppression du plan d'épargne populaire

Commentaire : le présent article précise les plafonds de déduction fiscale des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et de la prévoyance. En outre, il met fin à la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ÉTAT DU DROIT CONCERNANT L'ÉPARGNE RETRAITE ET LA PRÉVOYANCE AVANT LA LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITES

1. L'épargne retraite

a) Les différents régimes d'épargne retraite

Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le régime de l'épargne retraite en France a été caractérisé par un empilement de dispositifs ciblés, sans harmonisation des dispositions fiscales :

1°) Les régimes de retraite supplémentaire d'entreprise comprennent plusieurs dispositifs :

- les contrats à prestations définies de l'article 39 du code général des impôts et les contrats à cotisations définies de l'article 82 du code général des impôts, abondés exclusivement par l'employeur ;

- les contrats à cotisations définies de l'article 83 du code général des impôts, transférables en cas de changement d'employeur, qui reçoivent des cotisations des salariés pouvant être abondées par l'employeur.

2°) Les professions indépendantes ont la possibilité de souscrire des contrats de groupe, dans le cadre d'associations d'au moins 1.000 membres, conformément aux dispositions de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle dite « loi Madelin ».

Ont été transférées vers ces contrats dits Madelin les sommes collectées au titre des anciens contrats du complément de retraite volontaire agricole (COREVA) qui étaient ouverts aux exploitants agricoles, à leurs conjoints et aux membres de leurs familles.

3°) Les fonctionnaires bénéficient de trois régimes :

- le régime par capitalisation à cotisations définies de la Préfon, géré par la caisse nationale de prévoyance, ouvert aux fonctionnaires, anciens fonctionnaires, ainsi qu'à leurs conjoints et veufs ;

- le complément de retraite mutualiste (COREM), régime à prestations définies ouvert aux enseignants et adhérents des mutuelles de la fonction publique, qui a succédé, dans des conditions d'ailleurs très critiquables, en novembre 2002, au complément de retraite de la fonction publique (CREF) ;

- le comité de gestion des oeuvres sociales hospitalières (CGOS), régime à cotisations définies ouvert aux fonctionnaires de la fonction publique hospitalière.

4°) Les élus locaux peuvent adhérer à deux régimes spécifiques, le fonds de pension des élus locaux (FONPEL) et la caisse autonome de retraite des élus locaux (CAREL).

La loi portant réforme des retraites n'a pas remis en cause l'existence de ces dispositifs.

b) Le régime fiscal des cotisations versées au titre de l'épargne retraite

Les cotisations versées aux régimes suivants sont déductibles fiscalement dans la limite d'un plafond annuel égal à 19 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale (19 % de 8 P), soit 44.360 euros en 2003 :

- les régimes de retraite supplémentaire d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire ;

- les contrats de groupe dits Madelin ;

- les régimes complémentaires (notamment AGIRC et ARRCO) ;

- les régimes de prévoyance auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire.

En pratique, il convient de distinguer deux plafonds de 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, l'un au titre des activités salariées et l'autre au titre des activités non salariées. Les deux plafonds sont distincts pour un actif cumulant des activités salariées et non salariées.

Les cotisations au titre des régimes ouverts aux fonctionnaires (Préfon, COREM, CGOS) sont déductibles fiscalement sans plafond.

Les cotisations versées aux anciens régimes COREVA sont déductibles du revenu professionnel imposable dans la limite de 7 % de 3 fois le plafond de la sécurité sociale, soit 6.129 euros en 2003

Les cotisations versées aux régimes supplémentaires d'entreprise dans le cadre des articles 39 et 82 du code général des impôts, de même que celles versées par les élus locaux au FONPEL et au CAREL, n'ouvrent pas droit à des déductions au titre de l'impôt sur le revenu.

2. La prévoyance

Les cotisations prévoyance sont versées dans le cadre de dépenses liées à la maladie, à la maternité, à l'invalidité ou au décès. Ces régimes tendaient ainsi à pallier l'absence de dispositif universel d'épargne retraite avant l'adoption de la loi portant réforme des retraites.

Dans le régime existant avant l'application des dispositions de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, les adhérents peuvent déduire les cotisations versées au titre de la prévoyance de leur revenu dans une certaine limite. Celle-ci est fixée à 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, soit 7.004 euros.

Ce plafond de 3 % est compris dans le plafond égal à 19 % de huit plafonds de la sécurité sociale (soit 44.360 euros) précédemment mentionné et auxquels sont également imputées les cotisations aux régimes d'épargne retraite.

Lorsque les cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et complémentaires atteignaient le plafond de 19 %, un actif ne pouvait donc plus effectuer de déductions fiscales pour ses cotisations prévoyance, limitant le nombre de bénéficiaires des déductions au titre de la prévoyance.

B. LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTRODUITES PAR LA LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITE

1. La création de nouveaux régimes d'épargne retraite ouverts à tous

La loi portant réforme des retraites a institué deux nouveaux dispositifs d'épargne retraite, le plan d'épargne individuelle pour la retraite (PEIR), rebaptisé plan d'épargne retraite populaire (PERP) dans le projet de loi de finances pour 2004, et le plan d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR).

a) Le plan d'épargne retraite populaire

D'une part, le plan d'épargne retraite populaire correspond à un contrat d'assurance ouvert à tous, souscrit dans le cadre d'une activité professionnelle à titre individuel au sein d'associations (les groupements d'épargne individuelle pour la retraite) auprès d'une société d'assurance, d'une mutuelle ou d'une institution de prévoyance. Un comité de surveillance veille à la bonne exécution du contrat. Il est composé majoritairement de membres indépendants de l'organisme gestionnaire du plan et peut être paritaire.

Les cotisations donnent droit à des versements exclusivement sous forme de rente viagère réversible6(*). Les sommes sont transférables en cas de changement d'employeur. Les actifs sont strictement séparés des activités des entreprises.

Toutefois, comme pour l'ensemble des contrats d'assurance, votre rapporteur général estime que les sommes investies dans un PERP peuvent donner lieu à un déblocage anticipé sous forme de capital dans certaines hypothèses prévues à l'article L. 132-23 du code des assurances :

« Les contrats d'assurance de groupe en cas de vie dont les prestations sont liées à la cessation d'activité professionnelle ne comportent pas de possibilité de rachat. Toutefois, ces contrats doivent prévoir une faculté de rachat intervenant lorsque se produisent l'un ou plusieurs des événements suivants :

expiration des droits de l'assuré aux allocations d'assurance chômage prévues par le code du travail en cas de licenciement ;

cessation d'activité non salariée de l'assuré à la suite d'un jugement de liquidation judiciaire en application des dispositions de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ;

invalidité de l'assuré correspondant au classement dans les deuxième ou troisième catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale. »

Les dispositions prévues par la loi portant réforme des retraites s'inspirent largement des propositions antérieures du Sénat, notamment en ce qui concerne les règles de gestion, en particulier une proposition de loi de votre rapporteur général et une proposition de loi cosignée notamment par notre collègue Jean Arthuis7(*). Les règles de contrôle prudentiel se fondent toutefois largement sur les dispositions générales du code des assurances.

b) Le plan partenarial d'épargne salarial volontaire pour la retraite (PPESVR)

Créés par voie d'accord collectif, les plans partenariaux d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) succèdent aux actuels plans partenariaux d'épargne salariale volontaire (PPESV), produits d'épargne salariale créé par la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l'épargne salariale dite « loi Fabius ». Les sommes inscrites dans un PPESV doivent être reversées dans un délai de douze mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi soit sur un PPESVR, soit sur un plan d'épargne entreprise (PEE) ou interentreprise (PEI).

La mise en place d'un PPESVR est subordonnée à l'existence d'un PEE ou d'un PEI, afin d'éviter que l'épargne retraite ne se développe au détriment d'autres formes d'épargne à moins long terme.

La liquidation des droits peut s'effectuer en rente ou en capital, au choix du salarié, des hypothèses de déblocage exceptionnel des fonds devant être fixées par décret. La loi portant réforme des retraites prévoit des règles de diversification des placements.

2. Une clarification et une harmonisation des règles fiscales relatives à l'ensemble des dispositifs d'épargne retraite

Outre le plafond spécifique aux cotisations versées au titre de la prévoyance, analysé ci-dessous, la loi portant réforme des retraites a prévu que d'autres plafonds catégoriels seraient également fixés par la loi de finances pour 2004 :

1°) un plafond fiscal global pour l'épargne retraite facultative (appelé « plafond fiscal global » ci-après) comprenant les cotisations versées aux régimes suivants :

- le PEIR (devenu le PERP) ;

- le PPESVR (pour les seuls abondements des employeurs, les cotisations des salariés n'étant pas déductibles) ;

- les contrats dits « Madelin » ;

- les contrats de groupe souscrits dans le cadre de l'ancien dispositif COREVA ;

- les versements des salariés et des employeurs aux régimes de retraite supplémentaire d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire ;

- la Préfon, le COREM et le CGOS.

Les versements de l'employeur au PPESVR sont plafonnés à 4.600 euros, cette disposition étant inchangée par rapport aux dispositions actuellement applicables pour le PPESV.

2°) des plafonds pour déduire fiscalement les cotisations versées au titre des revenus catégoriels, à savoir les régimes obligatoires d'entreprise de retraite supplémentaire de l'article 83 du code général des impôts d'une part et les régimes facultatifs dits « Madelin » d'autre part.

Ces seuils sont en fait doubles, exprimés chacun en proportion du revenu brut, d'une part, et en fonction du plafond de la sécurité sociale d'autre part. Pour chaque contribuable, seul le seuil le plus favorables s'applique.

Par ailleurs, les cotisations versées aux régimes légalement obligatoires de retraite complémentaire (notamment AGIRC et ARRCO) peuvent être désormais déduites sans limite, en raison de leur caractère légalement obligatoire. Cette mesure permet d'éviter que ne soit saturé le plafond global.

La loi portant réforme des retraites a par ailleurs prévu la possibilité de report de l'enveloppe de déduction fiscale au cours de l'une des trois années suivantes, favorable aux personnes dont les revenus sont irréguliers.

Un dispositif de lissage de la déduction fiscale annuelle accordée au titre de l'épargne retraite

L'article 111 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites précise que les cotisations et primes versées au titre de l'épargne retraite individuelle facultative « sont déductibles pour chaque membre du foyer fiscal » dans la limite d' « un pourcentage, fixé par la loi, de ses revenus d'activité professionnelle ou, si ce montant est plus élevé, un pourcentage, également fixé par la loi, du plafond annuel de la sécurité sociale ».

Si cette déductibilité n'est pas utilisée intégralement une année donnée, elle peut l'être « au cours de l'une des trois années suivantes ».

Exemple : le plafond fiscal de déduction est fixé à 10 % du revenu d'activité professionnelle pour l'épargne retraite individuelle facultative.

Le salarié ne cotise pas à son plan d'épargne retraite les années N, N+1 et N+2 mais décide de cotiser à son plan d'épargne retraite l'année N+3 pour un montant équivalent aux cotisations des années N, N+1, N+2 et N+3.

Il peut alors déduire de son revenu imposable des cotisations d'un montant égal à la somme S suivante :

S = (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+1) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+2) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+3)

Ces dispositions ne limitent pas la possibilité pour un actif d'effectuer des opérations équivalant à un rachat de cotisations au titre des années antérieures. Mais elles déterminent l'avantage fiscal maximum au cas où les cotisations dépassent le plafond de 10 % des revenus d'activité professionnelle une année donnée.

En outre, un régime dérogatoire de rachat des années antérieures à l'adhésion a été adopté pour les adhérents au régime de la Préfon.

Des dispositions spécifiques transitoires pour les adhérents au régime de la Préfon

L'état du droit avant la réforme des retraites

Certains adhérents au régime de la Préfon déduisent actuellement leurs cotisations au-delà du nouveau plafond de 10 % des revenus d'activité professionnelle, du fait principalement du rachat d'années de cotisations antérieures à leur affiliation.

Le régime de la Préfon permet le rachat des années de cotisation antérieures à l'adhésion, dans la limite d'âge de seize ans. Cette disposition a constitué une incitation au développement de la Préfon.

Dans son rapport présenté en octobre 1997 à la commission des finances du Sénat sur l'épargne retraite des fonctionnaires, votre rapporteur général8(*) avait présenté ces possibilités très larges de déduction fiscale des cotisations versées au titre des régimes Préfon et assimilés comme une « niche fiscale » au coût élevé pour les finances publiques, et bénéficiant de surcroît davantage aux anciens fonctionnaires qu'aux fonctionnaires eux-mêmes :

« L'avantage fiscal immédiat est, en tout état de cause, très important, car il s'applique sans limitation aux cotisations rachetées, possibilité avantageuse lorsque l'on sait que le régime Préfon ne fixe lui-même aucune limite aux facultés de rachat des cotisations : chaque année antérieure à l'affiliation au-delà de l'âge de 16 ans ouvre droit à rachat par versement d'une cotisation supplémentaire. Cette faculté est ouverte à tous les bénéficiaires, y compris les ex-agents publics et leurs conjoints. Elle peut être particulièrement motivante pour d'anciens fonctionnaires ou assimilés, et pour leurs conjoints, si les intéressés sont assujettis aux tranches supérieures du barème de l'impôt sur le revenu, et ce d'autant plus que l'application est possible pour des personnes n'ayant eu qu'un lien très bref avec l'une des fonctions publiques, sous quelque statut que ce soit. Il s'agit là d'une "niche fiscale" particulièrement généreuse ! » .

Votre rapporteur général avait également précisé dans son rapport d'information de 1997 que les déductions de cotisations fiscales au titre des régimes Préfon, CREF et CGOS représentaient alors 370 millions de francs par an, soit plus de 56 millions d'euros. Le coût budgétaire annuel a été réévalué à 91 millions d'euros par notre collègue député Xavier Bertrand, dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances du projet de loi portant réforme des retraites.

Les dispositions de la loi portant réforme des retraites

Lors de l'examen en première lecture du projet de loi portant réforme des retraites, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à l'alignement progressif sur les dispositions de droit commun exposées ci-dessus du régime de la Préfon, afin de ne pas pénaliser les actifs ayant programmé le rachat d'années de cotisations, en prévoyant de ne pas intégrer au plafond fiscal de déduction les rachats de cotisations dans les conditions suivantes :

- « en totalité au titre de l'année 2004 » ;

- six années maximum de rachat de cotisations au titre de chacune des années 2005 et 2006, soit douze années de cotisations au titre des années 2005 et 2006 ;

- quatre années de cotisation au titre de chacune des années 2007 à 2009 incluse, soit également douze années de cotisations au titre des années 2007 à 2009 ;

- deux années de cotisations au titre de chacune des années 2010 à 2012 incluse, soit six années de cotisations au titre des années 2010 à 2012.

Au total, un adhérent à la Préfon pourra ainsi opérer un rachat dans la limite de trente annuités au titre des années 2005 à 2012, à condition d'avoir été affilié à la date du 15 juin 2003.

En réponse à une question posée en séance par notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat du projet de loi portant réforme des retraites, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a répondu que cette date est celle de l'annonce des nouvelles règles. Elle a été retenue pour éviter des effets d'aubaine qui semblent toutefois avoir été surévalués.

3. La prévoyance

L'article 111 de la loi portant réforme des retraites a posé le principe d'un nouveau seuil de déductibilité des cotisations versées aux régimes de prévoyance, dont le niveau serait fixé par la loi de finances pour 2004.

Comme pour l'épargne retraite, ce seuil est en fait double, exprimé en proportion du revenu brut, d'une part, et en fonction du plafond de la sécurité sociale d'autre part. Pour chaque contribuable, seul le seuil le plus favorable s'applique.

Pour les contribuables aux revenus les moins élevés, le seuil qui s'applique est celui déterminé par référence au plafond de la sécurité sociale, qui peut ainsi être qualifié de « plancher ».

En outre, la loi a supprimé l'ancien plafond global de 19 % au titre de la prévoyance et des régimes de retraite supplémentaires et complémentaires, tendant ainsi à élargir le nombre de bénéficiaires des déductions fiscales pour les sommes versées au titre des cotisations prévoyance.

C. LE PLAN D'ÉPARGNE POPULAIRE

Le plan d'épargne populaire (PEP) est un produit d'épargne dont les sommes peuvent être affectées à un compte bancaire ou à un contrat d'assurance-vie. La liquidation peut s'effectuer en capital ou en rente. La durée d'un PEP est de 10 ans, mais elle peut être prolongée ou renouvelée.

Le plafond des versements s'élève à 92.000 euros sur la durée du plan (hors intérêts et hors prime).

Les contribuables non imposables, ayant ouvert un PEP avant le 22 septembre 1993 et n'ayant pas opéré de retrait avant un délai de huit ans, bénéficient d'une prime annuelle de l'Etat, égale au quart des versements de l'année. Le plafond de cette prime s'élève à 229 euros. Le total des primes est versé à la fin de la septième année à compter de l'ouverture du plan.

Pour les titulaires d'un contrat d'assurance-vie à versements périodiques mensuels ou trimestriels souscrits avant le 5 septembre 1996, le total des primes est versé en fin de plan, soit après un délai de dix ans, sauf si le bénéficiaire a opté pour le versement de la prime dès la fin de la septième année, en en ayant fait la demande sur papier libre avant le 1er juillet de la huitième année qui suit l'ouverture du plan.

Les produits du PEP (intérêts, prime de l'Etat, capital à la sortie si cette option a été choisie de préférence au versement d'une rente) sont exonérés d'impôt sur le revenu à condition de n'effectuer aucun retrait pendant huit ans. Il est toutefois possible de retirer les sommes investies, avant huit ans, sans pénalités, en cas de force majeure (décès, invalidité, fin d'allocation de chômage, liquidation judiciaire). Les prélèvements sociaux sont applicables au taux de 10 %9(*).

En cas de sortie en rente, celle-ci est imposable comme une rente viagère à titre onéreux dont le niveau d'imposition partiel varie comme suit :

- 70 % du montant si le titulaire est âgé de moins de 50 ans lors de l'entrée en jouissance ;

- 50 % du montant si le titulaire est âgé de 50 à 59 ans ;

- 40 % si le titulaire est âgé de 60 à 69 ans ;

- 30 % si le titulaire est âgé de plus de 69 ans.

En cas de retrait des sommes épargnées avant huit ans, les produits capitalisés sont imposés, au choix du bénéficiaire, à l'impôt sur le revenu ou au prélèvement forfaitaire libératoire de 35 % si le retrait est effectué avant le délai de quatre ans, au taux de 15 % si le retrait est effectué entre quatre et huit ans après l'ouverture du plan.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES PLAFONDS GLOBAUX POUR L'ÉPARGNE RETRAITE TENANT COMPTE DES DIFFÉRENCES DE SITUATION FISCALE ENTRE LES SALARIÉS ET LES NON-SALARIÉS

1. Le plafond fiscal global

Le du A du I du présent article prévoit, au a) du 1 du B du I de l'article quatervicies du code général des impôts, que le plafond de déduction fiscale des cotisations versées au titre du PERP, des primes facultatives dans le cadre de régimes d'entreprise supplémentaires obligatoires ainsi que les cotisations au titre des régimes Préfon et assimilés, s'élève à 10 % des revenus d'activité professionnelle10(*) de l'intéressé ou à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003), les revenus d'activité professionnelle n'étant retenus que dans la limite de 8 P (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 23.347 euros.

Le du A du I prévoit, au b) du 1 du B du I de l'article quatervicies du code général des impôts, que s'impute à ce plafond le montant des cotisations versées au titre des régimes suivants :

- les régimes de retraite supplémentaires obligatoires d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts, y compris les versements de l'employeur ;

- les régimes de retraite complémentaires, pour la part des versements qui est facultative, et des régimes de retraite facultatifs dits « Madelin », compte non tenu de la part correspondant à 15 % du bénéfice compris entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale11(*) ;

- les contrats d'assurance de groupe facultatifs ouverts aux exploitants agricoles, compte non tenu de la part de 15 % du bénéfice comprise entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale ;

- les versements de l'employeur au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite, ces versements étant exonérés d'impôt sur le revenu.

2. Les plafonds catégoriels

En outre, les cotisations salariales et patronales versées dans le cadre des régimes dits de l'article 83 du code général des impôts (pour les salariés) ou Madelin (pour les non-salariés) sont déductibles de l'impôt sur le revenu dans les limites suivantes :

- pour les salariés, conformément aux dispositions du du B du I du présent article, dans la limite de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003) et de 8 % de la rémunération annuelle brute, les revenus d'activité n'étant retenus que dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale code général des impôts (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 18.678 euros ;

- pour les non-salariés, conformément aux dispositions du du C du I du présent article modifiant l'article 154 bis du code général des impôts, dans la limite de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003) ou d'un plafond formé des deux composantes suivantes :

a) 10 % du bénéfice imposable, les revenus d'activité n'étant retenus que dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 23.347 euros ;

b) un « espace de déduction supplémentaire » de 15 % du bénéfice imposable pour la fraction comprise entre le plafond de la sécurité sociale (29.184 euros en 2003) et 8 fois le plafond de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire ; cet « espace de déduction supplémentaire » n'étant pas imputable sur le plafond fiscal global.

La différence entre les seuils de 8 % et de 10 % retenus respectivement pour les salariés et les non-salariés s'explique par une différence de référence. Le taux de 10 % pour les non-salariés correspond à un bénéfice imposable net fiscal ; le taux appliqué aux salariés correspond à 8 % de la rémunération annuelle brute, soit un taux de 10 % du revenu net fiscal.

L' « espace de déduction supplémentaire » de 15 % du bénéfice imposable est justifié par une couverture plus réduite pour les non-salariés : ils ne peuvent cotiser aux régimes AGIRC et ARRCO ouverts aux seuls salariés et dont les cotisations sont désormais déductibles sans plafond.

Pour la détermination des bénéfices imposables, il est précisé qu'il est tenu compte des revenus qui peuvent être exonérés en application des dispositions des articles 44 sexies à 44 decies du code général des impôts, relatives aux entreprises nouvelles, aux entreprises implantées dans les zones franches urbaines, aux entreprises maritimes et aux entreprises implantées en Corse. Cette précision vise à ce que la base de déduction fiscale ne soit pas diminuée du fait de ces dispositions spécifiques. De même, les plus et moins values à long terme ne sont pas prises en compte dans le bénéfice imposable, car il est considéré que ces sommes présentent un caractère exceptionnel ne ressortant pas de l'activité normale de l'entreprise.

En pratique, pour l'application des différents plafonds, le plafond catégoriel de déductibilité dont bénéficie le salarié, par exemple au titre des contrats de l'article 83, est déterminé dans un premier temps. Si le plafond fiscal global n'est pas atteint, le salarié peut ensuite imputer sur celui-ci les cotisations éventuellement versées aux autres régimes d'épargne retraite. Les entreprises n'ont donc pas à procéder à des réintégrations des sommes déductibles au titre des contrats d'entreprise définis à l'article 83 du code général des impôts.

3. Les dispositions spécifiques aux bénéfices agricoles

Le du D du I du présent article modifie les dispositions de l'article 154 bis-0-A du code général des impôts relatif à la déductibilité des cotisations imputables aux bénéfices agricoles. Concernant les dispositions applicables aux adhérents aux contrats facultatifs d'assurance de groupe des professions agricoles, le plafond fiscal global de 10 % du revenu professionnel, retenu dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale, s'applique également, auquel s'ajoute l'espace de déductibilité supplémentaire de 15 % de la fraction du revenu professionnel comprise entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale. S'il est plus favorable, le plafond de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros) est retenu. Les cotisations versées le cas échéant par l'entreprise au PPESVR s'imputent sur ce plafond.

Le E du I du présent article complète l'article 154 bis-0-A du code général des impôts par un 13° qui traite du cas des exploitants dont les bénéfices agricoles relèvent du régime du forfait, pour lesquels les recettes moyennes calculées sur deux années sont inférieures à 76.300 euros. Cette imposition forfaitaire varie selon le type d'exploitation.

Par définition, le régime forfaitaire signifie qu'il n'est pas possible de déduire d'autres charges, sauf dans deux exceptions : les cotisations aux contrats d'assurance de groupe visant à la constitution d'une retraite supplémentaire et les pertes subies en cas de calamités.

Afin de permettre aux exploitants agricoles, dont les bénéfices agricoles sont imposés au régime du forfait, de déduire leurs cotisations retraite facultatives, il est leur donné la possibilité de déduire ces cotisations du revenu net global lorsqu'elles ne sont pas prises en compte au niveau des revenus catégoriels.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVOYANCE

Tout en distinguant la situation des non-salariés, le texte du projet de loi de finances proposé par le gouvernement retenait les seuils suivants au b du du B du I du présent article :

- 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable, suivant les dispositions du a du du C du I), les revenus d'activité professionnelle n'étant toutefois retenus que dans la limite de huit plafonds de la sécurité sociale (soit 233.472 euros en 2003), ce qui implique les plafonds de déductibilité suivants :

(233.472 x 0,03) = 7.004 euros, et :

(233.472 x 0,0375) = 8.755 euros.

- ou un « plancher » égal à 7 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.043 euros), afin de prendre en compte la situation des salaires ou bénéfices les moins élevés et les entreprises déficitaires. Le plancher s'applique ainsi pour les salariés dont le revenu est inférieur à

(2.043 : 0,03) = 68.100 euros.

Le du C du I du présent article prévoit en outre une déduction des cotisations facultatives au titre de la perte d'emploi subie par les non-salariés, dans les limites suivantes :

- 1,875 % du bénéfice imposable, le bénéfice imposable n'étant toutefois retenu que dans la limite dans la limite de huit plafonds de la sécurité sociale, soit un plafond égal à :

233.472 x 0,01875 = 4.378 euros, ou :

- 2,5 % du plafond de la sécurité sociale (soit 730 euros en 2003).

Les propositions concernant les cotisations liées à la perte d'emploi reprennent des dispositions antérieures de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 dite « loi Madelin ».

Il peut être observé que les cotisations liées à la prévoyance des travailleurs non salariés sont généralement plus élevées que celles de salariés. En effet, les cotisations assurent souvent une couverture pour d'autres membres de la famille que le travailleur non salarié.

Une synthèse des régimes, actuels et proposés par le gouvernement, en matière d'épargne retraite figure ci-après.

C. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ D'OUVRIR DE NOUVEAUX PLANS D'ÉPARGNE POPULAIRE

Afin de clarifier l'architecture des dispositifs d'épargne à long terme, le III du présent article met fin à la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire (PEP) à compter du 25 septembre 2003, date de présentation du présent projet de loi de finances. En revanche, les avantages accordés aux titulaires de PEP ouverts avant cette date ne sont pas remis en cause.

Fin juillet 2003, l'encours des PEP s'élevait à 46 milliards d'euros et le nombre de bénéficiaires était estimé à 5 millions. La dépense fiscale au titre de l'exonération des produits de l'épargne placée dans les PEP est estimée à 630 millions d'euros d'après le tome II des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances - hors coût de l'exonération des rentes viagères à la sortie des PEP après une durée de huit ans ; faute de pouvoir chiffrer précisément le montant de la dépense fiscale correspondante.

En revanche, le niveau des intégrations fiscales attendues est moins élevé, puisque la liquidation des PEP sera progressive. Le gain fiscal pour l'Etat n'a ainsi pas été intégré dans le coût net de la mise en place du nouveau dispositif d'épargne retraite.

Plafonds de déduction fiscale des cotisations versées aux régimes d'épargne retraite et de prévoyance

A/ Plafonds de non imposition applicables aux traitements et salaires

REGIME ACTUEL

 

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004

Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire (dans la limite de 3 % de 8 P*, soit 7.004 euros en 2003)

Plafond :

19 % de 8 P*

(44.360 euros en 2003)

 

Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire

3 % de la rémunération (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 7.004 euros en 2003)

OU 7 % de P* (2.043 euros en 2003)

Contrats article 83

     
 

Régimes complémentaires obligatoires

Cotisations déductibles sans plafond

   
 

Contrats article 83

Plafond : 8 % de la rémunération

OU 10 % de P* (soit 2.920 euros en 2003)

Plafond :

10 % des revenus d'activité professionnelle

(revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 23.347 euros en 2003)

OU 10 % de P*

(2.920 euros en 2003)

Régimes complémentaires obligatoires (dont AGIRC, ARRCO)

   

PREFON, COREM, CGOS

PREFON, COREM, CGOS

Cotisations déductibles sans plafond

 

PERP

   

PPESVR (abondements de l'employeur)

* P : plafond de la sécurité sociale

B/ Plafonds de non imposition applicables aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux

REGIME ACTUEL

   

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004

Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire

(dans la limite de 3 % de 8 P* soit 7.003 euros en 2004)

Plafond :

19 % de 8 P*
(soit 44.360 euros en 2003)

   

Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire

Plafond : 3,75 % du bénéfice imposable (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 8.755 euros en 2003)

OU 7 % de P* (2.043 euros en 2003)

Contrats de groupe dits « Madelin »

   

Régimes complémentaires obligatoires

Cotisations déductibles sans plafond

Régimes complémentaires obligatoires

 

Cotisations perte d'emploi

1,875 % du bénéfice imposable

(revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit 4.378 euros en 2003)

OU 2,5 % P (730 euros en 2003)

Cotisations perte d'emplois (dans la limite de 1,5 % de 8 P*, soit 3.502 euros en 2003)

Contrats de groupe « Madelin » 10 % de P*

(2.920 euros en 2003)

OU 10 % bénéfice imposable (retenu dans la limite de 8 P*, soit 23.347 euros) + 15% bénéfice imposable12(*)

 

Plafond : 10 % des revenus d'activité professionnelle (revenus limités dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 23.347 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire
OU 10 % de P* (2.920 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire »1-

PERP

PPESVR (abondements de l'employeur)

C) Plafonds de non imposition applicable aux bénéfices agricoles (hors particularité du régime du forfait)

REGIME ACTUEL

   

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004

Régimes complémentaires obligatoires

19 % de 8 P*

(44.360 euros en 2003)

   

Régimes complémentaires obligatoires

Cotisations déductibles sans plafond

ex-COREVA

7 % de 3 P (soit 6.129 euros en 2003

       
   

ex-COREVA

Plafond :
10 % des revenus d'activité profes-sionnelle (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 23.347 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire »

OU 10 % de P* (2.920 euros en 2003)

hors « espace de déduction supplémentaire »

   

PPESVR (abondements de l'employeur)

 Espace de déduction supplémentaire  pour les cotisations versées dans le cadre de contrats « Madelin », sur la fraction du bénéfice imposable comprise entre P* (29.184 euros en 2003) et 8 P* (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.

D'une part, à l'initiative du rapporteur général du budget et avec l'avis favorable du gouvernement, elle a adopté un amendement permettant de prendre en compte, pour le plafond de déduction des cotisations d'épargne retraite au titre des bénéfices, l'abattement de 50 % prévu à l'article 73 B du code général des impôts en faveur des jeunes agriculteurs. Cette mesure permet de ne pas pénaliser ces derniers en limitant leurs possibilités de déduction fiscale des cotisations d'épargne retraite.

D'autre part, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de nos collègue députés Richard Cazenave et Xavier Bertrand, tendant à relever le plafond de déduction fiscale des cotisations versées au titre de la prévoyance, afin de ne pas pénaliser les personnes qui cotisaient au-delà de ce plafond, dans la limite du plafond actuellement applicable de 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale (soit 7.004 euros en 2003).

Le texte initial du présent article proposait de fixer le plafond de déduction des cotisations versées au titre de la prévoyance à 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable), les revenus n'étant pris en compte que dans la limite de huit fois le plafond de la sécurité sociale, ou, si ce plafond est plus favorable, à 7 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.042 euros en 2003).

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont consisté à cumuler ces deux plafonds : 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable) majorés de 7 % du plafond de la sécurité sociale. Cette capacité de déduction est toutefois limitée par un autre plafond (appelé ci-après « sur-plafond »), fixé à 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, qui correspond au seul plafond actuellement applicable.

Dans la mesure où, pour le plafond proposé pour le gouvernement à 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable), les revenus n'étaient pris en compte que dans la limite de 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, le « sur-plafond » ne permet pas aux contribuables dont le revenu est supérieur à huit fois le plafond de la sécurité sociale (soit 233.472 euros en 2003), de bénéficier de possibilités élargies de déduction fiscale, au regard tant du droit actuellement applicable que du texte proposé par le gouvernement.

En revanche, les possibilités de déduction fiscale sont élargies pour les adhérents dont les cotisations étaient limitées par les plafonds fixés dans le projet de loi du gouvernement présenté le 25 septembre 2003. Les principaux bénéficiaires du nouveau dispositif disposeraient de revenus compris entre 1 % et 3 % du plafond de la sécurité sociale (soit 29.184 à 87.552 euros en 2003), ainsi que le montrent les deux graphiques ci-après.

Source : FFSA

Source : FFSAIV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ARCHITECTURE GLOBALE DU DISPOSITIF

1. Des aménagements législatifs souhaitables

Votre rapporteur général se félicite des propositions du gouvernement tendant à clarifier les dispositifs d'épargne retraite, la loi de finances pour 2004 apparaissant comme la deuxième étape du processus de mise en place de dispositifs d'épargne retraite ouverts à tous après l'adoption de la loi portant réforme des retraites. Les présentes dispositions marquent l'aboutissement de propositions formulées par le Sénat depuis 1993, à l'initiative notamment de votre rapporteur général, ainsi que l'avait souligné notre collègue Adrien Gouteyron dans son rapport pour avis sur le projet de loi portant réforme des retraites13(*).

a) La fin de la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire

Concernant le plan d'épargne populaire (PEP), l'imposition partielle en cas de liquidation en rente, suivant des modalités favorisant les titulaires les plus âgés, pouvait présenter un caractère redondant avec les objectifs du PERP et du PPESVR, même si les modalités fiscales du PEP sont différentes :

- la sortie en rente ou en capital des sommes investies dans des PEP est largement défiscalisée ;

- a contrario, les produits d'épargne retraite donnent lieu à une défiscalisation à l'entrée, mais les pensions sont imposées.

On peut observer que la possibilité de transférer vers un produit d'épargne retraite les sommes actuellement investies dans un PEP n'aurait que des effets limités, compte tenu des avantages fiscaux liés à la liquidation du PEP sous forme de rente viagère.

b) Simplifier les dispositifs d'épargne retraite

1. Requalifier les produits d'épargne retraite nouvellement créés

Votre commission des finances regrette la complexité du nouveau dispositif, y compris au plan sémantique, et formule plusieurs propositions afin d'y remédier.

Des amendements vous sont ainsi soumis en vue de simplifier les dénominations des produits créées par la loi portant réforme des retraites, afin notamment de faire apparaître la cohérence entre les différents dispositifs : l'un et l'autre correspondent à des dispositifs d'épargne retraite largement ouverts à l'ensemble des salariés et des non salariés, dont l'un présente un caractère individuel et l'autre un caractère collectif.

Le plan d'épargne retraite populaire, successeur de l'éphémère plan d'épargne individuel pour la retraite, serait requalifié « plan d'épargne pour la retraite individuel » (PERI). Le plan populaire d'épargne salariale volontaire pour la retraite serait requalifié « plan d'épargne pour la retraite collectif » (PERCO).

Ces nouvelles qualifications permettraient ainsi une meilleure identification de ces nouveaux produits d'épargne retraite.

2. Améliorer l'information des adhérents

Compte tenu de la complexité des règles permettant de déterminer les différents plafonds, ainsi que des modalités nouvelles de fonctionnement des PERP et des PPESVR, un amendement vous est soumis afin d'instituer une obligation d'information de chaque adhérent sur les possibilités de déduction dont il bénéficie au titre de l'épargne retraite, compte tenu des dispositifs existants dans l'entreprise.

La mise en oeuvre de ce principe, dont les modalités seraient fixées par décret, pourrait s'inspirer de la pratique actuelle concernant les contrats définis à l'article 83 du code général des impôts : les grandes entreprises mettent généralement en place un tel système d'information, un suivi pouvant sinon être effectué par l'organisme d'assurance, mutualiste ou bancaire. Cette obligation est également de nature à améliorer l'attractivité des produits d'épargne retraite.

Votre rapporteur général souhaite également interroger le gouvernement sur le contenu de l'information périodique relative à la gestion du contrat, laquelle pourrait être délivrée annuellement.

L'article 85 de loi n° 2003-706 relative à la sécurité financière et l'article 108 de la loi n° 2003-775 portant réforme des retraites prévoient une information relative à la valeur de transfert, aux provisions garanties et au rendement des actifs sous-jacents.

Des précisions pourraient également porter sur la composition du portefeuille. En outre, il y aurait peut-être lieu de prévoir une information spécifique sur les modalités de fonctionnement propres au PPESVR, en particulier sur les différences avec les contrats d'assurance vie classiques.

3. Encourager le développement du PERP et du PPESVR

Des incertitudes demeurent sur les possibilités de développement du PERP, qui sera soumis à la concurrence d'autres produits d'épargne retraite.

a) Pour le PERP

Votre rapporteur général souligne que la mise en place des produits d'épargne retraite ouverts à tous induira des changements des comportements d'épargne des Français : aussi les dispositifs proposés doivent-ils être suffisamment clairs et incitatifs, afin de lever les réticences à souscrire ces produits d'épargne à très long terme.

En particulier, il convient de ne pas entraver la possibilité de versement d'un montant exceptionnel, au regard du niveau des revenus annuels, sur des supports d'épargne retraite, notamment pour les adhérents dont les revenus sont irréguliers, ou en cas de transfert sur ces contrats de sommes investies dans d'autres dispositifs d'épargne.

A cet effet, afin de permettre de tels versements d'un montant exceptionnel, un amendement vous est proposé tendant à relever de trois à cinq ans la durée de la période de report en avant de l'enveloppe de déductibilité fiscale non utilisée.

Afin également d'aligner les conditions de mise en place du PERP sur celles du PPESVR, et de ne pas créer de distorsion de concurrence entre ces deux produits d'épargne retraite, un amendement vous est proposé pour que les adhérents au PERP puissent disposer d'un choix entre au moins trois modes de gestion, avec la faculté de confirmer ou de modifier leur décision tous les cinq ans.

Cette possibilité favoriserait les adhérents dont les revenus sont irréguliers et répondrait aux projets de certains établissements de crédit de mettre en place des dispositifs d'épargne salariale couplés aux PERP, dont les intérêts et le capital pourraient être reversés sur le PERP. Ces modalités nécessitent de pouvoir permettre des versements exceptionnels d'un niveau relativement élevé par rapport aux revenus annuels d'activité.

Il peut ensuite être observé que les dispositifs d'épargne retraite proposés ne prennent pas en compte l'âge des adhérents. Le maintien du niveau de remplacement du salaire d'activité correspond toutefois à une priorité plus fortement ressentie parmi les actifs de plus de 50 ans.

Un amendement vous est soumis afin d'offrir une incitation supplémentaire temporaire ouverte aux salariés de plus de 50 ans pour constituer une épargne retraite à hauteur de 5 % du revenu net imposable au-delà des actuels plafonds, pour une durée limitée de 5 ans (2004-2008), qui représenterait un coût annuel estimé à 30 millions d'euros la première année.

b) Pour le PPESVR

Concernant le PPESVR, l'imputation des abondements de l'employeur sur le plafond fiscal global tend à réduire les capacités d'épargne retraite.

Une mesure de simplification et d'encouragement à la constitution d'une épargne retraite dans le cadre du PPESVR, mais dont le coût reste à chiffrer, consisterait à exclure les abondements de l'employeur du plafond fiscal global de déductibilité au titre de l'épargne retraite.

Par ailleurs, la mise en place d'un PPESVR étant subordonnée à l'existence d'un plan d'épargne de plus courte durée (PEE ou PEI), un amendement vous est proposé afin de lever cette condition de nature à décourager la mise en place de certains PPESVR.

c) Pour les autres produits d'épargne retraite

Comme pour le PPESVR votre commission des finances vous soumet un amendement visant à supprimer, comme condition à la mise en place d'un régime d'épargne retraite à cotisations facultatives institué dans le cadre de l'article 83 du code général des impôts, la possibilité pour les salariés de disposer d'un plan d'épargne salariale d'une durée plus courte, le plan d'épargne entreprise (PEE) ou le plan d'épargne interentreprise (PEI).

Cette condition supplémentaire apparaît de nature à entraver la constitution de tels régimes d'épargne retraite, notamment pour les petites entreprises qui n'ont pas mis en place de PEE ou de PEI. De surcroît, la contrainte qu'il est proposé de lever était destinée à éviter des effets de transfert de l'épargne salariale vers l'épargne retraite ; or ce risque semble limité en raison de la différence de régimes fiscaux et sociaux, favorable à l'épargne salariale.

En outre, cette interdiction crée une différence de traitement au détriment de certains organismes - tels que les offices HLM, les chambres de commerce et les sociétés de développement régional - qui n'ont pas accès à l'épargne salariale pour des raisons statutaires, mais dont certains ont déjà établi des dispositifs dans le cadre de l'article 83 du code général impôt.

2. Des modalités de fonctionnement d'ordre réglementaire à préciser

Un certain nombre d'observations sur les modalités concrètes de fonctionnement des futurs PERP et PPESVR méritent d'être formulées. Si ces questions ressortent largement du domaine réglementaire, les modalités précises définies par la loi portant réforme des retraites justifient la vigilance du législateur sur ces dispositions.

a) La composition du capital

Concernant la composition des produits d'épargne retraite, votre rapporteur général estime que les adhérents doivent pouvoir bénéficier du choix de supports diversifiés, alors que les dispositifs existants privilégient des supports monétaires et obligataires. Les gestionnaires de la Préfon disposent ainsi d'un portefeuille d'actions (à hauteur de 30 %, cette proportion ayant augmenté sur le long terme) et d'actifs monétaires et obligataires (à hauteur d'environ 70 %). De fait, pour les régimes d'épargne retraite existants, la part d'actions est en principe supérieure à 15 %. Une diversification des actifs est opérée en fonction de l'âge des adhérents, le risque d'exposition diminuant au fur et à mesure que se rapproche la date de liquidation de sa retraite par l'adhérent.

Les décrets en préparation ne prévoiraient pas de fixer de normes concernant la composition du capital, à l'exception d'une contrainte de cheminement afin que la part du contrat garantie augmente progressivement avec l'âge pour atteindre au moins 90 % du total des droits au moment de la conversion en rente.

De même que la loi portant réforme des retraites a prévu pour les souscripteurs de contrats d'assurance vie multi-supports de pouvoir choisir entre des profils prudents, équilibrés ou dynamiques, un amendement en ce sens pour le PERP vous est proposé car il convient d'offrir des possibilités analogues aux futurs adhérents aux contrats d'épargne retraite. Cette question n'est pas neutre pour le développement de la place de Paris et le financement de l'économie française. En outre, il faut rappeler que les actions constituent l'actif au rendement le plus élevé à long terme.

b) Les conditions de seuil pour la constitution de groupements d'épargne individuels pour la retraite

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu que les PERP ne pourraient être ouverts qu'à condition de regrouper un certain nombre de participants adhérents à un groupement d'épargne individuelle, disposant d'un volume d'épargne suffisant, dans un délai qui pourrait être fixé à cinq ans par voie réglementaire.

Des fusions entre groupements sont envisageables, ou pourraient être envisagées, pour atteindre ces seuils. Si les conditions de seuil ne sont pas satisfaites, il serait envisagé dans un premier temps la remise en cause de l'avantage fiscal pour les nouveaux versements. En revanche, pour le stock des versements antérieurs, le régime fiscal ne serait pas modifié. La dissolution d'autorité du groupement constituerait une solution envisageable en dernier recours.

En cas de transfert, la valeur de transfert devrait correspondre à la prime que devrait verser un assuré entrant dans le plan pour constituer les mêmes droits que l'assuré sortant. Afin d'assurer une neutralité à l'égard des autres assurés, le calcul des droits à l'entrée et la valeur de transfert de sortie devrait tenir compte des plus ou moins values latentes du fonds.

En ce qui concerne le fonctionnement des groupements d'épargne individuels pour la retraite, votre rapporteur général estime qu'ils doivent obéir à des statuts suffisamment souples, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, en évitant de faire porter de trop lourdes responsabilités aux présidents de ces groupements.

c) L'opportunité d'une adoption différée des décrets d'application

Compte tenu de la complexité du dispositif réglementaire envisagé, votre rapporteur général pense qu'il serait préférable de différer éventuellement de quelques mois l'adoption des décrets d'application, afin d'élaborer un dispositif suffisamment lisible et attractif pour les futurs adhérents.

B. LA PLUS GRANDE PARTIE DE LA POPULATION DISPOSE DE CAPACITÉS D'ÉPARGNE RETRAITE ET DE PRÉVOYANCE ÉLARGIES

La création de dispositifs d'épargne retraite ouverts à tous et le niveau des plafonds retenus permet à la plus grande partie de la population de disposer de capacités élargies d'épargne retraite et de prévoyance.

Toutefois, on peut se demander si certaines catégories de personnes ne devraient pas bénéficier de capacités nouvelles de déduction fiscale par rapport aux dispositifs actuellement existants.

1. L'implication des nouvelles dispositions pour certains cotisants aux dispositifs actuels d'épargne retraite

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, le dispositif fiscal proposé pour l'épargne retraite serait toutefois défavorable aux personnes suivantes :

1°) Certains chefs d'entreprise de PMI-PME ou salariés de petites entreprises qui recouraient aux contrats dits Madelin (pour les non-salariés) ou aux contrats de l'article 83 du code général des impôts (pour les salariés) au-delà des limites prévues, afin notamment de déduire ces sommes de leur bénéfice ou de leur revenu imposable. Les cotisations au titre de la retraite peuvent alors représenter 20 % des revenus professionnels.

Il peut toutefois être estimé que cette situation correspond en partie à l'utilisation des dispositifs d'épargne retraite en vue d'objectifs principalement fiscaux.

Pour résoudre cette question, l'ouverture d'un espace de déduction supplémentaire à hauteur de 5 % du revenu imposable pour les titulaires de contrats de l'article 83 du code général des impôts, pendant une période transitoire de 2004 à 2008, représenterait un coût annuel estimé à 45 millions d'euros.

2°) Certains adhérents de la Préfon, dans la mesure où les déductions fiscales au titre des cotisations versées, jusqu'à présent non plafonnées, atteignent pour ces derniers les plafonds proposés.

La Préfon propose des cotisations annuelles maximales de 3.406,32 euros en 2003, auxquelles peuvent s'ajouter des rachats de cotisations pour les années antérieures à l'adhésion, sans limitation de leur montant. La loi portant réforme des retraites prévoit désormais un plafonnement de l'avantage fiscal lié à ces rachats.

Lors de l'examen en juillet du projet de loi portant réforme des retraites, il est toutefois rappelé qu'il a été établi un régime dérogatoire de rachat de ces droits pour les adhérents à ce régime, exposé plus haut.

A contrario, parmi les bénéficiaires de la mesure de déplafonnement de la déductibilité fiscale des cotisations versées aux régimes AGIRC et ARRCO figureraient certains salariés dont la rémunération annuelle serait supérieure à 320.000 euros. L'impact sur les finances publiques peut être jugé négligeable.

2. L'implication des nouvelles dispositions pour certains cotisants aux dispositifs de prévoyance compte tenu des plafonds actuels

En ce qui concerne les plafonds prévus au titre de la prévoyance, dans le dispositif proposé par le gouvernement, les catégories suivantes de personnes bénéficieraient de possibilités élargies de déduction fiscale :

1) Les actifs dont les possibilités de déduction de leurs cotisations prévoyance sont limitées par l'actuel plafonnement à 19 % de 8 plafonds de la sécurité sociale des cotisations versées au titre de la prévoyance, des régimes complémentaires et supplémentaires, et qui versent des cotisations aux régimes complémentaires et supplémentaires dans cette limite de 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, il s'agirait principalement de salariés dont les revenus annuels sont supérieurs à 175.000 euros.

2) Les non-salariés qui verseraient des cotisations facultatives liées à la perte de leur emploi au-delà de l'ancien plafond (1,5 % de 8 plafonds de la sécurité sociale), dans la limite des nouveaux plafonds (1,875 % du bénéfice imposable ou 2,5 % du plafond de la sécurité sociale).

3) Les actifs dont les cotisations prévoyance au titre de leur activité non salariée seraient déductibles au-delà de l'ancien plafond (3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, soit 7.004 euros), dans la limite des nouveaux plafonds (7 % du plafond de la sécurité sociale ou 3,75 % du bénéfice imposable, les revenus n'étant retenus que dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, soit un plafond de 8.755 euros en 2003).

Les catégories suivantes de personnes disposeraient en revanche de capacités moindres de déduction fiscale :

1) Les actifs qui déduisent leurs cotisations dans la limite de 3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (soit 7.004 euros en 2003), mais dont les cotisations sont supérieures aux nouveaux plafonds fixés à 3 % de la rémunération annuelle brute et à 3,75 % du bénéfice imposable.

En pratique, peu d'actifs versent des cotisations prévoyance dans la limite de 3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale.

Le relèvement du plafond, suite à un amendement de l'Assemblée nationale présenté ci-dessus, a toutefois permis de régler cette question pour la plupart des salariés et des non salariés concernés.

2) Certains actifs qui cumulent des activités salariée et non salariée et déduisent deux fois leurs cotisations prévoyance dans la limite de 3 % de 8 plafonds de la sécurité sociale, au titre de leur activité salariée et de leur activité non salariée.

Compte tenu de la situation défavorable dans laquelle se trouverait un certain nombre de salariés et de non salariés au regard de la modification des plafonds de la prévoyance et de l'épargne retraite, plusieurs amendements vous sont proposés afin d'autoriser à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, la déduction fiscale des cotisations de retraite supplémentaire ou de prévoyance complémentaire selon les plafonds en vigueur au 31 décembre 2003 s'ils sont plus favorables.

Ces différents amendements visent respectivement les plafonds applicables aux traitements et salaires, aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux, aux bénéfices agricoles et aux cotisations versées dans le cadre de contrats relevant de l'article 83 du code général des impôts.

Cette mesure, limitée aux régimes institués avant le 25 septembre 2003, date de présentation du présent projet de loi de finances, vise à permettre aux partenaires sociaux de renégocier les accords collectifs.

C. L'IMPACT FISCAL DES MESURES PROPOSÉES

Les réintégrations fiscales de cotisations actuellement versées dans le cadre des contrats Madelin, de l'article 83 du code général des impôts et de la Préfon sont actuellement estimées entre 250 et 300 millions d'euros par an. A échéance de dix ans, compte tenu du développement probable de ces régimes, les réintégrations fiscales sont estimées à 500 millions d'euros par an.

Le coût net, prenant en compte ces réintégrations fiscales, est basé sur l'hypothèse d'un développement progressif du PERP et du PPESVR, à l'instar des contrats dits « Madelin » auxquels ont actuellement souscrit 30 % des travailleurs indépendants. Ce taux de 30 % est retenu comme une hypothèse haute du nombre d'actifs ayant choisi d'adhérer à un PERP et à un PPESVR à horizon de dix ans.

S'il convient d'être extrêmement prudent sur les estimations, le coût net de la mise en place du PERP et du PPESVR peut ainsi être estimé à 300 millions d'euros la première année en 2005 et entre 1,8 et 1,9 milliard d'euros par an dans dix ans.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Clarification du statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune et des droits de succession

Commentaire : le présent article additionnel vise à clarifier le statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de succession.

I. LE DROIT EXISTANT

Le cas des régimes optionnels existants de retraite complémentaire est déjà pris en compte au regard de la fiscalité du patrimoine dès lors que la forme juridique prise par ces régimes est celle d'un contrat d'assurance.

A. ISF : LES RÈGLES RELATIVES AUX CONTRATS D'ASSURANCE

En ce qui concerne « l'entrée » dans un contrat d'assurance, le droit applicable est le suivant :

L'article 885 F du code général des impôts dispose que les primes versées après l'âge de soixante-dix ans au titre des contrats d'assurance non rachetables souscrits à compter du 20 novembre 1991 et la valeur de rachat des contrats d'assurance rachetables sont ajoutées au patrimoine du souscripteur.

Concrètement, les cotisations versées avant l'âge de soixante-dix ans au titre de contrats d'assurance non rachetables sont exonérées d'impôt de solidarité sur la fortune.

Le droit applicable à la « sortie » des contrats d'assurance est le suivant :

L'article 885 J prévoit que « la valeur de capitalisation des rentes viagères constituées dans le cadre d'une activité professionnelle auprès d'organismes institutionnels, moyennant le versement de primes périodiques et régulièrement échelonnées pendant une durée d'au moins quinze ans et dont l'entrée en jouissance est subordonnée à la cessation de l'activité professionnelle à raison de laquelle les primes ont été versées, n'entre pas dans le calcul de l'assiette de l'impôt ».

Plusieurs critères se cumulent pour que le contribuable puisse bénéficier d'une exonération d'impôt de solidarité sur la fortune. : la durée de versement (au moins quinze ans), la régularité des versements et la souscription du contrat au moment de l'exercice d'une activité professionnelle.

B. DROITS DE SUCCESSION : LE PRINCIPE DE L'EXONÉRATION DE L'ASSURANCE-VIE

En ce qui concerne les droits de succession, le cadre fiscal à prendre en considération est celui de l'assurance-vie. L'article L. 132-12 du code des assurances dispose que « le capital ou la rente stipulés payables lors du décès de l'assuré à un bénéficiaire déterminé ou à ses héritiers ne font pas partie de la succession de l'assuré ». Dès lors que le contrat d'assurance prévoit un bénéficiaire, la valeur de capitalisation d'un contrat d'assurance-vie n'est donc pas assujettie aux droits de succession. Le code général des impôts prévoit néanmoins deux dispositions qui restreignent ce principe de non-imposition.

L'article 757 B du code général des impôts assujettit aux droits de mutation par décès la fraction des primes versées après l'âge de soixante-dix ans qui excède 30.500 euros. A priori, dans le cadre de l'épargne retraite, cette disposition ne trouve pas à s'appliquer car l'assuré part rarement à la retraite après soixante-dix ans.

C'est donc l'article 990 I du code général des impôts qui s'applique aux droits prélevés en cas de décès sur la transmission d'un contrat d'assurance-vie. Est assujettie à un prélèvement de 20 %, après abattement de 152.000 euros, la valeur des contrats d'assurance-vie qui n'entrent pas dans le cadre de l'article 885 J14(*) du code général des impôts.

L'article 885 J précité définit ainsi en terme de fiscalité du patrimoine les conditions d'exonération des contrats d'épargne retraite.

II. LES INTERROGATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le plan d'épargne retraite populaire (PERP) entre-t-il dans le cadre de l'article 885 J du code général des impôts?

Cette question est légitime compte tenu du flou qui entoure encore le nouveau produit d'épargne retraite qu'est le PERP.

Le PERP peut-il bien être considéré comme « constitué dans le cadre d'une activité professionnelle » à la seule condition que la personne exerce une activité professionnelle et ne soit donc pas, soit au chômage, soit à la retraite ?

Quelle définition va être donnée à la notion de « primes périodiques et régulièrement échelonnées » en ce qui concerne le PERP ?

Enfin, en ce qui concerne les primes versées, le PERP est-il bien considéré comme un contrat non rachetable ? Le reste-t-il s'il est possible d'effectuer des retraits partiels, et dans quelles conditions ?

Surtout, votre commission des finances voit dans la condition de durée de 15 années de cotisations de l'article 885 J du code général des impôts un véritable problème. En effet, le produit va être souscrit par un certain nombre de particuliers qui se trouvent proches de l'âge de la retraite. Pour ceux-là, sans doute nombreux, car ils appartiennent à la génération du « baby boom », la condition de durée ne doit pas s'appliquer.

Aussi est-il nécessaire de proposer un amendement prévoyant que « jusqu'au 31 décembre 2005, la condition de durée prévue à l'article 885 J du code général des impôts ne s'applique pas aux contrats et plans créés par l'article 108 de la loi 2003-775 du 21 août 2003 lorsque le souscripteur y adhère moins de quinze années avant l'âge donnant droit à la liquidation d'une retraite à taux plein ».

Si la rente issue du PERP était assujettie à l'ISF, l'attractivité de ce nouveau produit d'épargne retraite se trouverait fortement limitée. Selon la tranche marginale à l'ISF dans laquelle se trouverait l'épargnant, le rendement annuel servi par la rente issue du PERP serait diminué de 0,55 % à 1,8 %.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Clarification du statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel vise à clarifier le statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Le cas soulevé par le présent article additionnel est identique à celui précédent relatif au plan d'épargne retraite populaire (PERP). La principale différence réside dans le fait que la sortie d'un plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) peut être effectuée en rente ou en capital. En cas de sortie en capital, le principe de l'exonération à l'ISF en application de l'article 885 J du code général des impôts ne trouve plus à s'appliquer.

En revanche, en cas de sortie en rente, il n'y a aucune raison que l'article 885 J ne bénéficie pas aux adhérents d'un plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR).

Dans ce cas, la condition de durée de 15 années de cotisations de l'article 885 J du code général des impôts pose, comme pour le plan d'épargne retraite populaire (PERP), un véritable problème. En effet, le produit va être souscrit par un certain nombre de particuliers qui se trouvent proches de l'âge de la retraite. Pour ceux-là, sans doute nombreux, car ils appartiennent à la génération du « baby boom », la condition de durée ne doit pas s'appliquer.

Aussi est-il nécessaire de proposer un amendement prévoyant que « jusqu'au 31 décembre 2005, la condition de durée prévue à l'article 885 J du code général des impôts ne s'applique pas aux contrats et plans créés par l'article 109 de la loi 2003-775 du 21 août 2003 lorsque le souscripteur y adhère moins de quinze années avant l'âge donnant droit à la liquidation d'une retraite à taux plein ».

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 60 bis (nouveau)

Abondement au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation

Commentaire : le présent article vise à permettre à un salarié d'abonder le plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation moins de cinq ans avant l'échéance du PPESVR.

L'article 109 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites relatif au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) a précisé que le PPESVR peut être abondé par les sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation, afin d'assurer le développement de ce nouveau produit d'épargne retraite.

A l'initiative de notre collègue député Xavier Bertrand, l'Assemblée nationale a adopté le présent article avec l'avis favorable de la commission des finances et une position de sagesse du gouvernement. Le présent article permet de réparer un oubli, en permettant que cet abondement du PPESVR des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation soit également possible moins de cinq ans avant l'échéance du PPESVR. Lors de l'adoption de la loi portant réforme des retraites, il avait été omis de reprendre cette disposition, actuellement applicable au plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV), pour le PPESVR qui succède au PPESV.

Notre collègue député Xavier Bertrand a observé que cet assouplissement des règles d'abondement du PPESVR traduisait la liberté offerte aux salariés de choisir leur date de départ à la retraite et la difficulté technique d'appliquer la règle de fixation d'un délai de cinq ans, faute de connaissance de la date effective de départ à la retraite.

Les dispositions de l'article 109 de la loi du 21 août 2003 précitées sur l'abondement du PPESVR par les sommes issues de l'intéressement et de la participation avaient été adoptées par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Xavier Bertrand.

Il est rappelé que, lors de la discussion par le Sénat du projet de loi portant réforme des retraites, trois amendements identiques non adoptés de nos collègues Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de votre commission des finances, Dominique Leclerc, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales et Jean Chérioux, avaient, au contraire, visé à exclure les sommes issues de l'intéressement et de la participation de l'abondement au PPESVR, afin que le développement du PPESVR ne s'opère pas au détriment de l'intéressement et de la participation.

Dès lors que la loi portant réforme des retraites a posé le principe de la possibilité d'abonder le PPESVR des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation, le présent article doit être considéré comme « de conséquence » avec ces dispositions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 bis

Recentrage de la réduction d'impôt attribuée au titre de la souscription de certains contrats d'assurance-vie, sur les contrats d'épargne handicap et les contrats de rente survie

Commentaire : le présent article additionnel vise à ne maintenir la réduction d'impôt sur le revenu dont bénéficient certains contrats d'assurance-vie qu'au bénéfice des contrats d'épargne handicap (contrats d'assurance vie) et de rente survie (contrats d'assurance décès), à l'exclusion par conséquent des contrats d'assurance vie à primes périodiques actuellement éligibles.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

A. CHAMP D'APPLICATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Depuis l'imposition des revenus de 199515(*), le champ de la réduction d'impôt afférente aux primes versées sur des contrats d'assurance, est limité aux versements affectés :

- à un contrat de rente survie (contrat d'assurance décès) souscrit par les parents pour leurs enfants handicapés ;

- à un contrat d'épargne handicap, c'est à dire un contrat d'assurance vie souscrit par une personne placée, en raison de son invalidité, dans l'incapacité d'exercer une activité professionnelle dans des conditions normales de rentabilité ;

- à un contrat à primes périodiques souscrit ou prorogé jusqu'en 1995 (ou en 1996 pour les contribuables ayant acquitté au titre de ces années une cotisation d'impôt inférieure à 7.000 francs). Ces contrats s'entendent de ceux dont le montant et la périodicité de la prime ont été fixés au moment de la souscription du contrat, dont le capital ou la rente garantis au terme du contrat sont fixés ou déterminables de manière intangible dès la souscription du contrat et dont le taux d'intérêt technique, au sens de l'article A 132-1 du code des assurances, garanti pendant toute la durée du contrat n'excède pas, pour les contrats souscrits depuis le 1er juin 1995, 60 % du taux moyen des emprunts d'Etat (TME) ou 3,5 % (pour les contrats antérieurs : 75 % du TME ou 4,5 %).

Le maintien du bénéfice de la réduction d'impôt au profit des contrats à primes périodiques était justifié à l'époque (loi de finances pour 1995), ainsi que l'a confirmé le Conseil constitutionnel, par la sanction financière particulière qui s'y attachait en raison, notamment du précompte sur les premières primes des frais de chargement, qui pénalisait sévèrement les souscripteurs en cas de rachat du contrat au cours des premières années de sa souscription, ces frais pouvant alors absorber une fraction importante de l'épargne constituée.

B. MONTANT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Depuis 1984, la réduction d'impôt est égale :

- pour les contrats à primes périodiques, à 25 % du montant de la fraction des primes représentative de l'effort d'épargne, retenu dans la limite d'un plafond égal à 610 euros majoré de 150 euros par enfant à charge ;

- pour les contrats d'épargne handicap, à 25 % du montant de la fraction des primes représentative de l'effort d'épargne, retenu dans la limite d'un plafond égal à 1.070 euros majoré de 230 euros par enfant à charge ;

- pour les contrats de rente survie, à 25 % du montant des primes retenu dans la limite d'un plafond égal à 1.070 euros majoré de 230 euros par enfant à charge.

C. PORTÉE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Environ 1,67 million de personnes bénéficient de cette réduction d'impôt pour une dépense fiscale de l'ordre de 190 millions d'euros en 2003, dont de l'ordre de 1,64 million de foyers et 180 millions d'euros au titre des seuls contrats d'assurance vie à primes périodiques (soit un montant moyen de 109 euros par foyer), et environ 30.000 foyers et 10 millions d'euros en ce qui concerne les contrats d'épargne handicap et de rente survie.

On remarque cependant que la dépense fiscale créée par la réduction d'impôt attachée aux contrats d'assurance-vie à primes périodiques aurait du continuer à diminuer au cours des dernières années (puisque le dispositif, une fois « fermé », avait vocation à s'éteindre), or ce n'est pas le cas. Cette situation peut s'expliquer soit par l'existence d'attestations délivrées à tort par les assureurs, soit par l'existence de contrats d'assurance groupes qui, également à tort, font bénéficier tous leurs adhérents de la réduction d'impôt.

Evolution de la dépense fiscale de l'article 199 septies du code général des impôts

(en millions d'euros)

Source : fascicule des voies et moyens (1999-2004)

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RECENTRAGE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LES CONTRATS D'ÉPARGNE HANDICAP ET LES CONTRATS DE RENTE SURVIE

Votre commission des finances vous propose de recentrer le bénéfice de la réduction d'impôt sur les seuls contrats d'épargne handicap et de rente survie. La réduction d'impôt pour les contrats à primes périodiques ne se justifie plus : l'équilibre financier du contrat, dont la particularité était le précompte de l'ensemble des frais de chargement dès la première année, n'en sera pas substantiellement affecté, huit ans après la conclusion ou la prorogation du contrat ; le régime fiscal de ces contrats rejoindra ainsi le régime de droit commun des contrats d'assurance-vie.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose d'adopter un article additionnel qui, dans son II, prévoit une nouvelle rédaction de l'article 199 septies du code général des impôts aux termes duquel seuls les contrats d'assurance souscrits par une personne handicapée (contrats d'épargne handicap) ou par le contribuable en faveur d'un enfant handicapé (contrats de rente survie), bénéficieraient de la réduction d'impôt. En effet, les motifs qui avaient conduit en 1995 à maintenir cet avantage fiscal au profit des contrats à primes périodiques ne revêtent plus aujourd'hui, sept ans voire même pour certains contrats 8 ans après, la même pertinence.

Son taux de 25 %, les versements éligibles à l'avantage fiscal plafonnés à 1.070 euros majorés de 230 euros par enfant, demeureraient inchangés.

Le nouveau II de l'article 199 septies reprendrait une disposition relative à l'obligation pour le bénéficiaire de la réduction d'impôt d'avoir son domicile fiscal en France, ainsi qu'une disposition qui prévoirait que la réduction d'impôt s'impute sur l'impôt résultant avant imputation des crédits d'impôts et des prélèvements ou retenues non libératoires.

Dans son I, cet article additionnel abroge trois articles relatifs au dispositif actuel qui deviennent obsolètes :

- l'article 199 septies-0 A qui détermine la cotisation d'impôt sur le revenu qui permettait, lorsqu'elle était inférieure à 7.000 francs, de reculer à 1996 la date-limite de conclusion ou de prorogation des contrats à frais précomptés bénéficiant de la réduction d'impôt ;

- l'article 199 septies A qui fixe le taux de la réduction d'impôt ;

- l'article 199 septies B qui prévoit que les personnes qui n'ont pas leur domicile fiscal en France ne bénéficient pas de la réduction d'impôt.

Le III de cet article additionnel prévoit que les contrats d'assurance-vie au profit des foyers dont un des membres est invalide demeurent exonérés de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les produits de placement16(*).

B. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le IV de cet article additionnel prévoit l'entrée en application du nouveau dispositif. Celui-ci serait applicable à compter du 1er janvier 2004 pour la généralité des contrats et à compter du 1er janvier 2005 pour les contrats à primes périodiques ou à primes uniques conclus ou prorogés avant le 5 septembre 1996 pour les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu définie à l'article 199 septies-0 A n'excédait pas 7.000 francs au titre de l'imposition des revenus de l'année 1996.

En effet, la généralité des contrats aura huit ans révolus au 31 décembre 2003 ce qui permettra à ses détenteurs de les racheter en exonérant d'impôt sur le revenu les intérêts qui y sont attachés17(*). Les contrats qui n'auront huit ans révolus qu'au 1er janvier 2005 ne se verront appliquer cette réforme qu'à compter de cette date.

Le gain budgétaire de cette mesure serait de 180 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 61

Extension du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

Commentaire : le présent article vise à étendre le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF INITIALEMENT CONCU POUR LES GROS ÉQUIPEMENTS NON ÉLIGIBLES AU TAUX RÉDUIT DE TVA

L'article 200 quater du code général des impôts, relatif à un crédit d'impôt ouvert pour les dépenses d'acquisition « de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire », a été créé par l'article 5 de la loi de finances pour 200018(*).

Il s'agissait alors de respecter la décision du Conseil européen du 8 octobre 1999 qui avait autorisé l'expérimentation du taux réduit de TVA pour les travaux dans les logements d'habitation, en excluant les équipements qui représentent une « valeur importante » de la facture.

Les dépenses sont éligibles au crédit d'impôt pour les « gros équipements » à deux conditions : qu'elles entrent dans le cadre d'une opération soumise au taux réduit de TVA (ce qui exclut la pose par soi-même) et qu'elles soient effectuées dans l'habitation principale.

La liste des équipements ouvrant droit au crédit d'impôt est fixée par arrêté du ministre chargé du budget. Ces équipements sont mentionnés à l'article 18 bis de l'annexe IV au code général des impôts. Le gouvernement a retenu trois catégories de « gros équipements » : les installations de chauffage, les ascenseurs, l'installation sanitaire. Toutefois, à l'exclusion des ascenseurs, les installations de chauffage et installations sanitaires réalisées dans un local privatif d'habitation (maison individuelle ou appartement) peuvent être soumises au taux réduit de TVA.

Le 2 de l'article 200 quater précise les plafonds de dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt. Ces plafonds s'élèvent à 4.000 euros pour une personne célibataire, 8.000 euros pour un couple (hors majorations pour personnes à charge).

Le crédit d'impôt a un caractère pluriannuel si bien que les plafonds s'apprécient sur trois ans, pour la période comprise entre le 15 septembre 1999 et le 31 décembre 2002, puis depuis le vote de l'article 78 de la loi de finances pour 2003, du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2005. Le taux de réduction s'élève à 15 %.

Comme de coutume, le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur le revenu après imputation des réductions d'impôts, de l'avoir fiscal et des autres crédits d'impôts. S'il dépasse l'impôt dû, il est restitué.

B. UN DISPOSITIF ÉTENDU AUX ÉQUIPEMENTS PERMETTANT DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE

1. Les équipements utilisant des sources d'énergie renouvelable

L'article 200 quater a été complété par l'article 67 de la loi de finances pour 2001, qui l'a étendu, à partir du 1er janvier 2001, aux équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable, fournis selon les mêmes modalités, et qui s'intègrent à l'habitation principale du contribuable, quelle que soit la date d'achèvement de cette habitation. Cette première extension s'applique également à un logement neuf ou acquis en l'état futur d'achèvement entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2001, ainsi qu'à un logement que le contribuable fait construire et qui fait l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier entre les mêmes dates. Le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2005 par la loi de finances pour 2003.

Les équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable sont les équipements de chauffage et équipements de fourniture d'eau chaude fonctionnant à l'énergie solaire, les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie solaire, éolienne, hydraulique ou de biomasse ; les pompes à chaleur et les équipements de chauffage et de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses (poêles, foyers fermés, inserts de cheminées intérieures, chaudières).

2. Les matériaux d'isolation thermique et appareils de régulation de chauffage

L'article 14 de la loi de finances pour 2002 a prévu d'autres extensions pour les dépenses payées entre le 1er octobre 2001 et le 31 décembre 2002 pour l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage définis par arrêté du ministre chargé du budget. Le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2005 par la loi de finances pour 2003.

Concernant les matériaux d'isolation thermique, il s'agit des matériaux d'isolation posés sur les parois opaques telles que les murs, plafonds, toitures et terrasses, des équipements d'isolation des parois vitrées, tels que les doubles vitrages, les châssis supportant ces doubles vitrages, les survitrages et les doubles fenêtres, des volets isolants et des matériaux destinés au calorifugeage de tout ou partie d'une installation de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire.

Pour les appareils de régulation de chauffage, il s'agit des équipements qui permettent le réglage manuel ou automatique ainsi que la programmation des équipements de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire, installés dans les maisons individuelles ou dans les immeubles collectifs.

A noter que contrairement aux gros équipements précités, les matériaux d'isolation thermique et les appareils de régulation du chauffage bénéficient à la fois du taux réduit de TVA et du crédit d'impôt.

C. UNE RÉCENTE EXTENSION AUX DÉPENSES PRESCRITES AU TITRE DE LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES

Les articles 34 et 36 de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages ont étendu le champ d'application du crédit d'impôt aux dépenses payées avant le 31 décembre 2010 pour la réalisation de travaux de protection prescrits par les plans de prévention des risques technologiques lorsque ces travaux sont afférents à la résidence principale du contribuable.

D. UNE MONTÉE EN CHARGE DU DISPOSITIF

En 2001, 568.680 foyers ont effectué des dépenses éligibles au crédit d'impôt. Le coût de la mesure s'est élevé à 125 millions d'euros. D'après le tome II des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût du dispositif est estimé à 220 millions d'euros pour 2002 et à 320 millions d'euros pour 2003.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose d'étendre le bénéfice du crédit d'impôt aux dépenses réalisées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2005 pour l'installation ou le remplacement d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

Ces équipements seraient définis par arrêté du ministre chargé du budget.

Actuellement, les équipements spéciaux pour personnes handicapées éligibles au taux réduit de TVA en application du premier et du cinquième alinéas de l'article 278 quinquies du code général des impôts sont définis aux articles 30-0 B et 30-0 C de l'annexe IV du même code.

Les équipements éligibles au crédit d'impôt seraient des équipements de sécurité et d'accessibilité (mains courantes, barres de maintien, systèmes de commande) et des équipements sanitaires (baignoire à porte, siège de douche, évier et lavabo réglables en hauteur).

Pour ces seules dépenses, le taux du crédit d'impôt serait porté de 15 % à 25 %. Le coût de la main d'oeuvre serait retenu dans l'assiette du crédit d'impôt.

Les travaux d'installation ou de remplacement de ces équipements continueraient à bénéficier du taux réduit de la TVA dès lors qu'ils répondent aux conditions posées par l'article 279-0 bis du code général des impôts (les travaux doivent ainsi porter sur des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans).

Il n'est pas exigé que le contribuable qui engage la dépense soit lui-même une personne âgée ou handicapée. Le contribuable peut, par exemple, rendre son habitation principale accessible à ses ascendants ou descendants.

Les 1° et a du 2° du II du présent article procèdent à des ajustements rédactionnels liés à l'extension du champ du crédit d'impôt proposée. Le 3° du II est une disposition de coordination supprimant une partie de phrase inutile.

Le coût de cette mesure est évalué à 35 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure participe de l'effort réalisé en faveur des personnes âgées ou handicapées, qui sera encore renforcé par la réforme de solidarité pour les personnes dépendantes annoncée par le Premier ministre le 6 novembre 2003. Celle-ci devrait comporter un volet dédié aux personnes handicapées, avec en particulier l'affirmation d'un droit à la compensation du handicap, et un volet consacré aux personnes âgées, afin de privilégier le maintien à domicile de ces personnes et de vaincre leur isolement, de moderniser les maisons de retraite et d'améliorer les soins gériatriques.

L'incitation fiscale permettant d'aménager une résidence principale pour installer ou remplacer des équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées apparaît à cet égard souhaitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62

Pérennisation et renforcement du crédit pour dépenses de recherche

Commentaire : le présent article propose de pérenniser, tout en le simplifiant, le crédit d'impôt recherche et d'en faciliter l'accès, en le rendant applicable, sur option annuelle, même aux entreprises dont les dépenses éligibles n'ont pas augmenté au cours de l'exercice considéré (création d'une « part volume », distincte de la « part accroissement »). De nouvelles catégories de dépenses seraient prises en compte (défense des brevets, veille technologique) et le plafond du crédit passerait de 6,1 millions d'euros à 8 millions d'euros. La créance correspondante serait immédiatement remboursée à certaines entreprises (nouvelles ou mises en redressement ou en liquidation judiciaire). En revanche, le crédit d'impôt négatif (lorsque l'effort de recherche de l'entreprise est en diminution) devrait être imputé sur les crédits d'impôt des cinq années suivantes et non plus sans limitation de temps.

I. LES DÉFAUTS DU DISPOSITIF EN VIGUEUR

A. L'INSTABILITÉ ET LA COMPLEXITÉ DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

Comme votre commission des finances a eu, récemment, l'occasion de le rappeler19(*), le Conseil des impôts a estimé, dans son XXIe rapport relatif à la fiscalité dérogatoire, que le dispositif du crédit d'impôt recherche était devenu « l'un des plus complexes à utiliser pour les entreprises » du fait d'« incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses efforts ».

1. Un mécanisme instable

a) Les grandes lignes du régime actuel

Créé en 1983, soit il y a déjà une vingtaine d'années, le crédit d'impôt recherche est accordé à des entreprises industrielles, commerciales ou agricoles, dont l'effort de recherche s'accroît, dans des conditions déterminées par les articles suivants du code général des impôts :

- 244 quater B (montant, modalités d'option, dépenses éligibles) ;

- 199 ter B (règles d'imputation sur l'impôt sur le revenu du contribuable concerné) ;

- et 223 O du code général des impôts (répartition entre la société mère et la filiale d'un groupe).

La liste, assez longue, des dépenses éligibles figure au II de l'article 244 quater B (elle inclut des dépenses d'équipement, de personnel, de prise ou maintenance de brevets, etc.).

Le I du même article précise que le crédit d'impôt est égal à 50 % :

- soit des dépenses réalisées, la première année, par une entreprise qui se lance dans des activités de recherche ;

- soit de l'excédent des dépenses de recherche d'une entreprise au cours d'une année, par rapport à la moyenne des dépenses de même nature exposées au cours des deux années précédentes.

L'article 199 ter B prévoit que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle il a accru ses dépenses de recherche (et constitue une créance sur l'Etat utilisable pour le paiement de l'impôt des trois années suivantes et éventuellement remboursable en cas de non utilisation).

Enfin, l'article 223 O détaille les conditions dans lesquelles il est tenu compte des crédits d'impôt des sociétés membres d'un groupe dans le calcul du crédit d'impôt imputable par la société mère.

Lorsque le montant des dépenses de recherche exposées au cours d'une année est inférieur à la moyenne annuelle de ceux des deux années précédentes, le crédit d'impôt, égal à 50 % de cette différence, est négatif.

Plusieurs résultats négatifs peuvent se cumuler en attendant de pouvoir être imputés sur le prochain crédit d'impôt positif constaté, dans la limite du plafond fixé par l'article 244 quater B (6.100.000 euros actuellement).

S'agissant des groupes d'entreprises visés par l'article 223 O :

- la société mère consolide à son niveau les crédits d'impôt positifs et négatifs qui lui sont transférés par l'ensemble des sociétés membres ;

- en revanche, le plafond du crédit d'impôt est appliqué individuellement aux résultats de chaque société membre. La somme des crédits d'impôt du groupe peut ainsi être supérieure à 6.100.000 euros.

Il en va différemment pour les structures « transparentes », car le montant global du crédit d'impôt qu'elles répartissent entre leurs membres ne peut pas, quant à lui, dépasser la limite susmentionnée. Les parts de crédits d'impôts et leur plafonnement sont déterminés, pour chacun, en proportion de sa participation au capital de la structure concernée.

b) De trop nombreuses modifications récentes

Comme le rappelle le Conseil national des impôts dans son rapport précité, plusieurs modifications ont été récemment apportées au dispositif du crédit d'impôt recherche.

La loi de finances pour 1999 a prévu le remboursement immédiat des créances acquises aux entreprises, à condition qu'elles soient indépendantes, créées à compter du 1er janvier 1999 dans les zones visées par le I de l'article 44 sexies du code général des impôts20(*), ainsi qu'à de très petites entreprises (comportant au plus 3 salariés).

Les dépenses afférentes à des travaux confiés par des entreprises privées à des laboratoires publics de recherche ont été incluses d'office dans la base de calcul du crédit d'impôt.

Puis, la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche, afin d'inciter les entreprises à embaucher des chercheurs, a porté le taux des dépenses de personnel éligibles de 75 % à 100 %, pendant les douze mois suivant le recrutement de personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent.

Auparavant, note le Conseil des impôts, « les modalités de calcul du crédit d'impôt recherche n'ont cessé de varier ».

« Au calcul fondé sur l'appréciation de l'accroissement des dépenses de recherche, actuellement en vigueur, avait été substitué entre 1988 et 1992 un calcul fondé sur le volume total de ses dépenses » (auquel il est proposé de revenir partiellement).

« De surcroît le taux du crédit d'impôt a évolué de 25 à 50 % ».

c) Des avantages limités dans le temps

Prorogé, depuis 1983, à de multiples reprises, le crédit d'impôt s'appliquait, jusqu'ici, pour des durées limitées de trois puis de cinq ans.

L'actuel dispositif concerne les dépenses exposées au cours des années 1999 à 2003.

2. Un régime complexe et parfois ambigu

La complexité du mécanisme du crédit d'impôt recherche, pourtant simple dans son principe, résulte en grande partie de son instabilité qui vient d'être décrite.

La limitation dans le temps du dispositif, à chaque reconduction, altère la lisibilité des articles concernés du code général des impôts et en alourdit la rédaction.

C'est ainsi qu'y figurent des dispositions telles que :

« la fraction du crédit d'impôt négatif, défini au premier alinéa, reporté au 1er janvier 1999, qui trouve son origine au titre de 1992 ou d'une année antérieure, est annulée » (art. 199 ter B)

ou bien

« le crédit d'impôt des entreprises n'ayant pas renouvelé leur option au titre des périodes 1993 à 1995 et 1996 à 1998 est calculé, à compter de 1999, par application, le cas échéant, de l'article 199 ter b (imputation sur le revenu de l'année d'accroissement des dépenses) aux dépenses de recherche exposées depuis la dernière option valablement exercée » (article 244 quater B).

Les changements d'assiette sont également à l'origine de complications (nouvelles dépenses éligibles, plafonnement de minimis, à 100.000 euros sur trois ans, différent du droit commun, des dépenses liés à l'élaboration de nouvelles collections du secteur textile - habillement - cuir, etc.).

Enfin, le Conseil des impôts souligne que « le périmètre des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche présente des ambiguïtés, source de contentieux entre les entreprises et l'administration fiscale ». Ainsi, un projet financé par l'ANVAR ou à l'origine d'un brevet, par exemple, n'ouvre pas droit automatiquement, même partiellement, à cet avantage.

Toutefois, le conseil ayant constaté que « la France fait comparativement un faible usage de l'incitation fiscale à la recherche », force est de reconnaître que le crédit d'impôt recherche, malgré tous ses défauts, représentait la seule mesure d'envergure de ce type existante dans notre pays, jusqu'au vote de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

B. UN RÉGIME INSUFFISAMMENT ATTRACTIF

1. Les propositions du rapport Charzat

Dans un rapport au Premier ministre de juillet 2001 sur « l'attractivité du territoire français », notre collègue député Michel Charzat avait fait plusieurs propositions, jugées intéressantes par votre commission des finances, afin d'améliorer le régime du crédit d'impôt recherche.

L'une d'entre elles a déjà été traduite dans le droit fiscal en vigueur (prise en compte, la première année, de 100 % des dépenses liées au recrutement d'un jeune chercheur, docteur ou diplômé de l'enseignement supérieur).

D'autres, fondées sur une analyse critique du régime en vigueur semblent avoir inspiré, en partie, le présent article, notamment l'extension des dépenses éligibles aux frais de défense des brevets.

2. Les inconvénients du caractère irrévocable de l'option en faveur du crédit d'impôt

Selon l'article 244 quater B du code général des impôts, l'option pour le dispositif actuel du crédit d'impôt est irrévocable pour l'ensemble de la période qu'il couvre, soit cinq années (de 1999 à 2003).

Le rapport Charzat, après avoir observé qu'une entreprise, n'ayant pas opté en 1999 pour ce régime, devrait attendre 2004 pour en bénéficier, avait suggéré d'y autoriser un libre accès.

3. La difficile satisfaction de l'exigence d'un accroissement des dépenses de recherche

Pour pouvoir bénéficier du système en vigueur, une entreprise doit, en longue période, avoir augmenté de façon suffisamment substantielle et constante ses dépenses de recherche pour que le total de ses crédits positifs dépasse celui de ses crédits négatifs, les derniers étant imputés sur les premiers.

Une telle condition, dans la conjoncture actuelle, peut sembler difficile à remplir et écarter du dispositif de nombreuses entreprises ou les dissuader de tenter d'en bénéficier (étant donné, en outre, le caractère irrévocable pour cinq ans de l'option actuelle offerte).

II. LES TENTATIVES D'AMÉLIORATIONS PROPOSÉES

A. UNE PÉRENNISATION ET UNE AMÉLIORATION BIENVENUES

1. Les changements apportés au système actuel

Créé il y a vingt ans et prorogé, à maintes reprises, pour les périodes de trois à cinq ans, la dernière couvrant les années 1999-2003, le crédit d'impôt recherche deviendrait une mesure fiscale à caractère permanent.

Corrélativement, l'option de l'entreprise, en faveur de ce régime, serait annuelle et non plus exercée, de façon irrévocable, jusqu'à son prochain renouvellement.

Cependant, lorsque la part dite « en accroissement » des dépenses considérées (45 % de la différence entre celles de l'année et la moyenne des deux années précédentes), serait négative, c'est-à-dire en diminution, elle ne pourrait être imputée sur les parts en accroissement ultérieurs que pendant cinq ans.

Or, dans le régime actuel, seules les fractions de crédit d'impôt négatif correspondant à l'exercice 1992 ou aux années antérieures ne peuvent plus être imputées sur les excédents postérieurs.

2. Les progrès enregistrés

Ces propositions méritent d'être approuvées.

Elles tendent à éviter les effets d'aubaine ou d'éviction purement conjoncturels. Elles facilitent l'accès au dispositif et, ce faisant, doivent inciter davantage d'entreprises à faire de la recherche, conformément à l'objectif recherché.

Il devrait en résulter une stabilisation et une simplification de l'environnement fiscal de nos entreprises.

B. UN ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ

1. La prise en compte du volume des dépenses

Le nouveau système proposé combine la prise en compte :

- d'une part dite « en accroissement » des dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt recherche, dans des conditions analogues à celles du système actuel (mais dans la limite de 45 % et non plus de 50 % de la différence entre les années de référence) ;

- d'une part « en volume » égale à 5 % des dépenses de recherche exposées au cours de l'année considérée.

Le crédit d'impôt serait ainsi égal à la somme de 5 % des dépenses de recherche exposées au cours de l'année et de 45 % de la variation des dépenses de l'année comparée à la moyenne des dépenses des deux années précédentes.

2. Une modification qui n'est guère simplificatrice

La modification proposée assouplit certes le régime actuel en n'exigeant plus nécessairement des entreprises qui s'y sont soumises un accroissement sur cinq ans de leur effort de recherche.

Toutefois, que se passera t-il si la part en accroissement de l'entreprise est durablement nulle ou négative et si son déficit dépasse le montant de la part en volume ?

Par ailleurs, la création d'une part en volume a été parfois présentée comme permettant que le bénéfice du crédit d'impôt soit désormais ouvert au titre du premier euro consacré aux dépenses de recherche.

Or, la première année, le nouveau système serait nettement moins favorable - semble-t-il - que l'ancien. En effet, l'actuel deuxième alinéa, dont le remplacement est prévu, du I de l'article 244 quater B du code général des impôts dispose que le « crédit d'impôts est égal à 50 % des dépenses de recherche de la première année au cours de laquelle l'entreprise expose des dépenses de recherche » (et non pas 5 % correspondant, selon la rédaction proposée, à la seule part en volume puisqu'il ne saurait y avoir, initialement, de part en accroissement).

Enfin, le nouveau système introduirait une certaine complexité dans l'évaluation d'un plafond de l'avantage accordé notamment aux structures « transparentes » et aux groupes :

- s'agissant des premières (sociétés de personnes, GIE, etc.), leur option devrait être exercée, par exception, pour cinq ans (afin d'éviter certains types d'évasion fiscale21(*)). La situation serait différente selon que la part en accroissement serait positive ou négative.

Dans la première hypothèse, la somme des deux parts (en volume et en accroissement) ne devrait pas dépasser le montant du plafond, chacune, dans le cas contraire, étant affectée du même coefficient de réduction.

Dans la seconde, la part en volume initiale serait ramenée, si nécessaire, au plafond, par application d'un coefficient de réduction calculé en fonction de la part en accroissement négative ;

- pour les groupes, le plafond ne s'appliquerait pas, en ce qui concerne la société mère, à la somme des parts en volume et des parts en accroissement des sociétés membres, lorsque leur total serait positif.

Dans le cas contraire, la somme, négative des parts en accroissement des sociétés membres s'imputerait sur les crédits d'impôts positifs ultérieurs de la société mère. Le crédit d'impôt de cette dernière serait, en tout état de cause, égal à la somme des parts en volume des sociétés membres.

C. LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF

1. Le relèvement du plafond

a) Une mesure apparemment généreuse...

Le crédit d'impôt recherche est une créance sur l'Etat utilisable, dans des conditions présentées ci-dessus, pour le paiement de l'impôt sur le revenu des contribuables qui en bénéficient, à raison des dépenses éligibles de recherche exposées.

Cet avantage est actuellement plafonné à 6.100.000 euros.

Il est proposé de relever cette limite pour la porter à 8.000.000 d'euros, ce qui est considérable.

b) ... qui ne profitera qu'aux plus grands groupes

Dans l'hypothèse d'une part en accroissement nulle, le plafond de 8 millions d'euros représenterait 5 %, pour la part en volume, des dépenses de recherche de l'entreprise, ce qui correspond à un budget de 160 millions d'euros (environ mille chercheurs) que seuls de très grands groupes (pharmaceutiques, pétroliers ou de télécommunications) peuvent s'autoriser.

Les PME ne sont donc visiblement pas concernées par cette mesure de relèvement du plafond du crédit d'impôt.

On peut s'étonner, par ailleurs, du maintien du plafonnement spécifique, beaucoup plus limité, de la fraction du crédit d'impôt résultant de la prise en compte de dépenses des entreprises du secteur textile - habillement - cuir pour l'élaboration de leurs nouvelles collections.

En effet, le crédit d'impôt recherche, en raison de sa portée générale, n'est pas considéré, au regard du droit communautaire, comme une aide de l'Etat susceptible d'affecter la concurrence entre les entreprises.

Pourquoi, dans ces conditions, appliquer les règles de minimis (limitation à 100.000 euros sur trois ans) à la détermination du plafond de crédit d'impôt des seules entreprises d'un secteur, au demeurant sinistré et dont la survie passe par l'innovation ?

2. Une prise en compte avantageuse des dépenses finançant des projets confiés à des organismes publics

Les dépenses exposées par une entreprise pour la réalisation d'opérations de recherche « confiées » à des organismes publics ou à des universités (d du II de l'article 244 quater B) seraient prises en compte pour le double de leur montant, à condition qu'il n'existe pas entre eux de liens de dépendance.

Cette mesure a l'avantage de tendre à un développement des ressources propres des établissements publics de recherche et d'enseignement supérieur, susceptible de les rendre moins dépendants des subventions publiques.

Cependant, ne crée-t-elle pas une discrimination à l'encontre des organismes de recherche privés ou des experts scientifiques ou techniques agréés visés au d bis du même article ?

D'autre part, l'expression « confiée à » semble malheureuse car il est préférable de conduire les entreprises privées à s'impliquer personnellement davantage dans la recherche, en embauchant de jeunes diplômés et en développant leurs propres activités, plutôt que des les inciter à sous-traiter leurs projets en les faisant réaliser par d'autres.

De ce point de vue, il aurait mieux valu écrire « pour la réalisation d'opérations « en partenariat avec » que « confiées à ... ». Toutefois, une nouvelle rédaction dans ce sens aurait pu priver de l'accès au crédit d'impôt certaines PME que leur dimension modeste et leurs ressources limitées condamnent à sous traiter leurs recherches. Votre rapporteur général y a donc renoncé, après y avoir songé.

3. Une extension du champ d'application du régime

a) La prise en compte de nouvelles dépenses

Les dépenses prises en compte dans la détermination du montant du crédit d'impôt recherche devraient inclure à l'avenir, dans la limite de 30.000 euros par an :

- les frais de défense de brevets (qui peuvent dépasser la limite susvisée selon les propos exprimés par certains députés lors de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale) ;

- les dépenses de veille technologique (notion a priori assez floue qui devra être précisée par instruction fiscale).

b) De nouveaux avantages consentis à certaines entreprises

- Un certain nombre d'entreprises, exonérées d'impôts sur les revenus ou sur les sociétés, notamment les « jeunes entreprises innovantes » (JEI) créées à l'article 6 du présent projet de loi de finances, pourraient désormais bénéficier théoriquement du crédit d'impôt recherche, mais sur quel résultat ce dernier pourrait-il alors être imputé ?

- par ailleurs, la créance correspondant à ce crédit serait immédiatement remboursable à des entreprises nouvelles (créées à compter du 1er janvier 2004) dont le capital, entièrement libéré, serait détenu, de manière continu, à 50 % au moins (et non pas 75 % comme pour les JEI) :

- par des personnes physiques (directement ou par l'intermédiaire d'une autre société analogue) ;

- ou par des structures de financement du capital risque ou de l'innovation.

Encore faut-il, semble-t-il, pour bénéficier de cet avantage, dégager un revenu imposable sur lequel le crédit puisse venir s'imputer, ce qui est loin d'être toujours le cas d'entreprises nouvelles.

Il est intéressant, toutefois, de noter que cet avantage s'applique aux entreprises créées dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration ou d'une extension d'activités préexistantes, et que l'absence de liens de dépendance entre la société bénéficiaire et les personnes morales qui peuvent détenir 49 % de son capital n'est pas exigée (même si l'entreprise est déficitaire, son crédit d'impôt, lorsqu'elle est membre d'un groupe, pourrait ainsi venir s'imputer sur les résultats de la société mère).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à ce que les dépenses de recherche, relatives à des opérations confiées à des centres techniques exerçant une mission d'intérêt général (centres techniques industriels, comités professionnels de développement économique, etc.), soient prises en compte pour le double de leur montant dans le calcul du crédit d'impôt recherche, comme c'est le cas pour les organismes publics et les universités.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'effort national de recherche repose trop en France sur les organismes publics et pas assez sur les entreprises.

Le Conseil européen, réuni à Barcelone en mars 2002, s'est fixé comme objectif, à l'horizon 2010, un niveau de dépenses, dans ce domaine, représentant 3 % du PIB des pays membres de l'Union, dont 2 % pour la part des entreprises22(*), afin de rattraper le retard de l'Europe par rapport aux Etats-Unis et au Japon.

Tout ce qui concourt, comme les dispositions du présent article, à la réalisation de cet objectif, qui passe par une mobilisation accrue du secteur privé, va dans le bon sens.

Mais les entreprises doivent développer leur propre effort de recherche et pas seulement participer davantage au financement des structures publiques, en leur sous-traitant leurs activités, comme pourraient sembler les y inciter le présent article (les circulaires d'application de l'article 244 quater B exigent cependant la passation de contrats portant sur de vraies activités de recherche).

Les mesures de pérennisation et de renforcement du crédit d'impôt que propose le présent article recueillent toutefois, dans leur ensemble, l'assentiment de votre commission des finances.

Cependant, la distinction d'une « part en volume » et d'une « part en accroissement » dans le crédit d'impôt recherche participe d'une complexité dénoncée vigoureusement, à juste titre, par le Conseil des impôts. Il est à espérer qu'il n'en résulte pas une augmentation des contentieux, déjà beaucoup trop fréquents, que suscite la mise en oeuvre du dispositif.

Mais cette complication a pour contrepartie une moindre exigence en matière d'accroissement des dépenses de recherche du bénéficiaire. Elle est compensée, par ailleurs, par une plus grande souplesse en matière d'option et d'entrée et de sortie du système.

Ainsi :

- une entreprise qui ne réalise que ponctuellement des dépenses de recherche pourrait n'opter pour le régime qu'au titre des années où elle en a effectué ;

- une entreprise qui, en revanche, a des activités de recherche régulières aurait intérêt à renouveler son option chaque année de façon à bénéficier, en tout état de cause, de la part en volume et à ne pas avoir à rouvrir un dossier pour la comptabilisation de ses parts en accroissement positives ou négatives.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 bis (nouveau)

Instauration d'un crédit d'impôt pour les productions cinématographiques réalisées en France

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux sociétés de production de films agréés par le Centre national de la cinématographie - CNC - de bénéficier d'un crédit d'impôt d'un montant proportionnel aux dépenses techniques de fabrication d'un film, sous réserve que la totalité de ces dépenses soient localisées en France.

L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du gouvernement - qui donne ainsi suite à un engagement du Premier ministre annoncé en août dernier - un amendement destiné à venir en aide aux industries techniques du cinéma qui vient compléter par un mécanisme de crédit d'impôt les dispositifs existants de soutien à ce secteur.

I. UNE AIDE NÉCESSAIRE

Le développement des coproductions et l'augmentation des investissements étrangers sur les films d'initiative française, qui représentent désormais près de la moitié des films agréés23(*), s'inscrit dans un double processus à la fois économique et culturel, non seulement légitime mais même souhaitable du point de vue de l'identité culturelle européenne.

Il vient néanmoins, à certains égard, fragiliser nos industries techniques du cinéma, qui subissent une concurrence accrue dans la mesure où les pays partenaires aident moins le cinéma en tant qu'oeuvre de création que comme une activité industrielle.

De ce point de vue, il semble que la France ait eu tendance à négliger relativement l'outil de production au sens matériel pour se concentrer sur l'outil de production au sens intellectuel et commercial, au risque de saper à terme sa position de premier cinéma européen.

Jusqu'à présent, la France n'a pas cherché à soutenir spécifiquement et directement les industries techniques, contrairement aux autres pays européens qui se sont attachés à soutenir les activités de fabrication proprement dites, par des aides fiscales, sans même parfois se préoccuper, comme dans le cas de l'Allemagne, du bénéficiaire final de l'opération, qui peut alors être des majors hollywoodiennes.

De fait, en dépit de la situation apparemment favorable du cinéma français comme de l'importance des aides apportées à ce secteur et la place que prend la télévision dans le financement des films, les industries techniques traversent de graves difficultés.

A. LA CRISE DES INDUSTRIES TECHNIQUES

On a des raisons de penser, et c'est la logique qui sous-tend cette initiative, que la France, dans le domaine du cinéma comme d'autres, ne peut se passer de conserver sur son territoire une proportion substantielle des opérations de réalisation. Faute de socle matériel, elle pourrait perdre sa position de force en Europe, malgré l'importance des aides publiques qui lui sont consacrées.

1. La tendance à la délocalisation croissante des tournages et de la post-production

A cet égard, le triste fait divers que constitue la mort de Marie Trintignant a servi de révélateur d'un phénomène qui touche autant la télévision que le cinéma.

La délocalisation ne s'apprécie, bien entendu, pas au niveau du recours à des acteurs étrangers, dont les motifs sont essentiellement d'ordre artistique, mais à celui des prestations techniques : la tendance la plus forte est constatée sur les postes « ouvriers » et « tournage et post-production ». Elles concernent principalement la Belgique et le Royaume-Uni.

Si l'on examine le tournage et la post-production, en 2002, le nombre de semaines de tournage en extérieurs en France baisse de 7 % et le nombre de semaines de tournage à l'étranger augmente de 18 %. Même si le nombre de semaines de tournage en studios revient au niveau de 2000 (26 films ont fait l'objet d'un tournage en studios avec une durée moyenne de 4 semaines environ), le nombre de semaines de tournage effectuées en France (extérieurs et studios) passe de 1.007 à 963 (soit une perte équivalente à 5 films).

La proportion des films dont les travaux de post-production sonore ont été effectués à l'étranger, augmente depuis 3 ans : une dizaine en 2000, une vingtaine en 2001 et une trentaine en 2002. En revanche, les travaux de post-production image restent effectués en France pour la quasi-totalité.

On relève, même si cela n'entre pas dans le champ de l'amendement qui concerne exclusivement le secteur du cinéma, que les délocalisations de la production audiovisuelle sont plus graves encore. Elles ont fait l'objet d'un début de chiffrage : en 2002, sur les 177 semaines de tournage de fiction à l'étranger qui n'entrent pas dans le cadre d'une coproduction internationale, 8 semaines sont uniquement dues à une délocalisation économique indépendamment de « l'effet scénario », soit 30 % des semaines de tournage à l'étranger. La valeur délocalisée totale approche 9 % des devis, soit environ 60 millions d'euros24(*).

En production cinéma - comme en production audiovisuelle -, les motifs justifiant ces délocalisations, en dehors des cas, rares, réellement liés à des contraintes de scénario ou de décor naturel, sont les suivantes :

- la proximité de certains pays concurrents ;

- l'existence d'un pôle productif fort, tant au niveau des infrastructures - studios de prises de vues, laboratoires et auditoriums entre autres, facilités dans les réservations et aménagements des lieux de tournage, etc - qu'au niveau des éléments artistiques - acteurs, techniciens et ouvriers - ou du savoir-faire  - effets spéciaux en Grande-Bretagne -, rend cette concurrence très forte même si elle se traduit par des aides économiques qui permettent à des films d'initiative française de boucler leur budget ;

- des coûts de main d'oeuvre sensiblement plus bas - c'est ainsi par exemple, que la figuration n'est pas soumise à charges sociales en Belgique, que la durée du travail journalier est plus longue au Portugal, etc -, et des prestations de qualité comparable à des prix très compétitifs (logement, restauration, pellicule).

A ces avantages naturels, s'ajoute l'existence d'abris fiscaux tels que le sale and lease back britannique, qui représentent entre 10 et 15 % du coût des films.

2. Les industries techniques en situation critique

L'année 2003 confirme la crise que traversent les industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel.

Cette crise touche toutes les catégories du millier d'entreprises de ce secteur vital pour la création : studios et plateaux techniques, loueurs de matériels de tournage, prestataires de post-production et d'effets spéciaux, laboratoires.

La baisse d'activité et de rentabilité met en difficulté près de la moitié des entreprises du secteur et notamment les plus importantes qui avaient le plus investi. Ces entreprises doivent faire face à un surendettement chronique, alors même que elles sont déjà sous-capitalisées. De fait, dans les mois récents plusieurs dépôts de bilan d'entreprises emblématiques ont fortement alerté la profession (Mikros Image, Monteurs Studios, Ex Machina, Duran-Duboi, Audis de Joinville). Globalement, certaines estimations évaluent à 20 % le pourcentage des entreprises du secteur ayant cessé leur activité au cours de ces dernières années.

Ces difficultés sont liées à la crise que connaît Canal +, qui a provoqué l'annulation ou le report de certains tournages, mais surtout à l'accélération des délocalisations de tournage, vers les pays ayant mis en place des dispositifs fiscaux particuliers comme l'Irlande et la Belgique, ou disposant de main d'oeuvre qualifiée ou de figurants sensiblement moins coûteux qu'en France.

Les tensions de ce secteur ont été illustrées à la rentrée 2003 par deux événements majeurs : le rachat de VCF (Vidéo Communication France) par la Société Française de Production (Euromédia et groupe Bolloré) et l'annonce de la probable reprise de Duran-Duboi par le groupe Quinta Communication (LTC, Ex Machina).

Les interventions ponctuelles en faveur de ces industries, qui se sont notamment traduites par l'élargissement des conditions d'aide du fonds spécifique géré par le CNC, par la création d'un dispositif de garantie des créances par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), ne se sont pas révélées suffisantes et ont conduit le gouvernement à prendre l'initiative de compléter par un crédit d'impôt spécifique le dispositif d'aide à l'industrie du cinéma qui semble avoir atteint ses limites.

B. LES LIMITES DES MÉCANISMES D'AIDE ACTUELS : COMPTE DE SOUTIEN ET SOFICA

Le constat qui justifie l'initiative du gouvernement correspond assez largement à l'analyse du secteur faite par votre commission des finances dans le cadre du rapport d'information de nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant sur les aides publiques au cinéma25(*).

Ce rapport parlait de l'envers d'une réussite et de la crise annoncée de ce secteur en raison de tensions internes et de pressions externes qui accentuaient les limites des mécanismes d'aide existants.

1. La situation plutôt favorable du cinéma français

Le cinéma français se porte apparemment bien. Jamais le nombre de films produits et le nombre d'entrées en salle n'auront été aussi importants. Et pourtant, non sans raison, la profession est inquiète car elle perçoit sans doute que le système actuel a perdu de son efficacité.

La production cinématographique française connaît depuis 2001 des niveaux records, tant au vu du nombre de films produits - environ 200 films ont été agréés par le CNC en 2001 et 2002 -, que du volume d'investissements soit 905 millions d'euros pour 2001 et 861 millions d'euros pour 2002. Les premiers éléments recueillis pour l'année 2003 montrent que cette tendance devrait se poursuivre.

Depuis 2001 également, les performances en salles de la production française sont très bonnes, avec une part de marché du film français de 41 % en 2001, et de 37 % en 2002. Les performances à l'étranger sont également de très bonne tenue depuis deux ans, et la reconnaissance de la qualité des films français semble se maintenir comme l'indiquent encore récemment les sélections des festivals de Locarno ou de Venise, étant précisé, comme le soulignent les auteurs du rapport d'information de votre commission susmentionné, qu'il faudrait s'efforcer de parvenir à une mesure plus objective de la performance dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Des inquiétudes ont néanmoins été exprimées sur la pérennité des financements, particulièrement en ce qui concerne Canal +, financier majeur de la production française, dont le volume d'investissements s'est ralenti et pour lequel une renégociation de ses conditions d'intervention dans la production est en cours.

Une autre sujet de préoccupation déjà cité, est le recours au financement étranger, en forte augmentation au premier semestre 2003, qui n'est pas dangereux en soi bien au contraire, mais qui s'accompagne de fortes délocalisations au détriment des industries techniques et de l'emploi, surtout dans un contexte où l'accès aux aides étrangères est lié à l'exigence de dépenses sur place, et où de puissants systèmes d'abris fiscaux ont été mis en place par certains de nos voisins européens tels la Grande-Bretagne, l'Allemagne, la Belgique ou le Luxembourg.

L'enjeu actuel est ainsi de trouver de nouvelles sources de financement permettant de pallier la stagnation de la contribution des diffuseurs français et encourageant le maintien de la localisation des dépenses en France.

C'est ce qui a été fait avec le changement du mode de calcul de la contribution du secteur des DVD au compte de soutien aux industries du cinéma et de l'audiovisuel.

On peut rappeler que le nouveau régime prévu à l'article 302 bis KE du code général des impôts, qui consistait à maintenir au niveau actuel de 2 % mais en l'appliquant au prix public doit engendrer un supplément de ressources de plus de 13 millions d'euros dès 200426(*).

Pour les auteurs du rapport d'information de votre commission des finances, il était clair que l'augmentation des ressources du compte de soutien à l'industrie cinématographique ne constituait qu'un palliatif et ne permettait pas de résoudre les problèmes de fond.

En tout état de cause, l'augmentation des ressources ne va pas inverser, bien au contraire, les tendances de fond du secteur que sont la polarisation du marché autour de deux catégories d'oeuvres, des grosses productions, de plus en plus chères, et des films à petits budgets, de plus en plus nombreux et la concentration du secteur notamment au niveau de la distribution.

2. Le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique

Si l'augmentation des ressources de la première section A du compte de soutien de l'industrie cinématographique est une condition nécessaire pour sortir le secteur de la crise, elle n'en est en rien la condition suffisante dans la mesure où, toujours en suivant l'analyse du rapport d'information de votre commission des finances, l'on voit se faire jour une série d'effets pervers.

On ne rappellera pas ici le fonctionnement du mécanisme de soutien si ce n'est pour indiquer que la taxe spéciale additionnelle régie par le barème compliqué de l'article 1609 duovicies du code général des impôts - qui atteint 11 % du prix du billet et doit rapporter en 2004 un peu plus de 106 millions d'euros -, constitue une forme d'épargne forcée de la profession redistribuée aux entreprises de la filière cinématographique qui investissent, essentiellement dans la production ainsi que, dans une moindre mesure, dans l'exploitation et la distribution.

Au fil des temps, le mécanisme a perdu de sa simplicité originelle et de sa lisibilité. Autant au départ, lorsque les ressources du compte provenaient des seules entrées-salles, on pouvait considérer que le prélèvement était « l'argent du cinéma » dont la répartition était l'affaire des professionnels eux-mêmes, autant, aujourd'hui, alors que le compte est alimenté pour près de 52 % par une fraction de la taxe sur la publicité télévisée, il est clair qu'il s'agit de ressources fiscales dont la répartition et l'attribution relèvent de l'Etat.

Un premier indice d'entropie du système apparaît avec la complexité croissante des aides, les aides automatiques distribuées mécaniquement au prorata du nombre d'entrées obtenues par un film ayant tendance à régresser au profit d'aides sélectives diversifiées, dont la plus ancienne et la plus connue, l'avance sur recettes, n'est qu'une modalité parmi d'autres.

De ce point de vue, on peut légitimement s'interroger sur l'efficacité d'un système qui aboutit à ce que plus de la moitié des films produits, soit environ une centaine de films, n'atteint pas chaque année 25.000 entrées et même que 60 % d'entre eux ne soient jamais diffusés sur les chaînes en clair.

Ce résultat médiocre est d'autant plus critiquable que l'on a des raisons de penser que le soutien automatique attribué au prorata des entrées-salles obtenues par les films, aboutit à entretenir une spirale inflationniste.

On assiste en effet à une forme de survalorisation des enjeux de concurrence, qui poussent à l'augmentation des prix à payer pour tout ce qui est censé assurer à un film les plus grandes chances de succès : vedettes connues, effets spéciaux, campagnes de publicité massives.

La logique du système, qui aboutit à prélever la taxe spéciale additionnelle sur les entrées de tous les films pour ne redistribuer les sommes ainsi prélevées qu'au bénéfice des films français, aboutit au paradoxe suivant : plus la part de marchés des films français est importante, plus les résultats en salles sont élevés, plus les droits de tirage sur les comptes de soutien sont importants et plus, en bout de chaîne, le risque est grand de voir le compte de soutien ne pas pouvoir honorer ses dettes vis-à-vis des professionnels et que l'on soit obligé de réajuster à la baisse le mode de calcul du soutien.

Cette fragilité de l'équilibre financier du système doublée d'une poussée inflationniste avait conduit les auteurs du rapport d'information de votre commission des finances à proposer de maintenir, certes, le soutien automatique mais en le complétant par des aides sélective ciblées, accordées à guichet ouvert comme les aides automatiques « sur la base de critères objectifs de nature comptable ou commerciale ».

3. Les Sofica

Au moment où l'on crée un nouvel avantage fiscal au profit d'un secteur, il est opportun d'évoquer ceux dont il bénéficie déjà. C'est ce que justifie ce bref rappel du régime spécial des SOFICA, sociétés pour le financement de l'industrie cinématographique et de l'audiovisuel, créées par la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985.

Il s'agit de sociétés anonymes ayant pour objet exclusif le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles agréées par le ministère de la culture. En application des articles 163 septdecies et 238 bis HE du code général des impôts, les personnes physiques domiciliées en France peuvent déduire de leur revenu global les souscriptions au capital de ce type de société dès lors de celles-ci bénéficient d'un agrément du ministère de l'économie et des finances. La déduction est admise dans la limite de 25 % du revenu net sous le plafond de 18.000 euros.

Le mécanisme a fait l'objet de nombreux rapports, le plus souvent critiques sauf le dernier en date, le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc, qui en propose la rénovation sur les bases suivantes :

le système de déductions du revenu global serait remplacé par un régime de réduction d'impôt au niveau de 50 % ;

le montant de la souscription ouvrant droit à la réduction d'impôt serait plafonné à 20 % du revenu global y compris les dons aux oeuvres régis désormais par la loi du 1er août 2003.

Ce rapport envisage donc de faire des SOFICA un produit défiscalisé à plus large diffusion. On note que le régime plus favorable serait conditionné par le recentrage des investissements des SOFICA sur la production indépendante.

Un élément important du dossier est l'existence officieuse mais réelle d'un plafond annuel d'agrément par le ministre des finances d'opérations éligibles qui est de 45 millions d'euros. Ce plafond, bien que dépourvu de bases légales, aboutit à encadrer de fait, le coût du dispositif.

Il faut également rappeler que le dispositif, qui était, à l'origine, fait pour inciter les particuliers à investir dans un secteur particulièrement risqué, a été dans une certaine mesure détourné de son objet.

Ceux-ci doivent conserver ces parts pendant au moins 5 ans. L'impact de la déduction augmente avec le taux marginal d'imposition. Dans la pratique, la durée de blocage des fonds s'avère plus longue que les cinq années exigées par le fisc, car de nombreuses SOFICA accordent unilatéralement une garantie de rachat au bout de huit ans. Ceci n'est possible que parce qu'elles sont adossées à des grands groupes.

Ainsi deux objectifs importants du point de vue de la vitalité culturelle ne sont pas suffisamment pris en compte : la prise de risque et le soutien particulier à la production indépendante. On peut rappeler qu'actuellement, les SOFICA doivent investir dans l'année 90 % des fonds collectés et réserver 35 % de ces sommes aux producteurs indépendants.

En tout état de cause, les apports des SOFICA au financement des films français restent limités. Si ceux-ci représentaient 6,1 % du total en 1992, ce pourcentage a régressé jusqu'à 4,6 % en 2002, après avoir atteint un minimum de 3,3 % en 2001. Il s'agit donc d'un apport à la marge, dont toute la question est de savoir s'il est marginal ou s'il permet le bouclage financier du système.

La création d'une aide fiscale supplémentaire au cinéma doit être l'occasion d'une réflexion sur l'avenir des SOFICA.

Faut-il les supprimer, comme cela a été proposé à la commission des finances de l'Assemblée nationale, au motif que les SOFICA sont une « niche », un simple produit financier aux risques très limités par suite de la généralisation du système de garantie de sortie et de l'adossement aux grands groupes audiovisuels ?

Faut-il faire le « pari de leur modernisation » comme le rapport Leclerc nous y invite ? Votre commission des finances pencherait plutôt pour la seconde solution étant entendu que cette modernisation devrait s'accompagner d'un recentrage du dispositif sur ses objectifs initiaux d'aide à la diversité culturelle et d'encouragement à la prise de risque.

A priori, votre commission des finances est favorable pour des raisons de lisibilité à la transformation du régime de déduction du revenu global en un régime de réduction d'impôt. A quel niveau faudrait-il alors fixer le taux de la réduction d'impôt : 25 %, qui est le taux de référence pour les fonds communs de placement pour l'innovation (FCPI) ? 50 % comme le propose le rapport Leclerc par référence au plafond de 60 % retenu pour la réduction d'impôt applicable aux dépenses de mécénat ?

Votre commission des finances considère que le curseur doit sans doute être plus proche du taux applicable aux FCPI que de celui de 50 %, étant relevé qu'on pourrait justifier un taux légèrement supérieur dans la mesure où il ne faut pas oublier que le capital des FCPI peut comporter jusqu'à 60 % d'investissements ne présentant pas de caractère innovant.

Doit-on, pour définir ce taux, prendre en compte le taux de rendement interne défini en fonction du plancher de 85 % dans le remboursement des souscriptions ? Actuellement, pour des souscripteurs imposés à la tranche marginale du barème de l'impôt sur le revenu, le rendement serait supérieur à  6 % ce qui est effectivement important. Nul doute que le remplacement du système actuel par une réduction d'impôt entraînerait une diminution de ce taux de rendement interne.

En outre, il faudrait clarifier le régime du plafonnement, soit en le supprimant au motif que l'abaissement du taux de la réduction d'impôt ne justifie plus un plafonnement, soit en mentionnant explicitement l'existence de ce plafond dans la loi et en prévoyant les critères permettant à l'administration de faire le tri dans les demandes dans le cas où celles-ci excèderaient le plafond. Un tel mécanisme constituerait une novation dans le code général des impôts.

II. UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ

Le Premier ministre a annoncé le 6 août 2003, sur proposition du ministre de la culture et de la communication, la mise en place pour le 1er janvier 2004 d'un instrument d'incitation fiscale à la localisation des tournages et de la post-production en France.

Une telle mesure, qui vise à assurer le maximum de films et donc d'emplois sur le territoire français, s'inscrit dans les priorités gouvernementales en faveur de l'emploi et de la diversité culturelle.

A. L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Ce dispositif prendrait la forme - simple et efficace - d'un crédit d'impôt octroyé aux producteurs qui localisent leurs dépenses de tournage et de post-production en France, et qui emploient en France tous leurs ouvriers et techniciens de production.

1. Les mécanismes prévus par le code général des impôts

Le nouveau crédit d'impôt prend place dans le code général des impôts à l'article 220 sexies, dont le contenu est actuellement périmé, juste avant l'article consacré à un autre crédit d'impôt.

Le dispositif s'appuie sur les notions juridiques utilisées couramment dans le code de l'industrie cinématographique, ce qui en facilite l'application dans le contexte d'une économie déjà extrêmement réglementée.

Le paragraphe I de l'article 220 sexies du code général des impôts, qui résulte du 1° du I du présent article, définit les entreprises bénéficiaires du crédit d'impôt : il s'agit des entreprises de production cinématographique soumises à l'impôt sur les sociétés, qui assument les fonctions d'entreprises de production déléguée réalisant des oeuvres cinématographiques de longue durée agréées et pouvant bénéficier du compte de soutien prévu à l'article 57 de la loi de finances pour 1996 alimenté par des taxes prévues aux articles 302 bis KB et 302 bis KE du code général des impôts.

Le paragraphe II du même article 220 sexies précise les conditions dans lesquelles doivent être réalisées les oeuvres en distinguant selon que celles-ci ont un caractère de fiction ou de documentaire ou qu'il s'agit d'oeuvres d'animation.

Les oeuvres cinématographiques de fiction et à caractère documentaire doivent être réalisées avec le concours :

- de techniciens, collaborateurs de production ainsi que d'ouvriers de la production (expression que l'on retrouve notamment dans l'arrêté du 25 septembre 1985 relatif à l'agrément des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles) de nationalité française ou ressortissants communautaires ou assimilés. L'on note qu'il est prévu que les cotisations sociales doivent être acquittées auprès des organismes régis par le code de la sécurité sociale, ce qui signifie que ces personnes doivent être employées dans le cadre d'un contrat de travail de droit français. Il faut également remarquer que les étrangers ayant la qualité de résidents français sont assimilés aux citoyens français ;

- d'industries techniques de la cinématographie agréées en application de l'article 14 du code de l'industrie cinématographique par le CNC, dès lors qu'elles effectuent « personnellement » les prestations de tournage de post-production, ce qui signifie qu'elles ne peuvent pas les sous-traiter à l'étranger.

Les règles d'éligibilité des oeuvres d'animation sont tout à fait symétriques à ceci près que la référence aux industries techniques est complétée par la mention suivante : « prestations spécialisées dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation ».

Le A du paragraphe III de l'article 220 sexies du code général des impôts définit l'assiette et le taux du crédit d'impôt. Le taux est fixé à 20 % et l'assiette est définie de façon très voisine pour les oeuvres cinématographiques de fiction et à caractère documentaire et les oeuvres d'animation.

Il s'agit pour les oeuvres de fiction et à caractère documentaire : des salaires et charges sociales afférents aux techniciens engagés par l'entreprise de production et pour lesquels les cotisations sociales sont acquittées dans les conditions déjà mentionnées ainsi que des dépenses liées à l'utilisation de studios de prise de vue, y compris la construction de décors, d'effets spéciaux de tournage et de dépenses de costumes, de coiffure et de maquillage.

Pour les oeuvres d'animation, la formule est un peu différente, puisque s'ajoutent aux techniciens de la production les collaborateurs chargés de la préparation et de la fabrication de l'animation, ainsi que les dépenses liées au recours à des prestataires spécialisés dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation.

Qu'il s'agisse des oeuvres de fiction et à caractère documentaire ou des oeuvres d'animation, trois postes sont définis de façon identique :

- les dépenses de matériel technique nécessaire au tournage ;

- les dépenses de post-production y compris les effets spéciaux ;

- les dépenses de pellicules et autres supports d'images et les dépenses de laboratoire.

Le B du paragraphe III de l'article 220 sexies du code général des impôts précise que les dépenses éligibles correspondent à des prestataires établis en France et y effectuant personnellement ces prestations. On note que les rédacteurs ont jugé à ce niveau inutile de faire référence au critère de nationalité des collaborateurs pour se contenter de faire allusion à l'obligation pour les prestataires d'être établis en France.

Le C du paragraphe III du même article 220 sexies prévoit un mécanisme d'agrément à titre provisoire permettant à l'entreprise productrice de bénéficier, dès le début du tournage, du crédit d'impôt.

Les paragraphes IV et V du présent article apportent quelques précisions complémentaires à ce régime :

- le IV dispose que les subventions publiques non remboursables reçues par les entreprises et directement affectées aux dépenses visées au III sont exclues de l'assiette de l'impôt. Il s'agit de ne pas prendre en compte dans l'assiette les dépenses ayant fait l'objet de subventions affectées de la part des collectivités territoriales ;

- le V prévoit un plafonnement du bénéfice du crédit d'impôt fixé à 500.000 euros pour les oeuvres de fiction ou à caractère documentaire et à 750.000 euros pour les oeuvres d'animation, étant entendu qu'en cas de co-production déléguée le crédit d'impôt est accordé à chacune des entreprises de production proportionnellement à sa part dans les dépenses.

Après le 1° du présent article qui donnait un nouveau contenu à l'article 200 sexies, le 2° insère dans le code général des impôts un nouvel article 220 F définissant les modalités selon lesquelles les entreprises bénéficient du crédit d'impôt.

Le principe de base est que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel les dépenses éligibles ont été exposées.

Il est précisé que, si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû, l'excédent est restitué.

Il est également prévu le reversement du crédit d'impôt dans le cas où l'entreprise de production n'obtiendrait pas l'agrément définitif, dont on note qu'il est délivré sur la base de pièces justificatives comprenant notamment un document comptable certifié par un expert comptable indiquant le coût définitif de l'oeuvre, les moyens de son financement et faisant apparaître précisément les dépenses engagées en France ainsi que la liste nominative définitive des salariés. On note qu'il faut également fournir copies et bordereaux récapitulatifs des cotisations sociales.

Enfin, le 3° du présent article complète l'article 233 O du code général des impôts par un paragraphe g prévoyant que les crédits d'impôt dégagés par chaque société d'un groupe bénéficient à l'ensemble du groupe.

En dernier lieu, le présent article contient deux autres paragraphes II et III, prévoyant respectivement, l'un un décret simple pour fixer les obligations déclaratives incombant aux entreprises concernées, l'autre que l'entrée en vigueur du nouveau régime intervient pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2004.

A cet égard, on relève que, selon les informations transmises à votre commission des finances, un certain nombre d'entreprises de production auraient différé et quelque peu modifié leur projet pour pouvoir bénéficier du crédit d'impôt ce qui semble montrer qu'il produit déjà ses effets.

2. Les modalités pratiques

Pratiquement, le producteur français de long métrage cinéma en bénéficiera dès lors qu'il satisfait au critère suivant : réunir la totalité des 40 points du bas de barème de l'agrément (techniciens collaborateurs de création, ouvriers, tournage et post-production), ainsi que les points correspondant aux effets spéciaux numériques, qui ne figurent pas au barème actuellement. Pour l'animation, un barème spécifique est à l'étude.

Afin de conférer l'avantage du dispositif au producteur le plus tôt possible, on lui permet d'imputer ses factures sur un exercice donné avant d'obtenir l'agrément de production. Ainsi, deux cas de figure peuvent se présenter :

- soit le producteur dispose déjà de l'agrément de production au moment d'effectuer sa déclaration fiscale : dans ce cas, il joint l'attestation CNC à sa déclaration, dans laquelle il mentionne le montant total des dépenses entrant dans l'assiette du crédit d'impôt pour l'exercice fiscal sur lequel porte la déclaration ;

- soit il ne dispose pas encore de l'agrément de production. Dans ce cas, il peut, sur présentation d'une attestation provisoire du CNC portant sur l'éligibilité du film, déclarer le montant des dépenses correspondant à l'exercice sur lequel porte la déclaration. Si la fabrication du film s'étend sur des exercices ultérieurs, il procède de la même manière jusqu'à obtention de l'agrément définitif. Il joint l'attestation définitive du CNC sur l'éligibilité du film, ainsi que le plan de financement du film, à la déclaration de résultats au titre de l'exercice qui suit l'obtention de l'agrément définitif. Si les critères d'éligibilité ne sont pas remplis, l'administration fiscale procédera au recouvrement des sommes indûment perçues, en numéraire ou en déduction d'impôt, au titre du crédit d'impôt. Il en ira de même si le film ne peut être terminé, ou si l'attestation du CNC n'est pas présentée par le producteur dans des délais restant à préciser.

On doit rappeler qu'un film bénéficiant d'un crédit d'impôt dispose d'un nombre d'années limité pour se terminer. En effet, le producteur ayant bénéficié d'un crédit d'impôt sur certaines dépenses effectuées l'année N, dispose de deux ans, à partir de la clôture de l'exercice N, pour obtenir l'agrément définitif, qu'il joindra alors à sa déclaration suivante. Entre temps, il pourra bénéficier d'un crédit d'impôt sur les éventuelles dépenses effectuées en années N+1 et N+2 sur le même film.

Si plusieurs films bénéficient en même temps du crédit d'impôt chez un même producteur, celui-ci indique séparément les montants totaux de factures correspondant à chaque film.

B. L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A la suite de l'Assemblée nationale, votre commission des finances a accepté le mécanisme proposé, sous réserve d'observations de détail. En revanche, comme cela résulte implicitement de cette présentation qui fait une large place au contexte, le problème reste de savoir si la création d'un nouvel instrument fiscal, d'aucun diraient d'une nouvelle « niche », peut se faire sans que l'on ne se pose la question de l'adéquation voire de la légitimité des autres dépenses fiscales bénéficiant à ce même secteur, quand il ne faudrait pas s'interroger - mais cela dépasse évidemment le cadre du présent commentaire - sur l'efficacité de l'ensemble du dispositif d'aide, y compris les subventions.

1. Les conditions du vote par l'Assemblée nationale

La commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pas eu le temps d'examiner l'amendement du gouvernement.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a admis que l'objectif poursuivi était intéressant mais a rappelé qu'il n'était pas favorable à la multiplication des niches fiscales souhaitant qu'il ne soit pas possible de cumuler le nouvel avantage fiscal avec le bénéfice du régime des SOFICA.

2. Le chiffrage de la mesure

La dépense fiscale consécutive à la création du crédit d'impôt serait de 23 millions d'euros pour 2004, chiffre à comparer aux 20 millions d'euros de moins-values fiscales résultant du régime des SOFICA prévues pour 2003 dans le fascicule des « voies et moyens »27(*).

Il a paru intéressant d'évoquer la façon dont cette dépense fiscale a été évaluée, dès lors que des éléments précis ont été fournis à votre commission des finances.

Sur les 200 films français produits en 2002, pour un montant de 860 millions d'euros, le CNC estime que seuls 90 d'entre eux satisfont aux critères posés pour accéder au nouveau dispositif. Sur les quelque 400 millions d'euros de budget, les dépenses éligibles, charges sociales incluses, atteindraient 180 millions d'euros soit 44 % environ du budget des films.

On note que les 90 films éligibles en 2002, 10 % des dépenses éligibles hors charges sociales étaient déjà délocalisées.

L'estimation doit d'abord tenir compte de l'existence de plafonds de dépenses fixés à 500.000 euros pour une oeuvre de fiction ou à caractère documentaire et à 750.000 euros pour une oeuvre d'animation.

Elle doit aussi prendre en considération un effet dynamique lié au réajustement de projets en vue de les relocaliser en France afin de permettre aux entreprises de bénéficier pleinement de l'avantage fiscal.

En 2006, c'est-à-dire au moment où l'on peut penser que la mesure fera sentir pleinement ses effets, on peut estimer que sur 800 millions d'investissements globaux, 500 millions le soient dans des films éligibles ; parallèlement, le ratio des dépenses éligibles qui est actuellement de 44 %, passeraient 46 %. Au total, les dépenses éligibles augmenteraient sensiblement pour atteindre 230 millions d'euros. Compte tenu du plafonnement du crédit d'impôt, celle-ci augmenterait dans de moindres proportions pour ne se monter qu'à 29 millions d'euros.

3. La position de votre commission des finances

Sur le plan des principes, votre commission des finances s'est déclarée favorable au système dans la mesure où c'est celui que nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant avaient préconisé dans leur rapport précité sur l'efficacité des aides publiques au cinéma. Elle a adhéré à leur argumentation selon laquelle il fallait compléter les mécanismes du compte de soutien par des aides économiques assises sur des données comptables, système qu'ils avaient préféré à celui du crédit-bail fiscal qui avait les faveurs du rapport de M. Jean-Pierre Leclerc et d'une partie de la profession.

Il faut en effet tenir compte dans un contexte de très vive concurrence fiscale entre les pays européens de certains éléments et notamment du fait que, contrairement au crédit-bail fiscal, il s'agit d'un mécanisme plus favorable aux petits producteurs qu'aux grands groupes.

En outre, le système proposé à l'avantage, contrairement au crédit-bail, de ne pas absorber environ un tiers de l'avantage distribué en frais divers à caractère financier ou juridique comme c'est le cas des systèmes britanniques de sale and lease back.

Sur le plan technique, votre commission des finances s'est efforcée de comparer le régime proposé pour le cinéma à celui existant dans d'autres domaines et notamment au crédit d'impôt recherche prévu par l'article 244 du code général des impôts.

Deux poins peuvent être observés qui peuvent appeler des réponses du gouvernement et éventuellement des amendements de votre commission dans le cas où celles-ci ne seraient pas satisfaisantes :

- d'une part, il convient de remarquer que le texte fait allusion à des dépenses de matériel technique nécessaire au tournage sans préciser, comme le fait par exemple le crédit d'impôt recherche, qu'il s'agit des dotations aux amortissements, des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf, directement affectées à l'opération, ce qui peut se révéler une lacune même si en pratique le matériel utilisé est loué ;

- d'autre part, on peut se demander si, comme dans le cas du crédit d'impôt recherche en application du deuxième alinéa de l'article 199 ter B du code général des impôts, il ne conviendrait de prévoir exceptionnellement la possibilité de cession pour faciliter l'accès au crédit, ce qui peut être opportun en cas de difficulté sur un tournage ;

- enfin, on note que la possibilité de transfert de la créance en cas de fusion n'est pas prévue.

Le crédit d'impôt, tout comme la possibilité pour les collectivités territoriales d'exonérer de taxe professionnelle les industries techniques françaises - à laquelle votre commission se déclarerait favorable si elle venait par voie d'amendement, dès lors que, conformément à sa doctrine générale, elle est facultative et ne donne pas lieu à compensation - devraient donner à notre industrie une compétitivité nouvelle susceptible de relocaliser une partie des productions cinématographiques françaises voire d'attirer des producteurs étrangers, compte tenu de la qualité de nos industries techniques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63

Assouplissement du régime de report en avant des déficits

Commentaire : le présent article vise à étendre le droit au report illimité en avant des déficits, actuellement limité aux seuls amortissements réputés différés (ARD), à l'ensemble des déficits constatés par les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés. Corollairement, le présent article propose de supprimer le régime des ARD, même si celui-ci bénéficie aujourd'hui en pratique à d'autres catégories de contribuables que les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés.

Les mesures proposées par le présent article produisant des effets différenciés selon les catégories de contribuables, votre rapporteur général présentera et commentera successivement :

- les effets pour les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés de l'extension à l'ensemble des déficits constatés du droit au report illimité en avant des déficits, actuellement limité aux seuls amortissements réputés différés (ARD), et de la suppression corollaire du régime des ARD ;

- les effets de cette suppression du régime des ARD pour les autres catégories de contribuables qui en bénéficient aujourd'hui.

I. L'EXTENSION DU REPORT EN AVANT DES DÉFICITS ET LA SUPPRESSION DU RÉGIME DES AMORTISSEMENTS RÉPUTÉS DIFFÉRÉS POUR LES SOCIÉTÉS SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A. LE DROIT EXISTANT

Le troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts pose le principe selon lequel le déficit subi par une société assujettie à l'impôt sur les sociétés au cours d'un exercice peut, sous réserve de l'option pour le régime du « report en arrière » des déficits ouverte par l'article 220 quinquies du code général des impôts, être considérée comme une charge des exercices suivants : c'est le principe dit du « report en avant »  des déficits.

Ce report en avant des déficits est aujourd'hui limité à cinq ans. En effet, le troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts dispose que le déficit constaté pendant un exercice peut être imputé sur les bénéfices éventuels des cinq exercices suivants, et la jurisprudence du Conseil d'Etat, puis la doctrine administrative, ont interprété cette règle de manière extensive en permettant le report de déficits sur plus de cinq exercices dès lors que leur durée cumulée n'excédait pas cinq années.

Au delà de ces cinq années, la fraction du déficit qui n'a pas pu être imputée est en principe perdue.

Ce risque est toutefois tempéré par la faculté ouverte par la dernière phrase du troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts, qui dispose que « le déficit subi pendant un exercice peut, sur option de l'entreprise, être déduit du bénéfice... avant l'amortissement de l'exercice », cet assouplissement ne concernant toutefois pas, afin de prévenir certains montages ad hoc, « les déficits subis par une société au titre d'exercices antérieurs à son entrée dans un groupe de sociétés  défini à l'article 223 » du code général des impôts.

En outre, le dernier alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts prévoit une dérogation en disposant que « la limitation du délai de report... n'est pas applicable à la fraction du déficit qui correspond aux amortissements régulièrement comptabilisés, mais réputés différés en période déficitaire » (ARD).

En d'autres termes, la limitation à cinq ans de la faculté de report n'est pas applicable à la fraction du déficit résultant de la prise en compte des amortissements, à condition que  ces amortissements soient régulièrement comptabilisés lors d'un exercice déficitaire, et, en pratique, qu'ils soient inscrits sur les tableaux 2058 et 2058 A de la liasse fiscale afin que l'administration puisse en assurer le suivi.

D'un point de vue économique, cette dérogation trouvait son fondement dans l'obligation qui est faite aux entreprises de comptabiliser un amortissement minimal alors même qu'elles sont en perte.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le a) du 1° du C du I du présent article constitue le coeur de la réforme proposée, puisqu'il propose de rendre les déficits indéfiniment reportables en avant, ce dont le 3° et le 5° du C, le E, le 2° du F et le G du I du présent article tirent les conséquence rédactionnelles pour d'autres articles du code général des impôts. Il convient toutefois d'observer que, comme dans le droit actuellement en vigueur, les déficits ne seraient pas reportables en cas de changement d'objet social ou d'activité réelle.

Corollairement, le b) du 1° du C du I du présent article propose la suppression de la dernière phrase précitée du troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts, qui dispose que « le déficit subi pendant un exercice peut, sur option de l'entreprise, être déduit du bénéfice... avant l'amortissement de l'exercice », et qui serait désormais inutile.

De même, les 2° et 4° du C du I du présent article, ainsi que le A, le B, le D, le E, le 1° du F et le H du présent article, proposent la suppression dans le code général des impôts de l'ensemble des mentions du régime dérogatoire des ARD qui, s'agissant des sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés, n'a plus lieu d'être.

Enfin, le II du présent article propose :

- d'une part, que l'ensemble des dispositions précédentes s'applique à compter des exercices ouverts à partir du 1er janvier 2004 ;

- d'autre part, que bénéficieraient du report illimité ceux des déficits qui, dans le cadre du droit actuellement en vigueur, seraient demeurés reportables après la clôture de l'exercice précédant celui à compter duquel ces nouvelles dispositions s'appliqueraient, c'est à dire, pour les entreprises dont l'exercice coïncide avec l'année civile, les déficits en instance de report au 31 décembre 2003.

Le coût du dispositif proposé serait nul en 2004, avant d'atteindre, selon les informations transmises à votre rapporteur général, 50 millions d'euros en 2005, puis 70 millions d'euros à compter de 2006.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de se féliciter à triple titre des dispositions du présent article pour les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés.

En effet, le dispositif proposé se traduirait par la suppression d'obligations déclaratives spécifiques et par une simplification appréciable du code général des impôts, de nature à faciliter la gestion administrative des entreprises.

En second lieu, le dispositif proposé réduirait l'imposition à la charge des entreprises et redresserait la compétitivité fiscale de la France au sein de l'Union européenne en alignant notre régime de report en avant des déficits sur celui déjà retenu en Allemagne, en Autriche, en Belgique, en Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède (le report en avant étant limité à 15 ans en Espagne, à 10 ans en Finlande, à 6 ans au Portugal, et à 5 ans au Danemark, en Grèce et en Italie).

Enfin, le dispositif proposé faciliterait les opérations de rapprochement, de restructuration et de reprise d'activités, en supprimant les restrictions actuellement en vigueur dans le cadre du régime spécifique des ARD, dont la faculté de report illimité est en principe perdue (ce que l'on appelle la « banalisation » des ARD) pour les entreprises qui transfèrent tout ou partie de leurs activités ou reprennent tout ou partie des activités d'une autre entreprise, sauf agrément préalable délivré par le ministre de l'économie et des finances en application du III de l'article 209 du code général des impôts.

II. LES EFFETS DE LA SUPPRESSION DU RÉGIME DES AMORTISSEMENTS RÉPUTÉS DIFFÉRÉS POUR LES PERSONNES NON SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A. LE DROIT EXISTANT

Les amortissements réputés différés (ARD) sont principalement définis dans le quatrième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts, relatif à la détermination du bénéfice imposable des personnes assujetties à l'impôt sur les sociétés.

Cependant, les ARD sont également mentionnés au 2° du 1 de l'article 39 et au deuxième alinéa de l'article 39 B du code général des impôts, ce dernier disposant ainsi que « les amortissements régulièrement comptabilisés mais réputés différés en période déficitaire sont compris dans les charges au même titre que les amortissements visés au premier alinéa du 2° du 1 de l'article 39 ».

Or ces dernières dispositions sont relatives aux bénéfices industriels et commerciaux.

En conséquence, la jurisprudence et la doctrine ont reconnu la faculté de constituer des ARD  aux personnes soumises à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), et aux personnes soumises à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices agricoles (BA) et des bénéfices non commerciaux (BNC), puisque ces deux derniers régimes renvoient au régime des BIC pour les règles d'amortissement (cf. ainsi, pour les BNC, le 2° du 1 de l'article 93 du code général des impôts), ainsi qu'aux sociétés de personnes.

B. LES EFFETS DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à supprimer toutes les références aux ARD dans le code général des impôts, donc à supprimer le bénéfice de ce régime pour les personnes soumises à l'impôt sur le revenu. Or celles-ci ne bénéficient évidemment pas de la suppression du délai de cinq années pour le report en avant des déficits, puisque ce régime du report en avant des déficits ne concerne que les personnes assujetties à l'impôt sur les sociétés.

En d'autres termes, les personnes soumises à l'impôt sur le revenu ressortent « perdantes » de la réforme proposée par le présent article.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La suppression des ARD pénaliserait légèrement les personnes soumises à l'impôt sur le revenu exerçant à titre non professionnel des activités imposées dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, ainsi que les membres de sociétés de personnes, pour lesquelles le régime des ARD offrait une certaine latitude en leur permettant de moduler le montant du déficit fiscal qu'elles transmettent à leur membres : en effet, lorsque les sociétés de personnes constituent des ARD, ces sociétés « conservent » aujourd'hui, éventuellement indéfiniment, le déficit correspondant, ce qui réduit d'autant le déficit immédiatement déductible par ses membres.

En revanche, les conséquences de la suppression du régime des ARD pour les professionnels soumis à l'impôt sur le revenu sont relativement limitées.

Cela résulte en premier lieu de ce que le régime de report en avant des déficits des personnes soumises à l'impôt sur le revenu est aujourd'hui, pour les professionnels, plus avantageux que celui des personnes soumises à l'impôt sur les sociétés.

En effet, l'article 156 du code général des impôts prévoit que les déficits constatés chaque année dans les catégories des bénéfices industriels et commerciaux (BIS), des bénéfices non commerciaux (BNC) et des bénéfices agricoles (BA) sont reportables en avant sur cinq ans et sont, pour les professionnels, imputables sur le revenu global au titre duquel est calculé l'impôt sur le revenu : ne sont pas imputables sur le revenu global que les « déficits provenant, directement ou indirectement, des activités relevant [de ces catégories] lorsque ces activités de comportent pas la participation personnelle, continue et directe de l'un des membres du foyer fiscal à l'accomplissement des actes nécessaires à l'exercice de l'activité ».

Or, si une société soumise à l'impôt sur les sociétés peut connaître des déficits six années consécutives et donc « perdre » des déficits reportables, il est extrêmement rare qu'un professionnel soumis à l'impôt sur le revenu poursuive une activité déficitaire sans que son foyer fiscal ne dispose par ailleurs, au cours des cinq années suivantes, d'autres revenus (notamment salariaux) sur lesquels les déficits issus de cette activité puisse s'imputer.

En d'autres termes, la faculté précitée d'imputer sur le revenu global les déficits constatés au titre des activités relevant des BIC, des BNC ou des BA permet dans la quasi-totalité des cas l'absorption rapide des déficits.

En outre, les professionnels soumis à l'impôt sur le revenu susceptibles de connaître une activité très longtemps déficitaire peuvent opter pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés et donc bénéficier désormais du report illimité de leurs déficits.

De manière générale, votre commission des finances a d'ailleurs toujours préconisé d'inciter les professionnels exerçant leurs activités dans des secteurs d'activités risqués à choisir la forme sociétaire.

Par ailleurs, il convient de relever que les effets favorables du régime des ARD pour les professionnels sont aujourd'hui logiquement limités par la jurisprudence, qui impose que les ARD constitués par un professionnel soumis à l'impôt sur le revenu s'imputent en priorité sur les bénéfices industriels et commerciaux ou assimilés avant que ceux ci ne s'ajoutent au revenu global, ce qui réduit d'autant les possibilités d'imputation sur ce revenu global des déficits « normaux » des années antérieures et conduit les professionnels à recourir avec prudence à la faculté de constituer des ARD dès lors qu'ils en ont le choix en modulant le rythme de leurs amortissements.

Enfin, en réponse aux inquiétudes exprimées par les professionnels, l'administration fiscale indique que, dans la quasi-totalité des cas individuels qui lui ont été exposés par leurs organisations représentatives, ces pertes pouvaient être prévenues par des choix d'amortissement plus judicieux, notamment le fait de ne pas opter pour l'amortissement dégressif.

Au total, il résulte des extractions de fichiers effectuées par l'administration fiscale que le montant total des ARD « perdus » du fait de la réforme proposée serait de tout au plus l'ordre de quelques centaines de milliers d'euros.

Dans ces conditions, votre commission des finances vous propose :

- compte tenu de l'abondance du contentieux lié au régime des ARD et de la simplification considérable résultant de leur suppression, d'adopter la réforme proposée par le présent article ;

- mais, parallèlement, de donner un signal en faveur des personnes soumises à l'impôt sur revenu en accroissant pour celles-ci la durée de report en avant des déficits, cette dernière mesure, qui répondrait à des situations très ponctuelles, étant d'un coût très limité. Votre commission des finances vous soumet un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 63 bis (nouveau)

Amortissement accéléré des acquisitions de terminaux permettant l'accès à l'internet haut débit par satellite

Commentaire : afin de favoriser l'accès à internet haut débit des entreprises situées dans des zones géographiques où seule la technologie satellitaire le leur permet, le présent article prévoit un amortissement accéléré des dépenses d'acquisition des terminaux correspondant (notamment les paraboles).

En attendant l'irrigation de toute la France par des réseaux en fibre optique ou faisant appel à des technologies hertziennes terrestres à très hautes fréquences (ondes millimétriques), le satellite est la solution la plus rapide et la moins coûteuse de desserte de certaines zones par l'internet à haut débit28(*).

Aussi le présent article, qui résulte d'un amendement voté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, autorise-t-il un amortissement accéléré sur douze mois des dépenses relatives à l'acquisition des terminaux nécessaires (à dater de leur mise en service et sur une période allant du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2006).

Déjà, l'article 16 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) avait créé une incitation allant dans le même sens mais adressée aux exploitants de réseaux satellitaires ouverts au public (forfaitisation de leur redevance plus favorable que la taxation par site qui prévalait auparavant).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64

Création de la société unipersonnelle d'investissement à risque

Commentaire : le présent article offre aux investisseurs dits « providentiels » un cadre juridique adapté et des avantages fiscaux spécifiques en contrepartie des risques qu'ils consentent à courir pour le financement de la création de certaines entreprises.

I. UN DISPOSITIF APPROPRIÉ ET AVANTAGEUX

A. UN CADRE JURIDIQUE ADAPTÉ À LA SITUATION DES INVESTISSEURS PROVIDENTIELS

1. Une mesure annoncée par le « plan innovation » du gouvernement

a) La genèse du plan gouvernemental

Un plan d'aide aux entreprises innovantes, rebaptisé ensuite « plan innovation » a été présenté le 11 décembre 2002 en Conseil des ministre par Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie.

Ce plan, à la mise au point et à la promotion duquel s'est jointe la ministre déléguée à la recherche, Mme Claudie Haigneré, a fait l'objet d'une consultation nationale qui s'est achevée le 9 avril 2003 par un colloque à la Maison de la Chimie à Paris.

La création de statuts, d'une part de la jeune entreprise innovante (l'article 6 du présent projet de loi de finances), et, d'autre part, d'une société adaptée aux investisseurs providentiels (business angels) en étaient les mesures phares. On a successivement parlé, à propos de cette dernière, de « société de capital risque unipersonnelle », puis de « société unipersonnelle d'investissement providentiel », avant de choisir la dénomination, retenue par le présent article, de « société unipersonnelle d'investissement à risque » (SUIR).

b) La situation actuelle des investisseurs providentiels

Pour bénéficier d'avantages fiscaux significatifs autres que ceux de la « loi Madelin29(*) », l'investisseur providentiel ne peut, actuellement, suivre une démarche individuelle (à moins d'inscrire des actions non cotées dans un PEA). Il doit se joindre à, au minimum, deux autres business angels, pour constituer une société de capital risque (SCR) dont l'ensemble des recettes (plus values et dividendes notamment) provenant d'un portefeuille de participations non cotées30(*) sont exonérées d'impôt sur les sociétés (IS). Un certain nombre de conditions doivent, pour cela, être respectées31(*).

c) Les options possibles

Il était prévu dès l'origine que le statut juridique proposé à l'investisseur providentiel individuel s'inspirerait de celui soit de l'EURL (entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée) soit, solution finalement retenue, de la SASU (société par actions simplifiées à associé unique). La SASU est une société commerciale, dont la création résulte de la volonté unilatérale de l'associé unique, ne pouvant pas faire appel à l'épargne publique.

Des ratios prudentiels et d'emprises étaient initialement envisagés, ainsi que des critères d'éligibilité des participations et, bien sûr, des avantages fiscaux comparables à ceux des SCR.

Par souci de simplicité, aucune durée minimale de conservation des titres n'a été imposée et il a été renoncé au ratio prudentiel projeté (une participation à une seule et même société n'aurait pas dû représenter plus de 25 % de l'actif de la SUIR, ce qui l'aurait obligé à avoir investi dans au moins quatre sociétés).

2. Les caractéristiques de la SUIR

a) L'attribution de la personnalité morale à l'investisseur providentiel

Hormis la qualité de l'associé unique et le mode de constitution de la société, le présent article n'a pas prévu, en ce qui concerne la SUIR, de dérogations particulières aux dispositions du code de commerce relatives aux sociétés par actions simplifiées à associé unique (SASU).

L'associé unique de la SUIR, qui est une personne physique, peut ainsi nommer d'autres dirigeants, dont les pouvoirs sont définis par les statuts de la société, mais doit prendre lui-même les décisions qui relèveraient normalement de la compétence des assemblées d'actionnaires (en matière d'augmentation de capital, de nomination des commissaires aux comptes, de répartition des bénéfices, etc).

La démarche de l'investisseur individuel providentiel est institutionnalisée par le présent article qui, en attribuant à celui-ci la personnalité morale permet d'identifier juridiquement, dans l'ensemble de son patrimoine, les capitaux affichés à son activité d'investisseurs qui peut donc faire l'objet d'un traitement fiscal particulier.

b) Un objet social exclusivement consacré à l'apport en fonds propres

Il est précisé, au début de l'article qu'il est proposé d'insérer dans le code général des impôts32(*), que les sociétés par actions simplifiées à associé unique dites « sociétés unipersonnelles d'investissement à risque », détenues par une personne physique « ont dès leur création, pour objet social exclusif, la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés (dont les caractéristiques sont présentées ci-après) ... »

Par dérogation à ces dispositions, les SUIR peuvent toutefois également consentir aux sociétés dans lesquelles elles ont investi :

- des avances en compte (dans la limite de 15 % de leur actif brut comptable) ;

- ou des apports d'autres éléments (à hauteur de 5 % de ce même actif).

L'associé unique, son conjoint et leurs ascendants ne peuvent pas détenir ensemble plus de 25 % des droits financiers et des droits de vote de société dont les titres figurent à l'actif de la SUIR ou y exercer des fonctions rémunérées de dirigeant.

Chaque société, dont les SUIR ne peuvent détenir qu'entre 5 % et 20 % des droits financiers et des droits de vote (ratio d'emprise) et dont les titres figurent à l'actif de la SUIR, doit remplir les conditions suivantes :

- exercer une activité commerciale, industrielle ou artisanale (il n'est pas exigé de ratio de dépenses de recherche) ;

-  avoir son siège dans la communauté européenne ;

- ne pas être cotée, même sur le nouveau marché (alors que les SCPR peuvent gérer un portefeuille de valeurs mobilières lorsqu'elles ont satisfait leur quota de 50 % d'actions non cotées) ;

- être majoritairement détenue par des personnes physiques (directement ou par l'intermédiaire d'une société analogue) ;

- avoir été créée depuis moins de cinq ans à la date de la première souscription à leur capital de la SUIR (dont l'apport de fonds propres apparaît ainsi très précoce) ;

- être entièrement nouvelle au sens de l'article 44 sexies du code général des impôts (c'est-à-dire ne pas être issue d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou, sauf dans le cas où un jugement de cession ou de liquidation, a été prononcé33(*), d'une reprise d'activités préexistantes) ;

- être soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions du droit commun au taux normal.

Il résulte de la multitude de ces conditions et, notamment, de la dernière34(*) « une indéniable complexité », pour reprendre l'expression de notre collègue député gilles Carrez, rapporteur général du budget.

B. UN RÉGIME FISCAL FAVORABLE

1. Des exonérations généreuses

a) Au regard de l'impôt sur les sociétés

Les SUIR satisfaisant aux conditions évoquées ci-dessus, en ce qui concerne à la fois elles-mêmes et les sociétés au capital desquelles elles ont souscrit, sont totalement exonérées d'impôts sur les sociétés, à raison des revenus provenant de leur portefeuille de titres figurant à leur actif et des plus values nettes réalisées, grâce à celui-ci, au cours d'exercices précédents.

Elles sont également dispensées de l'imposition forfaitaire annuelle et de la contribution exceptionnelle de 10 %.

b) Au regard de l'impôt sur le revenu

Les distributions prélevées sur les bénéfices exonérés d'impôt sur les sociétés ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu ou, si l'actionnaire unique réside à l'étranger, ne subissent pas de retenue à la source.

2. Des restrictions limitées

a) Une durée déterminée

L'exonération d'impôt sur les sociétés, prévue par le présent article, n'est accordée aux SUIR que jusqu'au terme du dixième exercice suivant celui de leur création.

Corrélativement, la durée de l'exonération d'impôt sur le revenu des bénéfices, qui doivent être eux-mêmes exonérés d'IS, issus de produits ou de plus-values provenant du portefeuille de la SUIR, est également de dix années.

b) Des avantages personnels et conditionnels

Le non respect d'une des conditions exigées entraîne la perte des exonérations d'IS, et par conséquent aussi d'IR, prévues.

En particulier, le capital de la SUIR ne peut pas être ouvert à d'autres associés (hormis le cas expressément prévu de transmission à titre gratuit à la suite du décès de l'associé unique initial).

Cette exigence du strict respect du principe de l'unicité de l'associé empêche que puisse se constituer un marché secondaire des actions de la SUIR.

c) La soumission aux prélèvements sociaux

Le II du présent article soumet expressément les distributions de la SUIR à son associé initial, ou à son ou ses héritiers, aux prélèvements sociaux, soit au total 10 % de prélèvements (contribution sociale généralisée, contribution pour le remboursement de la dette sociale et prélèvement de 2 %).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE PARTICULIÈREMENT BIENVENUE

Votre commission des finances approuve cet article qui incite les investisseurs individuels à contribuer à la création, sous forme de sociétés non cotées majoritairement détenues par des personnes physiques, d'entreprises développant des activités industrielles et commerciales.

Ce dispositif complète utilement l'exonération d'ISF accordée par la loi sur l'initiative économique aux redevables qui souscrivent au capital de PME, en numéraire, en nature ou par apport de biens nécessaires à leur activité.

Aujourd'hui, le nombre de business angels en France est estimé autour de 3.000 à 4.000 avec des investissements annuels de l'ordre de 70.000 euros en moyenne. Ce chiffre représente une proportion de 5 à 6 pour 100.000 habitants contre environ 100 aux Etats-Unis et au Royaume-Uni (soit 10 à 20 fois plus).

Le présent article, en créant à l'intention des investisseurs providentiels français un outil juridique spécifique fiscalement privilégié, à l'instar des limited partnerships anglo-saxons, peut contribuer à rattraper ce retard.

B. QUELQUES INTERROGATIONS

Toutefois, votre rapporteur général s'interroge sur :

- les éléments d'actifs non capitalistiques des sociétés dans lesquelles elles ont investi que les SUIR peuvent détenir (cf. 4° du I du même article 208 D) : n'aurait-il pas été souhaitable qu'elles puissent effectuer des apports en industrie (brevets, savoir faire) à défaut d'émission d'obligations convertibles ou de prêts d'actionnaires ?

- le minimum de 5 % des droits financiers (deuxième alinéa du 1° du I de l'article 208 D précité) que la SUIR doit atteindre ou dépasser : cette condition ne risque-t-elle pas de se révéler difficile à satisfaire, au fur et à mesure de l'augmentation du capital de la société financée (au troisième tour de table par exemple) ?

- enfin, dans la mesure où le 1° du I du texte proposé pour l'article précité 208 D dispose que les SUIR doivent souscrire au capital d'entreprises « soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions normales », on aurait pu se demander si elles sont autorisées à investir dans des JEI qui peuvent en être exonérées au titre de leurs premiers exercices bénéficiaires (voir commentaire de l'article 6). La réponse des services fiscaux interrogés à ce sujet par votre rapporteur général est affirmative. Seules, les sociétés auxquelles sont accordées des exonérations d'IS complètes et permanentes doivent être exclues du champ d'investissement des SUIR, et non pas celles qui bénéficient d'avantages temporaires ou partiels, à raison de certaines de leurs activités.

Une SUIR peut donc apporter des fonds propres à une JEI.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 65

Prorogation et aménagement du régime d'exonération en faveur des entreprises nouvelles

Commentaire : le présent article tend à proroger jusqu'au 31 décembre 2009 le dispositif d'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés en faveur des entreprises nouvelles en vigueur dans certaines zones, et à assouplir la condition d'implantation exclusive dans les zones éligibles au dispositif d'exonération.

I. LE DROIT EXISTANT 

A. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF

L'article 44 sexies du code général des impôts prévoit un régime d'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés pour les entreprises exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale35(*) et se créant dans certaines zones :

- les zones d'aménagement du territoire (ZAT) ;

- les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP)36(*) ;

- dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) 37(*).

Les ZAT correspondent aux zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire classées pour les projets industriels. Les TRDP, qui sont des zones rurales caractérisées par leur faible niveau de développement économique, comprennent les zones de revitalisation rurale (ZRR). Les ZRU, correspondant aux zones urbaines sensibles à la situation socioéconomique la plus dégradée, comprennent les zones franches urbaines (ZFU).

Le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation doivent être implantés dans l'une de ces zones.

Cette exonération dure :

- selon le droit commun, jusqu'au terme du 23e mois suivant celui de leur création (soit une période de 2 ans) ;

- en application de l'article 25 de la loi du 1er août 2003 précitée, pour les seules entreprises qui se sont créées dans les ZRU entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet 2003, jusqu'au terme du 47e mois suivant celui de leur création (ce qui correspond à une période de 4 ans).

Par ailleurs, pour les entreprises créées à compter du 1er janvier 2000, le bénéfice exonéré ne peut en aucun cas excéder 225.000 euros par période de trente-six mois. Cette disposition vise à permettre le respect de la règle communautaire de minimis38(*), qui fixe à 100.000 euros par entreprise, sur trois ans, le montant total des aides qui peuvent être accordées librement.

Dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), le bénéfice de cette exonération est également accordé aux personnes qui donnent en location un établissement commercial ou industriel muni du mobilier ou du matériel nécessaire à son exploitation, que la location comprenne, ou non, tout ou partie des éléments incorporels du fonds de commerce ou d'industrie39(*). Le contribuable exerçant une activité de location d'immeubles n'est exonéré qu'à raison des bénéfices provenant des seuls immeubles situés dans une ZRR.

Après la période d'exonération à taux plein, la sortie du dispositif se fait en « sifflet », comme l'indique le tableau ci-après.

Part des bénéfices soumise à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR)

Période

Part des bénéfices exonérée

2 (ZAT et TRDP) ou 4 (ZRU) premières années

100 %

1re année de sortie du dispositif

75 %

2e année de sortie du dispositif

50 %

3e année de sortie du dispositif

25 %

Afin d'éviter certains « effets d'aubaine », il est précisé :

- que le capital des sociétés nouvellement créées ne doit pas être détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés40(*).

- que les entreprises créées dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou qui reprennent de telles activités ne peuvent pas bénéficier de l'exonération.

B. L'EXTENSION DE LA PÉRIODE D'ENTRÉE DANS LE DISPOSITIF JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2008 PAR LA LOI DU 1ER AOUT 2003 D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA RÉNOVATION URBAINE

Le bénéfice des dispositions du présent article est réservé aux entreprises qui se créent à compter du 1er janvier 1995 jusqu'au 31 décembre 2008 inclus dans les zones d'aménagement du territoire et dans les territoires ruraux de développement prioritaire définis au premier alinéa de l'article 1465 - du code général des impôts - et dans les zones de redynamisation urbaine définies au I bis de l'article précité et, à compter du 1er janvier 1997, dans les ZRU, à la condition que le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation soient implantés dans l'une de ces zones

En effet, à l'initiative de notre collègue Jean-Paul Alduy, la période d'entrée dans le dispositif, qui devait initialement expirer au 31 décembre 2004, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2008 par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

C. UN COÛT DE L'ORDRE DE 200 MILLIONS D'EUROS PAR AN

Selon le fascicule budgétaire Evaluation des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût du dispositif aurait été de 185 millions d'euros en 2002, et serait de 170 millions d'euros en 2003 et de 205 millions d'euros en 2004.

Le coût de l'extension de 2 à 4 ans de cette exonération, par l'article 25 de la loi du 1er août 2003 précitée, pour les seules entreprises qui se sont créées dans les ZRU entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet 2003, serait de 38 millions d'euros en 2004 : 8 millions d'euros pour l'impôt sur le revenu et 17 millions d'euros pour l'impôt sur les sociétés, auxquels s'ajoutent des dégrèvements d'impôt sur les sociétés pour les années 2001, 2002 et 2003, à hauteur de 13 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN TEXTE RÉSULTANT D'ENGAGEMENTS PRIS DEVANT L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2009 la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération en faveur des entreprises nouvelles, et d'assouplir la condition d'implantation exclusive dans les zones éligibles au dispositif d'exonération.

Il fait suite, notamment, à une demande formulée par notre collègue député Nicolas Forissier lors de l'examen du projet de loi sur l'initiative économique41(*), le 6 février dernier. Notre collègue député avait en effet présenté deux amendements, tendant respectivement :

- à étendre la possibilité d'entrer dans le régime d'exonération décrit ci-avant jusqu'au 31 décembre 2009 ;

- à étendre le bénéfice de ce régime aux entreprises réalisant 40 % de leur chiffre d'affaires en-dehors de la zone (un sous-amendement de notre collègue député Charles de Courson proposant de porter ce taux à 80 %).

Notre collègue député avait retiré ces deux amendements, après, dans le premier cas, que la commission des finances avait estimé que le présent projet de loi de finances constituait un cadre mieux approprié, et, dans le second cas, que le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation avait rappelé l'engagement pris à ce sujet par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2003.

B. PRÉSENTATION DU PRÉSENT ARTICLE

Ainsi, le I du présent article prévoit de remplacer le deuxième alinéa du I de l'article 44 sexies du code général des impôts par de nouvelles dispositions.

Dans sa rédaction actuelle, le deuxième alinéa du I de l'article 44 sexies précité prévoit que le bénéfice des exonérations est réservé aux entreprises qui se créent à compter du 1er janvier 1995 jusqu'au 31 décembre 2008 inclus dans les zones indiquées ci-avant, à la condition que le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation soient implantés dans l'une de ces zones.

Il est proposé de le remplacer par un texte prévoyant :

- que la période d'entrée dans le dispositif est étendue jusqu'au 31 décembre 2009 (au lieu du 31 décembre 2008) ;

- que lorsqu'une entreprise exerce une activité (« non sédentaire », au terme d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale), réalisée en partie en dehors des zones précitées, la condition d'implantation est réputée satisfaite dès lors qu'elle réalise au plus 15 % de son chiffre d'affaires en dehors de ces zones42(*). En effet, le régime actuel, prévoyant que l'intégralité du chiffre d'affaires doit être réalisé à l'intérieur de la zone, est source de nombreux contentieux.

Par ailleurs, il serait précisé que les « zones d'aménagement du territoire » visées par l'article 44 sexies précité s'entendent des « zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire classées pour les projets industriels ».

Le II du présent article est de coordination.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable de sa commission des finances et du gouvernement :

- l'un limite aux activités « non sédentaires » l'assouplissement de la règle selon laquelle les entreprises doivent, pour bénéficier de l'exonération, exercer leur activité dans la zone concernée ;

- l'autre porte de deux à quatre ans la durée d'exonération des entreprises créées dans les ZRR (la durée d'exonération serait donc la même que dans le cas des ZRU).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans son rapport d'information présenté dans le cadre du débat sur les prélèvements obligatoires, votre commission des finances estime que « l'importance de la fiscalité dérogatoire, que souligne opportunément le XXIe rapport du Conseil des impôts publié en septembre 2003, illustre les difficultés de notre système fiscal à s'organiser selon des options claires ». Elle considère en particulier que « l'opacité du système vient, notamment, de la sédimentation de régimes incitatifs, qui se surajoutent les uns aux autres, sans que l'on songe, à de rares exceptions près, à supprimer parmi les mécanismes existants ceux qui ne sont guère utilisés ou qui n'ont pas fait leurs preuves », et qu' « un exemple caractéristique de cette propension à la superposition des régimes dérogatoires peut être donné avec les aides fiscales (...) en faveur des zones prioritaires d'aménagement du territoire ».

Elle relève cependant que le présent article ne fait que modifier à la marge un système préexistant.

Il n'en reste pas moins nécessaire que l'efficacité des exonérations fiscales visées par le présent article fasse l'objet d'une évaluation approfondie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66

Réforme du régime fiscal des distributions

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le système de l'avoir fiscal et du précompte mobilier relatif aux distributions de dividendes réalisées par les sociétés françaises. Il remplace l'avoir fiscal par un abattement assorti d'un crédit d'impôt et supprime le précompte dû par les entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT : UN MÉCANISME DESTINÉ À ÉVITER LA DOUBLE IMPOSITION

L'article premier de la loi n° 65-566 du 12 juillet 1965, qui a défini les fondements actuels de l'imposition des sociétés, a introduit le principe de l'avoir fiscal et son corollaire, le précompte. L'avoir fiscal permet d'éviter, partiellement ou totalement, suivant le taux de l'impôt sur les sociétés, que les bénéfices taxés à l'impôt sur les sociétés au niveau de l'entreprise ne le soient de nouveau au niveau de l'actionnaire, personne physique ou personne morale, qui reçoit des dividendes.

A. L'AVOIR FISCAL

D'autres modalités d'élimination de la double imposition auraient pu être imaginées : retenue à la source libératoire, comme en Autriche, en Belgique, en Irlande, au Portugal ou en Suède, abattement sur les dividendes perçus et imposés au barème de l'impôt sur le revenu comme en Allemagne ou aux Pays-Bas.

Le choix de l'avoir fiscal fait par la France, mais aussi par l'Espagne, l'Italie, la Finlande et le Royaume-Uni, marque la volonté, outre d'éliminer la double imposition des bénéfices, d'adresser un signal positif à l'investissement en fonds propres dans un contexte fiscal qui favorise plutôt l'épargne réglementée et trop rarement l'épargne « à risque ».

1. Principes

En application de l'article 158 ter du code général des impôts, l'avoir fiscal est attaché aux dividendes d'actions qui relèvent du régime fiscal des sociétés de capitaux et ont leur siège social en France. Seuls les dividendes proprement dits (c'est-à-dire les distributions de bénéfices décidées par l'assemblée générale statuant sur les comptes de l'année écoulée) ouvrent droit à l'avoir fiscal.

Sur le plan juridique, l'avoir fiscal constitue un crédit ouvert sur le Trésor. Ce crédit d'impôt, qui représente une part du dividende versé, de 50 % pour les personnes physiques, et, en ce qui concerne les personnes morales, de 50 % pour les distributions intervenant dans le cadre du régime mère-fille et de 10 % dans les autres cas, est reçu en paiement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

2. L'avoir fiscal pour les personnes physiques : une part intégrante du revenu tiré de l'investissement en actions

a) Un dispositif ingénieux ...

Dans sa décision n° 97-395 du 30 décembre 1997 relative à l'article 19 du projet de loi de finances pour 1998 visant à plafonner la restitution de l'avoir fiscal, le Conseil constitutionnel rappelle « qu'il résulte des termes mêmes de l'article 158 bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuellement en vigueur, que l'avoir fiscal est un élément constitutif du revenu dont disposent les personnes qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises ».

En effet, l'article 158 bis du code général des impôts dispose que le revenu issu de la détention, directe ou indirecte, par le biais d'un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), d'actions d'une société française est composé :

- des sommes reçues de la société française ;

- de l'avoir fiscal représenté par un crédit ouvert sur le Trésor.

Ceci emporte les conséquences fiscales suivantes :

Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, l'avoir fiscal est ainsi ajouté au montant du dividende perçu. C'est le total ainsi obtenu qui est intégré dans les bases de l'impôt. En vertu de l'article 158 du code général des impôts, il est effectué sur ce total un abattement de 1.220 euros pour les célibataires et de 2.440 euros pour les couples mariés. C'est donc sur cette base imposable qu'est appliquée l'imposition sur le revenu.

Dans un deuxième temps, le montant de l'avoir fiscal est retranché de celui de l'impôt. Si l'avoir fiscal excède le montant de l'impôt dû, l'excédent est restitué au contribuable.

Enfin, il convient de prendre en compte les prélèvements sociaux. Là aussi, c'est le total obtenu par l'addition de l'avoir fiscal au dividende qui constitue la base du prélèvement social de 10 % : la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement est de 7,5 %, taux auquel il faut ajouter le prélèvement social de 2 % et la CRDS, dont le taux est de 0,5 %.

Pour bénéficier de l'avoir fiscal, les actionnaires doivent joindre à leur déclaration de revenus les certificats d'avoir fiscal remis par l'établissement financier qui tient le compte-titres.

Exemple
(sans prise en compte de l'abattement)

Un actionnaire perçoit un dividende de 100. Il bénéficie d'un avoir fiscal de 50.

En admettant que cet actionnaire soit imposable sur le revenu au taux de 20 %, le montant de son impôt s'établit à 20 %*(100+50), soit 30. L'avoir fiscal de 50 efface complètement le montant de l'impôt et la différence (50-30), soit 20, est restituée par le Trésor public à l'actionnaire.

Si cet actionnaire est imposé au taux de 40 %, le montant de son impôt s'établit à 40 %*(100+50), soit 60. Dans ce cas, il doit acquitter un montant d'impôt net égal au montant de l'impôt dont est déduit l'avoir fiscal (60-50), soit 10.

Par ailleurs, les prélèvements sociaux que doit acquitter l'actionnaire qui reçoit un dividende de 100 s'élèvent à (100+50)*10 %, soit 15.

Dès lors, pour un dividende « brut » de 100, le dividende net d'impôt s'établit, pour le contribuable imposé à 20 % au titre de l'impôt sur le revenu à 105 (100+20-15) et, pour le contribuable imposé à 40 % au titre de l'impôt sur le revenu à 75 (100-10-15).

L'avoir fiscal bénéficie également aux détenteurs de plans d'épargne en actions (PEA). Dans ce cas, c'est le PEA qui reçoit le versement de l'avoir fiscal. Celui-ci, et les revenus qu'il engendre, ne font l'objet d'aucune imposition sur le revenu dès lors que la condition minimale de détention de 5 ans est respectée.

b) ... et qui conforte l'actionnariat individuel

Le dispositif de l'avoir fiscal a permis d'accompagner l'essor de l'actionnariat individuel. Au 30 mai 2003, 16 % des Français âgés de plus de 15 ans détenaient des actions contre 8,6 % en 1992. La France compte ainsi 7,2 millions d'actionnaires individuels.

Le nombre de détenteurs de PEA croit également : au 30 mai 2003, 7 millions de Français âgés de plus de 15 ans détenaient un PEA (15,7 % de la population) contre 6,2 millions en mai 2002.

Le développement de l'actionnariat populaire correspond à un axe politique majeur largement partagé par les gouvernements qui se sont succédés depuis 20 ans. En effet :

- l'actionnariat individuel est un facteur important de stabilité de marché ;

- l'actionnariat individuel contribue de manière décisive au succès de la privatisation des entreprises publiques ;

- l'actionnariat individuel crée un cadre favorable au lancement des fonds de retraite par capitalisation, complémentaires du système de retraite par répartition en difficulté.

Pourcentage d'actionnaires individuels parmi les Français âgés de 15 ans et plus

(en %)

Source : Banque de France

Dans ce contexte, l'avoir fiscal conforte le développement de l'actionnariat individuel pour deux raisons :

La première est liée au montant limité des dividendes dont l'épargnant peut bénéficier en retour de son investissement dans les actions françaises : le taux de dividende moyen d'un encours actions s'établit selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 1,833 %, ce qui est faible par rapport au rendement de l'épargne liquide lorsqu'elle est placée dans un livret A. L'avoir fiscal agit dès lors, pour les petits actionnaires, peu ou faiblement imposés, comme un impôt négatif qui compense la modicité du revenu.

La seconde est liée à la fiscalité qui s'applique au second facteur de rendement de la détention d'actions : la plus-value. Celle-ci est en France lourdement taxée, à 26 %. La fiscalité relativement attractive du dividende compense partiellement la fiscalité particulièrement lourde qui s'applique à la plus-value.

3. L'avoir fiscal pour les personnes morales : une élimination limitée de la double imposition

a) Le taux d'avoir fiscal pour les personnes morales

Le système de l'avoir fiscal a pour effet d'accorder aux actionnaires une ristourne d'impôt sur les sociétés, et peut aussi être considéré comme un certificat justifiant de l'impôt déjà versé au Trésor par la société distributrice. Il assurait l'élimination totale de la double imposition lorsque le taux de l'avoir fiscal était de 50 % et que les dividendes étaient distribués sur des bénéfices ayant supporté l'impôt sur les sociétés au taux de 33,33 % sans contributions additionnelles, c'est-à-dire lors des exercices 1993 et 1994, puisque l'avoir fiscal représentait à la fois la moitié du dividende et la moitié de l'impôt sur les sociétés ayant grevé le bénéfice d'origine. Cette restitution n'est plus que partielle pour les bénéfices les plus récents, dans la mesure où les taux de l'avoir fiscal et de l'impôt sur les sociétés ne sont plus en harmonie. Cette désynchronisation provient en effet d'une part de l'introduction, à compter de 1995, de diverses contributions additionnelles et sociales (applicables aux seules sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés avant soustraction des avoirs fiscaux) qui ont par la suite connu des fluctuations, et d'autre part d'une baisse du taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales à partir de 1999. L'avoir fiscal octroyé aux personnes morales varie ainsi selon le statut de son bénéficiaire et l'exercice du résultat sur lequel sont imputés les dividendes :

- il est maintenu à 50 % des dividendes pour les distributions intervenant au sein du régime mère-fille (qui exonère d'impôt sur les sociétés les dividendes perçus, en application de l'article 216 du code général des impôts), ainsi que pour les sociétés de personnes visées à l'article 8 du code général des impôts, pour la part du dividende revenant aux personnes physiques ;

- d'un taux originel de 50 %, l'avoir fiscal pour les personnes morales autres que les sociétés mères a été successivement abaissé à 45 % dans la loi de finances initiale pour 1999 pour les dividendes mis en paiement au titre de l'exercice clos le 31 décembre 1998, puis à 40 % pour les dividendes de 1999, à 25 % pour ceux de 2000, à 15 % pour ceux de 2001, et enfin à 10 % pour l'avoir fiscal utilisable en 2003. Ces mesures permettaient de ne pas avantager des sociétés qui perçoivent des dividendes de participations non stratégiques, mais surtout d'escompter une diminution significative du coût du transfert de l'avoir fiscal aux actionnaires non résidents. Le taux du précompte exigible ayant toutefois été maintenu à 50 % (cf. infra), la loi de finances initiale pour 2001 a prévu une majoration de l'avoir fiscal selon la date de paiement de l'impôt sur les sociétés. En outre, les fondations et associations reconnues d'utilité publique ont bénéficié d'une restauration de l'avoir fiscal au taux de 50 % à compter de 2003, à l'initiative du Sénat.

L'option pour le régime de l'intégration fiscale conduit en revanche à la neutralité fiscale des distributions internes : les dividendes distribués au sein du groupe ne sont pas assortis de l'avoir fiscal, dès lors qu'ils sont prélevés sur des bénéfices réalisés depuis l'entrée dans le groupe. Les distributions « externes » aux actionnaires minoritaires du groupe sont en revanche assorties de l'avoir fiscal.

b) Les modalités d'utilisation de l'avoir fiscal

L'imputation sur l'impôt dû constitue le mode normal d'utilisation de l'avoir fiscal pour les bénéficiaires43(*). Ainsi lorsqu'un revenu mobilier assorti de l'avoir fiscal ou d'un crédit d'impôt se trouve inclus dans le bénéfice imposable d'une société passible de l'impôt sur les sociétés, cette société est autorisée, aux termes du 1 de l'articles 209 bis et de l'article 220 du code général des impôts, à retrancher le montant de cet avoir fiscal ou de ce crédit d'impôt. Ce régime d'imputation sur l'impôt sur les sociétés exigible n'est toutefois pas applicable aux sociétés mères : les dividendes qu'elles perçoivent de leurs filiales ne sont en effet pas soumis à l'impôt sur les sociétés, et les sociétés mères ne peuvent utiliser les avoirs fiscaux qui y sont attachés pour le paiement de l'impôt sur les sociétés dû sur d'autres revenus. De même, les associations à but non lucratif, qui en application du 5 de l'article 206 du code général des impôts ne sont pas passibles de l'impôt sur les sociétés sur les dividendes d'actions françaises, ne peuvent pas non plus imputer les avoirs fiscaux sur l'impôt sur les sociétés dont elles sont redevables au titre des autres revenus.

S'agissant de la restitution de l'avoir fiscal, il convient d'opérer une distinction entre les personnes morales assujetties à l'impôt sur le revenu (sociétés en nom collectif et sociétés de personnes) et à l'impôt sur les sociétés. Pour les premières, le montant des avoirs fiscaux supérieur à l'impôt dû par le bénéficiaire des dividendes, en raison notamment de déficits engendrés par d'autres activités pendant l'exercice considéré ou au titre d'exercices antérieurs, est remboursé par le Trésor. S'agissant des actionnaires redevables de l'impôt sur les sociétés et conformément aux dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts, la fraction de l'avoir fiscal qui excède le montant de la dette d'impôt due n'est ni restituable, ni reportable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre des exercices suivants. De même, lorsque la société bénéficiaire est déficitaire, le dividende est inclus dans le résultat imposable et vient diminuer le déficit reportable ; l'avoir fiscal est dès lors définitivement perdu.

4. Un bénéfice de l'avoir fiscal accordé aux non-résidents

Conformément à l'article 158 ter du code général des impôts, l'avoir fiscal est en principe réservé aux personnes physiques ou morales « qui ont leur domicile réel ou leur siège social en France » et qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises, mais par exception, certaines conventions fiscales internationales, pour la plupart avec les pays les plus importants, prévoient l'extension de l'avoir fiscal aux résidents du pays co-signataires de la convention, et plus particulièrement aux personnes morales qui détiennent entre 5 % et 25 % du capital de la société française. L'avoir fiscal peut en outre être attribué aux sociétés non résidentes qui possèdent un établissement stable en France44(*).

Ces conventions, au nombre de 4745(*), prévoient en général une retenue à la source de 15 % qui ouvre droit à un crédit d'impôt d'égal montant dans l'Etat de résidence du contribuable. Le transfert de l'avoir fiscal aux résidents étrangers a lieu si l'Etat de résidence du bénéficiaire impose les dividendes nets et l'avoir fiscal. La France est ainsi le seul Etat de l'Union européenne à permettre le remboursement de l'avoir fiscal à des non-résidents, depuis que l'Irlande et le Royaume-Uni ont supprimé cette possibilité en 1999.

Le transfert de l'avoir fiscal aux non-résidents est également prévu pour les fonds de pension des quatre Etats où ils présentent la surface financière la plus grande (Etats-Unis, Japon et Royaume-Uni sur le fondement d'une convention fiscale, Pays-Bas en vertu d'une décision unilatérale de la France), et qui bénéficient ainsi d'une forte incitation à investir dans des actions de sociétés françaises. La même logique a prévalu au profit des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) créés dans neuf Etats46(*), et leur accorde un avantage d'autant plus élevé que les OPCVM sont exonérés d'impôt sur les sociétés.

Ces dispositions constituent un contexte favorable pour l'attractivité de la place financière de Paris : la part des actionnaires non-résidents dans la capitalisation boursière de Paris a doublé entre 2000 et 2003 pour atteindre près de 40 %.

5. La dépense fiscale liée à l'avoir fiscal

Au total, la dépense fiscale liée à l'avoir fiscal s'est élevée en 2002 à 4.360 millions d'euros, dont 2.890 millions d'euros pour les épargnants français. Ce montant est à mettre en perspective avec l'ensemble de la dépense fiscale liée à l'épargne qui s'établit à plus de 11 milliards d'euros.

La dépense fiscale liée à l'avoir fiscal

(en millions d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

Coût de l'avoir fiscal déduit de l'impôt sur le revenu ou remboursé aux personnes physiques (y compris les PEA)

1.890

2.134

2.302

2.576

2.890

Coût de l'avoir fiscal déduit de l'impôt sur les sociétés

762

762

823

854

670

Coût du transfert de l'avoir fiscal aux non-résidents après déduction d'une retenue à la source

847

1.006

1.300

709

800

Total

3.499

3.902

4.425

4.139

4.360

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

La dépense fiscale liée à l'épargne

(en millions d'euros)

Mesure

Résultat estimé

pour 2002

Évaluation
pour 2003

Évaluation
pour 2004

Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement

1.600

1.715

1.860

Exonération des intérêts des livrets A

525

540

540

Exonération des intérêts des livrets bleus

60

60

60

Exonération des intérêts des CODEVI

205

215

210

Exonération des intérêts des livrets d'épargne populaire

40

50

55

Exonération des intérêts du livret jeune

35

35

40

Exonération des revenus provenant de l'épargne salariale

350

340

340

Exonération des dividendes et avoirs fiscaux capitalisés sur un plan d'épargne en actions

470

 

420

490

Exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation (assurance-vie)

3.550

   

3.180

3.150

Exonération des produits des plans d'épargne populaire

   

600

760

630

Abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers

   

360

280

320

Avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises

     

2.890

3.050

3.050

Prélèvement libératoire sur les produits de placements à revenu fixe

   

550

410

550

Exonération des gains de cessions de valeurs mobilières réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions

1.090

nc

nc

TOTAL

12.265

11.175

11.235

B. LE PRÉCOMPTE, GAGE ÉDULCORÉ DE L'AVOIR FISCAL

1. Un mécanisme originellement lisible et logique

Les dividendes distribués ne sont pas toujours issus de bénéfices assujettis à l'impôt sur les sociétés au taux normal. Divers dispositifs dérogatoires permettent en effet d'exonérer d'impôt sur les sociétés les bénéfices (tels que les dividendes versés par des filiales étrangères à une société mère française ayant opté pour le régime mère-fille) ou de les taxer à taux réduit (tels les bénéfices des PME d'un chiffre d'affaires inférieur à 7,6 millions d'euros47(*)). Dès lors, l'octroi de l'avoir fiscal dans ces hypothèses aboutirait à accorder une ristourne sur un impôt qui n'aurait pas été acquitté, et ne remplit dès lors plus sa vocation initiale de suppression a posteriori de la double imposition.

Deux solutions étaient envisageables pour effacer cette anomalie :

- prévoir que les distributions prélevées sur des bénéfices exonérés ne seraient pas assorties de l'avoir fiscal. Cette solution a priori séduisante aurait été difficilement applicable et inéquitable, dans la mesure où elle aurait impliqué de créer des critères de détermination des actionnaires qui auraient perçu de tels dividendes ;

- un système d'avoir variable, établi en fonction du taux d'imposition de la société distributrice. Cette solution a néanmoins été jugée trop complexe et posait un problème de lisibilité.

Le législateur a donc décidé en 1965 d'attribuer à tous les dividendes de source française et régulièrement distribués un avoir fiscal de taux uniforme, quel que soit le taux d'impôt sur les sociétés appliqué aux bénéfices originels. Un mécanisme correcteur a néanmoins été prévu, consistant en un versement d'un précompte mobilier par les sociétés distributrices, prévu par l'article 223 sexies du code général des impôts. Il revenait ainsi aux sociétés de faire l'avance de l'avoir fiscal au Trésor, en acquittant un précompte égal, en principe, au montant de l'avoir fiscal - soit 50 % du dividende - attaché à des distributions prélevées sur des bénéfices non soumis à l'impôt sur les sociétés au taux normal au titre des cinq exercices précédents. La logique économique, tendant à inciter les entreprises à distribuer régulièrement des dividendes, a également conduit le législateur à pénaliser les distributions trop tardives, en soumettant au précompte les distributions opérées sur des bénéfices mis en réserve depuis plus de cinq ans, même s'ils ont supporté l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun (alinéa 2 du I de l'article 223 sexies précédemment mentionné).

Afin d'éviter que la société ne soit susceptible de verser (dividendes, impôt sur les sociétés éventuellement dû et précompte) davantage qu'elle n'aurait encaissé de revenus, le précompte est imputé sur les distributions prélevées sur les bénéfices concernés. Le précompte vient ainsi minorer le dividende versé, et est égal au tiers de la somme globale affectée à la distribution. Lorsqu'il donne lieu à un paiement effectif, il ne constitue pas une charge de l'exercice mais une affectation du résultat.

Le précompte constitue donc bien le gage de l'avoir fiscal utilisable l'année suivante, en ce qu'il diminue le montant des bénéfices susceptibles d'être distribués, et comportait à l'origine une logique forte de financement de cette ristourne.

Dès lors, seules les distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal peuvent entraîner l'exigibilité du précompte, mais à l'inverse, toutes les distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal n'entraînent pas nécessairement l'exigibilité ou le paiement du précompte. Une distinction est également opérée selon la nature des entreprises, les distributions de certaines sociétés, aux termes du 3° de l'article 223 sexies du code général des impôts, n'étant pas redevables du précompte, tels les produits distribués par les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés de capital-risque.

2. Un mécanisme assorti d'une certaine souplesse et de possibilités de franchise

Le 3 de l'article 223 sexies du code général des impôts prévoit une exonération de précompte pour certains types de sociétés, telles que les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés immobilières de gestion, les sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ou les sociétés de capital-risque (lorsque les distributions proviennent de certains produits et plus-values nets). Pour les entreprises redevables, le paiement du précompte peut en outre faire l'objet d'une certaine souplesse. Diverses possibilités de distribution aux personnes morales en franchise de précompte existent en effet, et les sociétés s'attachent dès lors à imputer leurs distributions de manière à minorer le précompte dû48(*) :

- afin d'éviter le paiement du précompte, une société a intérêt à imputer la distribution de dividendes sur les bénéfices soumis à l'impôt sur les sociétés en commençant par le plus ancien résultat des exercices clos depuis cinq ans au plus ;

- en application du 2 de l'article 146 du code général des impôts, l'exigibilité du précompte peut ne pas donner lieu à paiement effectif dans le cas d'une imputation de dividendes sur les produits soumis au régime mère-fille au cours des cinq derniers exercices. Le société mère est en effet redevable du précompte puisque les dividendes perçus de sa ou de ses filiales françaises puis redistribués sont assortis d'un avoir fiscal et prélevés sur des bénéfices qui n'ont pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal49(*). Le précompte peut toutefois être neutralisé au niveau de la société mère en étant acquitté par l'avoir fiscal et les crédits d'impôt attachés aux dividendes. Les avoirs fiscaux et crédits d'impôt, qui ne peuvent être utilisés par la société mère pour le paiement de l'impôt sur les sociétés exigible pour d'autres résultats, et ne sont ni restituables ni remboursables, ne sont ainsi pas définitivement perdus. Dans la mesure où la société mère peut déduire du précompte dû le total des avoirs fiscaux et crédits d'impôt reçus de ses filiales, les redistributions de dividendes « hors précompte » sont de facto limitées au double du montant de ces avoirs fiscaux et crédits d'impôt.

Le même régime est applicable pour la redistribution des dividendes versés par des filiales étrangères à une société mère française. Les dividendes reçus sont en effet assortis d'un crédit d'impôt correspondant au montant de la retenue à la source dans l'Etat du siège de la filiale, qui est généralement de 15 %50(*) (taux usuel retenu dans les conventions internationales). Ce crédit d'impôt est également déductible du précompte dû par la société mère, mais il est d'un montant inférieur à celui du précompte brut exigible. Comme précédemment, la société mère peut donc redistribuer en franchise totale de précompte une somme égale au plus au double des crédits d'impôts transférés par les filiales étrangères ;

- les holdings françaises de participations étrangères (c'est-à-dire les sociétés françaises ayant pour activité principale la gestion de participations dans des sociétés étrangères) bénéficient d'un régime spécifique prévu par le 8° de l'article 223 sexies du code général des impôts, et peuvent dans certaines conditions51(*) redistribuer en franchise de précompte les dividendes perçus de leurs participations, qui n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal. La holding française devient alors « transparente » à l'égard des dividendes de source étrangère.

Il convient également de rappeler que les distributions internes de dividendes effectuées par les filiales d'un groupe fiscalement intégré sont, en principe, sans incidence fiscale, n'ouvrent par conséquent pas droit à l'avoir fiscal et n'entraînent pas l'exigibilité du précompte. Cette règle ne s'applique toutefois que si la filiale prélève ses dividendes sur des bénéfices réalisés depuis son entrée dans le groupe. En outre, les dividendes distribués par les filiales, hors du groupe, aux actionnaires minoritaires, sont assortis de l'avoir fiscal et donnent lieu au paiement du précompte52(*).

Les distributions de dividendes effectuées par la société tête du groupe - dont les actionnaires sont, sauf exception, extérieurs au groupe du fait des limitations apportées à l'autocontrôle et aux participations croisées - obéissent pour leur part aux règles de droit commun d'exigibilité du précompte, et la société intégrante est redevable du précompte éventuellement dû par chaque société du groupe53(*). En pratique, la société tête de groupe devra acquitter le précompte si elle distribue un montant de dividendes supérieur au bénéfice consolidé de l'ensemble. Le précompte exigible du fait des distributions opérées par la société intégrante ou les filiales intégrées peut, dans certaines conditions, être acquitté par l'utilisation des avoirs fiscaux ou crédits d'impôt attachés aux dividendes perçus dans le cadre du régime mère-fille54(*) ;

- le report en avant des déficits entraîne l'exigibilité du précompte sur les bénéfices distribués, de même qu'au titre des bénéfices antérieurs au déficit reporté en arrière (l'utilisation de la créance dite de carry back permettant de ne pas acquitter l'impôt sur les sociétés). En revanche, le report en arrière peut accroître les distributions en franchise de précompte lorsque les bénéfices sont postérieurs au déficit.

3. Un dispositif rendu complexe et coûteux pour certaines entreprises

L'apparition de taux différenciés d'avoir fiscal selon les personnes et les années - l'avoir fiscal dont bénéficient les sociétés non mères ayant été graduellement abaissé de 50 % à compter de la loi de finances pour 1999 à 10 % en 2003 - a néanmoins rendu le mécanisme plus complexe.

La baisse de l'avoir fiscal entraînait en effet un « trop-payé » au titre du précompte. La loi de finances pour 1999 avait prévu une mesure de coordination consistant à aligner le taux du précompte sur le nouveau taux de l'avoir fiscal, soit 45 %. Cette mesure s'est toutefois avérée d'une grande complexité à mettre en oeuvre et ouvrait la voie à un précompte de taux variable ; aussi la loi de finances pour 2000 a-t-elle introduit un nouveau dispositif tendant à rétablir le taux unique de 50 % pour le précompte et à neutraliser la diminution de l'avoir fiscal. Le trop-perçu par le Trésor a donc été compensé par une majoration de l'avoir fiscal finalement accordé aux bénéficiaires personnes morales, fonction de la date de mise en paiement de la distribution. Ainsi, pour un avoir fiscal de 10 % octroyé en 2003 au titre des distributions effectuées en 2002, les actionnaires personnes morales se voient accorder une majoration de 80 % (soit (50-10)/50) de leur avoir fiscal.

En outre, une instruction de la direction générale des impôts du 28 décembre 2001, d'application rétroactive, a sensiblement réduit le champ des distributions considérées comme dividende55(*), et partant, l'applicabilité de l'avoir fiscal et du précompte mobilier. Il en est résulté une plus grande concentration des cas d'assujettissement au précompte, qui est désormais essentiellement acquitté par quelques groupes fortement internationalisés (cf. infra). Le précompte était en effet à l'origine un mécanisme représentant un montant marginal, mais l'augmentation constante et rapide des montants recouvrés depuis quelques années apparaît liée à deux principaux facteurs :

- l'internationalisation des grandes entreprises françaises par croissance externe (rachat de sociétés étrangères) ou interne, qui a entraîné une hausse des distributions non soumises à l'impôt sur les sociétés de droit commun, donc assorties de l'exigibilité du précompte ;

- une pression à la hausse des dividendes avec épuisement des capacités de distribution en franchise de précompte.

Evolution des recettes de précompte

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Variation 1997/2002

Recettes de précompte

487

826

922

1.302

2.075

1.705

1.860*

+ 249,3 %

Total des restitutions

N.D

191

379

572

361

455 *

N.D.

+ 138,2 %

Précompte net

487

636

543

730

1.714

1.246

1.860

+ 155,8 %

* Estimations

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL, GAGE DE LA SUPPRESSION DU PRÉCOMPTE MOBILIER

Le présent article vise principalement à supprimer le précompte mobilier. De cette suppression découle, pour des raisons budgétaires, la réforme de l'avoir fiscal. Ainsi, paradoxalement, alors que du point de vue fiscal le précompte constitue la contrepartie de l'avoir fiscal, la réforme de l'avoir fiscal constitue, du point de vue budgétaire, la contrepartie de la suppression du précompte proposée par le présent article.

A. LA SUPPRESSION DU PRÉCOMPTE MOBILIER

La compatibilité problématique du précompte au regard du droit communautaire, son caractère pénalisant pour l'expansion internationale des entreprises françaises et la complexité du mécanisme de l'avoir fiscal constituent les principaux arguments invoqués par le gouvernement pour proposer l'extinction du précompte, impôt spécifique dont la raison d'être est fondamentalement liée à l'avoir fiscal.

Le 3° du A du I du présent article propose ainsi l'abrogation de l'article 223 sexies du code général des impôts, qui constitue le principal article relatif au précompte. Par coordination, les articles 223 H, relatif à l'éligibilité et aux exonérations de précompte pour les distributions de dividendes au sein d'un groupe fiscal, et 1679 ter56(*), relatif aux modalités de versement au Trésor, sont abrogés.

Le 4° du A du I tend à abroger les 2 et 3 de l'article 146 du code général des impôts, qui définissent, d'une part, le régime des distributions d'une société mère qui donnent lieu à paiement du précompte et les modalités d'imputation, le cas échéant, du montant des crédits d'impôt sur le précompte dû, et d'autre part, les conditions de transfert, à leurs actionnaires, des crédits d'impôt de produits exonérés de précompte des sociétés ayant pour activité exclusive la gestion d'un portefeuille de titres. Il tend également à abroger le 2 de l'article 223 O du code général des impôts, qui permet à la société mère de se substituer aux sociétés de son groupe pour imputer, sur le précompte dont elle est le cas échéant redevable, les avoirs fiscaux et crédits d'impôt attachés aux dividendes perçus de ses filiales.

Par coordination, le présent article prévoit en outre les modifications suivantes du code général des impôts  pour tenir compte de la suppression du précompte :

- le a du 5° du A du I tend à modifier le 3° quater de l'article 108, relatif au régime des dividendes des sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ;

- le b du 5° du A du I tend à modifier l'article 223 A, relatif à l'obligation de la société mère d'un groupe de sociétés d'acquitter le précompte pour l'ensemble du groupe ;

- le c du 5° du A du I tend à modifier le I de l'article 1655 quater, relatif au régime spécifique d'imposition des bénéfices des organismes communs de stockage pétrolier. La suppression du précompte conduirait à les exonérer totalement d'impôt ;

- enfin le 2° du A du II tend à modifier l'article 145 relatif aux conditions d'application du régime fiscal des sociétés mères, afin de tenir compte des modifications de l'article 146 proposées dans le 4° du A du I du présent article.

L'entrée en vigueur de la suppression du précompte est fixée au 1er janvier 2005 par le premier alinéa du D du I du présent article. Afin de faciliter la transition sur le plan budgétaire, un prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfices, restituable sur trois ans, est prévu par l'article 67 du présent projet de loi.

B. LA SUPPRESSION DE L'AVOIR FISCAL

L'abrogation de l'article 158 bis par le 1° du A du I du présent article emporte suppression du droit à restitution de l'avoir fiscal pour les personnes morales comme physiques. D'autres abrogations sont communes aux actionnaires personnes physiques et morales : celle de l'article 158 ter, qui définit le champ d'application de l'avoir fiscal en fonction de la nature des produits distribués et du siège du bénéficiaire, celle de l'article 209 ter, qui définit le champ d'exclusion de l'avoir fiscal, et celle de l'article 242 quater, qui permet l'attribution de l'avoir fiscal aux actionnaires résidents d'Etats signataires d'une convention fiscale avec la France.

Pour les particuliers,  le B du I prévoit que les bénéfices distribués ou répartis par des organismes de placement collectif de valeurs mobilières (OPCVM) nationaux n'ouvrent plus droit à l'avoir fiscal à compter du 1er janvier 2005 et le C du II propose de modifier la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 relative au PEA afin de supprimer le mécanisme de restitution annuelle des avoirs fiscaux attachés aux produits encaissés dans le cadre d'un PEA.

Par coordination, le présent article prévoit en outre les modifications suivantes du code général des impôts  pour tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal :

- le 1° du A du II tend à modifier l'article 119 ter, relatif aux conditions d'exonération de la retenue à la source sur les dividendes distribués à des non-résidents, en supprimant la condition relative à l'absence de droit à la restitution, intégrale ou partielle, d'un avoir fiscal ;

- le 3° du A du II tend à modifier l'article 163 quinquies, afin de supprimer la disposition d'après laquelle la restitution de l'avoir fiscal dans le cadre d'un PEA obéit aux conditions déterminées par un décret ;

- le 4° du A du II propose une nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l'article 193, relatif aux modalités de calcul de l'impôt sur le revenu, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal qui intervenait en diminution de l'impôt brut ;

- le 5° du A du II tend à modifier les articles 199 ter et 220, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans l'imputation directe des crédits d'impôt dont bénéficient les revenus de capitaux mobiliers d'actionnaires de sociétés d'investissement, de sociétés de capital-risque ou de sociétés de développement régional ;

- le 6° du A du II tend à modifier l'article 199 ter A, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans l'imputation des crédits d'impôt attachés aux produits des actifs des FCP au profit des détenteurs de parts de ces fonds ;

- le 7° du A du II tend à modifier l'article 220 quinquies, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans les conditions d'application du report en arrière des déficits d'une entreprise soumise à l'impôt sur les sociétés ;

- le 8° du A du II tend à modifier les articles 235 ter ZA et 235 ter ZC, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans la définition de l'assiette de la contribution sur l'impôt sur les sociétés et de la contribution sociale généralisée sur cet impôt ;

- le 9° du A du II tend à modifier l'article 239 bis B, relatif au régime des plus-values de liquidation distribuées par certaines sociétés, pour supprimer la disposition d'après laquelle ces distributions n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal ;

- le 10° du A du II tend à modifier l'article 1668, relatif aux versements des acomptes trimestriels d'impôt sur les sociétés, pour supprimer la référence aux avoirs fiscaux dans l'anticipation, par la société, de l'impôt qu'elle devrait effectivement acquitter, qui pourrait la conduire à se dispenser de nouveaux versements ;

- le B du II tend à modifier l'article L. 111 du livre des procédures fiscales, afin d'adapter l'obligation, incombant aux agents de l'administration fiscale, de dresser la liste, par commune, des redevables de l'impôt sur le revenu, à la suppression de l'avoir fiscal.

L'entrée en vigueur de la suppression de l'avoir fiscal est fixée, comme pour le précompte, au 1er janvier 2005 par le premier alinéa du D du I du présent article. Toutefois, la suppression de l'avoir fiscal pour les personnes morales prendrait effet dès 2004.

C. LA CRÉATION D'UN ABATTEMENT DE 50 % POUR LES DIVIDENDES PERÇUS PAR LES PERSONNES PHYSIQUES

Le 6° du A du I du présent article modifie le 3 de l'article 158 du code général des impôts et crée un abattement de 50 % sur l'ensemble des dividendes imposables. Cet abattement s'appliquerait aux revenus distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans un Etat de l'Union européenne ou dans un Etat ou territoire lié à la France par une convention fiscale en vue d'éviter la double imposition des revenus. S'agissant des dividendes distribués par une société non européenne, la disposition serait, à compter du 1er janvier 2009, réservée aux revenus distribués par des sociétés établies dans un Etat ou territoire ayant conclu une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.

Le nouveau 3° de l'article 158 précité, dans la rédaction proposée par le 6° du A du I, détermine les catégories de revenus distribués qui seraient exclues du bénéfice de l'abattement de 50 %. Il s'agit :

- des revenus distribués par des sociétés d'investissement telles que les sociétés d'investissement à capital variable (SICAV), ou des sociétés étrangères ayant une activité similaire et un régime fiscal équivalent, et les sociétés de capital-risque (SCR) ;

- des revenus qui ne constituent pas la rémunération du bénéficiaire en sa qualité d'associé ou d'actionnaire, c'est-à-dire, principalement, les « jetons de présence » ;

- des revenus distribués au titre d'avances, de prêts ou d'acomptes aux associés de la société.

Le 6° du A du I du présent article crée à l'article 158 du code général des impôts un 4° qui ouvre l'application de l'abattement de 50 % aux revenus distribués par les OPCVM français ou européens bénéficiant de la procédure de reconnaissance mutuelle pour la part des revenus qui correspond à des revenus distribués ouvrant droit à l'abattement de 50 % précédemment défini.

Le nouveau 5° de l'article 158 précité, dans la rédaction proposée par le 6° du A du I, maintient le bénéfice de l'abattement spécifique de 1.220 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de 2.440 euros pour les contribuables mariés.

Deux abattements seraient ainsi pratiqués sur les dividendes, un premier de 50 %, puis un second à concurrence de 1.220 ou 2.440 euros.

D. L'INTRODUCTION D'UN CRÉDIT D'IMPÔT AU TITRE DES DIVIDENDES PERÇUS PAR LES PERSONNES PHYSIQUES

Le 7° du A du I propose d'instituer un crédit d'impôt au titre des dividendes perçus par les personnes physiques et insère ainsi un article 200 septies dans le code général des impôts.

Ce crédit d'impôt serait accordé aux personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France et serait égal à 50 % du montant des revenus distribués.

Ce crédit d'impôt serait plafonné à 75 euros pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé et à 150 euros pour un couple marié soumis à imposition commune. Il s'appliquerait également aux revenus distribués dans le cadre d'un PEA, dans la limite de 75 euros par PEA.

Le crédit d'impôt serait restituable si son montant est supérieur à l'impôt dû.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre quatre amendements de coordination et deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et à l'initiative de sa commission des finances, un amendement visant à relever le plafond du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour une personne seule, et pour le PEA, et de 150 à 230 euros pour un couple le crédit d'impôt précité et un amendement rendant éligible au PEA les parts ou actions d'OPCVM européennes investies à 75 % au moins dans des titres éligibles par nature au PEA.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de rappeler au préalable que le présent article ne constitue pas la première tentative de remise en cause de l'avoir fiscal. Le gouvernement précédent avait tenté, malgré l'avis défavorable de votre commission des finances, de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 francs pour les contribuables mariés. L'article 19 du projet de loi de finances pour 1998 avait été invalidé par le Conseil Constitutionnel pour les motifs suivants :

La décision n° 97-395 du 30 décembre 1997
relative à l'article 19 du projet de loi de finances pour 1998

« Considérant que cet article a pour objet de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 F pour les contribuables mariés soumis à imposition commune et prévoit que, "lorsque l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu net global est supérieur au montant de ce revenu, la fraction non restituée de cet avoir fiscal, qui excède le revenu net global, est retranchée du revenu net global de l'année suivant celle de la perception des dividendes" ;

Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition, qui conduit à imposer des contribuables sur une somme qu'ils n'ont jamais perçue, porte à plusieurs titres une atteinte grave au principe d'égalité devant l'impôt ; qu'elle pénalise ainsi les titulaires des revenus les plus faibles et, à revenu égal, les contribuables chargés de famille et disposant à ce titre de plusieurs parts de quotient familial ; qu'elle ne trouve cependant pas à s'appliquer dans de nombreuses situations, sans que cette différence de traitement soit justifiée ; qu'enfin, la correction prévoyant le report de l'avoir fiscal non restitué sur les revenus des capitaux mobiliers de l'année suivant celle de la perception des dividendes ne pourra profiter qu'aux contribuables subissant des déficits supérieurs au montant des dividendes ;

Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 158 bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuellement en vigueur, que l'avoir fiscal est un élément constitutif du revenu dont disposent les personnes qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises ; qu'il est compris dans la base de l'impôt sur le revenu dû par le bénéficiaire ; qu'il prend la forme d'un crédit ouvert sur le Trésor ; qu'il est reçu par l'Etat en paiement de l'impôt ; qu'il est restitué aux personnes physiques dans la mesure où son montant excède celui de l'impôt dont elles sont redevables ;Considérant qu'en vertu de ces dispositions, l'Etat s'acquitte de sa dette, soit en imputant le montant de l'avoir fiscal sur l'impôt sur le revenu dû par le bénéficiaire, soit, dans le cas où le montant de cet avoir est supérieur à l'impôt dû, en lui restituant la différence ;

Considérant que l'article 19 ne modifie l'article 158 bis du code général des impôts qu'en vue de plafonner le montant de l'avoir fiscal restitué, ainsi qu'il résulte d'ailleurs de l'exposé des motifs de la loi ;

Considérant qu'en prévoyant que l'avoir fiscal continuera à être intégralement restitué, sous forme d'une réduction de leur imposition, aux contribuables dont l'impôt sur le revenu est au moins égal au montant de cet avoir fiscal, alors que sa restitution sera désormais plafonnée à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 F pour les contribuables mariés soumis à imposition commune, lorsque l'impôt dû par ces contribuables est inférieur au montant de cet avoir fiscal, le législateur a établi une différence de traitement entre les bénéficiaires de l'avoir fiscal qui n'est justifiée par aucune différence de situation en rapport avec l'objet de l'article 158 bis du code général des impôts même ainsi modifié ; que cette différence de traitement demeure injustifiée nonobstant la possibilité de retrancher l'avoir fiscal non restitué du revenu net global de l'année suivant celle de la distribution des dividendes ; que, dès lors, l'article 19 méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt et doit être regardé comme contraire à la Constitution ».

A. LA SIGNIFICATION DE LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE

1. La suppression du précompte : une disposition profitable à 442 entreprises

Sur le principe, la suppression du précompte constituerait une simplification appréciable de notre droit fiscal et est donc légitime. Les défauts de ce dispositif sont en effet nombreux et ont été relevés à plusieurs reprises par votre commission des finances. Dans son rapport publié en juillet 200157(*), notre collègue député Michel Charzat avait également recommandé une réforme du régime fiscal des distributions, reposant sur un choix entre trois solutions hybrides, mais qui se fondaient toutes sur la suppression du précompte. Le précompte mobilier, en dépit de sa logique et de ses justifications initiales, présente ainsi les inconvénients suivants :

- il est très complexe à gérer pour les services fiscaux des sociétés. Lourde à assumer sur les plans logistique et déclaratif (déclarations de précompte en nombre équivalent aux filiales - souvent très nombreuses dans les grands groupes, calcul du précompte des minoritaires exigeant un travail important pour un produit fiscal faible, mobilisation de plusieurs dizaines de salariés pour établir les déclarations, etc.), mais aussi en termes de compréhension de la loi, la gestion du précompte a parfois été qualifiée de « schizophrénique »58(*), en ce que les entreprises, afin de limiter la double imposition, tentent de concilier les résultats consolidés, sociaux et fiscaux, qui reposent sur des référentiels différents ;

- son coût est élevé pour certaines entreprises, ainsi qu'il a été relevé dans la partie I du commentaire du présent article, ce qui constitue un obstacle financier et administratif à leur expansion internationale ;

- le précompte ne constitue pas seulement le gage de l'avoir fiscal et tend à devenir un impôt à la charge de l'entreprise, et donc un facteur de double imposition. Ce fait est patent lorsqu'on considère que les distributions prélevées sur des bénéfices constitués depuis au moins cinq ans sont soumises au précompte malgré l'imposition au taux normal de l'IS, mais aussi dans le cas de résultats étrangers redistribués après avoir subi localement un IS plus lourd que l'IS français.

Le précompte aboutit ainsi au paradoxe de créer dans certains cas une double imposition pour délivrer un crédit d'impôt aux actionnaires, justement destiné à neutraliser cette double imposition. Le débat sur le précompte n'est pas nouveau et d'autres solutions que sa suppression ont déjà été envisagées, telles que la mise en place d'un avoir fiscal variable et l'élargissement sur un mode optionnel du régime des participations étrangères, mais ne faisaient qu'accroître la complexité du système et étaient traitées indépendamment d'une suppression de l'avoir fiscal.

Il convient néanmoins de nuancer les arguments habituellement invoqués pour une suppression du précompte. Un examen plus attentif fait en effet apparaître que si la suppression de l'avoir fiscal constitue une perte pour de très nombreux épargnants, celle du précompte est un profit pour un petit nombre de sociétés.

Le paiement du précompte repose non seulement sur une base étroite, puisque seules 442 sociétés l'ont acquitté en 2002, mais est en outre très concentré, dans la mesure où 92 % de son produit a été versé en 2002 par un peu plus de 10 % des assujettis, soit 46 entreprises qui ont acquitté plus d'un million d'euros de précompte. Cette concentration est encore plus apparente si l'on considère les montants moyen et médian de précompte acquitté : le premier s'élevait à 3.570.000 euros, et le second à seulement 2.102 euros, ce qui témoigne d'une disjonction totale entre le nombre d'entreprises assujetties et le montant acquitté.

Le précompte n'est donc aujourd'hui réellement pénalisant que pour un très petit nombre de sociétés, et sa suppression est loin de constituer une mesure déterminante de soutien aux entreprises françaises, à telle enseigne qu'elle ne figure pas parmi les revendications majeures de leurs représentants. En ces temps budgétaires très contraints, une telle mesure n'apparaît pas prioritaire et on peut lui préférer, pour un coût budgétaire moindre ou équivalent, des dispositifs de soutien plus efficaces et intéressant un plus grand nombre d'entreprises.

La distribution par tranche de paiement était ainsi la suivante en 2002 :

Répartition par tranche des entreprises ayant acquitté le précompte en 2002

Tranches en euros

Nombre d'entreprises

Part

De 1 à 10.000

313

70,8 %

De 10.001 à 20.000

19

4,3 %

De 20.001 à 30.000

9

2 %

De 30.001 à 40.000

1

N.S.

De 40.001 à 50.000

8

1,8 %

De 50.001 à 60.000

5

1,1 %

De 60.001 à 70.000

0

0 %

De 70.001 à 80.000

5

1,1 %

De 80.001 à 90.000

1

N.S.

De 90.001 à 100.000

0

0 %

Sous-total < 100.000

361

81,7 %

De 100.001 à 200.000

16

3,6 %

De 200.001 à 300.000

4

0,9 %

De 300.001 à 400.000

3

0,7 %

De 400.001 à 500.000

3

0,7 %

De 500.001 à 600.000

4

0,9 %

De 600.001 à 700.000

2

0,5 %

De 700.001 à 800.000

1

N.S.

De 800.001 à 900.000

2

0,5 %

De 900.001 à 1.000.000

0

0 %

Sous-total < 1.000.000

396

89,6 %

Supérieur à 1.000.000

46

10,4 %

TOTAL

442

100 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

En outre, l'argument qui consiste à faire de la suppression du précompte un important « appel d'air » en faveur d'une augmentation du rendement des actions doit être tempéré par de probables effets d'aubaine, consistant pour les entreprises aujourd'hui assujetties à ne pas recycler le précompte en direction des actionnaires par une augmentation des dividendes.

Il importe également de garder à l'esprit que le rendement des titres est largement tributaire du cycle boursier, de caractéristiques sectorielles59(*) et de l'objectif de progression annuelle assigné par les dirigeants d'entreprise, pour lesquels le montant du précompte ne constitue guère un critère de décision.

2. Une transfert financier au profit de 442 entreprises et au détriment des actionnaires et de l'Etat

Sous l'angle macro-économique, la suppression du précompte et la réforme de l'avoir fiscal s'apparente à un transfert de charges entre, d'une part, les 442 entreprises françaises acquittant le précompte60(*) qui enregistreraient un gain de 1,2 milliard d'euros chaque année et, d'autre part, plusieurs millions d'épargnants français en actions qui perdraient chaque année 180 millions d'euros et l'Etat, qui prendrait à sa charge 360 millions d'euros en 2006 et 300 millions d'euros en 2007 et 2008. Les non-résidents contribueraient à la réforme à hauteur de 480 millions d'euros annuels.

En 2005, seules contribueraient à la réforme les personnes morales, résidentes ou non résidentes. La suppression de l'avoir fiscal à 10 % coûterait aux entreprises et aux fondations d'utilité publique 520 millions d'euros, du même ordre que le prélèvement exceptionnel que l'article 67 propose d'instituer. Les 442 entreprises acquittant le précompte bénéficieraient de la suppression de celui-ci à hauteur de 1.250 millions d'euros. Rien n'indique que ce gain, qui ira directement à ces 442 entreprises, profite ensuite à leurs actionnaires : la politique de distribution est le plus souvent définie en-dehors de considérations fiscales, en fonction des dividendes passés et de la politique des « concurrents ». Il y a là un risque d'effet d'aubaine qui n'est pas négligeable.

Les sociétés non-résidentes perdraient le bénéfice de l'avoir fiscal : leur contribution à la réforme serait de 240 millions d'euros.

Le dispositif serait neutre pour l'Etat en 2005.

En 2006, le prélèvement exceptionnel pesant sur les entreprises résidentes leur serait remboursé à hauteur d'un tiers.

Parmi les épargnants, les perdants les plus importants se trouveraient chez les détenteurs de PEA : ceux-ci perdraient en raison de la suppression de l'avoir fiscal 785 millions d'euros chaque année, le crédit d'impôt nouvellement créé ramenant leur perte à 585 millions d'euros annuels. En ce qui concerne les comptes-titres, la réforme serait globalement neutre : la substitution du mécanisme d'abattement au mécanisme d'avoir fiscal coûterait aux épargnants 364 millions d'euros ; la création du crédit d'impôt leur serait favorable à hauteur de 253 millions d'euros, les détenteurs d'actions étrangères bénéficiant du cadre fiscal plus favorable à hauteur de 96 millions d'euros. Ceci n'empêche pas, bien au contraire, qu'un grand nombre de détenteurs de comptes-titres se retrouvent perdants.

Il y a, d'une part, une différence de traitement très nette entre les PEA et les comptes-titres et, d'autre part, au sein des comptes-titres, un changement des règles clairement favorable aux épargnants aisés, qui seront ceux qui peuvent à la fois tirer profit de l'abattement nouveau de 50 % et de la détention d'actions étrangères.

Les non-résidents contribueraient à la réforme à hauteur de 480 millions d'euros, l'Etat finançant le solde qui devrait s'élever à 360 millions d'euros.

Par ailleurs, il convient de préciser que le changement d'assiette des prélèvements sociaux, qui ne seront plus assis sur le dividende et l'avoir fiscal mais seulement sur le dividende prive les régimes sociaux de 370 millions d'euros de recettes annuelles. Rien n'indique dans le présent article que cette perte sera compensée.

Impact financier de la réforme de la suppression du précompte et de l'avoir fiscal61(*)

(en millions d'euros)

DETERMINATION DU GAIN OU DU COUT NET POUR L'ETAT

2005

2006

2007-2008

2009 et suivants

Gain

Coût

Gain

Coût

Gain

Coût

Gain

Coût

 

Suppression du précompte

 

1 250

 

1 250

 

1 250

 

1 250

Suppression de l'avoir fiscal à 10 % (1)

400

 

400

 

400

 

400

 

Suppression de la majoration d'avoir fiscal

120

 

120

 

120

 

120

 

Incidence de la suppression de l'avoir fiscal sur le montant de la quote-part de frais et charges (régime mère-fille)

     

126

 

63

 

63

Prélèvement exceptionnel

500

             

Imputation ou restitution du prélèvement exceptionnel

     

166

 

166

   

Total sociétés résidentes

1 020

1 250

520

1 542

520

1 479

520

1 313

- 230

-1 022

- 959

- 793

PERSONNES PHYSIQUES RESIDENTES

Incidence de la réforme :

               

- Substitution de l'abattement à l'avoir fiscal pour les comptes-titres

   

364

 

364

 

364

 

- Crédit d'impôt

     

253

 

253

 

253

- Abattement pour les dividendes étrangers

     

96

 

96

 

96

- Substitution du crédit d'impôt à l'avoir fiscal pour les PEA / PEE

   

785

250

785

250

785

250

Prélèvements sociaux :

0

0

 

370

 

370

0

370

Total personnes physiques résidentes

0

0

956

722

956

722

956

722

0

180

180

180

NON RESIDENTS

Remboursement de l'avoir fiscal:

               

- aux sociétés

240

 

240

 

240

 

240

 

- aux personnes physiques

   

240

 

240

 

240

 

Total non résidents

240

0

480

0

480

0

480

0

240

480

480

480

TOTAL GENERAL

1 260

1 250

1 956

2 264

1 956

2 201

1 956

2 035

GAIN OU COUT NET

+ 10

- 362

- 299

- 133

(1) Y compris les organismes sans but lucratif qui bénéficient dans certains cas de la restitution de l'avoir fiscal non imputé.

3. Un impact sur l'attractivité financière de la place de Paris qui sera sans doute défavorable

La suppression du bénéfice de l'avoir fiscal pour les non-résidents, en diminuant les gains nets qu'ils sont susceptibles d'attendre des revenus d'actions françaises, ne pourra pas n'avoir aucune incidence sur l'attractivité financière de la place de Paris : c'est en effet l'opportunité de gains majorés à hauteur de 480 millions d'euros qui s'évanouirait pour les investisseurs étrangers. Il y a là un risque réel de réallocation d'actifs au profit de places financières plus attractives.

Parallèlement, le dispositif proposé incite fortement les épargnants français à diversifier leur portefeuille d'actions en y incluant une part significative d'actions étrangères. A portefeuille constant, ce sont les titres de sociétés françaises qui feraient l'objet d'un arbitrage défavorable des épargnants. L'exemple suivant est particulièrement éclairant. Pour un montant de dividendes annuels de 8.000 euros, un épargnant imposé sur le revenu au taux de 37,38 % perdrait à la réforme 495 euros si son portefeuille était uniquement composé d'actions françaises et gagnerait à la réforme 99 euros s'il détenait dans son portefeuille un quart d'actions étrangères. En effet, alors que l'avoir fiscal était réservé aux actions françaises, l'abattement de 50 % et le crédit d'impôt bénéficieraient aux revenus d'actions qu'ils soient de source française ou étrangère.

Situation d'un contribuable célibataire imposable au taux marginal d'imposition de 37,38 %

Il perçoit 8.000 euros de dividendes de source française

Avant la réforme

Après la réforme

Dividende

8.000

Dividende

8.000

+ Avoir fiscal

4.000

- Abattement de 50 %

4.000

- Abattement 1220 €

1.220

- Abattement 1 220 €

1.220

Base imposable

10.780

Base imposable

2.780

Impôt brut

4.030

Impôt brut

1.040

- Imputation avoir fiscal

4.000

- Imputation du crédit d'impôt

115

Impôt net

30

Impôt net

925

- Restitution avoir fiscal

 

- Restitution crédit d'impôt

0

Prélèvements sociaux

1.200

Prélèvements sociaux

800

Dividende net

6.770

Dividende net

6.275

Gain ou perte induit par la réforme

   

- 495

Situation d'un contribuable imposable au taux d'imposition de 37,38 %

Il perçoit 8.000 euros de dividendes (6.000 euros de source française et
2.000 euros de source étrangère)

Avant la réforme

 

Après la réforme

 

Dividendes de source française

6 000

Dividendes de source française

6 000

+ Avoir fiscal

3 000

   

- Abattement 1 220 euros

1 220

Dividende de source étrangère

2 000

Dividendes de source française imposables

7 780

+ impôt payé à l'étranger (18 % du net)

 

Dividendes de source étrangère imposables

     
       

Base imposable

10 140

Base imposable

2 960

Impôt brut

3 790

Impôt brut

1 106

- imputation crédit d'impôt étranger

360

- Imputation crédit d'impôt étranger

360

- imputation avoir fiscal

3 000

- Imputation crédit d'impôt 115

115

Impôt net

430

Impôt net

631

- Restitution avoir fiscal

0

- Restitution crédit d'impôt 115

0

Prélèvements sociaux

1 136

Prélèvements sociaux

836

Gain ou perte induit par la réforme

   

+ 99

B. UNE RÉFORME DONT L'URGENCE N'EST PAS AVÉRÉE

L'urgence de la réforme proposée par le présent article se fonde, selon le gouvernement, sur l'imminence de décisions communautaires défavorables à la France, tant en ce qui concerne le précompte qu'en ce qui concerne l'avoir fiscal. Il n'est pas possible de déterminer aujourd'hui l'issue de ces contentieux. Si des contentieux ont été engagés sur le précompte, rien n'indique que la France doive être condamnée ; l'issue de ces contentieux étant par ailleurs encore relativement lointaine. En ce qui concerne l'avoir fiscal, aucune action n'est aujourd'hui engagée contre la France.

1. Les contentieux liés au précompte

L'irrésistible menace de contentieux majeurs sur le précompte doit être considérée avec lucidité. Ces risques existent, mais la jurisprudence actuelle de la Cour de justice des communautés européennes ne permet pas d'exciper un lien direct avec le dispositif du précompte. Les recours déposés par six entreprises françaises n'ont quant à eux pas encore abouti, et le dispositif proposé par le présent article ne saurait en tout état de cause effacer le préjudice invoqué pour le passé au regard du précompte pas plus qu'une éventuelle condamnation de la Cour de justice.

Enfin, en termes de communication financière, on peut estimer qu'il y aurait une certaine maladresse de la part des requérants, dont les actionnaires individuels sont nombreux et n'en ont pas moins fait preuve d'une certaine fidélité en une période boursière passablement troublée, à obtenir une indemnisation au titre du précompte parallèlement à la suppression de l'avoir fiscal.

La jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes

L'arrêt Athinaiki Zytopoiia du 4 octobre 2001, statuant sur un conflit entre l'administration fiscale grecque et une société grecque majoritairement détenue par une société mère néerlandaise à laquelle elle avait distribué des dividendes, a fait prévaloir l'interprétation de la société requérante en requalifiant62(*) en retenue à la source - prohibée par l'article 5 de la directive mère-fille du 23 juillet 1990 - une imposition supplémentaire que l'administration fiscale avait prélevée sur les dividendes63(*).

Si l'article 7 de la directive précédemment mentionnée prévoit qu'un paiement anticipé de l'impôt sur les sociétés à l'Etat membre où est située la filiale, effectué en liaison avec la distribution des bénéfices à la société mère, n'est pas incompatible avec la directive, cet arrêt conduit néanmoins à s'interroger sur l'analyse que la CJCE porterait sur le précompte dans le champ d'application des relations mère fille, tel qu'il est défini par l'article 119 ter du code général des impôts, dans la mesure où le précompte constitue une charge fiscale particulière dont le fait générateur est la distribution et dont le montant dépend directement de celui de la distribution64(*). Dans le cas d'espèce, l'imposition supportée par la filiale n'avait en effet pas été interprétée comme un paiement anticipé compatible avec la directive, mais bien comme une imposition définitive dont le fait générateur résidait dans la distribution et non dans l'existence de bénéfices.

Actuellement, six grandes entreprises françaises contestent devant les juridictions nationales le bien-fondé de l'imposition au précompte de certaines de leurs distributions : la redistribution par les sociétés mères des dividendes perçus de leurs filiales situées dans d'autres Etats de l'Union européenne entraîne en effet l'exigibilité du précompte, sans que ces sociétés soient en mesure d'imputer un avoir fiscal sur le montant du précompte dû, ce qui n'est pas le cas pour les revenus perçus de filiales implantées en France. Les requérants contestent donc le caractère discriminatoire, selon eux, de la législation française à l'égard des dividendes de source étrangère.

En conséquence, votre rapporteur général considère que la suppression du précompte constituerait certes une diminution bienvenue de la pression fiscale pour certaines entreprises, mais qu'elle n'a pas le caractère d' « ardente obligation » que le gouvernement voudrait lui attribuer.

2. L'avoir fiscal

En ce qui concerne l'avoir fiscal, l'urgence de la réforme serait justifiée par une procédure en cours devant la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) mettant en cause l'avoir fiscal pratiqué en Finlande. Dans l'affaire C-319/02 Petri Manninem, la compatibilité de l'avoir fiscal finlandais avec les dispositions européennes relatives à la liberté de circulation des capitaux est en effet contestée en raison de l'exclusion, du bénéfice de l'avoir fiscal, des dividendes perçus par les actionnaires résidents ayant pour origine une société étrangère.

Il convient néanmoins de préciser que les procédures devant la CJCE peuvent prendre plusieurs mois et qu'aucune procédure n'a été engagée contre la France.

Par ailleurs, la Commission européenne ne paraît pas pressée de remettre en cause les fondements de la fiscalité de l'épargne française : en ce qui concerne le PEA, dont certains aspects sont jugés discriminatoires par la commission européenne à l'égard des pays tiers, le commissaire européen chargé du marché intérieur, M. Frits Bolkestein, a décidé de reporter sa proposition d'ouvrir une procédure d'infraction contre la France en attendant les conclusions de la conférence intergouvernementale chargée de préparer une nouveau traité constitutionnel européen.

Enfin, le coût de l'extension de l'avoir fiscal aux dividendes de source étrangère s'établirait à 125 millions d'euros annuels, soit bien moins que le coût de la réforme prévue par le présent article qui serait supporté par l'Etat.

Sur le plan européen, comme le soulignait un participant au colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001 : « quand on regarde ce qui se pratique autour de nous, on voit bien qu'il y a tout sauf un modèle qui se dégage du côté de nos partenaires. Coexistent au sein de l'Union européenne les dispositifs les plus hétéroclites et les plus baroques ».

Du point de vue de l'harmonisation fiscale européenne, comme le rappelle l'étude de l'Office français des conjonctures économiques (OFCE) menée à l'appui du rapport d'information65(*) de votre rapporteur général et de notre collègue Joël Bourdin sur les réformes fiscales en Europe, « seule la généralisation du système de l'avoir fiscal aux résidents et aux non résidents66(*) pour l'ensemble des pays de l'Union européenne peut permettre une application totale du principe de résidence et supprimer les inefficacités (traitements différenciés des investissements selon leur origine) générés par l'hétérogénéité des systèmes actuels ».

C. UNE RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL À CONTRETEMPS

Sur le plan politique, la réforme proposée de suppression de l'avoir fiscal intervient exactement à l'opposé de ce qu'ont vécu les petits actionnaires au cours des dernières années et des mesures d'une « fiscalité de l'épargne de crise » prises par le législateur pour sauvegarder l'attractivité des marchés actions auprès des épargnants.

1. Le contexte : une perte brutale de valeur des actifs boursiers

Sous l'angle psychologique, la réforme de l'avoir fiscal interviendrait après une chute brutale et durable des cours des actions : en quatre ans, l'indice du CAC a perdu 36 % de sa valeur. Les moins-values subies par les épargnants sont loin d'être compensées par la reprise des cours qui se dessine en fin d'année 2003. Les épargnants ont été invités à s'orienter davantage vers des « valeurs de rendement », et donc à privilégier davantage le dividende.

Evolution du CAC 40 depuis le 25 novembre 1999

Source : Euronext

2. Un signal contradictoire avec les dispositions votées en loi de finances pour 2003

Adoptés à l'initiative de votre commission des finances, avec l'avis pleinement favorable du gouvernement, quatre articles de la loi de finances pour 200367(*) correspondant à des dispositions favorables à l'épargne en actions ont permis de redonner confiance aux actionnaires individuels.

Ils ont permis :

- d'imputer les moins-values boursières constatées à compter du 1er janvier 2002 sur les plus-values réalisées au cours des dix années suivantes, contre cinq années précédemment ;

- de relever le seuil de cession en-deçà duquel les plus-values de cession de valeurs mobilières ne sont pas imposées au titre de l'impôt sur le revenu à 15.000 euros, contre 7.650 euros, pour les plus-values réalisées à compter du 1er janvier 2003 ;

- de généraliser en deux ans l'abattement sur les dividendes de valeurs mobilières à toutes les tranches du barème de l'impôt sur le revenu ;

- relever le plafond du Plan d'épargne en actions (PEA) de 120.000 à 132.000 euros.

Cette dernière mesure a incité les épargnants à investir davantage dans leur PEA au moment même où le gouvernement souhaite remettre en cause une des modalités favorables à l'investissement en actions qui lui est liée.

3. Une réforme qui peut, dans certains cas, annuler les effets de la baisse de 3 % du barème de l'impôt sur le revenu

La réforme de l'avoir fiscal conduirait à alourdir la fiscalité des placements en actions dans des proportions telles qu'elle pourrait annuler dans bien des cas la baisse de l'impôt sur le revenu de 3 %.

Cas d'un couple marié avec un enfant disposant de 25.000 euros brut de revenus d'activité et de 3.000 euros de revenus d'actions

Fiscalité applicable avant la réforme de l'avoir fiscal (barème de l'IR 2003)

Fiscalité applicable après la réforme de l'avoir fiscal (prise en compte de la baisse de l'IR de 3 %)

Revenus bruts

25.000

Revenus bruts

25.000

Dividendes reçus

3.000

Dividendes reçus

3.000

Avoir fiscal

1.500

Abattement 50 %

1.500

Après déduction de l'abattement de 2.440 euros, dividende imposable

2.060

Après déduction de l'abattement de 2.440 euros, dividende imposable

0

Nombre de parts

2,5

Nombre de parts

2,5

Application du barème de l'IR, impôt brut dû

628

Application du barème de l'IR, impôt brut dû

360

Après imputation de l'avoir fiscal, impôt net

- 872

Après imputation du crédit d'impôt, impôt net

130

Prise en compte des prélèvements sociaux

Avant réforme de l'avoir fiscal

Après réforme de l'avoir fiscal

CSG + CRDS : 450 euros

CSG + CRDS : 300 euros

L'exemple ci-dessus montre que la réforme de l'avoir fiscal annule complètement la baisse de l'impôt sur le revenu dès lors que le foyer fiscal est faiblement imposable et que les revenus de dividendes sont relativement élevés.

D. DES PERTES LOURDES POUR DES MILLIONS D'ACTIONNAIRES68(*)

1. Les chiffres du gouvernement : 3 millions d'épargnants mis en difficulté

Les chiffres fournis à votre rapporteur général par le gouvernement, s'ils ne permettent pas d'avoir une vision complète de l'impact de la réforme sur les épargnants, offrent néanmoins les enseignements suivants :

En ce qui concerne les comptes-titres, le gouvernement propose une simulation par tranche marginale d'impôt sur le revenu, à partir du dividende moyen déclaré dans cette tranche. Il est dès lors possible de savoir, en moyenne, quelles sont les tranches marginales gagnantes ou perdantes, en fonction des caractéristiques des revenus d'épargne des contribuables qui se situent dans cette tranche.

Au vu du dividende moyen constaté, toutes les tranches marginales sont perdantes pour les célibataires, sauf les deux dernières, à 42,62 % et à 48,08 %. Pour les couples mariés, deux tranches marginales sont perdantes, celle à 6,83 % et celle à 42,62 %.

En ce qui concerne les plans d'épargne en actions (PEA), 75 % des PEA ne perdraient rien à la réforme, mais beaucoup d'entre eux sont ouverts « pour ordre ». 30 % des PEA ont ainsi un encours d'actions moyen inférieur à 450 euros. Tous les autres PEA sont perdants dans la réforme, et ce d'autant plus que l'encours du PEA est important.

Il n'est donc pas exact de considérer que « la réforme de l'avoir fiscal vise à répondre aux abus d'une vingtaine de PEA dont l'encours est compris entre 5,4 millions d'euros et 21,8 millions d'euros qui bénéficieraient d'un montant de restitution d'avoir fiscaux compris entre 50.000 euros et 200.000 euros ».

Entre 1,5 et 2 millions de PEA sur 7 millions sont perdants à la réforme. Au total, votre rapporteur général, en extrapolant les chiffres relatifs au PEA estime que 3 millions d'épargnants seront lésés par la réforme de l'avoir fiscal.

Quant aux situations exceptionnelles invoquées par l'administration, elles doivent évidemment faire l'objet de procédures pour abus de droit. Rien n'empêche les services fiscaux de les engager.

Cette estimation est confortée par les propos du directeur de la législation fiscale lors du colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001, évoquant une éventuelle réforme de l'avoir fiscal : « cette réforme ne serait pas neutre pour l'actionnaire : nos modèles suggèrent que la transposition vers un dispositif à l'allemande ou vers un prélèvement libératoire, tout en maintenant l'abattement de 8.000 ou 16.000 francs au niveau actuel69(*), se traduirait par trois millions de perdants, à savoir les contribuables qui déclaraient dans leur feuille d'impôt des dividendes, ce qui est hors de question ».

Situation de contribuables célibataires

Le montant de dividende correspond au dividende moyen déclaré (hors avoir fiscal) par tranche de revenus en fonction de la situation fiscale du contribuable

Avant la réforme

Après la réforme

Modalités d'imposition

Taux marginal d'imposition de

Modalités d'imposition

Taux marginal d'imposition de

0 %

6,83 %

19,14%

28,26%

37,38 %

42,62 %

48,09 %

0 %

6,83 %

19,14%

28,26 %

37,38 %

42,62 %

48,09 %

Dividende

337

409

327

506

1.329

3.045

18.653

Dividende

337

409

327

506

1.329

3.045

18.663

+ AF

169

205

164

253

665

1.523

9.332

- Abattement 50 %

169

205

164

253

665

1.523

9.332

- Abattement
1220 €

506

614

491

759

1.220

1.220

1.220

- Abattement
1.220 €

168

204

163

253

664

1.220

1.220

Base imposable

0

0

0

0

774

3.348

26.775

Base imposable

0

0

0

0

0

302

8.111

Impôt brut

0

0

0

0

289

1.427

12.876

Impôt brut

0

0

0

0

0

129

3.901

Imputation de l'AF

0

0

0

0

289

1.427

9.332

Imputation du CI, plafonné à 75 €

0

0

0

0

0

115

115

Impôt net

0

0

0

0

0

0

3.544.

Impôt net

0

0

0

0

0

54

3.826

Restitution de l'AF

169

205

164

253

376

96

0

Restitution du CI

115

115

115

115

115

0

0

Prélèvements sociaux

51

61

49

76

199

457

2.800

Prélèvements sociaux

34

41

33

51

133

305

1.866

Dividende net (1)

455

553

442

683

1.509

2.684

12.319

Dividende net (2)

418

483

409

570

1.311

2.726

13.011

               

Gains ou pertes induits par la réforme

- 37

- 70

- 33

- 113

- 195

42

692

(1) Dividende net = (dividende perçu de la société + avoir fiscal) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

(2) Dividende net = (dividende perçu de la société + crédit d'impôt) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

Situation de contribuables mariés

Le montant de dividende correspond au dividende moyen déclaré (hors avoir fiscal) par tranche de revenus en fonction de la situation fiscale du contribuable

Avant la réforme

Après la réforme

Modalités d'imposition

Taux marginal d'imposition de

Modalités d'imposition

Taux marginal d'imposition de

0 %

6,83%

19,14%

28,26%

37,38 %

42,62 %

48,09 %

0 %

6,83 %

19,14%

28,26 %

37,38 %

42,62 %

48,09 %

Dividende

334

672

425

334

454

1.000

10.366

Dividende

334

672

425

334

464

1.000

10.366

+ AF

167

336

213

167

232

500

5.183

Abattement 50 %

167

336

213

167

232

500

5.183

- Abattement
2.440 €

501

1.008

638

501

696

1.500

2.440

- Abattement
2.440 €

167

336

212

167

232

500

2.440

Base imposable

0

0

0

0

0

0

13.109

Base imposable

0

0

0

0

0

0

2.743

Impôt brut

0

0

0

0

0

0

6.304

Impôt brut

0

0

0

0

0

0

1.319

Imputation de l'AF

0

0

0

0

0

0

5.183

Imputation de CI, plafonné à 150 €

0

0

0

0

0

0

230

Impôt net

0

0

0

0

0

0

1.121

Impôt net

0

0

0

0

0

0

1.169

Restitution de l'AF

167

336

213

167

232

500

0

Restitution du CI

230

230

230

230

230

230

0

Prélèvements sociaux

50

101

64

50

70

150

1.555

Prélèvements sociaux

33

67

43

33

46

100

1.037

Dividende net (1)

451

907

574

451

626

1.350

7.690

Dividende net (2)

531

835

612

531

648

1.130

8.240

               

Gains ou pertes induits par la réforme

80

- 72

42

80

32

- 220

550

(1) Dividende net = (dividende perçu de la société + avoir fiscal) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

(2) Dividende net = (dividende perçu de la société + crédit d'impôt) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

Détention des actions sur un PEA (1)

Situation des PEA au 31/12/2007

Répartition des PEA par ordre croissant de valeur liquidative

 

30 % des PEA (2)

(PEA moyen : 639 €)

20 % des PEA (2)

(PEA moyen : 2.525 €

15 % des PEA (2)

(PEA moyen : 5 921 €)

10 % des PEA (2)

(PEA moyen : 9 116 €)

5 % des PEA (2)

(PEA moyen : 14.052 €)

10 % des
PEA (2)

(PEA moyen : 21.020 €)

5 %
des PEA (2)

(PEA moyen : 37.162 €)

5 %
des PEA (2)

(PEA moyen : 66.661 €)

Nombre de PEA

2.134.347

1.324.787

1.177.571

735.982

441.589

883.178

367.991

294.393

En cours en actions moyen

451

1917

4.610

7.019

10.905

16.654

29.737

55.897

Dividende net

8,27

35,12

84,48

128,64

199,85

305,21

544,97

1.024,40

Avoir fiscal

4,13

17,56

42,24

64,32

99,53

152,61

272,49

512,20

Crédit d'impôt

4,13

17,56

42,24

64,32

99,53

115,00

115,00

115,00

Perte induite par la réforme

0

0

0

0

0

- 37

- 157

- 397

(1) Hypothèse de contribuables qui ne détiennent qu'un PEA (pas de compte-titres)

(2) Pourcentages arrondis

(3) Hypothèse de distribution : 1,833 % de l'encours action

2. Les simulations de votre commission des finances : qui sont les perdants ?

Votre commission des finances propose des simulations en fonction du montant du dividende versé.

Sur les PEA, les épargnants ne sont ni gagnants ni perdants jusqu'à un dividende de 230 euros de dividendes, soit un encours d'actions de moins de 12.547 euros70(*), ce qui représente moins de 10 % du plafond du PEA71(*).

Impact de la réforme de l'avoir fiscal sur les détenteurs de PEA
en fonction du montant du dividende

(en euros)

- pour les détenteurs de comptes-titres, en raison d'un mode de calcul plus favorable des prélèvements sociaux, les épargnants seront gagnants à la réforme, de manière évidemment très limitée à ce niveau, en-deçà d'un dividende de 255,5 euros pour un célibataire et de 511 euros pour un couple. Ceci représente des portefeuilles d'actions inférieurs, respectivement, à 13.939 euros et 27.878 euros72(*).

Au-delà de ce niveau, à l'exception des deux dernières tranches du barème, tous les épargnants sont perdants à la réforme, et ce d'autant plus que leur tranche marginale d'impôt sur le revenu est basse et que le dividende est élevé.

Impact de la réforme de l'avoir fiscal sur les détenteurs d'un compte-titre
en fonction du montant du dividende
(cas d'un contribuable célibataire imposé à la tranche marginale de 19,14 %)

(en euros)

Un couple marié imposé à la tranche marginale de 6,83 % et disposant d'un dividende de 67273(*) euros perdra à la réforme 72 euros. Un célibataire disposant de revenus d'actions de 1.32974(*) euros imposé à la tranche marginale de 37,38 % enregistrera une perte relative de 193 euros.

Pour les deux dernières tranches marginales, les épargnants peuvent gagner à la réforme pour des dividendes très élevés. Pour un célibataire, au-delà de 1.750 euros (ou 3.500 euros pour un couple) de dividendes pour la tranche marginale à 48,09 %, et de 2.200 euros (4.400 euros pour un couple) pour la tranche marginale à 42,62 %, les gains peuvent être substantiels. Pour un célibataire à la tranche marginale de 48,09 %, avec un dividende de 18.663 euros75(*), le gain est de 690 euros. Toutefois, ces ménages disposent fréquemment à la fois d'un compte-titres et d'un PEA : dans ce cas, la réforme risque de leur être également défavorable.

Impact de la réforme de l'avoir fiscal sur les détenteurs d'un compte-titres
en fonction du montant du dividende
(cas d'un contribuable célibataire imposé à la tranche marginale de 48,08 %)

(en euros)

- les variables d'ajustement sont limitées : le passage du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour un célibataire et de 150 à 230 euros pour un couple ne règle pas le problème, structurel, de l'écart entre un avoir fiscal progressant linéairement en fonction du montant du dividende et un crédit d'impôt plafonné.

3. Qu'est-ce qu'un petit épargnant ?

Pour éviter toute controverse inutile, il paraît utile de préciser ce qu'est, pour votre commission des finances, un « petit épargnant » en fonction duquel il faudrait juger de l'impact de la réforme de l'avoir fiscal. Il convient de rappeler que le patrimoine financier médian des Français s'établit à 38.000 euros. C'est donc à l'aune d'un épargnant « médian » ayant investi la totalité de ce patrimoine financier de 38.000 euros en actions qu'il convient de juger l'impact de la réforme sur les « petits épargnants ».

Les chiffres précités montrent qu'une part importante d'épargnants, qui se situent en-dessous de ce patrimoine médian, perdent à la réforme de l'avoir fiscal.

E. LE MAINTIEN DE LA DOUBLE IMPOSITION POUR LES PERSONNES MORALES

Le présent article, s'il s'attache à éviter la double imposition des bénéfices au niveau des personnes physiques, ne prévoit aucune disposition qui limiterait la double imposition des bénéfices au niveau des personnes morales.

Ceci constitue l'aboutissement ultime d'une politique qui a visé, sous le gouvernement précédent, à limiter progressivement le taux de l'avoir fiscal au profit des personnes morales, et ce, pour l'essentiel, pour des raisons budgétaires. Ainsi, en matière de double imposition des bénéfices, la France aurait un dispositif qui ne « marcherait pas sur ses deux jambes » : les personnes physiques verraient le problème de la double imposition des bénéfices partiellement résolu, les personnes morales verraient le problème de la double imposition des bénéfices complètement ignoré.

Il y a là une difficulté pour des personnes morales d'un genre particulier que sont les fondations d'utilité publique qui tirent leur revenu, pour financer des missions d'intérêts général, du produit de leur patrimoine. Une fondation qui aurait un million d'euros tiré de son portefeuille d'actions perdrait les 500.000 euros qu'elle pouvait récupérer au titre de l'avoir fiscal.

F. LA NÉCESSITÉ DE REPORTER LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL

Si votre rapporteur général approuve le principe d'une réforme du précompte, il juge que les conditions dans lesquelles interviendrait une réforme de l'avoir fiscal ne sont pas favorables et que la neutralité de la réforme pour les actionnaires individuels n'est nullement garantie.

Comme l'indiquait un participant au colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001 : « à partir d'une réflexion circonscrite aux problèmes que pose le précompte à quelques grands groupes, on finit par proposer un big bang de l'avoir fiscal ».

Le contexte n'est évidemment pas favorable à une réforme de la fiscalité du dividende. Les épargnants ont pu perdre confiance dans les marchés financiers au moment même où le gouvernement invite ceux-ci à se doter d'une épargne retraite qui a tout à gagner au maintien de l'avoir fiscal.

L'urgence de la réforme, qui pourrait résulter de contentieux lancés par quelques entreprises, n'est pas telle que le Parlement ne doive pas prendre le temps de la réflexion sur un sujet qui concerne 3 millions d'épargnants.

Votre rapporteur général, au regard des principes que la commission des finances a édictés dans un rapport d'information76(*) de 1997, selon lesquels le législateur doit assurer un cadre fiscal stable aux épargnants, favoriser davantage les titres de fonds propres que les titres de dette, récompenser plutôt l'épargne de long terme et le risque que l'épargne liquide et les placements réglementés, juge que la réforme de l'avoir fiscal conduirait à alourdir la fiscalité77(*) des placements en actions de manière inappropriée.

Il pense souhaitable de mettre à profit l'année qui vient pour réfléchir de manière plus globale aux fondements de notre fiscalité de l'épargne et pour proposer une éventuelle réforme du régime des distributions s'intégrant dans le cadre plus large d'un dispositif favorable à l'épargne de long terme et à la rémunération des risques pris par les actionnaires.

En conséquence, il paraît nécessaire de ne pas agir dans la précipitation d'une réforme mal maîtrisée.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 66 bis (nouveau)

Possibilité d'imputation des moins-values réalisées
dans le cadre d'un PEA de plus de cinq ans
sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières

Commentaire : le présent article vise à ouvrir la possibilité d'imputation des moins-values sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières aux PEA de plus de cinq ans.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Le 11° de l'article 150-O D du code général des impôts, amélioré à l'initiative de votre commission des finances par l'article 4 de la loi de finances pour 200378(*), permet d'imputer les moins-values subies au cours d'une année sur les plus-values de même nature réalisées au cours de la même année ou des dix années suivantes79(*). La rédaction précédente de l'article ne permettait qu'une imputation sur les cinq années suivantes.

Cette disposition vaut également pour les plans d'épargne en actions (PEA) de moins de cinq années. En effet, en cas de retrait ou de cession de titres réalisées avant l'expiration d'un délai de cinq années, la valeur liquidative du PEA entre dans le champ de la fiscalité des plus-values de cessions de valeurs mobilières en vertu de l'article 150-O A du code général des impôts. Dès lors, lorsqu'il est constaté une moins-value, la disposition de l'article 150-O D du code général des impôts relative au report en avant des moins-values sur les plus-values futures trouve à s'appliquer.

Tel n'est pas le cas en revanche des PEA de plus de cinq ans qui, n'étant pas assujettis à la fiscalité sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières, ne peuvent automatiquement pas bénéficier de l'imputation de leurs moins-values éventuelles sur leurs plus-value futures.

La différence de traitement des PEA de plus de cinq ans par rapport aux PEA de moins de cinq ans pose des problèmes en termes d'équité, d'autant que ce sont souvent les PEA de plus de cinq ans qui ont supporté les moins-values les plus importantes au cours des derniers mois.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, en introduisant un 2 bis dans le II de l'article 150-O A du code général des impôts, permet aux PEA de plus de cinq ans de bénéficier de la disposition relative au report en avant des moins-values sur une période de dix ans.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale est applicable uniquement aux moins-values réalisées : il doit donc y avoir eu cession des titres du PEA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale corrige une situation par trop inéquitable pour les PEA de plus de cinq ans.

La situation des PEA de moins de cinq ans demeure toutefois, en raison même des mécanismes liés au PEA; plus favorable que celle des PEA de plus de cinq ans, au regard des dispositions relatives à l'imputation des moins-values sur cession de valeurs mobilières. Pour les premiers, le retrait des titres entraîne la clôture du plan, imposition des plus-values, même lorsqu'elles sont latentes, et donc bénéfice des dispositions relatives à l'imputation des moins-values, y compris quand celles-ci sont latentes. Pour les seconds, le report en avant des moins-values sur une période de dix ans ne serait possible que si la moins-value est constituée. Le retrait des titres d'un PEA de plus de cinq ans, s'il entraîne la clôture du plan, n'entraîne pas, en effet, application de la fiscalité des plus-values de cessions de valeurs mobilières.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67

Institution d'un prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfices

Commentaire : le présent article vise à instaurer, à titre exceptionnel et pour le seul exercice 2005, un prélèvement égal à 25 % du montant net des distributions de bénéfices imputées sur des résultats non soumis à l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun. Ce prélèvement constituerait une créance sur le Trésor, imputable par tiers sur l'impôt sur les sociétés dû au titre des trois exercices suivants.

I. LE DROIT EXISTANT

Le prélèvement exceptionnel créé par le présent article a pour vocation d'atténuer l'impact budgétaire de la réforme de la fiscalité de la distribution, introduite par l'article 66 du présent projet de loi de finances. Ce prélèvement se substituerait donc temporairement au précompte mobilier, dont la suppression est proposée à compter du 1er janvier 2005. A cet égard, le prélèvement exceptionnel présente de nombreuses caractéristiques communes avec le précompte.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le prélèvement exceptionnel introduit par le présent article reprend une grande partie des règles d'assiette et de paiement du précompte, mais comporte également des règles spécifiques pour les petites et moyennes entreprises et certaines catégories de distributions.

A. LES RÈGLES COMMUNES AVEC LE PRÉCOMPTE

1. L'assiette du prélèvement

L'assiette du prélèvement exceptionnel repose sur le même principe fondamental que celui du précompte : le premier alinéa du I du présent article dispose ainsi que le prélèvement est exigible pour les distributions prélevées sur des sommes qui n'ont pas été soumises au taux normal de l'impôt sur les sociétés (IS), prévu au deuxième alinéa du I de l'article 219 du code général des impôts, soit 33,33 %. Cette assiette recouvre donc tous les revenus taxés à taux réduit, exonérés d'IS ou dont l'imposition est fractionnée ou différée, et concerne ainsi les redistributions, par les sociétés mères, de produits de filiales françaises ou étrangères (exonérés d'IS ou faisant l'objet d'une retenue à la source) ; les distributions effectuées à des actionnaires minoritaires par les sociétés membre d'un groupe fiscalement intégré80(*) ; ou les distributions opérées par des sociétés bénéficiant d'un régime de faveur en matière d'IS.

Le deuxième alinéa du I du présent article prévoit que ce prélèvement, comme le précompte, est également exigible lorsque les sommes distribuées sont prélevées sur les résultats d'exercice clos depuis plus de cinq ans, quelque soit le taux d'IS appliqué à ces résultats. L'incitation à la distribution que prévoit le précompte est ainsi maintenue.

Le troisième alinéa du I prévoit que ce prélèvement est également exigible pour les distributions prises en compte dans le calcul de la créance créée au profit de l'entreprise au titre du report de ses déficits reportables sur les trois exercices antérieurs (mécanisme du carry-back), prévu par le I de l'article 220 quinquies du code général des impôts.

2. Le régime applicable aux groupes de sociétés

Le premier alinéa du IV du présent article prévoit les mêmes règles que le précompte pour les groupes de sociétés. La société mère d'un groupe fiscal serait ainsi redevable du prélèvement dû par chaque société du groupe. Les deuxième, troisième et quatrième alinéas du IV prévoient également des règles semblables à celles actuellement applicables pour le précompte concernant les modalités d'assujettissement des groupes de sociétés.

Le deuxième alinéa du IV prévoit ainsi, au même titre que l'article 223 H du code général des impôts dont la suppression est proposée par l'article 66 du présent projet de loi, que les bénéfices distribués entre sociétés du même groupe ne sont pas assujettis au prélèvement exceptionnel, dès lors que les sommes distribuées sont prélevées sur des résultats ou des plus-values nettes à long terme, réalisés lorsque la société distributrice était membre du groupe81(*). L'exonération de prélèvement est en outre prévue dans les situations suivantes :

- en cas de sortie du groupe d'une filiale, le prélèvement n'est pas exigible pour les distributions de bénéfices effectuées par la filiale au cours du premier exercice dont le résultat n'est pas intégré dans le résultat du groupe, si cette distribution a été opérée avant l'événement qui a entraîné la sortie du groupe de la filiale distributrice ;

- en cas de survenance d'une restructuration consécutive à une opération de fusion, de scission ou d'absorption82(*), comme dans le cas du précompte, les bénéfices prélevés sur les résultats du groupe originel et distribués entre sociétés du ou de l'un des nouveaux groupes ne sont pas soumis au prélèvement durant les deux années qui suivent la restructuration du groupe, ainsi que durant l'exercice suivant l'absorption de la société mère par une nouvelle société mère.

Le troisième alinéa du IV prévoit la prise en compte du bénéfice net du groupe pour déterminer, lors du calcul du montant du prélèvement exceptionnel dû pour les distributions opérées par la société mère, le montant du bénéfice soumis à l'IS au taux normal. Enfin, le dernier alinéa du IV prévoit que les bénéfices d'une filiale compris dans le résultat d'ensemble ne constituent pas des bénéfices soumis au taux normal de l'IS pour

3. Les sociétés non assujetties

Le III du présent article énonce les catégories de sociétés dont les distributions ne sont pas redevables du prélèvement exceptionnel. Les sociétés exclues du champ de cet impôt sont exactement les mêmes que celles prévues par le 3 de l'article 223 sexies du code général des impôts pour le non assujettissement au précompte, et correspondent aux entreprises dont les dividendes n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal :

- les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés immobilières de gestion ;

- les sociétés d'investissement qui remplissent les conditions, fixées à l'article 208 A du code général des impôts, de capital minimum et de répartition de la totalité de leurs bénéfices ; ainsi que les sociétés de développement régional ;

- certaines sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ;

- les sociétés agréées pour le financement des télécommunications, lorsque les produits sont distribués dans certaines conditions ;

- les sociétés de capital-risque, lorsque les distributions sont imputées sur des produits et plus-values exonérés d'IS ;

- les personnes morales implantées dans des zones franches et dont les résultats nets sont exonérés d'IS ;

- les sociétés de type « holding », qui ont pour activité exclusive la gestion, répondant à certaines conditions, d'un portefeuille de titres de participations.

4. Les modalités de paiement

Le V du présent article prévoit des modalités de paiement semblables à celles que prévoit actuellement l'article 1679 ter du code général des impôts, dont la suppression est proposée par l'article 66 du présent projet de loi, pour le précompte : le versement au Trésor devrait intervenir dans le mois suivant sa mise en paiement, les sanctions prévues en cas de non respect de cette disposition étant alignées sur celles afférentes au non-paiement de la retenue à la source de 10 % sur les produits des bons de caisse et sur les intérêts d'obligations françaises émises avant le 1er janvier 1987.

Aux termes du VI du présent article, le prélèvement exceptionnel ne peut en revanche être intégré dans les charges déductibles pour l'établissement de l'IS. La créance de report en arrière des déficits (mécanisme précité du « carry back ») et l'imposition forfaitaire annuelle ne peuvent être utilisées pour acquitter ce prélèvement, de même que les crédits d'impôt de toute nature. Les avoirs fiscaux et les crédits d'impôt attachés aux produits, encaissés au cours des cinq derniers exercices, de participations au sein d'un groupe de sociétés, peuvent néanmoins être imputés sur le prélèvement exceptionnel. Dans le régime actuel, l'article 146-2 du code général des impôts dispose en effet que la société mère peut conserver les avoirs fiscaux et crédits d'impôts perçus de ses filiales pour les imputer sur l'IS dont elle est redevable.

Enfin le IX du présent article prévoit que le prélèvement exceptionnel n'est applicable que pour les distributions de bénéfices mises en paiement en 2005.

B. LES RÈGLES SPÉCIFIQUES

1. Un taux inférieur à celui du précompte

Le premier alinéa du I du présent article prévoit que le taux du prélèvement exceptionnel est fixé à 25 % du montant net des produits distribués, soit la moitié de celui du précompte. Le produit escompté est de 500 millions d'euros en 2005.

Le II du présent article dispose que les modalités d'application en sont fixées par décret. Il s'agirait notamment de préciser les postes du bilan sur lesquels s'effectue l'imputation fiscale du prélèvement, ainsi que l'ordre de cette imputation. Le décret devrait reprendre les dispositions du décret n° 99-1093 du 21 décembre 1999.

2. Les différences portant sur la taxation à taux réduit et la réserve spéciale des plus-values à long terme

Contrairement à ce qui est aujourd'hui prévu pour le précompte, certaines sociétés bénéficiant d'un taux d'IS réduit ne seraient pas assujetties au prélèvement exceptionnel. Le dernier alinéa du I du présent article prévoit ainsi l'exonération du précompte pour les distributions des petites et moyennes entreprises83(*), prélevées sur les résultats d'exercices clos depuis cinq ans au plus et imposées au taux réduits d'IS84(*) prévus au b du I de l'article 219 du code général des impôts.

Il n'est en revanche pas prévu d'exonération de prélèvement pour les distributions opérées sur la réserve spéciale des plus-values à long terme, ce qui conduirait à un régime différent de celui du précompte. Dans le régime actuel, les plus-values de long terme sont imposées au taux réduit de 19 % lors de leur réalisation et sont portées à une réserve spéciale. L'article 209 quater du code général des impôts dispose que les distributions prélevées sur cette réserve sont ensuite rapportées aux résultats de l'exercice en cours lors de ce prélèvement, et sont donc soumises à une imposition complémentaire à due concurrence de l'IS dû85(*). Cette imposition prend la forme d'un précompte, plafonné86(*) à 14,33 % (soit 33,33 - 19) afin que le montant global de l'imposition de la plus-value soit égal au taux d'IS de droit commun, et qui peut donc être utilisé pour le paiement du complément d'IS.

L'application du prélèvement exceptionnel sur ces distributions réalisées en 2005 conduirait dès lors à une imposition globale supérieure à celle que prévoit le régime actuel : les plus-values placées en réserve puis distribuées seraient imposées successivement aux taux de 19 % puis de 25 %, soit un taux global supérieur à l'IS de droit commun. Cette double imposition contribuerait à dissuader la distribution des plus-values à long terme ; néanmoins le mécanisme d'imposition différentielle redeviendrait applicable à partir de 2006. On comprend mal les raisons de cet aller et retour.

3. Les modalités d'utilisation de la créance née du prélèvement

Le VII du présent article précise que le paiement du prélèvement fait naître « une créance d'égal montant » auprès du Trésor, qui fait donc du prélèvement davantage une avance de trésorerie, remboursable à l'entreprise, qu'une réelle imposition. Cette créance est utilisable pour le paiement de l'IS dû au titre des trois exercices clos postérieurement au fait générateur du prélèvement, soit sur la période 2006-2008. L'excédent non imputé de chaque fraction de créance, ou l'intégralité de la créance pour les sociétés non redevables de l'IS, est remboursable après liquidation de l'IS dû.

La créance est inaliénable et incessible et ne pourrait donc pas être cédée ou saisie par un tiers à titre de caution ou de remboursement, sauf dans les conditions prévues par les articles L. 313-23 à L. 313-35 du code monétaire et financier pour les cessions et nantissements de créances professionnelles. Le caractère incertain de cette créance fiscale, du fait du risque toujours présent de contrôle et de redressement, tend cependant à limiter l'applicabilité de ces conditions.

S'agissant des groupes fiscalement intégrés définis par l'article 223 A du code général des impôts, le VIII du présent article précise les modalités d'utilisation par la société mère des créances nées au niveau des filiales.

Ces créances peuvent être cédées à leur valeur nominale à la société mère, qui peut dès lors les utiliser pour le paiement de l'IS, au prorata de la contribution de chaque filiale aux résultats de l'ensemble du groupe. L'excédent non imputé sur l'IS peut être remboursé à la société mère dans les conditions prévues au VII.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- un amendement de coordination visant à ne pas assujettir au prélèvement exceptionnel les sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR), créées par l'article 64 du présent projet de loi, dans la mesure où ces dernières sont exonérées d'IS et de précompte ;

- un amendement prévoyant que la créance liée au prélèvement exceptionnel est transférée, en cas de fusion, de scission ou d'opération assimilée, à la ou aux sociétés bénéficiaires des apports.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article constitue une conséquence de la réforme du régime fiscal des distributions, et plus particulièrement de la suppression du précompte, proposée par l'article 66 du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 67

Modification du régime fiscal des organismes de logement social

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de modifier le régime fiscal applicable aux organismes de logement social de manière à élargir les organismes bénéficiaires de l'exonération d'impôt sur les sociétés tout en ciblant cette exonération sur les seules activités d'intérêt général définies comme la construction, l'acquisition, l'attribution et la gestion de logements locatifs destinés à des personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds et certaines activités annexes.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

A. UNE EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS LIÉE AU STATUT ET NON AUX ACTIVITÉS DE LOGEMENT SOCIAL

Aujourd'hui, les divers organismes d'habitation à loyer modéré que sont les offices publics d'habitation à loyer modéré (OPHLM), les sociétés d'habitations à loyer modéré (sociétés anonymes et sociétés coopératives) et les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) sont exonérés d'impôt sur les sociétés en vertu des 4° et 4°bis du 1 de l'article 207du code général des impôts.

Cette exonération tient essentiellement à leur statut : en vertu du 4°du 1 de l'article 207 du code général des impôts, l'exonération des OPHLM, SA d'HLM et unions de ces offices et sociétés est de droit87(*).

En application du 4° bis du 1 de l'article 207 du code général des impôts, l'exonération est liée, pour les seuls OPAC, aux opérations réalisées dans le cadre des dispositions du code de l'habitat et de la construction, c'est-à-dire essentiellement pour leurs opérations de gestion locative sociale et d'aménagement. Les services fiscaux peuvent donc soumettre à l'impôt toutes les opérations qui ne relèveraient pas de missions définies au code de l'habitat et de la construction.

Le coût fiscal des exonérations de l'ensemble des organismes sociaux est évalué à 290 millions d'euros pour 2004 dans le fascicule des voies et moyens.

La répartition par catégories d'organismes est la suivante :

- sociétés anonymes d'HLM : 162 millions d'euros (55 % de la dépense fiscale) ;

- OPAC et OPHLM : 97,5 millions d'euros (33 % de la dépense fiscale) ;

- coopératives d'HLM : 4 millions d'euros (1 % de la dépense fiscale)88(*).

B. DES DISTORSIONS DE CONCURRENCE MISE EN ÉVIDENCE À PLUSIEURS REPRISES

1. Les difficultés posées par le régime fiscal actuel

Du fait d'un régime d'exonération mal défini, le secteur du logement social subit actuellement des distorsions de concurrence.

En effet, le régime actuel pose deux difficultés :

- d'une part, il exonère l'ensemble des activités de certains organismes de logement social, même lorsque ces activités ne ressortent pas d'une mission d'intérêt général, et entrent normalement dans le champ concurrentiel.

Par exemple, si un organisme HLM exonéré en raison de son statut, réalise des locaux à usage de commerce ou de bureau, il est totalement exonéré pour ces activités.

- d'autre part, certaines sociétés faisant des opérations locatives sociales en tous points identiques à celles réalisées par des organismes HLM, ne sont pas exonérées.

C'est le cas essentiellement des sociétés d'économie mixte (SEM).

Ainsi, le régime fiscal des organismes HLM en matière d'impôt sur les sociétés, marqué par son hétérogénéité, constitue un frein aux restructurations entre organismes lorsqu'une société d'économie mixte, non exonérée d'impôt sur les sociétés, veut transférer son patrimoine social à un organisme exonéré d'impôt sur les sociétés.

2. Un sujet déjà évoqué à plusieurs reprises au Sénat

Ce problème a été posé à plusieurs reprises par nos collègues :

- lors de l'examen du projet de loi de finances pour 200389(*), nos collègues Denis Badré et Philippe Richert ont présenté un amendement pour régler le cas de la restructuration des organismes de logement social par l'apport du patrimoine d'une société d'économie mixte (SEM) à un organisme de logement social. Le régime de faveur des fusions ne s'appliquant pas dès lors que l'organisme HLM est exonéré d'impôt sur les sociétés, le transfert du patrimoine locatif social était soumis au régime d'imposition des plus-values ;

Le ministre délégué au budget, M. Alain Lambert, a alors confirmé à votre rapporteur général, qu'il se préoccupait de cette question (« comme M. le rapporteur général l'a rappelé, les acteurs sont soumis à des régimes fiscaux différents et il est nécessaire de s'engager dans la voie de l'harmonisation ») et il avait ajouté que le gouvernement travaillait « à un régime fiscal aussi unifié que possible » ;

- lors de l'examen du projet de loi de programme pour l'outre-mer90(*), notre collègue Rodolphe Désiré avait présenté un amendement exonérant les sociétés d'économie mixte (SEM) en outre-mer pour leur activité de construction ou de gestion de logements sociaux et pour les résultats provenant de leur activité de construction, de vente ou de gestion de logements sociaux ;

- lors de l'examen du projet de loi d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine91(*), nos collègues Jean-Pierre Schosteck, Paul Girod et Marcel-Pierre Cléach ont présenté un amendement visant à exonérer les sociétés d'économie mixte (SEM) de plus-values à l'occasion de cessions de logements locatifs sous réserve qu'ils soient réaffectés dans les quatre ans à des opérations de réhabilitation, construction, acquisition de logements locatifs sociaux.

Le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine avait alors expliqué que ce sujet méritait « un débat d'ensemble » et que « rendez-vous sera pris avec les partenaires pour traiter ce sujet majeur, sur lequel nous sommes en retard ».

C. UNE MODIFICATION DU RÉGIME FISCAL IRAIT DANS LE SENS D'UNE MISE EN COHÉRENCE AVEC LE DROIT EUROPÉEN

En vertu du premier alinéa de l'article 86 du traité sur l'Union européenne, les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du traité, notamment à celles prévues et aux articles 81 à 89 inclus, qui sont les articles définissant les règles de la concurrence.

En vertu du deuxième alinéa de l'article 86, les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (SIEG) ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie.

Enfin, l'article 87 prohibe les aides d'Etat : « sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le Marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats, ou au moyen de ressources d'Etat, sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Quatre critères cumulatifs sont examinés pour retenir la qualification d'aide :

- le caractère public de l'aide ;

- son caractère sélectif au profit d'une entreprise ou d'une production ;

- l'affectation de la concurrence ;

- et l'affectation des échanges intracommunautaires.

A noter qu'il faut comprendre par « aide d'Etat », des mesures positives, telles des dotations ou subventions, mais aussi des mesures négatives ou indirectes, telles des exonérations ou des allégements de charges fiscales ou sociales, qui, par leur nature même ont pour effet d'augmenter la capacité financière d'une entreprise par rapport à une autre.

Par ailleurs, la notion d'aide est étroitement associée à la définition de l'entreprise en droit communautaire : il s'agit de « toute entité exerçant une activité économique indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de fonctionnement ». Dans cet esprit, il importe peu que cette entité ait ou non pour objet la recherche du profit. Il peut aussi bien s'agir d'une entreprise individuelle que d'une société commerciale, voire même d'un service purement administratif qui procède à des échanges de nature économique, c'est-à-dire une activité qui pourrait être exercée par un opérateur du marché.

S'il est légitime que les services d'intérêt économique général, au premier rang desquels le logement social, bénéficient d'un régime de faveur, il serait nécessaire que ce régime spécifique se justifie par une mission de service public, et n'ait pas d'incidence sur le champ concurrentiel.

Depuis plusieurs mois, il faut noter que la commission européenne a engagé une réflexion sur la notion de service d'intérêt économique général et son application dans l'Union européenne. La commission explique qu'elle vise essentiellement trois objectifs :

- assurer un fonctionnement efficace des services d'intérêt économique général ;

- veiller à ce que la qualification de SIEG ne soit pas donnée à des services qui se situent en fait dans la sphère concurrentielle hors SIEG et qui ne poursuivent pas un objectif d'intérêt général ;

- veiller à ce qu'il n'y ait pas d'interférences négatives sur les marchés ouverts à la concurrence en dehors du service public.

Ainsi, notre pays doit accompagner ce mouvement en redéfinissant au besoin les aides fiscales qu'il accorde à des secteurs ciblés afin de les faire coïncider avec des missions d'intérêt général.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE ADDITIONNEL

Le présent article additionnel vise à modifier l'article 207 du code général des impôts qui énumère les organismes et activités exonérés d'impôt sur les sociétés.

1. Les organismes visés : un élargissement

Seraient désormais exonérés les organismes d'HLM mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les sociétés d'économie mixte (SEM) visées à l'article L. 481-1-1 du même code et les sociétés anonymes de coordination entre organismes d'HLM mentionnées à l'article L. 423-1-1 du même code, soit :

· Au titre de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation :

- les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ;

- les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) ;

- les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA d'HLM) ;

- les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés anonymes de crédit immobilier ;

- les fondations d'habitations à loyer modéré.

· Au titre de l'article L. 481-1-1 du code de la construction et de l'habitation :

- les sociétés d'économie mixte (SEM) exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux.

· Au titre de l'article 423-1-1 du code de la construction et de l'habitation :

- les sociétés anonymes créées par des organismes d'habitation à loyer modéré ayant pour objet d'assister, comme prestataires de services, ces organismes, de gérer des immeubles, de réaliser des interventions foncières ou des opérations d'aménagement pour leur compte.

2. Une exonération tenant aux activités des organismes et non à leur statut

Le présent article additionnel précise les activités des organismes précités qui seraient exonérées.

Il s'agirait :

1 - des opérations réalisées au titre du service d'intérêt général défini à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.

Cet alinéa dispose que « au titre du service d'intérêt général que constituent la construction, l'acquisition, l'attribution et la gestion de logements locatifs destinés à des personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds, les organismes d'habitation à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 bénéficient d'exonérations et d'aide spécifiques de l'Etat ».

2 - des produits engendrés par les locaux annexes et accessoires des ensembles d'habitations mentionnés à l'article L. 411-1 du même code, à la condition que ces locaux soient nécessaires à la vie économique et sociale de ces ensembles.

L'article L. 411-1 vise les habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes92(*). Il vise également les dépendances, annexes et jardins privatifs ou collectifs, accolés ou non aux immeubles et les locaux à usage commun et toutes constructions nécessaires à la vie économique et sociale de ces ensembles. Sont également mentionnées les aires de stationnement.

3 - des produits financiers issus du placement de la trésorerie de ces organismes.

En conséquence, le 4° bis de l'article 207 du code général des impôts, qui visait l'exonération des seuls OPAC serait supprimé.

La fraction du bénéfice provenant d'activités autres que celles visées dans les nouvelles dispositions du 4° du 1 de l'article 207 du code général des impôts serait soumise à l'impôt sur les sociétés.

L'exonération prévue au 6 bis du 1 de l'article 207, s'agissant des établissements publics et sociétés d'économie mixte réalisant des opérations dans le cadre de procédures de zones d'aménagement concerté, de lotissements, de zones de restauration immobilière et de zones de résorption de l'habitat insalubre serait conservée.

Enfin, ces dispositions s'appliqueraient aux exercices clos à compter du 1er janvier 2004, c'est-à-dire qu'elles rentreraient pleinement en vigueur en 2005.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 67 bis (nouveau)

Aménagement du régime de l'option pour l'intégration fiscale

Commentaire : le présent article vise à permettre aux sociétés d'un groupe ayant opté pour le régime de l'intégration fiscale de modifier la date de clôture d'un des exercices au cours des cinq ans de l'option.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

En vertu de l'article 223 A du code général des impôts, une société-mère peut choisir l'imposition intégrée pour elle et ses filiales détenues à plus de 95 % ou l'imposition séparée. Pour ce faire, elle exerce une option, d'une durée de cinq ans, qui doit être notifiée à l'administration avant la date d'ouverture de l'exercice au titre duquel le régime de l'intégration fiscale est sollicité. Les sociétés du groupe doivent ouvrir et clore leurs exercices aux mêmes dates. Ces exercices doivent avoir une durée de douze mois. Ce n'est que dans deux cas qu'un exercice peut avoir une durée différente de douze mois :

- en cas de renouvellement de l'option : le premier exercice peut alors avoir une durée inférieure à douze mois, à condition que le renouvellement soit notifié avant la date d'ouverture de cet exercice et comporte l'indication de la durée de celui-ci ;

- en cas de restructuration93(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement.

Il vise à permettre aux sociétés qui font le choix de l'intégration fiscale d'avoir un (peu importe lequel mais un seul) exercice d'une durée inférieure ou supérieure à douze mois au cours des cinq ans que dure l'option.

Dans cette optique, le I du présent article modifie l'article 223 A du code général des impôts :

- le précise que les exercices sont « en principe » d'une durée de douze mois ;

- le prévoit le coeur du nouveau dispositif : par exception au principe de la durée de douze mois, la durée d'un exercice des sociétés du groupe peut être inférieure ou supérieure à douze mois94(*). Cette exception ne peut s'appliquer qu'une seule fois au cours d'une période couverte par une même option. La modification de la date de clôture de l'exercice doit être notifiée au plus tard dans le délai prévu pour le dépôt de la déclaration de résultat de l'exercice précédant le premier exercice concerné95(*) ;

- le supprime la disposition qui autorise actuellement un exercice de mois de douze mois en cas de renouvellement de l'option, désormais incluse dans le dispositif du 2°.

Par coordination, le II du présent article modifie l'article 223 L du code général des impôts pour tenir compte des modifications intervenues à l'article 223 A du même code.

Le III prévoit que les dispositions des I et II sont applicables aux résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à cet article qui offre un peu plus de souplesse aux entreprises, notamment celles qui, en raison des spécificités de leur marché, doivent avoir, de temps en temps, un exercice qui n'est pas exactement de douze mois.

Néanmoins, afin d'apporter un peu plus de souplesse aux entreprises qui optent pour ce régime, elle vous propose d'adopter un amendement qui permet aux entreprises d'exercer l'option pour le régime de l'intégration fiscale au plus tard au cours des trois premiers mois de l'exercice concerné.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 68

Création d'un crédit d'impôt famille

Commentaire : le présent article vise à créer un régime de crédit d'impôt en faveur des entreprises qui engagent certaines dépenses permettant à leurs salariés de mieux concilier leur vie professionnelle et leur vie familiale.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte des engagements du Président de la République de créer un crédit d'impôt pour les entreprises prenant des mesures en faveur de leurs salariés ayant des charges de familles, et plus particulièrement des enfants en bas âge.

Il fait également suite aux préconisations du rapport du groupe de travail « Familles et entreprises » remis en février 2003 à MM. Jean-François Mattéi, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées et Christian Jacob, ministre délégué à la famille, ainsi qu'aux conclusions de la conférence de la famille du 29 avril 2003 relatives à l'insuffisance des moyens d'accueil des jeunes enfants.

Il propose de créer au bénéfice de l'ensemble des entreprises soumises à un régime réel d'imposition96(*) un crédit d'impôt égal à 25 % des sommes engagées, déduction faite des subventions publiques éventuellement reçues à cet effet, pour quatre catégories de dépenses :

- « les dépenses ayant pour objet de financer la création et le fonctionnement d'établissements visés aux deux premiers alinéas de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique et assurant l'accueil des enfants de moins de trois ans de leurs salariés ». Ces deux premiers alinéas de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique, qui vise en fait les établissements publics ou privés accueillant les enfants de moins de six ans, concernent les crèches collectives et les haltes-garderies ;

- « les dépenses de formation engagées en faveur des salariés de l'entreprise bénéficiant d'un congé parental d'éducation » (CPE). On peut rappeler à cet égard que pendant ce congé parental, dont la durée initiale est d'un an et qui peut être prolongé deux fois pour s'achever au plus tard au troisième anniversaire de l'enfant, le contrat de travail est suspendu et le salarié a conformément aux dispositions de l'article L. 122-28-7 du code de travail, la faculté de suivre des actions de formation professionnelle continue ;

- « les rémunérations versées par les entreprises aux salariés bénéficiant d'un congé dans les conditions prévues par les articles L. 122-25-4, L. 122-26 et L. 122-28-1 et aux deux premiers alinéas de l'article L. 122-28-8 du code du travail », relatifs respectivement au congé de paternité, au congé de maternité, au congé parental d'éducation et au congé dit « pour enfant malade », c'est à dire au congé autorisé en cas de maladie ou d'accident d'un enfant de moins de seize ans dont le salarié a la charge, dans la limite de trois jours par an, portés à cinq jours pour les salariés ayant la charge d'un enfant de moins d'un an ou de trois enfants de moins de seize ans.

Il convient à cet égard de préciser que, pendant son congé de paternité ou de maternité, le salarié est indemnisé par sa caisse de sécurité sociale ; pendant son congé parental d'éducation, il peut sous certaines conditions bénéficier de l'allocation parentale d'éducation (APE) versée par sa caisse d'allocations familiales ; et, pendant son congé pour enfant malade, il n'est en principe pas rémunéré. Cependant les employeurs peuvent accorder à leurs salariés des conditions ou des compléments de rémunération plus favorables, et certains employeurs y sont d'ailleurs tenus par des conventions collectives, comme celles de la banque ou de l'assurance ;

- enfin, « les dépenses visant à indemniser les salariés de l'entreprise qui ont dû engager des frais exceptionnels de garde d'enfants à la suite d'une obligation professionnelle imprévisible survenant en dehors des horaires habituels de travail, dans la limite des frais réellement engagés ».

Ce crédit d'impôt s'imputerait sur l'impôt dû au titre de l'année au cours de laquelle l'entreprise a engagé ces dépenses. A défaut de base d'imputation, il serait restitué au contribuable par l'administration fiscale.

Il convient d'observer que, dès lors qu'elles sont engagées dans l'intérêt de l'entreprise, ces dépenses sont d'ores et déjà considérées dans le droit en vigueur comme des charges déductibles.

Le montant annuel de ce crédit d'impôt serait toutefois plafonné à 500.000 euros par entreprise, ce plafond s'appliquant le cas échéant à chacune des sociétés membres d'un groupe de sociétés et non pas au niveau de la société mère.

Ce dispositif s'appliquerait aux dépenses engagées à partir du 1er janvier 2004.

Le gouvernement estime la dépense fiscale afférente à 10 millions d'euros en 2005.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances partage les objectifs poursuivis par le dispositif proposé consistant notamment, conformément aux préconisations du rapport « Familles et entreprises » précité, à favoriser l'employabilité des salariés en congé parental d'éducation et à favoriser la création de crèches inter-entreprises à proximité du lieu de travail, en particulier « dans les zones industrielles et commerciales situées près des villes moyenne importance »97(*).

Ce rapport soulignait en effet qu'il n'existait en France que 224 crèches « d'entreprises » accueillant 15.000 enfants, soit 0,7 % des enfants de moins de trois ans, et que la quasi-totalité d'entre elles étaient en fait des crèches d'hôpitaux, d'entreprises publiques ou d'entreprises anciennement publiques (comme le Crédit Lyonnais), la seule exception relevée par le rapport étant celle du journal Libération, accueillant 30 enfants et subventionnée à hauteur de 6 % par le journal, de 25 % par la Caisse d'allocations familiales (CAF) et de 25 % par la Ville de Paris.

Il convient toutefois de relever que le dispositif proposé s'inscrit sensiblement en retrait des conclusions de ce rapport, qui préconisait un crédit d'impôt égal à 50 % des dépenses engagées et étendu à d'autres types de dépenses (notamment le financement de structures pour les jeunes et les adolescents, ainsi que le coût des assurances d'ores et déjà souscrites par certaines entreprises, comme EDF, au bénéfice de leurs salariés pour la garde de leurs enfants en cas de maladie).

Inversement, on peut s'interroger à plusieurs titres sur la portée, l'efficacité et l'évaluation du coût du dispositif retenu.

En premier lieu, la notion de « dépense visant à indemniser les salariés de l'entreprise qui ont dû engager des frais exceptionnels de garde d'enfants à la suite d'une obligation professionnelle imprévisible survenant en dehors des horaires habituels de travail, dans la limite des frais réellement engagés » semble de prime abord remarquablement difficile à cerner et, pour l'administration fiscale, à contrôler : à quelles conditions ces frais de garde sont-ils « exceptionnels » ? Qu'est-ce qu'une « obligation professionnelle imprévisible » ? Comment établir les « horaires habituels de travail » pour les cadres ? Que se passe-t-il dans le cas, a priori fréquent, où ces frais de garde, notamment s'ils sont acquittés sous la forme de chèques emplois-service, donnent lieu à une réduction d'impôt sur le revenu pour le salarié concerné ?

Par ailleurs, aucune limite d'âge n'est prévue pour les enfants concernés, ce dont on peut d'ailleurs se féliciter à certains égards, puisque le dispositif pourrait ainsi s'appliquer à des enfants handicapés adultes. Au total, ce volet du dispositif semble d'un intérêt relativement restreint, compte tenu notamment de son coût de gestion par les entreprises comme par l'administration, et du risque de contentieux associé. Le rapport « Familles et entreprises » constatait d'ailleurs que, quoique « théoriquement avantageux pour l'entreprise comme pour le salarié », le Titre emploi service créé en 1996 et géré par les comités d'entreprises, dont l'esprit est similaire et le champ d'intervention beaucoup plus large, puisqu'il permet de payer l'ensemble des services réalisés au domicile des salariés par un prestataire agréé, n'en n'a pas moins connu un « développement confidentiel ».

En second lieu, le dispositif proposé s'écarte sur un point important des préconisations du rapport « Familles et entreprise » en rendant éligible au crédit d'impôt les dépenses de rémunération aujourd'hui exposées par des entreprises en application de conventions collectives en faveur de leurs salariés en congé de maternité ou de paternité, en congé parental d'éducation ou en congé pour enfant malade. Corollairement, le présent article n'évite pas « l'effet d'aubaine » identifié par le groupe de travail à l'origine du rapport précité. Cela peut se justifier compte tenu d'un risque inverse identifié lui aussi par ce groupe de travail : l'exclusion des dépenses de rémunération engagées par les entreprises en application de conventions collectives en faveur de leurs salariés en congés pour raisons familiales pourrait inciter les branches concernées à renégocier ces conventions collectives dans un sens moins protecteur des salariés, ce qui serait évidemment contraire à l'objectif poursuivi. Cet effet d'aubaine conduit toutefois à émettre quelques doutes sur le chiffrage du coût de la mesure proposée.

On peut d'ailleurs s'interroger sur le plafonnement du crédit d'impôt à 500.000 euros par entreprise, qui semble n'avoir d'autre objectif que de limiter l'effet d'aubaine précité pour les grandes entreprises régies par les conventions collectives banque et assurance et, plus généralement, de maîtriser le coût potentiel d'un dispositif que l'administration appréhende en fait fort mal, mais qui n'est pas sans effet pervers, puisque ce montant est relativement faible au regard du coût de l'investissement nécessaire à la création d'une crèche.

Enfin, on peut plus généralement s'interroger sur l'efficacité du premier volet du dispositif : compte tenu de l'insuffisance globale de places de crèches dans certaines localisations, ne vaudrait-il pas mieux accorder un avantage plus important aux dépenses d'investissement des entreprises en faveur de la création de nouveaux établissements, ce qui conduirait à une économie de fonds publics pour les collectivités locales ? Les entreprises ne peuvent-elles pas d'ailleurs d'ores et déjà créer les crèches via des fondations d'entreprises dans des conditions fiscales bien plus avantageuses (puisque ces dernières donnent droit à un crédit d'impôt égal à 60 % des dépenses engagées) ?

En conclusion, on peut aussi se demander si le dispositif proposé ne contrevient pas aux recommandations formulées en 2003 par le 21ème rapport du Conseil des impôts au Président de la République, relatif à la fiscalité dérogatoire.

En effet, le dispositif proposé est pérenne, alors que le Conseil des impôts préconisait de n'autoriser les dépenses fiscales que pour une durée déterminée, et lors de la création de nouveaux dispositifs, de prévoir une période d'expérimentation avec un appareil adéquat de suivi et d'évaluation, ce qui se justifierait en l'espèce d'autant plus que les effets des dépenses fiscales proposées sont très difficiles à appréhender.

En outre, la portée des dépenses fiscales proposées est relativement faible, alors que le Conseil des impôts préconisait de supprimer les dépenses fiscales de faible portée, donc a fortiori de ne pas en créer de nouvelles, en soulignant notamment qu'elles « engagent, au delà de leur coût budgétaire en apparence faible, de nombreux frais administratifs (pour la gestion de l'impôt par les services, la production d'imprimés spécifiques, les contrôles, les contentieux, etc.) [et que] le champ des bénéficiaires effectifs ne correspond à la cible potentielle qu'au prix d'une information significative qui fait souvent défaut ».

Votre commission des finances ne pense pas que le présent article puisse avoir un effet significatif sur la satisfaction des besoins rencontrés dans le domaine de la garde des enfants de salariés, compte tenu de la grande complexité de cette nouvelle « niche  fiscale », mais, considérant que cette initiative va dans le sens d'une amélioration du dialogue social dans l'entreprise et pourrait, dans certaine situations, limiter les efforts réalisés sur les fonds des collectivités territoriales, elle n'y est pas opposée.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69

Taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée sur la restauration

Commentaire : en juillet 2003, la Commission européenne a proposé une réforme de la « sixième directive », sous forme d'une proposition de directive, qui comporte, entre autres, un projet d'extension des catégories de produits et services éligibles au taux réduit de la TVA, récapitulée dans l'annexe H de la sixième directive. Le présent article prévoit que dans le cas où la restauration figurerait dans le texte qui sera finalement adopté, une loi française sera adoptée dans un délai de quatre mois, déterminant les conditions dans lesquelles le taux réduit de la TVA pourra s'appliquer, en France, aux services de restauration.

I. LE DROIT EXISTANT

La réglementation communautaire de la TVA en matière de taux réduits repose sur la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 modifiée98(*), qui fixe les règles générales concernant les taux et prévoit que les Etats membres peuvent appliquer un ou deux taux réduits - ne pouvant être inférieurs à 5 % - à des livraisons de biens et des prestations de service déterminés, dont la liste est définie en son annexe H.

Les services de restauration ne figurent pas à l'annexe H de la directive 77/388/CEE. La règle est donc que les Etats membres doivent appliquer le taux normal de la TVA aux services de restauration.

Cependant, certaines dispositions permettent à quelques Etats membres d'appliquer le taux réduit à la restauration, et en particulier le d du 2 de l'article 28 de la directive, selon lequel « les Etats membres qui, au premier janvier 1991, appliquaient un taux réduit à la restauration, aux vêtements et chaussures pour enfants, peuvent continuer d'appliquer un tel taux à la livraison de ces biens ou à la prestation de ces services ». La Grèce, l'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas bénéficient de ces dispositions et appliquent un taux réduit à la restauration.

D'autres dispositions particulières permettent également au Luxembourg, à l'Irlande, au Portugal et à l'Autriche d'appliquer un taux de TVA inférieur au taux normal sur les services de restauration : au total, huit Etats membres sur quinze n'appliquent pas le taux normal de la TVA aux services de restauration.

La France, qui ne remplit aucune des conditions autorisant une dérogation sur les services de restauration, applique donc le taux normal de la TVA à ces services.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. LE CONTEXTE : LA RÉVISION DE L'ANNEXE H

Le régime des taux réduits se caractérise aujourd'hui par sa complexité et le nombre de ses dérogations. L'expérimentation dans certains pays, depuis 2000, de taux réduits de TVA dans des secteurs dits à forte intensité de main-d'oeuvre, comme la rénovation des logements ou les services à domicile, en est un des plus récents exemples.

Le champ d'application des taux réduits en Europe étant devenu difficilement lisible, la Commission européenne a décidé d'engager une réforme d'ensemble, sous la forme d'une proposition de directive du Conseil modifiant la sixième directive TVA, qui doit aboutir à une refonte de l'annexe H. Ce texte, qui doit normalement être adopté avant la fin de l'année 2003, tend à mettre à plat le système actuel et à le rationaliser, tout en tenant compte des intérêts ou demandes des différents Etats-membres.

Dans la proposition de directive, plusieurs catégories nouvelles sont ajoutées à l'annexe H, parmi lesquelles les services de restauration. La commission justifie cette mesure par des motifs d'égalité de traitement entre les Etats, le fait que le secteur très proche de l'hôtellerie figure déjà dans l'annexe H et que les risques de distorsion de concurrence en la matière sont faibles.

B. DES NÉGOCIATIONS A L'ISSUE TRÈS INCERTAINE

L'inclusion de la restauration dans la proposition de directive est principalement due aux efforts du gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, qui, conformément aux engagements pris par le Président de la République, a transmis, dès le mois de janvier dernier, une demande officielle de baisse de la TVA à 5,5 % sur la restauration à la Commission européenne, sous forme d'un mémorandum.

Toutefois, si la Commission a bien entendu la demande française, l'adoption du projet de directive requiert un vote à l'unanimité du Conseil et pour l'instant, les divergences entre les Etats-membres au sujet de la proposition de directive sont nombreuses. L'Allemagne, le Danemark et la Suède s'opposent en effet, et entre autres, à l'inclusion de la restauration dans l'annexe H de la sixième directive TVA.

Lors du conseil ECOFIN qui s'est tenu le 25 novembre 2003, les ministres des Finances, toujours aussi opposés sur le fond du dossier des taux réduits de TVA, ont adopté à l'unanimité une déclaration demandant à la Commission de leur présenter une proposition visant à proroger de deux ans l'actuelle expérience sur les services à forte intensité de main d'oeuvre, qui vient normalement à expiration au 31 décembre 2003. Cette requête a été rejetée par la Commission, mais celle-ci a en revanche accepté de maintenir, officieusement, l'expérimentation pendant six mois après sa date d'expiration, qui avait déjà été reportée d'un an. Au sujet de l'inclusion de la restauration dans l'annexe H révisée, l'Allemagne a réitéré son opposition.

Compte-tenu de la persistance des divergences entre les Etats-membres, il est désormais à craindre qu'un accord ne puisse être obtenu d'ici la fin de l'année 2003 sur la proposition de réforme de la Commission.

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit que, dans les quatre mois qui suivent l'entrée en vigueur de la directive incluant les services de restauration dans l'annexe H à la directive 77/388/CEE du Conseil, une loi fixera les conditions dans lesquelles ces services seront soumis aux taux réduit de la TVA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La baisse du taux de la TVA sur la restauration constitue une mesure attendue et le présent article constitue la traduction de l'engagement pris par le gouvernement de mettre en oeuvre cette réforme au cas où elle deviendrait « eurocompatible ».

Sans préjuger de l'issue des négociations en cours, votre commission tient néanmoins à rappeler brièvement les enjeux de cette mesure :

- son coût est évalué par le gouvernement à 3,3 milliards d'euros ;

- elle devrait permettre de créer environ 40.000 emplois dans le secteur de la restauration.

En tout état de cause, il est impossible, à l'heure actuelle, de savoir si la restauration figurera bien dans le texte qui sera finalement adopté, et dans quels délais.

Sur le fond, votre rapporteur général rappelle les réflexions et observations qu'il a formulées dans son récent rapport sur les prélèvements obligatoires99(*). La TVA, qui frappe des assiettes non délocalisables et qui concerne les produits importés, occupe une place essentielle dans notre système fiscal et toute réduction majeure de son rendement posera d'inévitables problèmes budgétaires, qui peuvent conduire à en chercher la compensation par le relèvement d'autres impôts. Il paraît nécessaire de réfléchir à une nouvelle architecture des taux, avec création d'un échelon intermédiaire dans la zone des 12 %, et en opérant des reclassements à rendement global inchangé. Cette idée se concilie avec celle d'une « TVA sociale », c'est-à-dire d'un impôt de consommation dont une fraction compenserait la nécessaire réduction des charges sur le travail.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 69

Indexation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article additionnel vise à indexer le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

Contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la dernière actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances pour 1996. Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002 contenaient chacun un article en ce sens. Mais cet article était systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale lors de son examen de la première partie du projet de loi de finances. Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, en prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial du gouvernement, sans être suivi cependant.

La non-actualisation du barème en fonction de l'inflation durant sept années aura représenté ainsi un prélèvement rampant de 210 millions d'euros. L'absence d'actualisation conduit mécaniquement à décider d'alourdir le prélèvement au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune en proportion du taux d'inflation.

La non-actualisation du barème a eu en effet pour résultat mécanique d'abaisser le seuil de taxation à l'impôt de solidarité sur la fortune de plus de 10 % en euros constants. Il n'est donc pas étonnant de constater que le nombre de redevables à l'ISF croît avec régularité depuis 1966 alors que le produit de cet impôt ne suit pas la même tendance.

Evolution du nombre de redevables et du produit de l'ISF

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Alors que le barème de l'impôt sur le revenu, et la limite de revenu permettant le calcul de la prime pour l'emploi, sont réévalués chaque année en fonction de la hausse des prix hors tabac de l'année précédente et font l'objet d'une disposition en loi de finances, l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune pose visiblement problème à certains. La logique et la cohérence de ces réticences échappent à votre rapporteur général. Il doit néanmoins constater leur existence.

Pour éviter de revenir chaque année sur un débat marqué de passion et d'idéologie, il paraît souhaitable de créer un dispositif permanent et automatique d'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi.

Par ailleurs, l'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution de la prime pour l'emploi correspond à un souci d'équilibre social entre la progression de l'impôt négatif qu'est la prime pour l'emploi et l'existence d'un impôt « sur la fortune ».

Ainsi, les limites des tranches du tarif prévu à l'article 885 U du code général des impôts seraient révisées chaque année dans la même proportion que la limite de tranche supérieure du barème de l'impôt sur le revenu ou, lorsque celle-ci est supérieure, dans la même proportion que la limite du revenu définie au A du I de l'article 200 sexies du code général des impôts permettant le calcul de la prime pour l'emploi.

En matière de barème, la véritable décision n'est pas l'indexation mais la non indexation. C'est pourquoi il serait plus lisible, du point de vue de la politique fiscale, si l'indexation était automatique et si, au contraire, la non indexation nécessitait une décision explicite.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 69

Introduction d'une réduction d'impôt au titre de l'ISF égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés à des fondations ou associations reconnues d'utilité publique

Commentaire : le présent article additionnel vise à introduire une réduction d'impôt au titre de l'impôt de solidarité à la fortune (ISF) égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés à des fondations ou associations reconnues d'utilité publique à compter du 1er janvier 2005.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Selon l'observatoire du don de la Fondation de France, dans une étude publiée fin octobre 2002, on relève depuis 1997 un pourcentage croissant de foyers imposables à l'impôt sur le revenu ne déclarant aucun don. Le montant des dons effectués a, lui, tendance à baisser par rapport aux années précédentes.

Par ailleurs, le nombre de fondations en France a tendance à stagner, à l'opposé de ce qui se produit dans les autres pays occidentaux. Début 2002, on comptait seulement 486 fondations reconnues d'utilité publique.

La loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations a sensiblement amélioré les dispositions du code général des impôts relatives aux dons faits par les particuliers et les entreprises en faveur des actions d'intérêt général. En soutenant le mécénat sous toutes ses formes, cette loi s'efforce de donner une impulsion décisive pour permettre à la France de rattraper les autres grands pays développés en matière de solidarité privée.

Ouvrent désormais droit au titre de l'article 200100(*) du code général des impôts à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 60 % de leur montant, dans la limite de 20 % du revenu imposable, les dons aux fondations ou associations reconnues d'utilité publique, dans certaines conditions. Lorsque les dons et versements effectués au cours d'une année excèdent la limite de 20 %, l'excédent est reporté successivement sur les cinq années suivantes.

L'article 219 bis du code général des impôts définit un abattement de 50.000 euros sur l'impôt sur les sociétés dû par les fondations reconnues d'utilité publique sur leurs revenus à caractère non lucratif.

L'article 238 bis du code général des impôts prévoit une réduction d'impôt égale à 60 % des dépenses de mécénat réalisées par les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans la limite de 5 % de leur chiffre d'affaires.

De même, en matière de droits de mutations à titre gratuit, à l'article 788 du code général des impôts, est prévu un abattement sur la part nette que tout héritier, donataire ou légataire verse à une fondation reconnue d'utilité publique.

La loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations si elle a permis d'indéniables avancées, n'a pas été jusqu'à prévoir des dispositions relatives à l'ISF.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le développement des fondations a paru à votre rapporteur général une des voies à explorer pour concilier la nécessité d'une diminution des prélèvements obligatoires dans un monde ouvert et celle de satisfaire un nombre toujours plus diversifié de besoins sociaux sans augmenter et même en diminuant les dépenses publiques. C'est pourquoi il a déposé en 2002 une proposition de loi tendant à créer des fondations agréées d'intérêt général101(*).

Reprenant les dispositions de cette proposition de loi, votre commission des finances propose de systématiser, pour l'impôt sur la fortune, les avancées réalisées en matière d'impôt sur le revenu avec l'extension progressive du champ des possibilités offertes par l'article 200 du code général des impôts.

L'idée directrice du dispositif proposé est de mobiliser un potentiel de générosité, dont on a des raisons de penser qu'il n'est pas inférieur en France à ce qu'il est dans d'autres pays et notamment outre-Manche et outre-Atlantique. Le levier fiscal proposé permettrait de relancer un mécénat individuel qui fait cruellement défaut à notre pays et la réduction d'impôt proposée paraît suffisamment incitative pour parvenir à cet objectif : une réduction d'impôt au titre de l'ISF égale à 75 % du don dans la limite de 25 % de l'impôt dû et sans que la remise de titre cotés puisse être à l'origine de plus de la moitié de la réduction d'impôt.

L'importance de l'avantage fiscal se justifie, s'agissant d'un système consistant à favoriser l'apparition de fonds de concours privés à des actions d'intérêt général et comportant un effet de levier, puisque seule une partie du don est déductible, et que le mécanisme suppose donc l'apport d'argent supplémentaire.

Techniquement, le dispositif reprend les dispositions de l'article 200 du code général des impôts applicables à l'impôt sur le revenu en les transposant à l'impôt de solidarité sur la fortune. Seraient ainsi concernées par la disposition relative à une réduction d'impôt au titre de l'ISF les fondations et associations reconnues d'utilité publique répondant aux conditions exigeantes déjà en vigueur pour l'impôt sur le revenu.

En cas de don à une fondation ou association reconnue d'utilité publique ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, la réduction d'impôt au titre de l'ISF serait ainsi égale à 75 % du don. Elle serait portée à 85 % pour les fondations ou associations reconnues d'utilité publique qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins.

La réduction d'impôt issue d'un même don ne pourrait pas être cumulée avec celle obtenue au titre de l'impôt sur le revenu.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 69

Création d'un contrat d'intéressement à la modernisation du service public de l'impôt

Commentaire : le présent article additionnel vise à créer un contrat d'intéressement à la modernisation du service public de l'impôt.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

Au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique ont souscrit avec la direction du budget un contrat de performance dans lequel elles bénéficient, sous la forme de « budgets garantis » d'un retour financier sur les investissements qu'elles réalisent en matière de productivité. Les gains de productivité annuels de ces deux directions sont supérieurs à 1 %.

Les contribuables participent directement à ces gains de productivité, lorsqu'ils déclarent leurs revenus par voie électronique, qu'ils optent en matière de paiement pour la mensualisation ou pour le prélèvement à l'échéance. Ils pourraient encore le faire davantage : si le taux de mensualisation était de 60,3 % pour l'impôt sur le revenu en 2002, il n'était que de 31 % pour la taxe d'habitation et de 23 % pour la taxe foncière. Le taux de prélèvement à la date limite de paiement est par ailleurs de seulement 3,69 % pour la taxe d'habitation et de 4,08 % pour la taxe foncière.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Pour inciter les contribuables à opter pour des modalités de déclaration et de paiement de l'impôt beaucoup plus économes sur le plan budgétaire que le traditionnel envoi du formulaire papier et du paiement par chèque des tiers provisionnels, il paraît nécessaire de prévoir des formules d'intéressement adaptées.

Ceci existe déjà de manière partielle grâce à la mise en oeuvre du programme « pour vous faciliter l'impôt ». Les contribuables qui ont choisi de télédéclarer leurs revenus bénéficient d'un délai supplémentaire et sont dispensés de transmettre certains justificatifs. Les contribuables qui choisissent le prélèvement automatique à l'échéance bénéficient d'un délai supplémentaire de paiement de cinq jours, quel que soit l'impôt concerné.

Il est nécessaire d'aller plus loin en créant un contrat d'intéressement à la modernisation du service public de l'impôt, pour les contribuables qui optent pour la déclaration par voie électronique, la mensualisation ou le prélèvement automatique à l'échéance.

Ce contrat « gagnant-gagnant » comporterait une clause ouvrant droit à crédit d'impôt. Le montant de celui-ci serait déterminé chaque année en loi de finances en fonction des gains de productivité occasionnés par la généralisation des nouvelles formules de déclaration et de paiement. Le crédit d'impôt serait identique pour tous les contribuables : il serait d'autant plus incitatif que le montant de l'impôt est limité (ce sont en effet aujourd'hui les plus bas revenus qui sont les plus réticents aux formules nouvelles de déclaration et de paiement). Le crédit d'impôt serait majoré de 25 % pour les contribuables qui optent à la fois pour une formule moderne de déclaration et une modalité innovante de paiement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 69 bis (nouveau)

Amortissement dégressif des matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique et technique

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, vise à majorer les coefficients d'amortissement dégressif des matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique et technique.

Le présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement.

I. LE DROIT EXISTANT : LE MÉCANISME DE L'AMORTISSEMENT DÉGRESSIF

A. PRINCIPE GÉNÉRAL DE L'AMORTISSEMENT

L'amortissement est la constatation en écriture de la dépréciation définitive que subissent, par suite de l'usure, du temps ou de tout autre motif, de nombreux éléments corporels (et parfois incorporels) de l'actif immobilisé de l'entreprise102(*). Il est destiné à permettre à l'entreprise de reconstituer, à l'expiration de la durée normale d'utilisation de l'élément dont il s'agit, un capital égal à la valeur nominale à son prix de revient d'origine ou, le cas échéant, réévalué.

L'amortissement peut être linéaire ou dégressif.

Dans le cas de l'amortissement linéaire, une annuité constante est dégagée tout au long de la période d'amortissement.

Le taux d'amortissement linéaire est fonction de la durée normale d'utilisation de l'élément, elle-même déterminée « d'après les usages de chaque nature d'industrie, de commerce ou d'exploitation »103(*).

S'agissant des matériels et outillages, les taux couramment admis s'établissent entre 10 à 20 %.

B. L'AMORTISSEMENT DÉGRESSIF

1. Cas général

L'amortissement dégressif se caractérise par l'application d'un taux constant d'abord à la valeur d'origine de l'élément, puis, à partir du deuxième exercice, à la valeur résiduelle à amortir. Le taux de l'amortissement dégressif s'obtient en multipliant le taux de l'amortissement linéaire applicable par un coefficient qui varie selon la durée normale d'utilisation de cet élément.

Le coefficient applicable est normalement fixé à :

- 1,25 si la durée normale d'utilisation est de 3-4 ans ;

- 1,75 si la durée est de 5-6 ans ;

- 2,25 si la durée est supérieure à 6 ans.

En vertu de l'article 39 A du code général des impôts, peuvent faire l'objet d'un amortissement dégressif,

- les biens d'équipement (autres que les immeubles d'habitation, les chantiers et les locaux servant à l'exercice de la profession)104(*) ;

- les investissements hôteliers (meubles et immeubles) ;

- les bâtiments industriels dont la durée normale d'utilisation n'excède pas quinze années105(*).

En particulier, l'article 22 de l'annexe II permet aux entreprises d'amortir suivant un système dégressif les « matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique ou technique ».

2. Cas particuliers

Par le passé, des dispositifs spécifiques à certains biens ont permis de majorer les coefficients d'amortissement dégressif normalement applicables. Ces dispositifs favorables s'appliquent à des biens acquis ou fabriqués au cours de périodes aujourd'hui révolues.

C'est le cas notamment des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergie renouvelables qui doivent avoir été acquis ou fabriqués entre le 1er janvier 2001 et le 1er janvier 2003 pour pouvoir ouvrir droit à des coefficients d'amortissement dégressif de 2, 2,5 et 3 pour des durées normales d'utilisation de 3-4 ans, 5-6 ans ou supérieures à 6 ans106(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article crée un nouvel article 39 AA quinquies107(*) dans le code général des impôts.

Des coefficients (légèrement) majorés seraient applicables pour l'amortissement dégressif des « matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique et technique » 108(*). Les coefficients seraient les suivants : 1,5, 2 et 2,5 selon que la durée normale d'utilisation est de 3-4 ans, 5-6 ans ou supérieure à 6 ans109(*). Afin de produire un effet d'entraînement à l'acquisition de tels matériels et non un effet d'aubaine, la mesure ne s'appliquerait qu'aux « biens acquis ou fabriqués à compter du 1er janvier 2004 ». Elle ne se traduirait donc par une dépense fiscale de l'Etat qu'en 2005, ce qui justifie son inscription en deuxième partie de loi de finances.

Cette mesure s'inscrit dans un ensemble de nouveaux dispositifs destinés à favoriser l'investissement dans la recherche110(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 ter (nouveau)

Possibilité offerte aux exploitants agricoles de constituer simultanément une déduction pour investissements et une déduction pour aléas

Commentaire : le présent article vise à permettre aux exploitants agricoles de constituer simultanément une déduction pour investissement et une déduction pour aléas d'exploitation.

I. LE DROIT EXISTANT

Le code général des impôts définit deux mécanismes de déduction fiscale applicables aux exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition.

A. LE RÉGIME DE LA DÉDUCTION POUR INVESTISSEMENT

L'article 72 D du code général des impôts définit les conditions dans lesquelles les exploitants agricoles soumis au régime réel d'imposition peuvent recourir au mécanisme de la déduction pour investissement (DPI).

Ainsi, le premier alinéa du I de l'article 72 D précité précise que les exploitants agricoles, soumis à un régime réel d'imposition, peuvent déduire chaque année de leur bénéfice une somme plafonnée soit à 2.300 euros, soit à 35 % de ce bénéfice dans la limite de 8.000 euros. Ce plafond est majoré de 10 % de la fraction du bénéfice comprise entre 23.000 euros et 76.300 euros.

En outre, le deuxième alinéa du I de l'article 72 D précité dispose que cette somme plafonnée doit être utilisée par l'exploitant, dans les cinq ans suivant la réalisation de la déduction, pour l'acquisition et la création d'immobilisations amortissables strictement nécessaires à l'activité, ou pour l'acquisition et la production de stocks de produits ou d'animaux dont le cycle de rotation est supérieur à un an, ou enfin, pour l'acquisition de parts sociales de sociétés coopératives agricoles.

Enfin, le dernier alinéa du I de l'article 72 D précité prévoit que, lorsqu'elle n'est pas utilisée conformément à son objet, la déduction est rapportée aux résultats de la cinquième année suivant sa réalisation. Sur demande de l'exploitant, elle peut être rapportée en tout ou partie au résultat d'un exercice antérieur lorsque ce résultat est inférieur d'au moins 20 % à la moyenne des résultats des trois exercices précédents. Pour le calcul de cette moyenne, il n'est pas tenu compte des reports déficitaires.

B. LE RÉGIME DE LA DÉDUCTION POUR ALÉAS D'EXPLOITATION

L'article 72 D bis du code général des impôts, introduit par l'article 82 de la loi de finances initiale pour 2002111(*), définit les conditions dans lesquelles les exploitants agricoles, soumis au régime réel d'imposition, peuvent recourir au mécanisme de la déduction pour aléas.

Ainsi, le premier alinéa du I de l'article 72 D bis précité dispose que les exploitants soumis au régime réel d'imposition et qui ont souscrit une assurance couvrant les dommages aux cultures ou la mortalité du bétail peuvent, sur option, déduire de leur bénéfice une somme plafonnée soit à 3.000 euros, soit à 40 % de ce bénéfice dans la limite de 12.000 euros. Ce plafond est majoré de 20 % de la fraction de bénéfice comprise entre 30.000 euros et 76.000 euros.

En outre, le deuxième alinéa du I de l'article 72 D bis précité précise que cette déduction s'exerce à la condition que, à la clôture de l'exercice, l'exploitant ait inscrit à un compte d'affectation ouvert auprès d'un établissement de crédit une somme provenant des recettes de l'exploitation de cet exercice au moins égal au montant de la déduction. L'épargne professionnelle ainsi constituée doit être inscrite à l'actif du bilan de l'exploitation.

Enfin, le cinquième alinéa de cet article dispose que les sommes déposées sur le compte peuvent être utilisées au cours de cinq exercices qui suivent celui de leur versement pour les emplois prévus au troisième alinéa du I de l'article 72 D ou en cas d'intervention de l'un des aléas d'exploitation dont la liste est fixée par décret112(*).

La déduction pour aléas d'exploitation constitue donc un mécanisme d'épargne défiscalisée qui a pour but de favoriser la constitution d'une véritable épargne professionnelle de précaution afin d'aider les exploitants agricoles à faire face à des investissements futurs ou à des aléas d'ordre climatique, sanitaire, économique ou familial affectant la conduite de l'exploitation.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cette déduction pour aléas devrait pouvoir concerner 250.000 exploitations imposées d'après le bénéfice réel. Toutefois, en réalité, seules quelques dizaines d'exploitations ont eu recours à cette déduction pour aléas en raison, notamment, de l'absence sur le marché de produits d'assurance récolte satisfaisants.

C. L'ACTUELLE ARTICULATION ENTRE LES DEUX DÉDUCTIONS

La déduction pour aléas d'exploitation peut être considérée comme un mécanisme plus avantageux mais aussi plus contraignant que celui de la déduction pour investissement.

En premier lieu, il convient de souligner que l'article 72 D bis du code général des impôts dispose que les deux mécanismes de déduction fiscale ne sont pas cumulables. En effet, il est précisé que les exploitants agricoles qui pratiquent la déduction pour aléas renoncent définitivement aux dispositions prévues à l'article 72 B, relatives à la comptabilisation des stocks de produits ou d'animaux, pour les stocks qui auraient pu y ouvrir droit. En outre, ils ne peuvent pratiquer la déduction prévue à l'article 72 D (la DPI) durant la période couverte par l'option par l'exploitant agricole pour la DPA.

Les conditions de déductibilité du bénéfice imposable applicables à la DPA sont plus avantageuses que celles applicables à la DPI puisque les plafonds de déductibilité prévus sont plus élevés.

Les contraintes liées au dispositif de la DPA résident dans les modalités de réintégration des sommes déposées sur le compte en cas de non-utilisation ou d'utilisation non conforme de ces sommes.

Lorsque les sommes déposées sur le compte ne sont pas utilisées au cours des cinq exercices qui suivent celui de leur versement, la déduction correspondante est rapportée aux résultats du cinquième exercice suivant celui au titre duquel elle a été pratiquée.

Lorsque les sommes déposées sur le compte sont utilisées à des emplois autres que ceux définis précédemment au cours des cinq exercices qui suivent celui de leur dépôt, l'ensemble des déductions correspondant aux sommes figurant sur le compte au jour de cette utilisation est rapporté au résultat de l'exercice au cours duquel cette utilisation a été effectuée. Cette disposition prévoyant la réintégration immédiate de la DPA correspond à un mécanisme de sanction intervenant lorsque l'épargne initialement constituée par l'exploitant a été détourné de son objet, en ce sens elle différencie la DPA de la DPI.

En outre, le caractère plus contraignant de la DPA par rapport à la DPI réside également dans l'obligation qui est faite à l'exploitant agricole d'assurer les dommages aux cultures ou la mortalité du bétail, ainsi que de se constituer une véritable épargne en bloquant des sommes déposées sur un compte d'affectation ouvert auprès d'un établissement de crédit. Ce compte est un compte courant qui retrace exclusivement les opérations précédemment mentionnées.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Alain Marleix, rapporteur spécial du budget de l'agriculture, avec l'avis favorable du gouvernement.

Il vise à permettre l'exercice concurrent de la déduction pour investissement et de la déduction pour aléas, dans la limite d'un plafond commun égal au plafond actuellement fixé pour la déduction pour aléas. En contrepartie, la déduction pour aléas et la déduction pour investissement sont recentrées sur leurs objectifs respectifs.

A. LA FIXATION D'UN PLAFOND GLOBAL COMMUN AUX DEUX DÉDUCTIONS

Le III du présent article propose de créer un nouvel article 72 D ter du code général des impôts disposant que les déductions prévues aux articles 72 D et 72 D bis sont plafonnées à un montant global fixé, par exercice, soit à 3.000 euros dans la limite du bénéfice, soit à 40 % du bénéfice dans la limite de 12.000 euros. Ce montant est majoré de 20 % de la fraction de bénéfice comprise entre 30.000 euros et 76.000 euros.

Le plafond global désormais commun aux deux dispositifs est donc celui en vigueur dans la rédaction actuelle de l'article 72 D bis du code général des impôts relatif à la déduction pour aléas d'exploitation.

Pour les exploitations agricoles à responsabilité limitée qui n'ont pas opté pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, la limite globale des déductions est multipliée par le nombre des associés exploitants sans pouvoir excéder trois fois les limites ainsi fixées.

Enfin, le quatrième alinéa du III du présent article, par coordination avec les dispositions actuellement en vigueur dans le code général des impôts, précise que les déductions mentionnées au nouvel article 72 D ter sont pratiquées après application de l'abattement prévu à l'article 73 B.

B. LA MODIFICATION DU RÉGIME DE DÉDUCTION POUR INVESTISSEMENT

Le I du présent article vise à modifier certaines dispositions de l'article 72 D du code général des impôts.

Ainsi, le A du I du présent article précise que les exploitants soumis à un régime d'imposition peuvent pratiquer une déduction pour investissement dans les limites et conditions prévues à l'article 72 D ter du code général des impôts, créé par le présent article.

Il améliore également le dispositif de la déduction pour investissement en précisant que le décompte d'utilisation des sommes ainsi déduites est effectué en exercices et non plus en années.

Par coordination avec les dispositions du nouvel article 72 D ter du code général des impôts, il supprime le quatrième alinéa de l'article 72 D du même code selon lequel la déduction pour investissement est pratiqué après application de l'abattement prévu à l'article 73 B.

Enfin, il modifie les dispositions du dernier alinéa du I de l'article 72 D précité afin de préciser que, lorsqu'elle n'est pas utilisée conformément à son objet, la déduction est rapportée aux résultats du cinquième exercice, et non plus de la cinquième année, suivant sa réalisation. En outre, il est prévu qu'une réintégration anticipée des sommes déduites au titre de la déduction pour investissement et non utilisées ne serait possible que si le résultat de l'année au titre de laquelle il est proposé de réintégrer les sommes déduites est inférieure d'au moins 40 % à la moyenne des résultats des trois exercices précédents (au lieu de 20 % dans le droit existant), cette disposition étant prévue pour tenir compte des calamités agricoles.

Le B du I du présent article est de coordination.

C. LA MODIFICATION DU RÉGIME DE DÉDUCTION POUR ALÉAS

Le II du présent article vise à modifier certaines dispositions de l'article 72 D bis du code général des impôts.

Le A du II du présent article précise ainsi que les exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition et qui ont souscrit une assurance couvrant les dommages aux cultures ou la mortalité du bétail peuvent pratiquer une déduction pour aléas dans les limites et conditions prévues à l'article 72 D ter du code général des impôts, créé par le présent article.

Il supprime les dispositions du quatrième alinéa de l'actuel article 72 D bis précité qui dispose notamment que les exploitants agricoles qui pratiquent la déduction pour aléas renoncent définitivement aux dispositions de l'article 72 B du même code pour les stocks qui auraient pu y ouvrir droit et qu'ils ne peuvent non plus pratiquer la déduction pour investissement durant l'exercice au titre duquel la déduction pour aléas est pratiquée et pour les quatre exercices suivants.

En outre, il est précisé que les sommes ainsi déposées sur le compte d'affectation spécifique prévu à cet effet peuvent être utilisées au cours des cinq exercices qui suivent celui de leur versement en cas d'intervention de l'un des aléas d'exploitation dont la liste est fixée par décret, et non plus alternativement, comme c'est le cas dans le dispositif actuel, pour les emplois prévus au titre de la déduction pour investissement.

Les autres dispositions du A et le B du II du présent article sont de coordination.

D. DISPOSITIONS DIVERSES

Le IV du présent article modifie l'article 71 du code général des impôts afin de prévoir que, s'agissant des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), les limites globales prévues par l'article 72 D ter du même code, introduit par le présent article, sont multipliées par le nombre d'associés sans pouvoir excéder trois fois les plafonds mentionnés.

Le V du présent article précise que ses dispositions sont applicables pour la détermination des résultats des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2004.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans le cadre des travaux menés par le groupe de travail relatif à la réforme de la fiscalité agricole qu'elle a constitué au début de l'année 2003, votre commission des finances a été amenée à réfléchir aux évolutions possibles des deux mécanismes existants de déduction fiscale applicables aux exploitants agricoles.

Il est ainsi apparu que l'articulation entre la déduction pour investissement, définie à l'article 72 D du code général des impôts, et la déduction pour aléas, définie à l'article 72 D bis du même code, devait être revue.

La solution proposée par le présent article, qui consiste en la fixation d'un plafond global commun aux deux déductions et dans le recentrage de ces deux déductions sur leurs objectifs spécifiques respectifs, est de nature à clarifier l'articulation entre les deux dispositifs et, à terme, à permettre à la déduction pour aléas d'exploitation, créée par la loi de finances pour 2002 précitée, de produire pleinement ses effets, à savoir la constitution par les exploitants d'une épargne de précaution permettant de faire face aux aléas d'exploitation.

Désormais les deux déductions ne seront plus exclusives l'une de l'autre mais pourront être pratiquées ensemble à l'intérieur d'un plafond commun de déduction. Cette possibilité devrait permettre d'instiller plus de souplesse dans le recours aux deux mécanismes de déduction. En effet, dans le dispositif actuel, la déduction pour investissement, mécanisme souple et éprouvé, porte préjudice à la déduction pour aléas, plus contraignante et plus complexe à mettre en oeuvre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 quater (nouveau)

Prorogation de l'abattement sur le bénéfice imposable
des jeunes agriculteurs

Commentaire : le présent article vise à prolonger de trois ans l'abattement de 50 % sur le bénéfice imposable des soixante premiers mois d'activité dont peuvent bénéficier les jeunes agriculteurs.

I. LE DROIT EXISTANT

Le premier alinéa du I de l'article 73 B du code général des impôts dispose que le bénéfice imposable des exploitants soumis au régime réel d'imposition, établis entre le 1er janvier 1993 et le 31 décembre 2003, qui bénéficient des prêts à moyen terme spéciaux ou de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs, est déterminé, au titre des soixante premiers mois d'activité, à compter de la date d'octroi de la première aide, sous déduction d'un abattement de 50 %.

Cette possibilité pour les jeunes agriculteurs qui s'installent de bénéficier d'un abattement sur leurs bénéfices imposables a été introduite par la loi de finances rectificative pour 1982113(*). La loi de finances pour 1993114(*) avait prorogé le dispositif initial, en le modifiant partiellement, jusqu'au 31 décembre 1999. La loi de finances pour 2000115(*) l'avait prorogé jusqu'au 31 décembre 2000. Enfin, l'article 14 de la loi de finances pour 2001116(*) a fixé au 31 décembre 2003 la date limite de l'installation prévue pour bénéficier de l'abattement de 50 % sur les bénéfices des jeunes agriculteurs.

En outre, l'article 14 de la loi de finances pour 2001 précitée a étendu le bénéfice de cet abattement spécifique aux exploitants agricoles qui, s'installant dans le cadre d'un contrat territorial d'exploitation à compter du 1er janvier 2001, ne répondent pas pour autant à l'ensemble des critères d'attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs ou des prêts spéciaux d'installation à moyen terme et n'ont donc pas bénéficié de ces aides spécifiques à l'installation.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Alain Marleix, rapporteur spécial du budget de l'agriculture, avec avis favorable du gouvernement.

Il vise à reporter de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2006, la date limite d'installation prévue pour bénéficier des dispositions du premier alinéa du I de l'article 73 B du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à cette prorogation jusqu'au 31 décembre 2006 de l'abattement applicable au bénéfice imposable des jeunes agriculteurs soumis à un régime réel d'imposition.

Il convient toutefois de noter que, à la suite d'une décision du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, l'examen des demandes de contrat territorial d'exploitation (CTE) en commission départementale d'orientation de l'agriculture a été suspendu le 6 août 2002. Les CTE qui avaient déjà été signés ont été honorés tandis que ceux qui n'étaient complètement instruits au 6 août 2002 ont été examinés au cas par cas et signés. Une circulaire du 10 octobre 2002 a précisé le devenir de chaque type de dossier CTE.

Le contrat territorial d'exploitation a été remplacé par le contrat d'agriculture durable (CAD) défini par le décret n° 2003-675 du 22 juillet 2003 relatif aux contrats d'agriculture durable et modifiant le code rural. Ce décret précise notamment que les contrats territoriaux d'exploitation souscrits avant son entrée en vigueur demeurent régis jusqu'à leur terme par les dispositions du code rural en vigueur à la date de leur signature et qu'ils ne peuvent être prorogés. En outre, les demandes qui n'ont été ni acceptées ni refusées avant la date d'entrée en vigueur du décret seront, sauf si elles sont retirées, instruites dans le cadre du nouveau dispositif de contrat d'agriculture durable.

Dès lors, la question de l'harmonisation des dispositions du II de l'article 73 B du code général des impôts avec les dispositions du décret du 22 juillet 2003 précité relatif aux contrats d'agriculture durable se pose : convient-il de prévoir, à l'instar des dispositions antérieures en faveur des signataires d'un CTE, que l'abattement sur le bénéfice imposable des jeunes agriculteurs s'applique également aux exploitants agricoles qui souscrivent à un contrat d'agriculture durable ?

Votre rapporteur général estime, au contraire, que l'extension du bénéfice de cet abattement aux signataires d'un contrat territorial d'exploitation, c'est-à-dire d'un contrat rémunéré, par la loi de finances pour 2001 précitée, avait contribué à créer une niche fiscale injustifiée et à modifier l'esprit du dispositif initialement mis en place.

Il convient donc de s'en tenir au texte adopté par l'Assemblée nationale et de ne pas étendre le bénéfice de cet abattement aux signataires d'un contrat d'agriculture durable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 69 quater

Harmonisation de l'exercice de TVA et de l'exercice comptable de l'exploitant agricole

Commentaire : le présent article additionnel vise à pouvoir faire coïncider l'exercice de TVA de l'exploitant agricole avec son exercice comptable.

I. LE DROIT EXISTANT

Le I de l'article 298 bis du code général des impôts dispose que, s'agissant du régime de TVA, pour leurs opérations agricoles, les exploitants agricoles sont placés sous le régime du remboursement forfaitaire prévu aux articles 298 quater et 298 quinquies du même code. Ils sont dispensés du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée et des obligations qui incombent aux assujettis.

Ils peuvent cependant opter pour leur imposition d'après le régime simplifié. Dans ce cas, ils sont dispensés de l'obligation de déclaration prévue à l'article 287 du même code et doivent seulement déposer avant le 5 mai de chaque année une déclaration indiquant les éléments de liquidation de la taxe sur la valeur ajoutée afférente à l'année écoulée.

En outre, le II de l'article 298 bis du code général des impôts précise que sont soumis de plein droit au régime simplifié de TVA agricole, les exploitants agricoles dont le montant moyen des recettes de l'ensemble de leurs exploitations, calculé sur deux années civiles consécutives, dépasse 46.000 euros. L'assujettissement prend effet à compter du 1er janvier de l'année suivante.

Le régime de TVA agricole n'exige donc qu'une seule déclaration, annuelle, au 31 décembre, avec au préalable, en principe, le versement d'acomptes trimestriels.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le développement de l'imposition des résultats aux régimes réels -normal et simplifié- des bénéfices agricoles a mis en évidence l'inconvénient que représente la discordance entre la date de dépôt de déclaration annuelle de TVA et la date de clôture de l'exercice comptable des exploitants agricoles.

En effet, les agriculteurs imposés selon le régime réel ont la possibilité de clore leur exercice comptable à une date autre que celle du 31 décembre de l'année : près de 70 % d'entre eux ont d'ailleurs fait ce choix. Dans la pratique, cela revient donc à réaliser chaque année deux opérations comptables lourdes à deux moments différents : l'une, à une date variable d'une exploitation à l'autre, pour dégager le résultat imposable au titre des bénéfices agricoles, l'autre, à la date du 31 décembre, pour préparer la déclaration de TVA.

Le I du présent article additionnel vise à permettre aux exploitants agricoles qui le souhaitent, de déposer une déclaration annuelle de TVA à la date de clôture de leur exercice comptable, dans un souci de simplification de la gestion administrative des exploitations agricoles. En outre, le présent article additionnel va dans le sens d'une plus grande équité fiscale puisqu'il permet un traitement identique des bénéfices agricoles et des bénéfices industriels et commerciaux s'agissant de la déclaration de TVA.

Le II du présent article additionnel vise à préciser que ces dispositions sont applicables pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2005 afin de laisser le temps à l'administration fiscale d'organiser ce changement du mode déclaratif de TVA agricole.

Enfin le III du présent article additionnel vise à compenser la perte de recettes pour l'Etat résultant de ces dispositions.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 69 quinquies (nouveau)


Exonération de certains logements de taxe foncière sur les propriétés bâties

Commentaire : le présent article vise à exonérer pendant 15 ans de taxe foncière sur les propriétés bâties les logements sociaux neufs à usage locatif dont les droits immobiliers ont été démembrés, lorsque l'usufruitier bénéficie d'un prêt aidé par l'Etat et a conclu une convention avec ce dernier.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES POUR LES LOGEMENTS SOCIAUX

1. Présentation du régime

Le I de l'article 1384 A du code général des impôts prévoit que les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l'Etat, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement.

Dans le cas particulier des logements bénéficiant d'un prêt aidé par l'Etat dans le cadre de l'article R. 311-1 du code de la construction et de l'habitation, l'exonération s'applique aux constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, lorsqu'ils sont financés à concurrence de plus de 50 % au moyen de ce prêt, et bénéficient des dispositions des 2 ou 3 du I de l'article 278 sexies du code général des impôts, c'est-à-dire du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) prévu pour les livraisons à soi-même de logements sociaux à usage locatif, et pour les ventes de logements sociaux neufs à usage locatif.

Dans le cas des constructions financées dans les conditions prévues aux articles R. 331-14 à R. 331-16 du même code (c'est-à-dire des subventions de l'Etat et des prêts de la Caisse des dépôts et consignations), la condition de financement s'apprécie en tenant compte des subventions versées par l'Etat, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)117(*), les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction.

2. Des exonérations compensées par l'Etat

Les pertes de recettes résultant de ces exonérations sont compensées, en application de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose : « Lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévues aux articles 1384 et 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code, entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ».

B. LE DÉMEMBREMENT DE PROPRIÉTÉ

Le mécanisme du démembrement de propriété permet aux ménages désireux d'investir à long terme dans l'immobilier d'acquérir la nue-propriété des logements construits, l'usufruit temporaire en étant attribué à des bailleurs professionnels.

L'article 84 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, dite « urbanisme et habitat », a modifié l'article L. 411-3 du code de la construction et de l'habitation, afin d'étendre ce dispositif aux logements dont l'usufruit a été détenu temporairement par les organismes d'habitations à loyer modéré.

Ainsi, un promoteur privé peut vendre un logement en nue-propriété à un investisseur, et en usufruit à un organisme de logement social, qui bénéficie alors d'un prêt locatif social (PLS).

Le logement social est donc en partie financé par l'investisseur privé, qui récupère son bien immobilier à l'extinction du conventionnement social du bien, qui est au minimum de 15 ans pour les PLS.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur général, avec un avis de sagesse du gouvernement.

Il s'agit d'un dispositif de coordination avec l'article 12 bis du présent projet de loi de finances, soumettant au taux réduit de TVA les ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif, lorsque l'usufruitier bénéficie d'un prêt aidé par l'Etat et a conclu une convention avec ce dernier. L'article 12 bis du présent projet de loi de finances complète à cette fin par un 5° le I de l'article 278 sexies du code général des impôts, relatif aux ventes de logements sociaux bénéficiant de la TVA à taux réduit.

Le présent article prévoit que les logements sociaux bénéficiant du taux réduit de TVA en application de l'article 12 bis du présent projet de loi de finances bénéficient également de l'exonération pendant quinze ans de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue par le I de l'article 1384 A du code général des impôts. Il propose pour cela de modifier le I de l'article 1384 A précité.

Il propose en outre de rendre cette exonération plus favorable que le droit commun, puisque les constructions concernées ne devraient être financées par des prêts aidés par l'Etat qu'à hauteur de 30 % (contre 50 % selon le droit commun).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Certes, le présent article étend une exonération compensée par l'Etat et non décidée par les collectivités territoriales.

Cependant, il poursuit un objectif louable.

Par ailleurs, il ne propose pas de créer une nouvelle exonération, mais simplement de modifier le régime d'une exonération existante, en le rendant cohérent avec une disposition votée en première partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 sexies (nouveau)

Exonération de taxe professionnelle des photographes-auteurs

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier l'article 1460 du code général des impôts pour exonérer de la taxe professionnelle les photographes-auteurs, en ce qui concerne leur activité de réalisation de prises de vues ou de cessions d'oeuvres d'art ou de droit d'auteur.

A l'initiative de notre collègue député Yves Deniaud, l'Assemblée nationale a exonéré de taxe professionnelle les photographes-auteurs, malgré l'avis défavorable de la commission des finances qui avait considéré que, pour être conforme au principe constitutionnel d'autonomie fiscale des collectivités territoriales, une telle mesure ne pouvait être que facultative. Cette décision positive est largement due à l'accord du gouvernement, qui a levé le gage.

I. LE CADRE JURIDIQUE

La photographie, cet « art moyen » pour reprendre l'expression du sociologue Pierre Bourdieu, jouit encore aujourd'hui d'un statut juridique ambigu en dépit de la tendance récente de l'art contemporain à en faire un mode d'expression, si ce n'est majeur, du moins comparable aux arts plastiques, au point que l'on parle aujourd'hui de photographes « plasticiens ».

Cette tendance culturelle, confirmée par le marché, est accompagnée par le cadre juridique. C'est ainsi que dans une instruction fiscale n°115 du 2 juillet 2003, l'administration a été amenée à préciser le champ de la photographie d'art pour l'application du régime de la TVA au taux réduit de 5,5 %.

En effet, et l'auteur de l'initiative n'a pas manqué de le rappeler, les photographes artistes bénéficiaient, en application de l'article 278 septies du code général des impôts, du taux réduit de TVA, mais n'étaient pas exonérés de taxe professionnelle, au contraire des autres artistes plasticiens.

L'article 98 A de l'annexe III reconnaît comme oeuvres d'art les photographies répondant aux critères suivants :

- avoir été prises par l'artiste,

- avoir été tirées par lui ou sous son contrôle,

- être signées et numérotées dans la limite de 30 exemplaires, tous formats et supports confondus.

L'instruction susmentionnée a ajouté des critères supplémentaires : l'intention créatrice manifeste et l'intérêt pour tout public.

L'intention créatrice résulte d'un faisceau d'indices comme :

- le choix du thème, les conditions de la mise en scène, les particularités de la prise de vue, la qualité du cadrage, de la composition, de l'exposition, des éclairages, des contrastes, des couleurs, des reliefs, du jeu de la lumière et des volumes ;

- mais aussi de critères matériels liés au choix de l'objectif et de la pellicule et aux conditions particulières du développement du négatif.

L'intérêt pour tout public tend à distinguer la photographie d'art de la photographie documentaire ou à caractère privé, dans la mesure où elle dépasse « la simple fixation mécanique du souvenir d'un événement, d'un voyage ou de personnages ».

En dernier lieu, l'instruction fiscale tient compte aussi d'indices liés non à l'oeuvre, mais au statut professionnel de son auteur. Effectivement, il faut prendre en compte le fait qu'un photographe peut faire valoir que ses oeuvres sont exposées dans des lieux à caractère muséal ou reproduites dans les ouvrages d'art.

Dans le même ordre d'idée, l'affiliation au régime de sécurité sociale est également un critère du statut d'artiste du photographe.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sachant que par ailleurs de nombreux photographes de presse ne sont pas soumis à la taxe professionnelle, il est clair que l'initiative de l'Assemblée nationale constitue une forme d'harmonisation.

Sur la forme, on remarque deux points :

- d'une part, les oeuvres d'art sont définies au sens de l'article 278 septies du code général des impôts précité, et donc à l'article 98 A de l'annexe III évoqué plus haut, ainsi qu'au g de l'article 279 du même code relatif à la cession des droits patrimoniaux attachés à leurs oeuvres cinématographiques ;

- d'autre part, le 2° bis créé à l'article 1460, qui fait suite à un 2° relatif aux peintres, sculpteurs et autres artistes, est un peu moins restrictif dans la mesure ou, contrairement à ce dernier alinéa, il n'est pas indiqué qu'ils ne doivent vendre que le produit de leur art : l'exonération de taxe professionnelle n'est certes valable que pour « leur activité relative à la réalisation de prises de vues et à la cession de leurs oeuvres ou de droits », mais elle n'exclut nullement une autre activité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 septies (nouveau)

Extension du régime d'abattement de la taxe professionnelle en faveur des diffuseurs de presse

Commentaire : le présent article vise à étendre à l'ensemble des collectivités territoriales la faculté, actuellement limitée à celles relevant de certaines zones économiquement fragiles, de consentir aux diffuseurs de presse, sur délibération de portée générale, un abattement de leur base de taxe professionnelle, dont le montant serait par ailleurs réévalué à 1.600, 2.400 ou 3.200 euros (au lieu de 1.524 euros), au choix des collectivités concernées.

I. LE DROIT EXISTANT 

Conformément aux dispositions de l'article 1458 du code général des impôts, les « éditeurs de feuilles périodiques » et, sous certaines conditions, les agences de presse ainsi que (depuis le 1er janvier 1995) les correspondants locaux de presse locale et départementale sont exonérés de taxe professionnelle, le coût de cette exonération étant, selon notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la presse, pratiquement stable depuis 1999, autour de 180 millions d'euros par an.

En revanche, les grossistes en presse ne bénéficient en matière de taxe professionnelle d'aucun régime spécifique, tandis que les diffuseurs de presse au détail bénéficient d'un régime de faveur d'une portée relativement limitée.

En effet, les diffuseurs de presse au détail ne sont pas exonérés de taxe professionnelle, mais les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre peuvent leur appliquer par une délibération de portée générale un abattement de 1.524 euros sur leur base d'imposition à la taxe professionnelle dans des zones limitativement énumérées :

- les zones d'aménagement du territoire éligibles à la prime d'aménagement du territoire (PAT), qui sont désormais définies par le décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 ;

- les territoires ruraux de développement prioritaire définis par le décret n° 94-1139 du 26 décembre 1994, modifié par les décrets n° 96-119 du 14 février 1996 et n° 99-339 du 28 avril 1999 ;

- les zones de redynamisation urbaine (ZRU) définies par les décrets n°s 96-1157 et 96-1158 du 26 décembre 1996.

Ce régime d'abattement résulte de l'article 79 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995), codifié à l'article 1469 A quater du code général des impôts. Il concerne l'établissement principal des « personnes physiques ou morales qui vendent au public des écrits périodiques en qualité de mandataires inscrits au conseil supérieur des messageries de presse ».

Le montant de cet abattement, initialement fixé à 10.000 francs (soit 1.524,49 euros) et arrondi à la baisse à 1.524 euros au moment du passage à l'euro, n'a pas été réévalué depuis 1996.

Il convient cependant de préciser que cet abattement s'impute sur les bases brutes d'imposition notifiées aux collectivités territoriales, c'est à dire notamment après l'abattement général à la base de 16 % prévu par l'article 1472 A bis du code général des impôts.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement présenté par notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial des crédits de la presse à la commission des finances de l'Assemblée nationale, auquel celle-ci puis le gouvernement ont donné un avis favorable, ce dernier levant le gage. Il propose :

- d'une part, de « dézoner » la faculté pour les collectivités territoriales et leurs groupements de consentir aux diffuseurs de presse un abattement de taxe professionnelle, c'est à dire de supprimer la condition d'implantation de l'établissement principal des bénéficiaires dans une zone d'aménagement du territoire, un territoire rural de développement prioritaire ou une zone de redynamisation urbaine ;

- d'autre part, de prévoir trois niveaux d'abattement de base possibles, à savoir 1.600 euros, 2.400 euros et 3.200 euros, au lieu du montant actuellement en vigueur de 1.524 euros.

En d'autres termes, le présent article propose à la fois d'étendre à l'ensemble du territoire national la faculté pour les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre de consentir un abattement de taxe professionnelle aux diffuseurs de presse et d'instaurer trois niveaux d'abattement possibles.

Il convient d'observer que, s'agissant de diffuseurs de presse exerçant d'autres activités, ce qui est le cas de la très grande majorité d'entre eux118(*), cet abattement porterait pour des raisons techniques évidentes sur l'ensemble de leurs bases de taxe professionnelle et non pas seulement sur celles qui sont liées à leurs seules activités de diffusion de presse.

A supposer que toutes les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre concernés choisissent d'accorder aux diffuseurs de presse le bénéfice de l'abattement à hauteur de 1.600 euros, l'ordre de grandeur du coût de la mesure pour les finances locales pourrait être proche de la dizaine de millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A titre liminaire, il convient de souligner que le dispositif proposé s'inscrit bien dans le cadre du principe d'autonomie fiscale consacré par l'article 7 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. En effet :

- l'abattement de la base de taxe professionnelle est une faculté offerte aux collectivités territoriales et à leurs groupements dotés d'une fiscalité propre sur délibération de portée générale, et le fait d'arrondir à 1.600 euros (au lieu de 1.524 euros) le montant minimal de cet abattement ne porte guère atteinte aux recettes des collectivités qui l'ont déjà consenti dans le cadre du droit en vigueur, dans la mesure où ce montant de 1.600 euros est légèrement inférieur à celui de 1.524 euros réévalué de l'inflation observée depuis l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1996 (soit plus de 13 % sur la période 1996-2003) ;

- l'exercice de cette faculté par les collectivités territoriales ou leurs groupements dotés d'une fiscalité propre ne donne lieu à aucune compensation de la part de l'Etat.

D'un point de vue technique, il convient d'ailleurs de saluer la novation que constitue la faculté offerte aux collectivités territoriales de moduler l'abattement éventuellement consenti aux diffuseurs de presse en fonction des spécificités locales, en précisant que la solution retenue (un nombre limité de niveaux d'abattement possibles et non par une fourchette) s'imposait pour faciliter l'établissement et la perception de la taxe professionnelle.

Quoi qu'il en soit, votre commission des finances se félicite de cette initiative opportune, qui constitue une réponse aux difficultés que rencontrent les diffuseurs de presse.

Les premières de ces difficultés sont d'ordre économique. Comme le relevait notre collègue député Patrice Martin-Lalande, le réseau des diffuseurs de presse est en effet économiquement fragilisé par le faible niveau de rémunération des ventes : au cours des trois dernières années 1.600 points de vente sur 32.000 ont ainsi disparu, selon le Conseil supérieur des messageries de presse, et ce, alors que leur nombre est déjà proportionnellement inférieur en France par rapport à l'Allemagne ou au Royaume-Uni.

De même, notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial, souligne, dans son rapport sur les crédits de la presse pour 2004, la situation particulière des kiosquiers, dont le nombre a diminué à Paris de 370 à 310 au cours des trois dernières années en raison des effets conjugués de la difficulté de leurs conditions de travail et de la faiblesse de leur rémunération.

Dans ces conditions, et compte tenu du rôle des diffuseurs de presse pour l'animation des territoires et des quartiers, il est légitime de permettre aux collectivités territoriales qui le souhaitent de leur accorder leur soutien. Et la technique de l'abattement, qui bénéficie proportionnellement davantage aux petits professionnels (notamment aux kiosquiers) est également la plus judicieuse.

Au delà des difficultés économiques précitées, les diffuseurs de presse sont aussi confrontés à des problèmes fiscaux particuliers.

En effet, la filière presse est organisée en France sous la forme d'une cascade de mandats. Les diffuseurs de presse exercent ainsi leur activité en tant que « mandataires commissionnaires ». A ce titre, ils sont, comme tous les commissionnaires, assimilés à des « intermédiaires de commerce » par l'article 310 HC de l'annexe II du code général des impôts.

En conséquence, ils relèvent au regard de la taxe professionnelle de deux régimes distincts, selon qu'ils emploient ou non plus de cinq salariés et selon que la part de leurs activités de commissionnaire est ou non prépondérante119(*).

En effet, les diffuseurs de presse qui emploient au moins cinq salariés, ou bien ceux dont les activités commerciales annexes (comme les activités de librairie-papeterie ou de vente de confiseries) sont prépondérantes, sont soumis au régime général d'imposition à la taxe professionnelle, c'est à dire que leurs bases de taxe professionnelle sont constituées de la valeur locative des immobilisations corporelles dont ils disposent pour les besoins de leur activité. En pratique, ce régime s'applique à certains bars-tabac-presse, à la plupart des librairies-papeteries-presse, ainsi qu'aux grandes surfaces, aux supérettes et aux stations-service qui diffusent également de la presse.

En revanche, les diffuseurs de presse dont l'ensemble des activités de commissionnaire (diffusion de la presse, vente de tabac et diffusion des jeux de la Française des jeux) sont prépondérantes et qui emploient moins de cinq salariés, c'est-à-dire selon les données rassemblées par l'Union nationale des diffuseurs de presse, près de la moitié d'entre eux, ne relèvent pas du régime général pour la détermination de leurs bases de taxe professionnelle : ils relèvent du régime d'exception applicable aux titulaires de bénéfices non commerciaux, aux agents d'affaires et aux intermédiaires de commerce n'étant pas soumis de plein droit à l'impôt sur les sociétés et employant moins de cinq salariés, selon lequel les bases de taxe professionnelle sont constituées des seules immobilisations passibles de la taxe foncière et surtout d'une fraction des recettes, fixée à 10 % jusqu'en 2002, mais abaissée par la loi de finances pour 2003 à 9 % au titre de 2003, puis à 8 % au titre de 2004 et à 6 % à partir de 2005.

Codifié au 2° de l'article 1467 du code général des impôts, ce second régime résulte d'un amendement introduit lors du remplacement en 1975 de la patente par la taxe professionnelle par l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du gouvernement, afin d'appréhender les capacités contributives de redevables disposant généralement de très peu d'immobilisations corporelles pour l'exercice de leur activité, la commission des finances du Sénat, par la voix de son rapporteur général, alors M. Yvon Coudé du Foresto, ayant toutefois d'emblée exprimé des inquiétudes techniques.

De ce fait, il est, par construction, beaucoup moins favorable aux redevables concernés que le régime général, et ce dans des proportions parfois importantes.

Ainsi, à l'occasion de la discussion en séance publique au Sénat d'un amendement de votre commission des finances tendant à réduire la fraction des recettes prise en compte pour l'établissement de la taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) de moins de cinq salariés, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget, avait indiqué qu'une réforme alternative consistant à réintégrer les titulaires de BNC dans le régime général d'imposition à la taxe professionnelle «  conduirait à faire disparaître la quasi-totalité de l'assiette de taxe professionnelle de cette catégorie de redevables. En effet, nous avons expertisé ce scénario sur une direction des services fiscaux, celle des Hauts-de-Seine Nord, qui a recensé 420 redevables imposés sur une fraction des recettes, dont la valeur locative de locaux est inférieure à 10.000 francs et la recette supérieure à un million de francs. Aujourd'hui, leurs cotisations s'élèvent en moyenne à un peu plus de 28.000 francs. Sur la base du taux moyen départemental relevé l'année dernière, c'est-à-dire en 2000, leurs cotisations, calculées sur la valeur locative foncière des locaux et sur celle de matériels d'équipement, seraient en moyenne, par redevable, de moins de 3.000 francs, soit une réduction de près de 90 % par rapport à la situation actuelle, sous réserve, bien entendu, de l'application de la cotisation minimale ».

Or, il semble qu'en pratique, ce second régime n'ait guère été appliqué aux diffuseurs de presse potentiellement concernés jusqu'au milieu des années quatre-vingt-dix, mais le soit depuis lors de plus en plus, sans que l'administration ait été en mesure d'exposer à votre rapporteur général le fait générateur de cette évolution.

De ce fait, la taxe professionnelle acquittée par les diffuseurs de presse a considérablement augmenté au cours de ces dernières années, malgré le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, et les redressements se sont multipliés, accentuant les difficultés des professionnels les plus vulnérables.

Dans ces conditions, la mesure proposée par le présent article apparaît efficace. En effet, au terme de la baisse progressive de la fraction des recettes prise en compte pour l'établissement de la taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés, c'est à dire en 2005 :

- l'abattement éventuel de 1.600 euros reviendrait, pour un redevable ne disposant pas d'immobilisations passibles de la taxe foncière, et compte tenu de l'abattement général des bases de 16 %, à exonérer 31.746 euros de recettes ;

- l'abattement éventuel de 3.200 euros reviendrait pour un redevable ne disposant pas d'immobilisations passibles de la taxe foncière, et compte tenu de l'abattement général des bases de 16 %, à exonérer 63.492 euros de recettes.

Or, selon les chiffres transmis par l'Union nationale des diffuseurs de presse (UNDP), la commission presse annuelle moyenne d'un diffuseur qualifié, c'est à dire d'un diffuseur pour lequel la presse représente une activité essentielle et qui a bénéficié à ce titre du plan d'amélioration de la rémunération, est de 16.800 euros pour un chiffre d'affaires annuel moyen de 117.400 euros (hors presse quotidienne régionale).

En d'autres termes, l'abattement proposé reviendrait à exonérer de taxe professionnelle la quasi-totalité des activités de diffusion de presse, mais aussi, dans bien des cas, à exonérer de taxe professionnelle une large fraction, voire la totalité, des autres activités des diffuseurs de presse (diffusion des jeux et du tabac, ventes de livres, de papeterie, de confiserie, etc.).

Dans les circonstances économiques actuellement traversées par les buralistes, cette mesure apparaît donc à un double titre bienvenue.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 octies (nouveau)

Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2004

Commentaire : le présent article fixe les coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales pour 2004.

La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions de marché. La valeur locative cadastrale constitue une notion fondamentale de la fiscalité directe locale, puisqu'elle est utilisée pour le calcul de la base de chacun des impôts directs locaux.

La valeur locative est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties, et de 1961 pour les propriétés non bâties. Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers depuis ces dates, elle est modifiée régulièrement par des coefficients forfaitaires d'actualisation (sauf pour les DOM) et de revalorisation.

La loi prévoit que les valeurs locatives cadastrales font l'objet d'une révision générale tous les six ans, sont actualisées tous les trois ans et sont revalorisées chaque année. Pourtant, l'actualisation triennale prévue par la loi n'est intervenue qu'en 1980.

La revalorisation se fait chaque année par l'application d'un coefficient forfaitaire, fixé annuellement, au plan national, par une loi de finances :

- dans le cas des propriétés bâties autres que les immeubles industriels « les valeurs locatives sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers120(*) » ;

- dans celui des propriétés non bâties, l'indice de référence est l'évolution de la moyenne pondérée des indices départementaux des fermages.

Ces mécanismes d'ajustement n'empêchent pas un décalage croissant des bases avec le marché réel. En particulier, la valeur locative ne tient pas compte de l'évolution hétérogène des loyers. En conséquence, la valeur locative estimée est souvent irréaliste, d'autant que les propriétaires déclarent rarement spontanément les travaux d'embellissement et d'amélioration réalisés dans leur habitation.

I. L' « ÉTERNELLE QUESTION » DE LA RÉVISION DES BASES CADASTRALES

La loi du 30 juillet 1990 avait prévu la mise en oeuvre d'une révision des évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties, comportant :

- la mise en place d'une nouvelle nomenclature des propriétés ;

- une évaluation des tarifs fondée sur l'observation du marché ;

- un réexamen systématique des locaux professionnels et des biens divers ;

- une procédure associant les élus locaux, les contribuables et l'administration.

L'administration a réalisé les opérations dans les délais prévus par la loi, et un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision a été remis au Parlement le 30 septembre 1992.

Le gouvernement avait annoncé son intention d'intégrer les résultats de la révision de 1990 dans les bases de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle au 1er janvier 2000. Or, cette réforme a été abandonnée.

Le précédent gouvernement avait souligné, dans un rapport remis au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus considérables que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années.

Ainsi, le rapport sur les finances locales de la direction générale des collectivités locales, de la direction du budget et de la direction de la législation fiscale de mars 2002 indique : « en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et d'habitation, [les transferts résultant de l'absence de révision des bases] s'effectuent aux dépens des propriétaires et des occupants de logements construits après 1970, en général, et des logements sociaux en particulier. En effet, le gel de la situation des bases à 1970 combiné à un système de classification reposant sur la notion d'éléments de confort aboutit à ne pas prendre en compte le mouvement général d'amélioration intervenu depuis 1970 dans l'habitat ancien. En matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties, le système actuel conduit à sous taxer les terrains à usage non agricoles (terrains à bâtir notamment) aux dépens des terres agricoles, notamment pour certaines cultures ».

La révision des bases cadastrales locatives constitue donc un sujet particulièrement sensible, du fait de l'importance des transferts entre les communes et entre les contribuables au sein d'une même commune qui seraient induits par cette réforme.

Dans le cadre d'un rapport d'information121(*) présenté par notre collègue le président Jean Arthuis au nom de la commission des finances, dix spécialistes de la fiscalité locale ont été entendus. Ils se sont notamment exprimés sur l'actualisation des bases de taxe foncière.

« Comme le rappelle M. Le Floch'h-Louboutin122(*), le dispositif prévu par la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980123(*) n'a jamais été mis en oeuvre. Ce dispositif reposait sur :

« - un principe de majoration forfaitaire ;

« - une actualisation triennale de la valeur locative ;

« - une révision profonde effectuée tous les six ans.

« Une seule actualisation a été réalisée depuis 1980. La tentative de révision effectuée en 1990-1992124(*) n'a pas été menée à son terme.

« De fait, il semble quasiment impossible de procéder à une révision nationale des valeurs locatives cadastrales, du fait en particulier des importants transferts de charges qui en résulteraient (selon M. Klopfer125(*), certains contribuables verraient leur impôt augmenter de plus de 200 % et d'autres le verraient baisser de plus de 70 %).

« Deux solutions sont envisageables :

« - actualiser de manière permanente les valeurs locatives, à l'initiative des collectivités territoriales (MM. Le Floc'h-Louboutin et Bur126(*)) ;

« - prendre en compte la valeur vénale des immobilisations (MM. Bur et Gilbert127(*)).

« La révision des valeurs locatives cadastrales implique donc, selon M. HOORENS, une réforme des dotations d'Etat. En effet, il faut rappeler sur ce dernier point, comme le fait M. Bur, que l'absence de révision des valeurs locatives cadastrales a des effets non seulement sur l'impôt, mais aussi sur la répartition des dotations de l'Etat, par le biais des critères utilisés (comme le potentiel fiscal). Cependant, selon M. Klopfer cet enjeu n'est aujourd'hui plus aussi important qu'il l'était en 1992, du fait de la création, au sein de la DGF, de la dotation forfaitaire par la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et modifiant le code des communes et le code général des impôts 128(*) ».

II. LA REVALORISATION DES BASES PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, résultant du vote d'un amendement présenté par notre collègue député Marc Laffineur, identique à celui déposé par notre collègue député Didier Migaud, propose de fixer les coefficients de revalorisation des valeurs locatives pour l'année 2004 à 1,015 pour les propriétés non bâties, pour les immeubles industriels et pour l'ensemble des autres propriétés bâties.

Le coefficient de revalorisation proposé pour l'année 2004 est identique à celui voté pour l'année 2003.

On peut constater que cette revalorisation est inférieure à l'inflation anticipée, comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution des bases locatives et inflation

(croissance annuelle, en %)

Sources : code général des impôts, présent projet de loi de finances

Cette revalorisation est supérieure à ce qu'impliquerait une interprétation étroite de l'article 1518 bis du code général des impôts. En effet, celui-ci indique que « les valeurs locatives foncières sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers ». Ainsi, selon les modalités habituelles de calcul, les valeurs locatives auraient dû augmenter, pour les propriétés bâties, de 1,07 % (le niveau de la variation des loyers). La revalorisation est un peu supérieure pour les propriétés non bâties, l'évolution des indices départementaux de fermage étant de 0,99 %.

Votre commission des finances approuve bien entendu la revalorisation proposée par l'Assemblée nationale. En particulier, celle-ci, en augmentant les bases d'imposition de la taxe d'habitation et des taxes foncières, devrait inciter les collectivités locales à ne pas accroître de manière importante leurs taux d'imposition en 2004.

Il est rappelé à ce propos que la hausse du produit de la fiscalité directe locale est le résultat d'un effet de « taux », décidé par les élus, et d'un effet de « base », qui résulte notamment des revalorisations décidées chaque année en loi de finances, notamment dans le présent article.

III. LES PRINCIPES QUI DEVRAIENT GUIDER LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES

Votre commission des finances tient à rappeler que, si une réforme devait intervenir, il conviendrait de la réaliser conformément aux recommandations formulées par le Comité des finances locales pour tenir compte de la complexité d'un tel mécanisme et des bouleversements que cela entraînerait inévitablement sur la répartition de la charge fiscale.

Le Comité des finances locales avait, dans le cadre d'un groupe de travail chargé d'étudier les conséquences prévisibles de l'intégration dans les rôles des résultats de la révision générale des évolutions cadastrales, formulé un certain nombre de recommandations qui doivent guider la réflexion du gouvernement 129(*):

- l'homogénéisation des valeurs locatives constitue un préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et à une meilleure péréquation entre les collectivités locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;

- tous les locaux d'habitation doivent être classifiés dans une catégorie unique ;

- le coefficient de révision des bases des bâtiments industriels doit être aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des autres locaux ;

- le gouvernement doit proposer les mesures de transition nécessaires et juger de l'opportunité d'un déverrouillage des règles de liaison entre les taux d'imposition130(*) ;

- il convient d'estimer l'impact de la révision sur les cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus fortes variations ne seront plus écrêtées ;

- les variations prévisibles des cotisations à la taxe foncière sur les propriétés non bâties doivent faire l'objet d'études approfondies ;

- des simulations doivent être réalisées sur les effets de la révision dans les communes, départements et territoires d'outre-mer ;

- le comité doit être étroitement associé au suivi de la mise en oeuvre de cette réforme.

En ce qui concerne les modalités de cette réforme, le rapport de la direction générale des collectivités locales, de la direction du budget et de la direction de la législation fiscale sur les finances locales de mars 2002 envisage deux possibilités :

- soit donner aux élus la possibilité d'opter pour la mise en oeuvre mesurée de la révision de 1990 (comme l'a également proposé la Commission pour l'avenir de la décentralisation) ;

- soit se donner les moyens de procéder à une mise à jour permanente des bases de 1970, dans laquelle les élus disposeraient légalement de la possibilité d'en moduler les effets. Ils devraient dans ce cas pouvoir bénéficier du concours des services fiscaux.

Votre commission des finances estime que ces recommandations doivent faire l'objet d'un examen approfondi.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 69 nonies (nouveau)

Répartition sur trois ans pour les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique de leurs droits à augmentation du taux de taxe professionnelle

Commentaire : le présent article vise à permettre aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique de répartir sur trois années leurs droits à augmentation du taux de taxe professionnelle.

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Didier Migaud, avec l'avis favorable du gouvernement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LIAISON ENTRE LES TAUX

Avant 2003, les conseils généraux, les conseils municipaux, les instances délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dotés d'une fiscalité propre, pouvaient faire varier les taux des quatre taxes directes locales (taxe professionnelle, taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe foncière sur les propriétés non bâties) de deux manières différentes :

- soit en faisant varier dans une même proportion les taux des quatre taxes appliqués l'année précédente (« variation proportionnelle des taux ») ;

- soit en faisant varier librement entre eux les taux des quatre taxes (« variation libre des taux »).

Dans ce dernier cas, les collectivités étaient soumises à des règles de plafonnement et de liaison des taux afin d'empêcher un accroissement excessif de leurs taux, en particulier celui de la taxe professionnelle. L'idée générale est que le taux de taxe professionnelle ne peut varier plus rapidement que celui de la taxe d'habitation ou du taux moyen des impôts ménages, et ce, à la hausse comme à la baisse.

Les règles de liaison entre les taux s'appliquaient à la baisse comme à la hausse : les collectivités territoriales ne pouvaient, sauf sous certaines conditions très restrictives, diminuer le taux des impôts ménages sans réduire parallèlement celui de la taxe professionnelle. Toutefois, le deuxième alinéa de l'article 1636 B decies du code général des impôts disposait qu'un EPCI soumis au régime de la TPU n'était pas tenu, en cas de baisse du taux de la taxe d'habitation, ou du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières des communes membres, de diminuer de manière identique son taux de taxe professionnelle.

B. L'ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES DE LIAISON ENTRE LES TAUX

L'article 31 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) a assoupli les règles de lien entre les taux pour les communes, les EPCI à fiscalité propre, les départements et les régions. Désormais, les EPCI à taxe professionnelle unique peuvent augmenter leur taux de taxe professionnelle, par rapport à l'année précédente, dans la limite d'une fois et demie l'augmentation du taux moyen pondéré de taxe d'habitation de leurs communes membres, ou, si elle est moins élevée, du taux moyen pondéré de taxe d'habitation et des taxes foncières131(*).

Les EPCI à taxe professionnelle unique peuvent utiliser, en sus de ce dispositif de déliaison à la hausse, celui de majoration spéciale de la taxe professionnelle. Cette disposition rend possible une augmentation du taux de taxe professionnelle, dans la limite de 5 % du taux moyen national de taxe professionnel, et sans dépasser ce dernier, lorsque :

- le taux de taxe professionnelle voté par le groupement est inférieur au taux moyen constaté l'année précédente, au niveau national, dans l'ensemble des communes et de leurs EPCI à fiscalité propre ;

- le taux moyen pondéré des trois autres taxes, constaté l'année précédente dans l'ensemble des communes membres de l'EPCI, est supérieur au taux moyen pondéré de ces trois taxes, déterminé la même année au niveau national132(*).

Par ailleurs, en 2003, les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) dont le périmètre n'a pas été modifié en 2002 ont été autorisés à fixer librement leur taux de taxe professionnelle à condition que le produit attendu de cette taxe, majoré de la compensation afférente à la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, ne soit pas supérieur au produit voté de la taxe en 2002, majoré de la même compensation en 2002133(*). Cette disposition visait à permettre de compenser les pertes de bases importantes liées à la disparition des bases « salaires » de la taxe professionnelle.

En application de cette disposition, 75 EPCI à TPU (soit 8 % du nombre total d'EPCI à TPU) pouvaient bénéficier d'une augmentation des taux de leur taxe professionnelle. 4 d'entre eux ont utilisé cette possibilité, 23 ont choisi d'augmenter leur taux en recourant à une autre disposition, les autres n'ayant pas augmenté leur taux de taxe professionnelle.

Le tableau ci-après retrace, pour chaque niveau de collectivités territoriales et pour les EPCI, les variations des taux de taxe professionnelle en 2003, et, en particulier, l'utilisation du nouveau dispositif de déliaison partielle des taux prévu par l'article 31 de la loi de finances pour 2003 :

Evolution du taux de la taxe professionnelle et utilisation du dispositif de déliaison partielle des taux en 2003

 

Régions

Départements

EPCI

Communes

Augmentation

2
(8 %)

72
(74 %)

806
(34 %)

7.196
(29 %)

Dont recours à l'assouplissement de la règle de lien entre les taux

0

16
(17 %)

379
(16 %)

3.148
(13 %)

Stabilité

21
(84 %)

25
(26 %)

1.503 (64 %)

16.170
(65 %)

Diminution

2
(8 %)

0

51
(2 %)

1.381
(6 %)

Ensemble

25

97

2.360

24.747

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article permet aux EPCI à TPU de « capitaliser » un droit à récupération de leur taux de taxe professionnelle sur trois ans, tout en encadrant la possibilité de fixer librement le taux de la TPU.

A. LES CONTRAINTES DES EPCI À TPU POUR LA FIXATION DE LEUR TAUX DE TAXE PROFESSIONNELLE

Au sein d'un EPCI à TPU, le taux des impôts ménages est fixé par les conseils municipaux des communes membres, alors que le taux de taxe professionnelle est fixé par l'instance délibérante de l'EPCI. En vertu des règles de lien entre les taux, le taux de taxe professionnelle unique ne peut évoluer que par rapport à l'évolution du taux moyen pondéré des impôts ménages. Par conséquent, l'EPCI à TPU dépend, pour la fixation de son taux de taxe professionnelle, des taux votés l'année précédente par ses communes membres. Il n'est donc pas en mesure de faire varier librement le taux de sa taxe professionnelle, alors même qu'elle constitue sa principale ressource modulable.

L'article 31 de la loi de finances pour 2003 permet d'augmenter le taux de taxe professionnelle de manière plus importante que celui des impôts ménages. Toutefois, l'EPCI reste, lorsqu'il utilise cette disposition, dépendant des taux votés l'année précédente par ses communes membres. Le présent article vise à pallier en partie cette difficulté, en permettant un étalement sur trois années des droits à augmentation de taxe professionnelle, du fait d'une augmentation du taux moyen pondéré des impôts ménages au titre d'une année donnée.

B. UN AMÉNAGEMENT LIMITÉ DES RÈGLES DE LIEN ENTRE LES TAUX

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a indiqué que la commission était très favorable à cette disposition, qui vise à ne permettre la « capitalisation » que lorsqu'il n'y a ni utilisation de la déliaison, ni exercice de droits à majoration spéciale, considérant qu'elle était donc « pure et vertueuse ».

Il convient en effet de souligner l'utilisation de la possibilité prévue par le présent article n'est pas cumulable avec l'ensemble des autres dispositions dérogatoires à la règle de lien entre les taux, soit :

- la majoration de 1,5 appliquée à l'évolution des taux des impôts ménage (4 du I de l'article 1636 B sexies, introduit par l'article 31 de la loi de finances pour 2003) ;

- la majoration spéciale (3 du I de l'article 1636 B sexies) ;

- la non-application de la diminution à due concurrence du taux de taxe professionnelle en cas de baisse des taux des impôts ménages perçus par les communes l'année précédente ;

- la prise en compte, en cas de stabilité des taux ménages, de la variation des taux ménages au titre de l'antépénultième année (dernier alinéa du II de l'article 1636 B decies). Il convient de noter que cette disposition, introduite par l'article 32 de la loi de finances pour 2003, issue d'un amendement de notre collègue Michel Mercier, ne peut s'appliquer, sauf cas exceptionnel. En effet, les conditions requises pour faire usage de cette possibilité, soit la stabilité du taux moyen pondéré des impôts ménages au cours de deux années consécutives, est pratiquement impossible, compte tenu de l'évolution annuelle des bases d'imposition.

En revanche, le capital d'augmentation de la taxe professionnelle résultant des dispositions du présent article se cumulera avec la faculté d'augmentation du taux de la taxe professionnelle résultant de l'évolution des taux d'imposition des impôts ménages dans les communes membres.

Il convient de noter qu'il résulte de cette disposition une certaine complication des droits à augmentation de leurs taux de taxe professionnelle par les EPCI à TPU.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances relève que la rédaction proposée par l'article 69 nonies du projet de loi de finances pour 2004 se réfère aux dispositions antérieures au vote de la loi de finances pour 2003. Par conséquent, la portée de cet aménagement est limitée :

- soit les EPCI pourront augmenter de « 1,5 pour 1 » leur taux de taxe professionnelle l'année suivant celle où leurs communes membres auront augmenté leurs taux de taxe d'habitation ou de taxes foncières ;

- soit ils pourront étaler l'augmentation sur trois années, mais ne pourront au total, dans ce cas, augmenter leurs taux de taxe professionnelle que dans la limite de « 1 pour 1 ».

Le tableau ci-après compare les possibilités offertes par le 5 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts, introduit par l'article 31 de la loi de finances pour 2003, et le dispositif proposé par le présent article.

Marges de progression du taux de taxe professionnelle d'un EPCI à fiscalité propre lorsque le taux moyen pondéré de taxe d'habitation ou des trois taxes directes locales augmente de 10 % en année n

 

Utilisation du dispositif prévu par le droit actuel

Utilisation des dispositions prévues par l'article 69 nonies

Année n+1

Jusqu'à + 15 %

De 0 à 10 %

Année n+2

-

Jusqu'à (10 % - augmentation en n+1)

Année n+3

-

Jusqu'à (10 % - augmentations en n+1 et n+2)

Total

Jusqu'à + 15 %

Jusqu'à + 10 %

Par conséquent, la disposition prévue par le présent article ne sera vraisemblablement utilisée que par des EPCI « vertueux », qui n'auraient, en tout état de cause, pas l'intention d'utiliser l'intégralité de la hausse des taux de taxe professionnelle rendue possible par le droit actuel.

Il aurait pu être envisagé de permettre une augmentation identique des taux de taxe professionnelle dans les deux cas, que l'EPCI décide d'étaler la hausse ou de la « consommer intégralement » dès la première année. Toutefois, une telle disposition aurait conduit à faire de la déliaison partielle des taux la règle, alors qu'elle constitue actuellement une exception au principe de liaison entre les taux.

La disposition introduite par le présent article devrait permettre aux EPCI à TPU de lisser sur trois années consécutives les augmentations de taxe professionnelle rendues possible par l'évolution des taux moyens pondérés des impôts ménages. En ce sens, elle devrait permettre d'éviter en partie les augmentations brutales des taux d'imposition qui résulteraient de la crainte de ne pas pouvoir, au cours des années suivantes, procéder à une nouvelle hausse des taux d'imposition compte tenu de l'évolution des taux moyens pondérés des impôts ménages. Le présent article devrait donc contribuer à ce que les EPCI à TPU fixent leur taux de taxe professionnelle en fonction des ressources dont ils ont besoin, année après année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 decies (nouveau)

Extension de l'obligation d'information du contribuable sur le montant des sommes dues en cas de contrôle fiscal

Commentaire : le présent article vise à étendre aux opérations de contrôle fiscal internes et aux procédures d'imposition d'office l'obligation d'informer le contribuable sur le montant des sommes dues. Cette obligation est actuellement limitée aux opérations de redressement fiscal suite à un contrôle externe.

I. LE DROIT EXISTANT

Les contrôles fiscaux peuvent conduire à deux types de procédure :

- un redressement fiscal, en cas de constat par l'administration d'insuffisance, d'inexactitude, d'omission ou de dissimulation dans les éléments servant de base au calcul des impôts et droits dus en vertu du code général des impôts, ou lorsque l'administration effectue la reconstitution du montant déclaré du bénéfice industriel ou commercial, du bénéfice non commercial, du bénéfice agricole ou du chiffre d'affaires déterminé selon un mode réel d'imposition ;

- une imposition d'office, en cas de défaut ou de retard dans le dépôt des déclarations, de défaut de réponse à une demande d'éclaircissements ou de justifications, de défaut de désignation d'un représentant en France pour les personnes physiques ou morales exerçant leur activité en France ou y possédant des biens sans y avoir leur domicile fiscal ou leur siège social.

Les opérations de contrôle fiscal peuvent revêtir deux formes :

- des contrôles fiscaux externes opérés par les agents de l'administration fiscale en charge des vérifications, à l'issue d'un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle de l'intéressé ou d'une vérification de comptabilité ;

- des contrôles fiscaux internes, de loin les plus nombreux, menés sur pièces mais non sur place par les agents de la direction générale des impôts au regard des pièces justificatives fournies par le contribuable.

Dans le droit actuel, l'obligation pour l'administration fiscale d'informer le contribuable sur le montant des sommes dues est limitée aux opérations de redressement suite à un contrôle fiscal externe, ainsi que le précise le premier alinéa de l'article L. 48 du livre des procédures fiscales :

« A l'issue d'un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle au regard de l'impôt sur le revenu ou d'une vérification de comptabilité, lorsque des redressements sont envisagés, l'administration doit indiquer, avant que le contribuable présente ses observations ou accepte les rehaussements proposés, dans la notification prévue à l'article L. 57, le montant des droits, taxes et pénalités résultant de ces redressements. Lorsqu'à un stade ultérieur de la procédure de redressement contradictoire l'administration modifie les rehaussements, pour tenir compte des observations et avis recueillis au cours de cette procédure, cette modification est portée par écrit à la connaissance du contribuable avant la mise en recouvrement, qui peut alors intervenir sans délai ».

Cette information sur le montant des sommes dues figure dans la notification de redressement adressée au contribuable et visée à l'article L. 57 du livre des procédures fiscales.

En cas d'imposition d'office, les modalités de la procédure de notification sont précisées à l'article L. 76 du livre des procédures fiscales qui précise qu'elles doivent comporter « les bases ou les éléments servant au calcul des impositions d'office ». Cette rédaction diffère de celle de l'article L. 48 du livre des procédures fiscales cité plus haut qui se réfère explicitement au montant des sommes dues.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'initiative de notre collègue député Philippe Auberger, l'Assemblée nationale a adopté le présent article avec l'avis favorable de sa commission des finances et l'avis défavorable du gouvernement. En conséquence, le gouvernement n'a pas levé le gage.

Le présent article tend à une double extension de l'obligation d'information des contribuables sur le montant des sommes dues suite à un contrôle fiscal :

- d'une part, à l'article L. 48 du livre des procédures fiscales, la référence aux opérations de contrôle externe « à l'issue d'un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle au regard de l'impôt sur le revenu ou d'une vérification de comptabilité » est supprimée : l'obligation d'information est ainsi étendue aux opérations de contrôle fiscal interne ;

- d'autre part, cette obligation, actuellement applicable aux seules procédures de redressement donnant lieu à une notification visée à l'article L. 57 du livre des procédures fiscales concernant les redressements, est étendue aux notifications dans le cadre des impositions d'office, visées à l'article L. 76 du livre des procédures fiscales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général partage pleinement la volonté de l'Assemblée nationale d'étendre les garanties du contribuable, en lui permettant de connaître le montant exact des sommes dues suite à un contrôle fiscal.

Dans le domaine des droits des contribuables, ces dispositions complètent celles déjà prévues à l'article 18 bis du présent projet de loi de finances qui permettent des remises gracieuses sur les sommes dues au titre de l'intérêt de retard.

En outre, lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances au Sénat, le gouvernement s'est engagé à effectuer des propositions pour améliorer le fonctionnement des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires et des commissions départementales de conciliation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 undecies (nouveau)

Extension du champ d'attribution des chèques-vacances

Commentaire : le présent article tend à élargir le champ d'attribution des chèque-vacances aux travailleurs handicapés des centres d'aide par le travail.

Le présent article a été introduit à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, et reçu un avis favorable du gouvernement.

I. LE DROIT EXISTANT

Outre les employeurs, sous conditions de ressources, (article 1er et 2 de l'ordonnance n°82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances), l'article 6 de l'ordonnance précitée prévoit que :

« Les aides aux vacances attribuées par les organismes à caractère social, notamment les caisses d'allocations familiales, les caisses de mutualité sociale agricole, les centres communaux d'action sociale, les caisses de retraite, les comités d'entreprise, les mutuelles ou les services sociaux de l'Etat, des collectivités publiques ou de leurs établissements publics, peuvent être versées sous forme de chèques-vacances ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de permettre, en modifiant l'article 6 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances, aux centres d'aide par le travail (CAT) d'attribuer des « aides aux vacances » sous forme de chèques-vacances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article doit permettre aux handicapés travaillant dans les CAT de bénéficier des chèques-vacances. En effet, aujourd'hui, n'étant pas salariés du CAT, ces personnes n'ont pas droit aux chèques-vacances.

Pour parvenir à ce résultat, il est proposé que les CAT puissent « ès qualités », en quelque sorte, distribuer des aides aux vacances sous forme de chèques vacances.

Or, cette prérogative appartient aujourd'hui, aux termes de l'ordonnance du 26 mars 1982, aux seuls organismes « à caractère social » comme, par exemple les comités d'entreprise ou les caisses d'allocations familiales.

D'après les informations fournies à votre commission, il semble difficile de considérer les CAT comme des organismes « à caractère social » au sens de l'ordonnance de 1982.

Les dispositions du présent article s'inscrivent dans la politique menée depuis plusieurs années par le secrétariat d'Etat au tourisme pour favoriser l'accès aux vacances des personnes handicapées. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004 et notamment été prévu de normaliser la label « tourisme et handicap », afin de donner à celui-ci une valeur réglementaire.

La portée sociale de cette proposition est indéniable.

Elle anticipe l'examen de la réforme de la loi d'orientation du 30 juin 1975 sur le handicap dont, comme le Premier ministre l'a solennellement rappelé le 6 novembre dernier lors de la présentation du plan de solidarité envers les personnes dépendantes, le Gouvernement saisira prochainement le Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 duodecies (nouveau)

Moyens de fonctionnement de la commission de vérification
des fonds spéciaux

Commentaire : le présent article propose d'inscrire au budget des services généraux du Premier ministre les crédits nécessaires au fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux, et de prévoir des règles spécifiques en matière de dépense.

I. LE DROIT EXISTANT 

Les fonds spéciaux, souvent appelés « fonds secrets », correspondent au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre. Leur régime a été profondément modifié par l'article 154 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002.

A. LE PÉRIMÈTRE DES FONDS SPÉCIAUX

1. La situation avant la réforme de 2002

Jusqu'à cette réforme, les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité.

En effet, le chapitre 37-91 comprenait deux articles :

- l'article 10, relatif aux fonds spéciaux du gouvernement, n'ayant pas trait à la sécurité (7,3 millions d'euros en 2001) ;

- l'article 20, relatif aux fonds spéciaux à destination particulière (52,7 millions d'euros en 2001), correspondant essentiellement (à hauteur de 30,9 millions d'euros en 2001) aux fonds destinés à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

2. La réduction du périmètre des fonds spéciaux réalisée en 2002

Depuis la loi de finances initiale pour 2002, les fonds spéciaux concernent les seules actions liées à la sécurité.

Par un amendement du gouvernement au projet de loi de finances initiale pour 2002, la dotation du chapitre 37-91 « fonds spéciaux » a été réduite de 22,56 millions d'euros, montant présenté comme correspondant aux crédits qui n'étaient pas liés à des actions de sécurité. Les crédits des fonds spéciaux s'élèvent donc désormais à 37,47 millions d'euros (montant non modifié depuis).

L'article 14 de la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 a en conséquence revalorisé les traitements et indemnités des membres du gouvernement pour tenir compte de la suppression des fonds spéciaux.

B. L'INSTAURATION D'UNE COMMISSION DE VÉRIFICATION DES FONDS SPÉCIAUX

1. La situation avant la réforme de 2002

Jusqu'à la réforme de 2002, les modalités du contrôle des fonds spéciaux obéissaient à une pratique ancienne formalisée au début de la IVe République et qui n'avait pas été modifiée depuis. Les textes applicables étaient la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouvertures et annulations de crédits sur l'exercice 1946, et le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947.

Le décret précité du 19 novembre 1947 a instauré un dispositif de contrôle pour les seuls fonds spéciaux relevant de la sécurité extérieure. Il prévoyait l'instauration d'une commission spéciale de vérification qui, présidée par un président de chambre à la Cour des comptes, vérifiait l'utilisation des fonds, remettait au Premier ministre un rapport sur les conditions d'emploi des crédits, et établissait un procès-verbal permettant de constater que les dépenses étaient couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal.

Ainsi, les fonds publics consacrés à des opérations légitimement couvertes par le « secret défense » étaient les seules à faire l'objet d'un contrôle externe, alors que ceux qui étaient, pour une grande partie au moins, dévolus au fonctionnement courant de l'appareil gouvernemental, échappaient à toute vérification a posteriori.

2. La commission de vérification des fonds spéciaux

L'article 154 de la loi de finances initiale pour 2002 a institué une « commission de vérification », chargée de vérifier chaque année que les crédits du chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances.

La commission de vérification est composée :

- de deux députés, dont le président de la commission, désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur mandat ;

- de deux sénateurs désignés par le président du Sénat après chaque renouvellement triennal ;

- de deux membres de la Cour des comptes, nommés pour cinq ans, par décret, sur proposition de son premier président.

Les membres de la commission de vérification sont astreints au respect du secret de la défense nationale protégé en application des articles 413-9 et suivants du code pénal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance à raison de leur mandat. Les travaux de la commission sont secrets. Est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux travaux de la commission.

Les vérifications terminées, la commission de vérification établit un rapport sur les conditions d'emploi des crédits. Le rapport est remis par le président de la commission au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

La commission de vérification dresse en outre un procès-verbal dans lequel elle constate que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Le procès-verbal est remis par le président de la commission au Premier ministre et au ministre chargé du budget, qui le transmet à la Cour des comptes.

3. La mise en place de la commission de vérification

La commission de vérification a tenu sa première réunion au mois de juillet 2003.

Elle est présidée par notre collègue député René Galy-Dejean. Le président de l'Assemblée nationale a également désigné notre collègue député le questeur Didier Migaud.

Dans le cas de notre assemblée, le président du Sénat a désigné, le 16 septembre 2002, nos collègues François Marc, rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre, et Serge Vinçon, vice-président du Sénat et membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en qualité de membres de cette commission.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré le présent article, qui propose de compléter le VII de l'article 154 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) par un VII bis selon lequel « les crédits nécessaires au fonctionnement de la commission sont inscrits au budget des services généraux du Premier ministre ».

A l'initiative de nos collègues députés les questeurs Henri Cuq, Claude Gaillard et Didier Migaud, un sous-amendement a été adopté, prévoyant que le président « est ordonnateur des dépenses de la commission » et « a autorité sur les agents de la commission ». Ce sous-amendement précise, par ailleurs, que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables aux dépenses de la commission.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime que le présent article permettra d'améliorer la confidentialité des travaux de la commission de vérification des fonds spéciaux. En effet, actuellement, l'ordonnateur des dépenses est le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, ce qui pose un problème de confidentialité en ce qui concerne les déplacements effectués.

Les amendements déposés par votre commission des finances lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003 n'avaient d'autre objet que de renforcer cette confidentialité, tout en reconnaissant l'existence d'un secrétariat administratif de la commission de vérification.

En particulier, votre commission des finances se réjouit de ce que l'existence d' « agents » de la commission de vérification soit enfin reconnue. On peut souligner à cet égard que le fonctionnaire assurant son secrétariat administratif a fait l'objet d'une habilitation « secret-défense », conformément au souhait de votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances

ARTICLE 70

Conditions de dérogation à l'obligation du dépôt auprès de l'Etat des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, des établissements publics sociaux et médico-sociaux, des établissements publics de santé et des établissements publics d'habitations à loyer modéré

Commentaire : le présent article fixe les exceptions au principe d'obligation de dépôt des fonds libres qui seront applicables, à partir du 1er janvier 2004, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements public sociaux et médico-sociaux, aux établissements publics de santé et aux établissements publics d'habitation à loyer modéré.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE D'OBLIGATION DE DÉPÔT DES FONDS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUPRÈS DE L'ÉTAT

1. Une obligation confortée par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Dans son rapport d'information sur le compte d'avances aux collectivités territoriales134(*), notre collègue Paul Loridant a présenté l'origine et les conséquences de l'obligation de dépôt auprès de l'Etat qui s'impose aux collectivités territoriales et à leurs établissements.

Cette obligation relève des dispositions organiques relatives aux lois de finances dans la mesure où est ainsi établi un lien entre les disponibilités déposées et les recettes pour l'Etat.

Figurant déjà à l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, elle a été réaffirmée par l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Présentation historique de l'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales auprès de l'Etat

Une obligation ancienne

« La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités territoriales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. Ce décret disposait en son article 4 : « il (le ministre du Trésor) fera verser pour le compte de la caisse de service, chez les receveurs généraux et particuliers, les sommes qu'il jugera excéder les besoins du service, et les fera rétablir successivement aux époques où les besoins du service l'exigeront ». De cette obligation ne résultait pas le principe de non-rémunération des dépôts : « la caisse de service tiendra compte à chaque commune de l'intérêt des fonds qui lui seront versés, de la même manière qu'elle en tient compte aux particuliers ».

« Etendue par la loi du 18 juillet 1892 relative aux départements, l'obligation de dépôt est assortie dès lors d'un principe de non-rémunération des encours. Pour les communes, la règle de non-rémunération des encours est plus tardive puisqu'elle date de la loi du 18 septembre 1941.

« L'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose ensuite que « sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République sont tenues de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités. »

« Une circulaire des ministres de l'intérieur et des finances en date du 5 mars 1926 (circulaire Doumer-Chautemps), qui constitue le droit positif actuel, précise les dérogations qui peuvent être admises. Elle rappelle néanmoins au préalable les raisons liées à l'obligation de dépôt : « éviter que les deniers communaux demeurent, en attendant emploi au paiement des dépenses courantes, immobilisés dans les caisses des receveurs municipaux ».

« La circulaire encadre les possibilités de placement selon l'origine des fonds, en distinguant les placements budgétaires des placements de trésorerie. L'offre de placement est limitée, puisqu'elle est restreinte aux valeurs d'Etat (BTN, OAT) ou garanties par l'Etat. Elle impose l'autorisation préalable du trésorier payeur général pour les placements de trésorerie et du ministre des finances pour des dérogations plus étendues.

Une obligation non remise en cause par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

« L'obligation de dépôt n'a pas été remise en cause par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le rapporteur de votre commission sur ce texte, notre ancien collègue Alain Lambert, avait bien exprimé les raisons amenant à ne pas remettre radicalement en cause l'obligation de dépôt dans son rapport135(*) : « le débat autour des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ne doit pas s'immiscer dans celui portant sur la réforme de l'ordonnance organique. En effet, bien que l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités territoriales ne découle que de ce seul texte, elle n'en constitue pas moins un sujet détachable, dont les tenants et les aboutissants sont largement indépendants du texte de la loi organique relative aux lois de finances. Seul le lien entre les disponibilités déposées et les recettes de trésorerie qu'elles génèrent pour l'Etat justifie d'ailleurs la présence de cette disposition dans le texte organique ».

« L'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 dispose ainsi que « sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat. »

« Cet article applicable à compter du 1er janvier 2004 va permettre de se pencher sur un éventuel élargissement des dérogations à l'obligation de dépôt et sur un assouplissement pour les collectivités territoriales des possibilités de gestion de trésorerie ».

Source : Sénat, rapport d'information n° 24 (2003-2004), p. 55-58

Le principe de dépôt obligatoire auprès de l'Etat des disponibilités des collectivités territoriales et de leurs établissements publics exprime ainsi l'idée que les collectivités territoriales et leurs établissements publics appartiennent à une même « communauté de gestion financière », selon la formule utilisée par Jacques Perrault, ancien directeur adjoint de la comptabilité publique136(*), en contrepartie de la sécurité financière qu'offre l'Etat aux collectivités territoriales en assurant l'assiette, le recouvrement et le contrôle de leurs recettes fiscales.

En contrepartie, cette obligation se traduit par un principe de non-rémunération des encours, énoncé par la loi du 18 juillet 1892 relative aux départements et la loi du 18 septembre 1941 relative aux communes.

Ce principe de non-rémunération emporte plusieurs conséquences pour les collectivités territoriales et leurs établissements :

- l'utilisation de leur trésorerie disponible à des fins de placement ;

- l'inscription à leurs budgets d'opérations de placement ;

- l'inscription dans leur budget de concours financiers ne relevant pas des compétences dont elles disposent.

B. LE NIVEAU DES ENCOURS

Le niveau des encours, qui s'élevait à 14,6 milliards d'euros à la fin de l'année 2002, avait plus que doublé en l'espace de dix ans, la majeure partie de ces encours concernant les communes (71 %), même si leur part diminue tendanciellement au profit des régions et surtout des départements.

Les précisions suivantes sur les encours proviennent du très complet rapport d'information précité de notre collègue Paul Loridant137(*).

Evolution du solde au 31 décembre du compte au Trésor des collectivités territoriales

(en millions d'euros)



Evolution du solde au 31 décembre du compte au Trésor des collectivités territoriales

(en millions d'euros)

Exercice

Départements

Régions

Communes

Ensemble

1993

630

294

5.746

6.669

1994

866

420

6.516

7.801

1995

986

247

6.499

7.731

1996

1.084

394

7.010

8.488

1997

1.702

367

8.022

10.091

1998

1.795

681

8.745

11.237

1999

2.323

750

9.998

13.073

2000

3.165

964

10.154

14.264

2001

3.265

973

9.682

13.920

2002

3.275

1.008

10.373

14.656

Évolution du solde au 31 décembre du compte au Trésor des EPCI
et Groupements à fiscalité propre (GFP)

(en millions d'euros)

Années

EPCI

Dont GFP

1999

4.267,95

 

2000

4.621,68

 

2001

5.262,19

2.312,87

2002

5.084,59

2.690,84

Ventilation de l'encours au 31 décembre par échelon de collectivité territoriale

(en %)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Départements

9,4

11,1

12,7

12,8

16,9

16,0

17,8

22,2

23,5

22,3

Régions

4,4

5,4

3,2

4,6

3,6

6,1

5,7

6,8

7,0

6,9

Communes

86,2

83,5

84,1

82,6

79,5

77,9

76,5

71,2

69,6

70,8

Ensemble

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

C. LES RÈGLES APPLICABLES EN MATIÈRE DE RÉMUNÉRATION

Les informations ci-dessous, également extraites du rapport d'information de notre collègue Paul Loridant précité, précisent les règles applicables en fonction de l'activité et de la nature de l'organisme, ainsi que les dérogations existantes à l'obligation de dépôt138(*).

Règles de rémunération et de placement des fonds des collectivités et établissements publics locaux

RAPPEL DES PRINCIPES GÉNÉRAUX

Principe d'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités pour toutes les collectivités territoriales et les établissements publics (art. 15, alinéa 6, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances)

En complément à cette obligation, aucune rémunération n'est consentie sur les fonds déposés au Trésor (loi du 14 septembre 1941).

MISE EN OEUVRE DES PLACEMENTS

Les règles d'obligation de dépôt au Trésor des fonds des correspondants du Trésor et de gratuité de ces dépôts connaissent des exceptions :

I. POUR CERTAINES CATÉGORIES DE STRUCTURES :

Ø les organismes d'HLM :

- les OPHLM (office public d'habitations à loyer modéré) : en vertu de l'article R. 423-60 et R. 423-61 du code de construction et de l'habitat, les fonds des OPHLM peuvent aussi être déposés à un compte de chèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations, à une caisse d'épargne ou, sur autorisation du ministre chargé des Finances, à la Banque de France

- les OPAC (office public d'aménagement et de construction) : en vertu de l'article R. 423-14 et R. 423-15 du code de construction et de l'habitat, les fonds appartenant à l'office peuvent aussi être déposés à un compte de chèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations, en caisse d'épargne, à la Banque de France, et, sur autorisation donnée par le ministre chargé des Finances et le Ministre de la construction et de l'habitat, dans des établissements bancaires.

Ø les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (EPIC) : les régies dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière bénéficient d'une rémunération au taux de 1 % des fonds laissés au Trésor. Elles peuvent par ailleurs, en vertu de l'article R. 2221-41 du code général des collectivités territoriales, se faire ouvrir un compte de dépôt dans un établissement de crédit avec l'autorisation du trésorier payeur général.

Ø les établissements publics de santé et établissements sociaux et médico-sociaux (EPS et ESMS) : pour ces établissements, le code de la santé publique et le code de l'action sociale et des familles ont prévu l'intervention d'un décret. Celui-ci n'ayant jamais été élaboré, c'est le régime de la circulaire du 5 mars 1926 qui s'applique par défaut.

 

II. EN FONCTION DE L'ORIGINE DES FONDS : UN RÉGIME GÉNÉRAL DE CONDITIONS DE PLACEMENT EST PRÉVU PAR LA CIRCULAIRE DU 5 MARS 1926. IL S'APPLIQUE À L'ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX.

I. PLACEMENTS BUDGÉTAIRES

II. PLACEMENTS DE TRÉSORERIE

Peuvent être placés les fonds qui proviennent de :

- libéralités (dons et legs non grevés de charges) ;

- aliénation d'éléments du patrimoine ;

- excédent définitif non susceptible d'être utilisé autrement, c'est-à-dire employé à réduire les charges des administrés, soit directement par l'allègement des impositions, soit indirectement par amortissement de la dette ;

- fonds de réserves obligatoires ou facultatifs (ne concerne que les établissements et services publics locaux à caractère industriel et commercial, dotés de la personnalité juridique et de l'autonomie financière).

Peuvent faire l'objet d'un placement :

- les emprunts dont l'emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité ;

- les cessions d'éléments patrimoniaux lorsqu'elle intervient pour assurer le financement de la partie de travaux non couverte par l'emprunt et qu'un différé se produit dans le lancement des travaux.

- Ils doivent être prévus au budget et nécessitent une délibération de l'assemblée délibérante.

- Pas d'autorisation préalable du Trésorier-Payeur Général, sauf dans le cas particulier des fonds provenant de libéralités, placés en valeurs mobilières.

- Pas d'autorisation préalable du Trésorier-Payeur Général, sauf dans le cas particulier des fonds provenant de libéralités, placés en valeurs mobilières.

- Pas d'intervention systématique de l'assemblée délibérante. Une décision de l'ordonnateur suffit.

- Autorisation du trésorier payeur général, préalable à l'achat des titres, dans tous les cas.

- Contrôle de légalité exercé par le représentant de l'Etat et le tribunal administratif.

PRODUITS DES PLACEMENTS

PLACEMENTS BUDGÉTAIRES

PLACEMENTS DE TRÉSORERIE

Ø Valeurs d'Etat (français) :

- emprunts d'Etat (OAT) ;

- bons du Trésor négociables (BTF, BTAN).

Ø Emprunts garantis par l'Etat

Cas particulier : valeurs mobilières inscrites à la cote officielle d'une bourse française pour les fonds provenant de libéralités importantes et régulières.

 

Bons du Trésor :

· BTAN : seuil minimal de 150 000 euros ;

· BTF : seuil minimal de 1 000 euros, uniquement pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux.

OAT :

· par tranches de 200 euros sur le marché primaire ;

· les titres de la dette de l'Etat ont une valeur nominale de 1 euro et peuvent donc être négociés à partir de ce montant.

Le tableau ci-dessus fait apparaître deux types d'exceptions à l'obligation de dépôt :

- d'une part, pour certaines catégories de personnes publiques, les organismes d'habitations à loyer modéré, les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, les établissements publics de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux ;

- d'autre part, pour certains fonds qui peuvent faire l'objet de placements budgétaires, les libéralités, l'aliénation d'éléments du patrimoine, certains excédents définitifs et les fonds de réserve obligatoires ou facultatifs.

Ces exceptions pour l'utilisation des fonds bénéficiant d'une dérogation à l'obligation de dépôt sont toutefois très encadrées, d'une part parce qu'ils doivent être prévus au budget et donc donner lieu à une délibération de l'assemblée délibérante, d'autre part parce que les fonds provenant de libéralités et placés en valeurs mobilières sont soumis à une autorisation préalable du trésorier payeur général.

Par ailleurs, certains emprunts ou cessions d'éléments patrimoniaux peuvent donner lieu à des placements, mais exclusivement à des fins de trésorerie, et cette procédure est alors soumise à une autorisation du trésorier payeur général et au contrôle de légalité du représentant de l'Etat.

Une dernière limitation concerne la nature et le volume des placements, limités aux valeurs et emprunts d'Etat, à l'exception de la possibilité de détenir des valeurs mobilières cotées à la Bourse française pour les seuls fonds provenant de libéralités importantes et régulières.

S'agissant des seuils de placement, celui-ci ne doit concerner que 10 %des sommes ainsi disponibles par application des règles de dérogation et une collectivité locale ne doit pas disposer de plus de 10 % des titres émis ou de plus de 10 % des droits de vote dans les sociétés concernées.

Ces règles ont été un peu assouplies récemment : en particulier, la possibilité depuis 1999 de placements d'un montant minimal de 1.000 euros (contre 152.450 euros, soit 1.000.000 francs auparavant) a permis aux collectivités territoriales de moins grande taille de disposer de possibilités élargies de placement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES DÉROGATIONS ASSOUPLIES À L'OBLIGATION DE DÉPÔT AUPRÈS DE L'ÉTAT

1. L'inscription du principe dans le code général des collectivités territoriales

Le 1 du I du présent article vise à créer un chapitre VIII nouveau dans le titre Ier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, intitulé « Régime général des dérogations à l'obligation de dépôt auprès de l'État des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ».

Ce chapitre est constitué de deux sections, la première relative à l'obligation de dépôt (article L. 1618-1 nouveau du code général des collectivités territoriales), la seconde relative aux conditions générales de dépôt (article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales).

2. L'application du principe de dérogation à l'obligation de dépôt

a) Un principe général d'obligation tempéré par des spécificités pour certains établissements

L'article L. 1618-1 nouveau du code général des collectivités territoriales énonce que l'obligation de dépôt s'impose aux collectivités territoriales et à leurs groupements, sous réserve de « dispositions spécifiques » applicables aux établissements publics de santé, aux établissements publics sociaux et médico-sociaux, et aux régies municipales chargées d'exploiter un service public industriel et commercial.

Les établissements publics d'habitations à loyer modéré sont exclus du champ d'application du dispositif général.

b) Un élargissement des dérogations à l'obligation de dépôt

1. Une liste complétée par les « recettes exceptionnelles »

L'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales ajoute à la liste des fonds pour lesquels s'applique une dérogation à l'obligation de dépôt les « recettes exceptionnelles dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État ».

Cette liste de « recettes exceptionnelles » reprendrait les décisions individuelles de dérogation qu'accorderait déjà le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie : les indemnités d'assurance, les sommes perçues à l'occasion d'un litige ou d'un contentieux, les recettes provenant de la vente de biens du domaine à la suite de situations de force majeure et les dédits et pénalités reçus.

La question de la gestion des « recettes exceptionnelles » se pose dans des situations concrètes pour les collectivités territoriales. Ainsi, après les tempêtes de décembre 1999, le Sénat avait adopté une proposition de loi, non adoptée par l'Assemblée nationale, « tendant à accorder temporairement aux communes la libre gestion des fonds disponibles provenant de la vente de bois chablis après les tempêtes de décembre 1999 »139(*).

2. Des possibilités de placement sensiblement diversifiées pour les fonds dérogeant à l'obligation de dépôt

Le II de l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales, relatif aux possibilités de placement des fonds dérogeant à l'obligation de dépôt, assouplit le droit existant.

Ainsi, les collectivités territoriales et leurs établissements pourront désormais déposer leurs liquidités sur un compte à terme ouvert auprès de l'État.

Ensuite, les placements en titres publics sont élargis à ceux libellés en euros, émis ou garantis par les États membres de la Communauté européenne ou les autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (Islande, Liechtenstein et Norvège). Cette extension traduit le principe communautaire de libre circulation des capitaux.

Enfin, il devient possible d'effectuer des placements en organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) gérant exclusivement des titres publics émis par les Etats membres de la Communauté européenne ou d'autres Etats membres à l'Espace économique européen. Il s'agit d'une des principales dispositions nouvelles introduite par le présent article.

En revanche, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne disposent plus pour l'avenir de la capacité de consacrer 10 % des libéralités ou du produit de la vente d'un patrimoine acquis par libéralité à des achats de valeurs mobilières autres que les titres publics précédemment mentionnés.

En application de ces différentes dispositions, les collectivités territoriales et leurs établissements publics disposeraient auprès de l'État d'un compte de dépôts, de comptes à terme et d'un compte titres.

3. Une compétence de droit accordée à l'assemblée délibérante

Conformément aux dispositions du III de l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales, un des principaux changements proposés consiste à accorder une compétence de droit à l'assemblée délibérante pour déroger à l'obligation de dépôt, alors que les dérogations sont soumises à l'autorisation préalable du trésorier payeur général dans le droit existant. Il est également proposé que cette compétence puisse être déléguée à l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement.

Les possibilités de délégation, correspondant à une démarche de simplification des procédures, font référence au directeur du service départemental d'incendie et de secours (article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales), au maire (article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales), au président du conseil général (article L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales) et au président du conseil régional (article L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales).

4. L'ouverture de comptes courants à la Poste ou dans un établissement de crédit s'inscrivant dans le cadre de la normalisation des activités financières de la Poste

Dans le droit existant, les collectivités territoriales et leurs établissements peuvent choisir entre l'ouverture d'un compte courant postal ou d'un compte de dépôt au Trésor mais le compte courant postal est favorisé en raison des obligations de contrôle et de visa qui s'imposent pour l'ouverture d'un compte de dépôt au Trésor140(*).

Le IV de l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales permet désormais aux collectivités territoriales et à leurs établissements de déposer des fonds concurremment sur un compte courant à la Poste ou dans un établissement de crédit. Ces dispositions participent du rapprochement de la Poste avec les autres établissements de crédits dans l'exercice des activités financières.

Dans un souci d'homogénéité du régime des dérogations, l'autorisation du ministre chargé des finances est requise.

Ces dispositions sont codifiées pour chaque organe exécutif concerné par l'obligation de dépôt, le directeur d'une régie de service public industriel et commercial dotée de la personnalité morale, le directeur d'un service départemental d'incendie et de secours (SDIS), le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional, respectivement aux 2345 et 6 du I du présent article.

B. DES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES EN FONCTION DE LA NATURE OU DE L'ACTIVITÉ DE L'ORGANISME PUBLIC CONCERNÉ

1. L'exercice en régie directe d'un service public à caractère industriel et commercial

Le 2 du I du présent article propose des assouplissements au régime actuel d'obligation de dépôt relatif aux régies municipales assurant un service public à caractère industriel et commercial (SPIC), en proposant d'insérer un article L. 2221-5-1 nouveau dans le code général des collectivités territoriales afin de définir deux cas nouveaux de dérogation.

La proposition selon laquelle les régies chargées de la gestion d'un service public industriel et commercial pourraient désormais placer leur trésorerie excédentaire constitue un des principaux changements introduits par le présent article.

a) Une possibilité nouvelle de dérogation en cas d'excédents de trésorerie liés à une activité saisonnière

Le a de l'article L. 2221-5-1 nouveau du code général des collectivités territoriales proposé par le 2 du I du présent article prévoit que toutes les régies municipales assurant un SPIC, dotées ou non de la personnalité morale, peuvent déroger à l'obligation de dépôt des « excédents de trésorerie résultant de leur cycle d'activité ». Ces dispositions nouvelles devraient donc bénéficier notamment aux SPIC dont l'activité est saisonnière.

b) La possibilité de dépôt sur un compte bancaire pour les SPIC dotés de la personnalité morale

Le b de l'article L. 2221-5 nouveau du code général des collectivités territoriales proposé par le 2 du I du présent article permet aux régies municipales gérant un SPIC et disposant de la personnalité morale de déposer les fonds disponibles sur un compte chèques postal ou dans un établissement de crédit, alors que le droit actuel limite cette possibilité aux comptes chèques postaux.

Une autorisation du trésorier-payeur général doit intervenir préalablement. Cette possibilité est étendue aux établissements de crédit européens opérant en libre prestation de service en France.

c) Des possibilités de délégation au directeur de la régie

Conformément aux dispositions du c de l'article L. 2221-5 nouveau du code général des collectivités territoriales proposé par le 2 du I du présent article, le conseil d'administration de la régie municipale peut déléguer sa compétence au directeur de la régie.

2. Les établissements publics de santé et des établissements publics sociaux et médico-sociaux

a) L'application des règles de dérogation à l'obligation de dépôt « sous réserve de dispositions spécifiques »

Concernant les établissements publics de santé et des établissements publics sociaux et médico-sociaux, le 1 du II et le 1 du III du présent article transcrivent, respectivement à l'article L. 6415-8-1 nouveau du code de la santé publique et à l'article L. 315-9 nouveau du code de l'action sociale et des familles établissements publics sociaux et médico-sociaux, les dispositions relatives aux dérogations de l'obligation de dépôt prévues à l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales étudiées plus haut, « sous réserve de dispositions spécifiques ». Par coordination, des dispositions désormais sans objet sont supprimées dans les deux codes précités :

- le 2 du II du présent article supprime le neuvième alinéa de l'article L. 6145-8 du code de la santé publique, relatif aux « conditions de placement et de rémunération des fonds des établissements publics de santé sont déterminées par décret » ;

- le 2 du III du présent article supprime le neuvième alinéa de l'article L. 315-16 du code de l'action sociale et des familles, relatif aux « conditions de placement et de rémunération des fonds des établissements publics sociaux et médico-sociaux ».

b) La nature des dispositions spécifiques applicables aux établissements publics sociaux et médico-sociaux

Les dispositions spécifiques propres aux établissements publics sociaux et médico-sociaux concernent les fonds soumis à dérogation et les pouvoirs des directeurs des établissements.

D'une part, en application du a de l'article L. 6145-8-1 nouveau du code de la santé publique introduit par le 1 du II du présent article, les fonds provenant des recettes perçues au titre des activités « subsidiaires » prévues par l'article L. 6145-7 du code de la santé publique, à savoir les brevets et licences dont ils sont propriétaires, dérogent à l'obligation de dépôt.

D'autre part, s'agissant des pouvoirs des directeurs d'établissement, le b de l'article L. 6145-8-1 nouveau, introduit dans le code de la santé publique par le 1 du II du présent article, précise la compétence du directeur de l'établissement public de santé, tenu à une information annuelle du conseil d'administration « sur les résultats des opérations réalisées ». Ces mêmes dispositions sont introduites au deuxième alinéa de l'article L. 315-19 nouveau du code de l'action sociale et des familles par le 1 du III du présent article.

3. Le régime spécifique applicable aux OPAC et aux OPHLM

Comme pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, le présent article procède à la codification des dérogations à l'obligation de dépôt pour les OPAC et les OPHLM ainsi que les règles spécifiques qui leur sont applicables. Les OPAC et les OPHLM bénéficient de possibilités de placement plus larges que les collectivités territoriales et leurs établissements.

Parmi ces offices, il est proposé que ceux dont le conseil d'administration aura décidé qu'ils seront régis par les règles de la comptabilité publique bénéficient de possibilités de placement encore plus étendues, ces offices tendant ainsi à être assimilés aux entreprises de commerce dans l'exercice de leurs activités financières.

a) La codification de la dérogation à l'obligation de dépôt des fonds

Le IV du présent article propose d'introduire dans le code de la construction et de l'habitation une section nouvelle, intitulée « Régime général de dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'État des fonds des établissements publics d'habitations à loyer modéré ».

Le premier des articles de cette section nouvelle, l'article L. 421-9 nouveau du code de la construction, énonce un principe d'application des dispositions de cette section aux OPAC et aux OPHLM.

b) Une nouvelle ligne de séparation transcendant la distinction habituelle entre OPAC et OPHLM

Alors que le droit existant se fonde sur une summa divisio entre les OPAC et OPHLM, les articles L. 421-10 et L. 421-11 nouveaux du code de la construction et de l'habitat proposent de distinguer désormais les OPHLM et les OPAC soumis ou non aux règles de la comptabilité publique. Ces règles s'appliquent aux seuls OPAC dont le conseil d'administration s'est prononcé en ce sens.

En matière de dépôts, il est proposé que tous les offices puissent déposer des fonds auprès de l'État, de la Caisse des dépôts et consignations ou de la Banque de France. Le principal changement par rapport au droit existant consiste en ce que les OPAC soumis aux règles de la comptabilité publique peuvent également déposer leurs fonds auprès de La Poste ou d'établissements de crédit français ou européens opérant en libre prestation de service.

Concernant les placements, l'article L. 421-11 du code de la construction et de l'habitat propose que l'ensemble des OPAC et des OPHLM puissent procéder à des dépôts sur un compte à terme ouvert auprès de l'État, de la Caisse des dépôts et consignations ou de la Banque de France ainsi que sur un livret des caisses d'épargne et de prévoyance. Les OPAC soumis aux règles de la comptabilité publique peuvent également déposer leurs fonds sur un compte à terme ouvert auprès de La Poste ou d'établissements de crédit français ou européens opérant en libre prestation de service.

c) Un régime toutefois largement calqué sur les dérogations applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics

Les articles L. 421-12 et L. 421-13 nouveaux du code de la construction et de l'habitation reprennent, pour les OPAC et les OPHLM, les dispositions applicables aux collectivités territoriales limitant les placements aux titres libellés en euros, émis ou garantis par les Etats parties à l'Espace économique européen, la possibilité de détenir des parts d'OPCVM et la capacité dont dispose le conseil d'administration pour déléguer sa compétence au directeur de l'office.

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA CONTINUITÉ ENTRE L'ANCIEN ET LE NOUVEAU RÉGIME

Conformément au V du présent article, « les collectivités territoriales et les organismes mentionnés aux I, II, III et IV qui détiennent des valeurs mobilières acquises en vertu de dispositions antérieures à celles figurant au présent article peuvent les conserver jusqu'à leur réalisation ou leur échéance » : ces dispositions visent la fin de la possibilité de détenir 10 % des libéralités ou du produit de la vente d'un patrimoine acquis par libéralité à l'acquisition de valeurs mobilières autres que les titres publics en euros ou déposés sur un compte à terme.

D. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Le VI du présent article prévoit l'application de ces dispositions outre-mer, en application du principe de spécialité législative.

Le 1 du VI du présent article permet l'application des articles L. 1618-1, L. 1618-2 et L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, de Nouvelle-Calédonie et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu'à leurs établissements publics.

Le 2 du VI du présent article permet l'application des articles L. 1618-1 et L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales aux communes de Mayotte, ainsi qu'à leurs établissements publics.

Le 3 du VI du présent article permet l'application de l'article L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales aux communes de Mayotte, en modifiant à cet effet l'article L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales ;

Les 4, 5, 6 et 7 du VI du présent article permettent respectivement la transposition des dispositions relatives aux délégations de compétence aux maires des communes concernées de Mayotte, de Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. ANALYSE GÉNÉRALE SUR LES ASSOUPLISSEMENTS PROPOSÉS

1. Un nécessaire assouplissement de l'obligation de dépôt

Il convient de rappeler que l'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements ne constitue que la contrepartie des avances versées par l'Etat au titre des impositions locales (les « douzièmes »). En effet, l'Etat est en quelque sorte le « fermier général » des collectivités territoriales, leur assurant un étalement de la perception de leurs ressources et les exonérant d'une organisation qui leur permettrait de lever et recouvrer l'impôt. L'Etat est, par ailleurs, et du fait de l'obligation de dépôt des disponibilités au Trésor pour les collectivités territoriales, leur caissier général.

L'Etat se comporte cependant comme un banquier certes sûr, mais peu imaginatif, alors même que la croissance des dépôts des collectivités territoriales traduit l'augmentation des pertes potentielles de recettes publiques pour ces dernières. Le caractère déséquilibré des relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales a été mis en exergue par notre collègue Paul Loridant :

« Le bilan financier global du rôle de l'Etat fermier général et caissier des collectivités territoriales est largement positif pour l'Etat. Même en prenant en compte le coût de la prestation de conseil fournie par le réseau du Trésor aux collectivités territoriales, qui s'est élevé à 125 millions d'euros en 2002, l'Etat sort gagnant de ses relations de trésorerie avec les collectivités territoriales de plusieurs centaines de millions d'euros »141(*).

Tout en regrettant, pour des raisons de principe, l'absence de rémunération des dépôts, déplorée par notre collègue Paul Loridant dans son rapport d'information déjà cité, votre rapporteur général partage les observations de notre collègue concernant le caractère incomplet des prestations bancaires qu'offre l'Etat aux collectivités territoriales : « Une modernisation de l'Etat caissier, assurant de réels services de « banquier de base », peut permettre une modernisation de la gestion de trésorerie des collectivités territoriales »142(*). Il convient donc de relever que l'amélioration des prestations de tenue de compte par le Trésor public constitue un enjeu important pour l'avenir.

Les possibilités d'élargissement des prestations offertes par l'Etat en tant que gestionnaire des fonds déposés par les collectivités territoriales et leurs établissements

« De nouveaux services pourraient être offerts aux collectivités territoriales, tels que :

« - une individualisation des comptes par collectivité ;

« - une identification de la collectivité (RIB) par ses débiteurs et fournisseurs lors de paiements ou encaissements (TIP et avis de prélèvement) ;

« - une restitution d'informations sur la situation de trésorerie complète aussi bien dans l'application de gestion que dans l'application de tenue des comptes ;

« - une offre de nouveaux moyens de paiement des dépenses. »

Source : direction générale de la comptabilité publique

2. Une réforme dont l'impact est limité

Alors que l'application de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances aurait pu être l'occasion de redéfinir les principes de l'obligation de dépôt auprès de l'Etat, les aménagements du droit existant, s'ils concourent à renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales, restent limités. On notera toutefois que l'allègement des régimes d'autorisation préalable que propose le présent article va dans le sens de l'approfondissement de la décentralisation engagé par le gouvernement, même si l'autorisation préalable du ministre chargé des finances pour l'ouverture de comptes courants à la Poste ou dans les établissements de crédit demeure.

Certaines évolutions par rapport au droit existant ne font ainsi que reprendre des pratiques largement consacrées, comme l'inclusion des fonds exceptionnels parmi ceux dérogeant à l'obligation de dépôt et dont la liste devrait reprendre les dérogations déjà accordées à titre individuel par le ministre en charge des finances.

Suite au débat sur ce point au Sénat, lors de la discussion de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, votre rapporteur général souhaite interroger le gouvernement sur l'inclusion effective dans cette liste, qui doit être fixée par décret, des excédents ponctuels de trésorerie des collectivités territoriales, par exemple à la suite de la vente d'un bien immobilier.

Il convient en particulier de souligner que les objectifs d'une réforme d'envergure des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, tels qu'exposés par M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique lors de son audition par votre commission des finances le 2 octobre 2002, ne sont que partiellement atteints143(*).

Certaines avancées doivent être relevées :

- la levée de l'autorisation préalable du trésorier payeur général pour procéder au placement de fonds dérogeant à l'obligation de dépôt s'inscrit dans le sens d'une responsabilisation des collectivités territoriales ;

- l'élargissement des possibilités de placement aux titres publics libellés en euros, émis ou garantis par les autres Etats membres de l'Union européenne et de l'Espace économique européen était non seulement souhaitable, mais nécessaire, en application du principe de libre circulation des capitaux,

- l'extension des possibilités de placement aux OPCVM traduit également une souplesse supplémentaire.

Mais de nombreuses propositions évoquées par M. Jean Bassères, certes plus difficiles à mettre en oeuvre, n'ont pas été reprises :

- l'incohérence consistant à offrir les mêmes produits pour les placements budgétaires et en trésorerie n'est pas levée ;

- faute de placement des avances sur douzièmes de l'Etat aux collectivités territoriales, l'inégalité entre le niveau des recettes et des avances reste particulièrement marquée au détriment des moins grandes collectivités territoriales, puisque les communes de moins de 2.000 habitants disposent de 43 % de la trésorerie totale et ne touchent que 13 % des avances ;

- les aménagements proposés ne satisfont pas véritablement à l'objectif de simplification des règles applicables.

B. UNE DÉROGATION À L'OBLIGATION DE DÉPÔT POUR LA CRÉATION DU FONDS D'ÉPARGNE FORESTIÈRE DESTINÉ AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (FEFCT)

L'article 9 de la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 a posé le principe de la création d'un fonds d'épargne forestière destiné aux collectivités territoriales (FEFCT). Ce fonds d'épargne forestière serait destiné aux collectivités territoriales qui décident de déposer une part de leurs ressources de ventes de bois sur un compte individualisé. Le dépôt de ces sommes pour une période minimale, à préciser, ouvrirait droit à rémunération par des produits financiers, ainsi qu'à l'obtention de prêts. Faute de décret d'application, cette disposition n'a toujours pas été mise en oeuvre.

La création d'un fonds d'épargne forestière destiné aux collectivités territoriales implique en effet de déroger au principe d'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales au Trésor.

Dès lors, il est proposé, afin de rendre la disposition de l'article 9 de la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 applicable, d'introduire à l'article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales une disposition prévoyant que :

«  Les collectivités territoriales peuvent déposer une part de leurs ressources de ventes de bois sur un compte individualisé ouvert dans le Fonds d'épargne forestière créé en vertu du paragraphe VI de l'article 9 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 71

Information préalable de l'Etat, par les collectivités territoriales, des mouvements de fonds importants affectant le compte du Trésor

Commentaire : le présent article vise à obliger les collectivités territoriales et leurs établissements publics à informer l'Etat avant toute opération affectant le compte du Trésor.

I. LE CONTEXTE

A. UNE GESTION ACTIVE DE LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI CONSTITUE LA CONSÉQUENCE DE LA NON-RÉMUNÉRATION DES DÉPOTS AU TRÉSOR

Le principe de l'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités territoriales, très ancien, puisqu'il a été établi pour la première fois par un décret impérial en date du 27 février 1811, n'a pas nécessairement pour corollaire la règle selon laquelle ces dépôts ne sont pas rémunérés.

Cette règle est en effet beaucoup plus tardive : c'est ainsi la loi du 14 septembre 1941 qui a prévu que, pour l'ensemble des collectivités et établissements concernés, aucune rémunération n'était consentie sur les fonds déposés au Trésor.

Les collectivités territoriales peuvent donc logiquement être amenées à pratiquer une gestion active de leur trésorerie afin de réduire les effets de la non-rémunération de leurs encours.

B. UNE GESTION ACTIVE DE LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI INTERFÈRE AVEC LA GESTION DE TRÉSORERIE DE L'ETAT

La gestion active de trésorerie au sens propre reste l'apanage d'un petit nombre de collectivités territoriales : en 2001, les communes disposaient ainsi en moyenne d'une encaisse correspondant à 39 jours de dépenses. Néanmoins, la généralisation de cette pratique commence à avoir un impact indéniable sur le compte au Trésor.

L'agence France-Trésor, dans la gestion quotidienne de la trésorerie de l'Etat, constate ainsi une amplitude de plus en plus forte des mouvements de trésorerie sur le compte au Trésor, preuve que parmi les collectivités territoriales les plus importantes, un nombre grandissant d'entre elles a une gestion de plus en plus active de ses encours et que celles-ci se servent du compte au Trésor pour optimiser la gestion de leurs lignes de crédits.

Evolution infra annuelle du solde quotidien des flux des collectivités et établissements publics locaux
(comparaison 1995-2002-2003)

(en millions d'euros)

L'amplitude de ces mouvements peut gêner la gestion de trésorerie de l'Etat, qui ne peut maximiser ses gains de trésorerie autant qu'il le voudrait. L'Etat peut même, ponctuellement, avoir des difficultés à conserver le solde du compte du Trésor à la Banque de France en excédent en fin de journée. Pourtant, en vertu de l'article 101 du traité instituant la Communauté européenne, la Banque de France ne peut accorder d'avance à des organismes publics.

II. LA MESURE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE : UN FREIN À LA GESTION ACTIVE DE LEUR TRÉSORERIE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?

A. UNE MESURE QUI INTERVIENT APRÈS LA SUPPRESSION DU CRÉDIT IMMÉDIAT

L'optimisation, par certaines collectivités territoriales, de leurs dépôts sur le compte au Trésor a pu conduire à certaines pratiques particulièrement ingénieuses. Il en est ainsi de la pratique du « crédit immédiat », dont les modalités sont décrites ci-après, à laquelle le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a mis fin au 1er octobre 2003. Cette pratique permettait aux collectivités territoriales et à leurs banques de gagner de trois à quatre jours de trésorerie au détriment de l'Etat.

Collectivité territoriale

1/La collectivité locale tire sur sa 2/ Règle du crédit immédiat :
ligne par un chèque de 100 M€ le Trésor verse 100 M€ à la
le vendredi avant 10 h collectivité le vendredi

3/ La collectivité territoriale rembourse
les 100 M€ le vendredi par un virement

Banque commerciale Trésor

4/ La banque commerciale n'est débitée par la banque
de France pour le compte du Trésor des 100 M€ que
le lundi (J + 1), voire le mardi (J + 2) si le chèque a
été remis par la collectivité au comptable du Trésor après 10 h

Bilan :

· La banque commerciale est créditée le vendredi des l00 millions d'euros et est débitée le lundi ou le mardi des l00 millions d'euros : elle gagne de 3 à 4 jours de trésorerie.

· La collectivité locale a priori ne gagne ni ne perd puisqu'elle est créditée par le Trésor le vendredi des l00 millions d'euros et débitée par la banque commerciale le vendredi par virement.

· Le Trésor perd 3 à 4 jours de trésorerie puisqu'il est débité le vendredi des l00 millions d'euros et crédité seulement le lundi ou le mardi lorsque le compte de la banque commerciale est débité et le compte du Trésor crédité en Banque de France.

B. L'INFORMATION PRÉALABLE DE L'ETAT PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES MOUVEMENTS DE FONDS IMPORTANTS AFFECTANT LE COMPTE DU TRÉSOR

Il convient de noter que le système informatique mis en place entre la direction générale de la comptabilité publique et l'agence France Trésor permet déjà à celle-ci de connaître à l'avance une proportion significative des mouvements de fonds que vont effectuer les collectivités territoriales le lendemain.

L'agence France-Trésor a calculé sur une année glissante (du 1er octobre 2002 au 30 septembre 2003144(*)), la différence entre les montants des opérations financières déjà annoncées par les collectivités territoriales145(*) et les montants des opérations effectivement exécutées sur le compte au titre des collectivités territoriales.

Ramené à une base quotidienne, l'écart est en moyenne de l'ordre de 170 millions d'euros par jour. L'écart journalier maximal est de l'ordre de 600 millions d'euros.

Le coût financier d'une telle incertitude peut être évalué en considérant que, pour faire face à ces écarts, l'agence France-Trésor doit, par précaution, disposer en permanence d'un montant de liquidités équivalent sur le compte du Trésor. Le coût de cette ressource est calculé sur la base de la dette à court terme de l'Etat, soit les taux d'intérêts pesant sur les bons à taux fixe (de l'ordre de 2,20 % en 2003).

Sur la base de ces hypothèses, on peut considérer que le dispositif d'annonce obligatoire, une journée à l'avance, des mouvements supérieurs à 1 million d'euros sur le compte au Trésor proposé par le présent article permettrait de réaliser une économie de l'ordre de 3 à 5 millions d'euros. Pour 2003, l'impact serait évalué à 3,6 millions d'euros.

Ce chiffre ne couvre que l'écart moyen entre opérations réalisées et opérations annoncées. On pourrait, en effet, considérer que, compte tenu du risque que constitue un éventuel solde débiteur de l'Etat vis à vis de la Banque de France, ce n'est pas le risque moyen mais le risque maximal qui doit être couvert, l'impact de la mesure étant alors établi sur la base d'un encours de 600 millions d'euros. L'effet global serait donc trois fois supérieur (9 à 15 millions d'euros).

Quoiqu'il en soit, ces montants constituent le gain maximal qui pourrait résulter de la mesure proposée par le présent article consistant en une information préalable de l'Etat par les collectivités territoriales pour les mouvements de fonds importants affectant le compte du trésor. Le seuil, fixé par décret, serait de l'ordre de 1 million d'euros pour une opération.

Si cette mesure est susceptible d'engendrer un gain de trésorerie pour l'Etat, celui-ci trouvera son exacte contrepartie chez les collectivités territoriales qui se sont lancées dans la gestion active de leur trésorerie, pour l'essentiel les plus importantes.

Il résulte donc des dispositions du présent article un transfert de trésorerie de la part de certaines collectivités territoriales au profit de l'Etat.

La disposition ne va pas sans inconvénients pour ces collectivités territoriales. Le seul moyen pour elles de gérer leur trésorerie réside dans les facultés d'ajustement quotidien des flux, lesquelles ne peuvent se faire qu'au vu des informations transmises le matin même par l'Etat, à savoir l'avis de règlement positionnant les débits et les crédits de la journée, contenu dans la sacoche de la trésorerie générale, et dont la collectivité n'a la connaissance que vers 8h30-9h00.

Il paraît donc souhaitable que l'Agence France-Trésor fasse preuve d'une grande souplesse dans l'application du présent article, qui constitue une restriction au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. bis - Dispositions diverses

[Division et intitulé nouveaux]

ARTICLE 71 bis (nouveau)

Rapport d'évaluation de la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations

Commentaire : le présent article prévoit que le gouvernement présentera, avant le 30 juin 2005, un rapport d'évaluation de l'application des différentes dispositions de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

Le présent article est issu de l'adoption, par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

Soucieuse de limiter le nombre et l'importance des « niches fiscales », la commission des finances de l'Assemblée nationale s'est inquiétée, à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, des effets de la loi d'encouragement au mécénat du 1er août 2003.

Cette loi est venue opportunément, selon votre commission des finances, inscrire clairement, dans notre code général des impôts, le principe fondamental selon lequel l'Etat n'a pas le monopole de l'intérêt général. Toutefois, l'importance des incitations fiscales mises en place par cette loi, et notamment l'élévation à 60 % du montant de la dépense de la réduction d'impôt, constituent un changement majeur dont il convient, à l'évidence, d'évaluer les effets.

Votre commission des finances estime que la préoccupation de l'Assemblée nationale est satisfaite par l'article additionnel qu'elle vous propose d'introduire avant l'article 60 A. Elle considère, en effet, qu'il convient de redéfinir les principes et les règles qui guident la façon dont sont évaluées les dépenses fiscales dans le fascicule des voies et moyens et que c'est à ce niveau qu'il convient de traiter de la question de l'impact de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

C. - Autres mesures
Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales

ARTICLE 72

Fixation pour 2004 du plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture

Article rattaché au budget de l'agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales (rapport spécial de M. Joël Bourdin, annexe n° 3 au présent rapport).

Anciens combattants

ARTICLE 73

Majoration des pensions des veuves
ARTICLE 73 bis (nouveau)

Rapport sur le nombre d'anciens combattants dont les ressources sont inférieures au SMIC
ARTICLE 74

Extension d'attribution de la carte de combattant

Articles rattachés au budget des anciens combattants (rapport spécial de M. Jacques Baudot, annexe n° 4 au présent rapport).

Charges communes

ARTICLE 74 bis (nouveau)

Transfert du financement des majorations de certaines rentes
de l'Etat au FGAO
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 74 bis

Moralisation du régime des majorations de pensions versées aux fonctionnaires de l'Etat retraités établis outre-mer

Articles rattachés au budget des charges communes (rapport spécial de M. Yves Fréville, annexe n° 5 au présent rapport).

Culture et communication

ARTICLE 74 ter (nouveau)

Transmission au Parlement du rapport d'activité du fonds de modernisation de la presse

Article rattaché au budget de la presse (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 8 au présent rapport).

Economie, finances et industrie

ARTICLE 75

Revalorisation de l'IATP (chambres de commerce)
ARTICLE 76

Majoration du plafond de la taxe perçue par les chambres de métiers

Articles rattachés au budget des petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (rapport spécial de M. Auguste Cazalet, annexe n° 12 au présent rapport).

ARTICLE 76 bis (nouveau)

Exonérations de charges des jeunes entreprises innovantes

Article rattaché au budget de l'industrie (rapport spécial de M. Jean Clouet, annexe n° 11 au présent rapport).

Équipement, transports, logement, tourisme et mer

ARTICLE 77

Majoration des taux plafond du versement de transport

Article rattaché au budget des transports terrestres et de l'intermodalité (rapport spécial de M. Jacques Oudin, annexe n° 16 au présent rapport).

Jeunesse, éducation nationale et recherche

ARTICLE 78

Intégration de l'Ecole des métiers Jean Drouant

Article rattaché au budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire (rapport spécial de M. Roger Karoutchi, annexe n° 24 au présent rapport).

Justice

ARTICLE 79

Revalorisation de l'unité de valeur de référence pour l'aide juridictionnelle

Article rattaché au budget de la justice (rapport spécial de M. Hubert Haenel, annexe n° 27 au présent rapport).

Travail, santé et solidarité

I. Travail
ARTICLE 80

Révision du dispositif d'allègement de cotisations sociales
ARTICLE 80 bis (nouveau)

Mise en place et transferts aux régions du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS)

Articles rattachés au budget du travail (rapport spécial de M. Joseph Ostermann, annexe n° 35 au présent rapport).

II. Santé, famille, personnes handicapées et solidarité
ARTICLE 81

Taxes et redevances au profit de l'AFSSAPS
ARTICLE 82

Mise en place d'un forfait de prise en charge des dépenses de la CMU complémentaire

Articles rattachés au budget de la santé, famille, personnes handicapées et solidarité (rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, annexe n° 36 au présent rapport).

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mercredi 3 décembre 2003 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, et de M. François Trucy, secrétaire, la commission a procédé à l'examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 n° 72 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a adopté sans modification les articles 43 (services votés du budget général), 44 (mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils), 45 (mesures nouvelles au titre des dépenses en capital des services civils), 48 (services votés des budgets annexes), 49 (mesures nouvelles des budgets annexes), 57 (crédits évaluatifs), 58 (crédits provisionnels) et 59 (reports de crédits provisionnels).

La commission a adopté un amendement insérant un article additionnel avant l'article 60 A tendant à améliorer l'information du Parlement sur le coût des dépenses fiscales.

Puis elle a adopté sans modification l'article 60 A nouveau (suppression de l'abattement sur les pensions de source métropolitaine versées aux personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer).

A l'article 60 (détermination des limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des cotisations de retraite et de prévoyance et suppression du plan d'épargne populaire), après un débat auquel ont participé MM. Jean-Philippe Lachenaud, Paul Girod, René Trégouët et Jean Arthuis, président, la commission a adopté seize amendements, dont quatre de coordination, tendant :

- à offrir des possibilités de déduction fiscale supplémentaires au titre du plan d'épargne retraite populaire (PERP) pour les plus de 50 ans ;

- à ce que les nouveaux plafonds de déduction des sommes versées au titre de l'épargne retraite et de la prévoyance ne défavorisent pas certaines personnes, pour lesquelles les plafonds actuels étaient plus favorables, afin qu'elles ne soient pas découragées de maintenir leur effort d'épargne ;

- à simplifier les dénominations des produits créés par la loi portant réforme des retraites ;

- à permettre aux adhérents à un PERP de disposer de divers types de profils de gestion ;

- à instaurer une obligation annuelle d'information du salarié par l'employeur ;

- à étendre les possibilités de reporter au cours de l'une des années suivantes la part non utilisée de déduction fiscale des cotisations et versements au titre des régimes d'épargne retraite ;

- à supprimer la condition selon laquelle la mise en place d'un plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) était subordonnée à la possibilité pour les salariés de disposer d'un plan d'épargne salariale d'une durée plus courte, le plan d'épargne entreprise (PEE) ou le plan d'épargne interentreprise (PEI) ;

- à supprimer la condition selon laquelle la mise en place d'un régime d'épargne retraite à cotisations facultatives institué dans le cadre de l'article 83 du code général des impôts était subordonnée à la possibilité pour les salariés de disposer d'un plan d'épargne salariale d'une durée plus courte, le plan d'épargne entreprise (PEE) ou le plan d'épargne interentreprise (PEI).

Après un large débat auquel ont participé MM. Jean Arthuis, président, Jean-Philippe Lachenaud et Paul Girod, la commission a donné mandat à M. Philippe Marini, rapporteur général, pour étudier les conditions dans lesquelles les sommes ou valeurs inscrites aux comptes des participants aux plans d'épargne individuels pour la retraite pouvaient être exceptionnellement débloquées avant le départ en retraite.

Puis elle a adopté deux amendements, tendant à introduire deux articles additionnels après l'article 60, relatifs respectivement  à la clarification du statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune et des droits de succession, et à la clarification du statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune.

La commission a adopté sans modification l'article 60 bis (nouveau) (abondement au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation).

La commission a ensuite adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 60 bis (nouveau) et tendant à recentrer la réduction d'impôt attribuée au titre de la souscription de certains contrats d'assurance-vie sur les contrats d'épargne handicap et les contrats de rente survie.

Elle a adopté sans modification les articles 61 (extension du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées), 62, (pérennisation et renforcement du crédit pour dépenses de recherche) et 62 bis (nouveau) (instauration d'un crédit d'impôt pour les productions cinématographiques réalisées en France).

A l'article 63 (nouveau) (assouplissement du régime de report en avant des déficits), la commission a adopté un amendement tendant à pallier les conséquences de la suppression du régime des amortissements réputés différés (ARD) pour les personnes assujetties à l'impôt sur le revenu.

Elle a adopté sans modification les articles 63 bis (nouveau) (amortissement accéléré des acquisitions de terminaux permettant l'accès à l'Internet haut débit par satellite), 64 (création de la société unipersonnelle d'investissement à risque) et 65 (prorogation et aménagement du régime d'exonération en faveur des entreprises nouvelles).

A l'issue d'un débat, auquel ont participé MM. Jean Arthuis, président, Jean-Philippe Lachenaud, et René Trégouët, la commission a souscrit à l'analyse présentée par M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à préconiser le report de la réforme proposée de l'avoir fiscal et du précompte, et a retenu le principe d'évoquer, à nouveau, cette question lors de sa réunion du lundi 8 décembre 2003. Dans cette attente, elle a décidé de réserver sa position sur les articles 66 (réforme du régime fiscal des distributions) et 67 (institution d'un prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfices).

Elle a adopté sans modification l'article 66 bis (nouveau) (possibilité d'imputation des moins-values réalisées dans le cadre d'un PEA de plus de cinq ans sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières).

Après les interventions de MM. René Trégouët et Jean Arthuis, président, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 67, relatif à la modification du régime fiscal des organismes de logement social.

Puis la commission a adopté un amendement à l'article 67 bis (nouveau), (aménagement du régime de l'option pour l'intégration fiscale), tendant à permettre aux entreprises qui souhaitaient opter pour le régime de l'intégration fiscale de le faire, au plus tard, dans les trois premiers mois du premier exercice concerné.

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 68 (création d'un crédit d'impôt famille en faveur des entreprises qui engageaient des dépenses permettant à leurs salariés ayant des enfants à charge de mieux concilier leur vie professionnelle et leur vie familiale) et 69 (taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée sur la restauration).

Puis, après une intervention de M. Jean-Philippe Lachenaud, la commission a adopté trois amendements tendant à insérer trois articles additionnels après l'article 69, relatifs respectivement à la création d'un contrat d'intéressement à la modernisation du service public de l'impôt, à l'introduction d'une réduction d'impôt au titre de l'ISF égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés à des fondations ou associations reconnues d'utilité publique, et à l'indexation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune sur l'évolution de celui de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi.

Elle a alors adopté sans modification les articles 69 bis (nouveau) (amortissement dégressif des matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique et technique), 69 ter (nouveau) (possibilité offerte aux exploitants agricoles de constituer simultanément une déduction pour investissements et une déduction pour aléas) et 69 quater (nouveau) (prorogation de l'abattement sur le bénéfice imposable des jeunes agriculteurs).

Puis la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 69 quater (harmonisation de l'exercice de TVA et de l'exercice comptable de l'exploitant agricole).

Puis elle a adopté sans modification les articles 69 quinquies (nouveau) (exonération de certains logements de taxe foncière sur les propriétés bâties), 69 sexies (nouveau) (exonération de taxe professionnelle des photographes auteurs) et 69 septies (nouveau) (extension du régime d'abattement de la taxe professionnelle en faveur des diffuseurs de presse).

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Denis Badré, la commission a décidé de réserver sa position au sujet de l'article 69 octies (nouveau) (fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2004).

Puis elle a adopté sans modification les articles 69 nonies (nouveau) (répartition sur trois ans pour les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique de leurs droits à l'augmentation du taux de taxe professionnelle), 69 decies (nouveau) (extension de l'obligation d'information du contribuable sur le montant des sommes dues en cas de contrôle fiscal), 69 undecies (nouveau) (extension du champ d'attribution des chèques-vacances) et 69 duodecies (nouveau) (moyens de fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux).

La commission a adopté un amendement à l'article 70 (conditions de dérogation à l'obligation du dépôt auprès de l'Etat des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, des établissements publics sociaux et médico-sociaux, des établissements publics de santé et des établissements publics d'habitations à loyer modéré), visant à rendre applicable le paragraphe VI de l'article 9 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt relatif à la création d'un fonds d'épargne forestière des collectivités territoriales.

Elle a adopté sans modification l'article 71 (information préalable de l'Etat, par les collectivités territoriales, des mouvements de fonds importants affectant le compte du Trésor).

Puis elle a décidé de supprimer l'article 71 bis (nouveau) (rapport d'évaluation de la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations).

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2004 ainsi modifiée, à l'exception des articles 66, 67 et 69 octies (nouveau), réservés.

TABLEAU COMPARATIF

* 1 « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

* 2 Établissement public à caractère scientifique et technique.

* 3 Établissement public administratif.

* 4 « La fiscalité dérogatoire. Pour un réexamen des dépenses fiscales », XXIe rapport au Président de la République. Les éditions des Journaux officiels.

* 5 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.

* 6 Des versements sous forme d'une rente temporaire d'éducation et d'une rente d'invalidité sont possibles.

* 7 Il s'agit respectivement de la proposition de loi n° 222 (1992-1993), déposée le 22 février 1993 par votre actuel rapporteur général et nos collègues Jacques Bimbenet, Maurice Blin, Jean Chérioux, Jean Clouet, André Fosset et Bernard Seillier, et de la proposition de loi n° 9 (1999-2000) de nos collègues Charles Descours et Jean Arthuis, adoptée par le Sénat le 14 octobre 1999 mais jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* 8 Sénat, rapport d'information n° 5 (1997-1998).

* 9 7,5 % au titre de la contribution sociale généralisée ; 0,5 % au titre de la contribution au remboursement de la dette sociale et un prélèvement social de 2 %.

* 10 Les revenus d'activité professionnelle correspondent au salaire déclaré diminué de l'abattement de 10 % au titre des frais professionnels ou du bénéfice imposable.

* 11 Cf. ci-dessous le commentaire du 2° du C du I du présent article.

* 12 Espace de déduction supplémentaire  pour les cotisations versées dans le cadre de contrats « Madelin », sur la fraction du bénéfice imposable comprise entre P* (29.184 euros en 2003) et 8 P* (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire.

* 13 Sénat, rapport pour avis n° 383 (2002-2003).

* 14 « La valeur de capitalisation des rentes viagères constituées dans le cadre d'une activité professionnelle auprès d'organismes institutionnels, moyennant le versement de primes périodiques et régulièrement échelonnées pendant une durée d'au moins quinze ans et dont l'entrée en jouissance est subordonnée à la cessation de l'activité professionnelle à raison de laquelle les primes ont été versées, n'entre pas dans le calcul de l'assiette de l'impôt ».

* 15 Loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 de finances pour 1996.

* 16 3° du II de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

* 17 En-deçà de huit ans, le rachat donne lieu à une taxation de 7,5 % sur le montant des intérêts avec toutefois un abattement égal à 9.200 euros pour les couples mariés soumis à imposition commune et égal à 4.600 euros pour les célibataires,veufs et divorcés.

* 18 Loi n° 99-1172 du 29 décembre 1999.

* 19 Dans son rapport d'information n° 55 (2003-2004) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

* 20 Zones de revitalisation rurale (ZRR), zones d'aménagement du territoire (ZAT), zones de redynamisation urbaine.

* 21 De la part des contribuables qui chercheraient à bénéficier en permanence du dispositif en faisant réaliser fiscalement leurs dépenses par une structure transparente différente chaque année.

* 22 La France se situait en 2001 à 2,2 % dont 1,37 % pour la part des entreprises et 0,83 % pour celle des administrations.

* 23 94 films sur les 200 films agréés en 2002 ont fait l'objet d'une coproduction avec un ou plusieurs partenaires étrangers, soit 16 films de plus qu'en 2001. En 2001, 46 films d'initiative française étaient coproduits avec l'étranger dont 25 coproductions avec la Grande-Bretagne, la Belgique et l'Allemagne, alors qu'en 2002, 57 films sont coproduits avec un ou plusieurs pays dont 34 coproductions avec les trois pays précités.

* 24 La grande majorité de ces délocalisations économiques de productions audiovisuelles a bénéficié au Portugal et à la République tchèque. Ainsi, en un an, le Portugal a doublé ses semaines de tournage passant de 24 semaines en 2001, à 47 en 2002, de même que la République tchèque qui est passée de 16 semaines en 2001 à 32 en 2002.

* 25 « Revoir la règle du jeu - mieux évaluer l'efficacité des aides publiques au cinéma » - n° 276 (2002-2003).

* 26 Dans le rapport d'information précité, nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant avaient évoqué en vue de lutter contre la politique de dumping de certains circuits de distribution, la possibilité d'application d'un droit fixe d'un demi-euro par DVD, ce qui revenait à pratiquer un prix de référence.

* 27 Chiffre en baisse par rapport à l'estimation pour l'exercice 200 qui était de 21 millions d'euros.

* 28 L'ADSL n'est accessible qu'à des usagers du réseau téléphonique géographiquement assez proche d'un central.

* 29 Réduction d'impôt sur le revenu égale à 25 % des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées (art. 199 terdecies-0A du code général des impôts) dans la limite d'un plafond annuel de 6.000 euros (12.000 euros pour un couple marié).

* 30 Ainsi que, par dérogation, certaines actions d'entreprises cotées au nouveau marché.

* 31 L'actif de la SCR doit être constitué pour 50 % au moins de titres non cotés. Le niveau d'une participation dans une même société ne peut pas dépasser 25 % et celui des droits de vote 40 %. Les actions de la SCR doivent être conservées pendant 5 ans et les revenus exonérés y être réinvestis et rester indisponibles pendant également 5 ans.

* 32 1° du I du nouvel article 208 D.

* 33 La reprise d'une entreprise par une SUIR est donc autorisée dans ce cas où est intervenu un jugement prononçant sa liquidation judiciaire ou ordonnant sa cession, en l'absence de tout plan de continuation (cf. articles l. 621-83 et suivants du code de commerce).

* 34 Du fait que le régime de la SUIR ne doit pas interférer avec de nombreux régimes dérogatoires prévoyant des exonérations particulières en faveur de certaines entreprises nouvelles ou d'autre sociétés créées pour reprendre des entreprises en difficulté à la suite de jugements prononçant leur cession.

* 35 Ces dispositions s'appliquent également aux sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés qui exercent une profession non commerciale (professions libérales notamment) dont l'effectif de salariés bénéficiant d'un contrat de travail à durée indéterminée ou d'une durée de six mois au moins est égal ou supérieur à trois à la clôture du premier exercice et au cours de chaque exercice de la période d'exonération.

* 36 Définis au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts.

* 37 Définies au I bis et au I ter de l'article 1466 A du code général des impôts.

* 38 Règlement de la Commission n° 69/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis.

* 39 Contribuables visés au 5° du I de l'article 35 du code général des impôts.

* 40 Le capital d'une société nouvellement créée est détenu indirectement par d'autres sociétés lorsque, soit un associé exerce en droit ou en fait une fonction de direction ou d'encadrement dans une autre entreprise, lorsque l'activité de celle-ci est similaire à celle de l'entreprise nouvellement créée ou lui est complémentaire, soit un associé détient avec les membres de son foyer fiscal 25 % au moins des droits sociaux dans une autre entreprise dont l'activité est similaire à celle de l'entreprise nouvellement créée ou lui est complémentaire.

* 41 Loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique.

* 42 Au-delà de 15 %, les bénéfices réalisés sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun en proportion du chiffre d'affaires réalisé en dehors des zones déjà citées. Cette condition de chiffre d'affaires s'apprécie exercice par exercice.

* 43 Outre les personnes physiques, certains organismes non lucratifs et les caisses de retraite, l'avoir fiscal n'est pas remboursé aux résidents personnes morales. Seules les personnes morales non résidentes peuvent bénéficier d'un remboursement.

* 44 Dans un arrêt rendu le 18 novembre 1985, le Conseil d'Etat a jugé que lorsque les dividendes revenaient à l'établissement stable en France d'une société étrangère résidente d'un Etat avec lequel la France a signé une clause de non-discrimination, l'administration fiscale n'est pas en droit de refuser à cet établissement le bénéfice de l'avoir fiscal attaché aux dividendes d'actions de sociétés françaises inscrites à son actif. Cette position a été confirmée par un arrêt du 28 janvier 1986 de la Cour de justice des communautés européennes. La direction générale des impôts en a tiré les conséquences dans une instruction du 31 juillet 1986.

* 45 Ces conventions ont été signées avec :

- les Etats membres de l'Union européenne, à l'exception de l'Irlande, du Danemark, de la Grèce et du Portugal ;

- les pays anglo-saxons que sont l'Australie, le Canada, les Etats-Unis et la Nouvelle-Zélande ;

- certains pays européens non membres de l'Union : Suisse, Norvège, Islande, Malte, Turquie, pays baltes, Ukraine ;

- des pays de l'Afrique francophone (Cameroun, Côte d'Ivoire, Gabon, Mali, Mayotte, Niger, Burkina Faso, Sénégal, Togo) à l'exception du Maghreb ;

- certains pays industrialisés et émergents d'Asie : Corée du Sud, Japon, Singapour, Malaisie, Inde, Israël et Pakistan, mais à l'exception des pays du monde arabe, de l'Indonésie, des Philippines ou de la Chine ;

- certains pays d'Amérique latine : Brésil, Mexique, Bolivie et Venezuela.

* 46 Allemagne, Autriche, Etats-Unis, Israël, Japon, Pays-Bas, Suède, Suisse et Ukraine.

* 47 A l'exception du précompte dû à l'occasion de distributions prélevées sur la réserve spéciale des plus-values à long terme. Dans ce cas, le précompte est plafonné afin que le montant global de l'imposition de la plus-value soit égal au taux de l'IS de droit commun.

Aux termes de l'article 209 quater du code général des impôts, les sommes prélevées sur cette réserve sont en effet rapportées au résultat imposable de l'exercice en cours lors de ce prélèvement, sous déduction de l'impôt perçu lors de la réalisation des plus-values correspondantes. La distribution sur la réserve aurait donc donné lieu à deux séries d'impositions. L'aménagement du taux du précompte prévoit donc qu'en cas de distribution, le total des impositions applicables à une plus-value à long terme doit donc être égal à l'IS calculé au taux de droit commun.

* 48 L'imputation des distributions sur les résultats est réalisée dans un ordre prévu par la réglementation, mais cet ordre est indépendant des modalités de comptabilisation des sommes distribuées.

* 49 En application du régime d'exonération d'impôt sur les sociétés (à l'exception d'une quote-part de 5 % pour frais et charges) des dividendes reçus par une société mère de ses filiales (qui ont déjà acquitté l'impôt sur les sociétés), prévu par l'article 216 du code général des impôts Ce régime, destiné à supprimer l' « écran fiscal » constitué par la société mère, est facultatif mais les cas de renonciation sont rares, dans la mesure où le régime de droit commun (imposition du dividende à l'impôt sur les sociétés avec déduction de l'avoir fiscal ou de crédit d'impôt attaché à ce dividende) est moins favorable à plusieurs titres.

* 50 Les dividendes perçus de filiales européennes font parfois l'objet d'une retenue à la source de 15 %, mais le régime européen mère-fille issu de la directive n° 90-435 du 23 juillet 1990, auquel se réfère l'article 119 ter du code général des impôts, exonère, sous certaines conditions, de retenue à la source les dividendes versés par une filiale résidente d'un pays membre de l'Union européenne. Dans ce cas, le montant redistribuable en franchise de précompte sera nul.

* 51 Ces conditions sont les suivantes :

- la société doit avoir pour activité exclusive la gestion d'un portefeuille de titres de participations (ce qui constitue la définition d'une holding financière) ;

- l'actif immobilisé de la société doit être composé pour les deux tiers au moins de participations dans des sociétés dont le siège social est situé hors de France et qui ouvrent droit au régime des sociétés mères et filiales ;

- les produits de ces participations doivent représenter les deux tiers au moins du bénéfice comptable de la société holding.

* 52 Les bénéfices réalisés par les filiales pendant la période d'intégration sont réputés ne pas avoir supporté l'impôt sur les sociétés (le bénéfice de la filiale ne supporte en effet l'impôt que si la société mère réalise elle-même un bénéfice fiscal) ; les conditions d'application du précompte sont donc remplies.

* 53 A la différence de l'impôt sur les sociétés, qui procède d'une globalisation du résultat, le précompte donne lieu à l'établissement d'une déclaration par chaque société du groupe.

* 54 Au regard du précompte, le principe de l'intégration fiscale suppose, aux termes du 2 de l'article 223-O, que la société mère soit « substituée aux sociétés du groupe » pour l'imputation, sur le montant du précompte dont elle est redevable, des avoirs fiscaux et crédits d'impôt attachés à des dividendes qui ont été encaissés au cours d'exercices clos depuis cinq ans au plus et qui ont ouvert droit au régime mère fille ou ont été neutralisés pour la détermination du résultat de l'ensemble du groupe.

* 55 Jusqu'à cette date, l'administration fiscale reconnaissait, de façon assez large, le caractère de dividende à toute « répartition de revenus constituant la rémunération de l'épargne investie (...) effectuée au profit de l'ensemble des actionnaires (...) au prorata de leurs droits et qui résultaient de décisions régulières des organes compétents de la société ». La Direction générale des impôts a toutefois abandonné son interprétation économique pour suivre la jurisprudence administrative, et en particulier l'arrêt du Conseil d'Etat Ministre c/ Anzalone du 26 février 2001, qui tendait à faire coïncider les notions juridique et fiscale de dividende, en faisant prévaloir une interprétation prétorienne sur l'intention du législateur résultant des travaux préparatoires à la loi du 12 juillet 1965 instituant l'avoir fiscal. L'instruction précisait donc que seuls les revenus distribués régulièrement et soumis à la réglementation du code civil ou du code de commerce relative aux dividendes pouvaient être assortis de l'avoir fiscal, et le cas échéant donner lieu à paiement du précompte. Ce nouveau périmètre contribuait par exemple à refuser le bénéfice de l'avoir fiscal aux réductions de capital non motivées par des pertes ou aux rachats par une société de ses propres titres, et de manière générale, à toutes les distributions exceptionnelles décidées par une assemblée autre que celle approuvant les comptes annuels.

* 56 Qui dispose que « le précompte (...) doit être versé au Trésor dans le mois qui suit la mise en paiement des revenus et sous les mêmes sanctions que la retenue perçue à la source sur les produits d'obligation ».

* 57 Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français - Michel Charzat, parlementaire en mission - Juillet 2001.

* 58 On se reportera utilement aux propos tenus par M. Bernard Bacci, directeur financier de Vivendi Universal, lors du colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001.

* 59 Les valeurs dites « de rendement », qui ont eu la faveur des gestionnaires d'actifs au cours des deux dernières années, sont mieux représentées dans les secteurs peu cycliques, qui offrent des perspectives de plus-values certes moindres que dans les secteurs dits « de croissance », mais présentent une moindre volatilité et une meilleure résistance aux tendances baissières du marché boursier.

* 60 46 entreprises acquittent 10 % du précompte et bénéficieront dans la même proportion de la réforme.

* 61 Les gains et les coûts le sont du point de vue de l'Etat.

* 62 La qualification d'une imposition au regard du droit communautaire incombe à la Cour de justice en fonction de ses caractéristiques objectives, indépendamment de la qualification qui lui est donnée en droit national.

* 63 La société estimait que cette imposition était constitutive d'une retenue à la source prohibée par la directive mère-fille, alors que l'administration fiscale faisait valoir que l'imposition en cause s'appliquait exclusivement à la filiale.

* 64 Or les conclusions de l'avocat général de la Cour précisaient :

« Dans le champ d'application de la directive, sont interdites toutes les dispositions fiscales qui lient à la distribution de bénéfices des charges fiscales particulières qui n'existeraient pas en l'absence de cette distribution de bénéfices ».

* 65 « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne ». Rapport d'information du Sénat n° 343 (2002-2003).

* 66 Ce qui est le cas en France.

* 67 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* 68 L'ensemble des simulations réalisées dans la présente partie tient compte du relèvement du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour un célibataire et de 150 à 230 euros pour un couple adopté par l'Assemblée nationale.

* 69 Soit ce que propose le présent article.

* 70 Hypothèse de distribution de 1,833 % de l'encours action. Cette hypothèse est celle du gouvernement.

* 71 Pour mémoire, le plafond du PEA, relevé en loi de finances pour 2003, est de 132.000 euros.

* 72 Hypothèse de distribution de 1,833 % de l'encours » action ».

* 73 Ce montant de dividende correspond au dividende moyen déclaré (hors avoir fiscal) par tranche de revenus en fonction de la situation fiscale du contribuable.

* 74 Idem.

* 75 Idem.

* 76 « De l'importance de l'épargne et des dangers de la mal aimer (adresse aux gouvernements passés, présent et à venir) », Alain Lambert, rapport d'information n° 82 (1997-1998).

* 77 L'avoir fiscal constitue bien une modalité d'imposition qui, dans certains cas, conduit, comme le fait, par exemple, la prime pour l'emploi, à un impôt négatif.

* 78 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* 79 Le délai de dix ans s'applique aux moins-values subies à compter du 1er janvier 2002.

* 80 Les bénéfices réalisés par les filiales pendant la période d'intégration sont réputés ne pas avoir supporté l'IS, dans la mesure où ils ne supportent en effet l'impôt que si la société mère réalise elle-même un bénéfice fiscal.

* 81 Cette règle, applicable pour le précompte, a été introduite par la loi du 30 décembre 1991 et constitue une dérogation au principe selon lequel le précompte, et le prélèvement exceptionnel selon les dispositions du présent article, est exigible lorsque les dividendes sont prélevés sur des résultats réalisés depuis plus de cinq ans.

* 82 Cas prévus aux c et e du 6 de l'article 223 L du code général des impôts.

* 83 C'est-à-dire les PME réalisant moins de 7,63 millions d'euros de chiffre d'affaires au cours de l'exercice ou de la période d'imposition.

* 84 Soit 25 % pour les exercices ouverts en 2001 (à l'exception des résultats relevant du régime des plus-values à long terme) et 15 % pour les exercices ouverts en 2002.

* 85 Le législateur avait ainsi entendu favoriser le réinvestissement dans l'entreprise par l'imposition réduite des sommes placées dans cette réserve spéciale, et avait corrélativement prévu la remise en cause de ce régime en cas de distribution ultérieure des sommes initialement affectées.

* 86 Dès lors, le précompte n'est par exception pas égal au montant de l'avoir fiscal attaché à la distribution.

* 87 Le Conseil d'Etat a donné une interprétation large à cette exonération en considérant qu'elle n'était pas remise en cause par l'exercice à titre accessoire d'activités non prévues par l'objet statutaire de ces organismes (CE, 4 juillet 2001).

* 88 La dernière fraction de la dépense fiscale concerne les sociétés anonymes de crédit immobilier pour 27 millions d'euros (11 % de la dépense fiscale) qui sont exonérées en vertu du 4° ter du 1 de l'article 207 du code général des impôts.

* 89 Séance publique du 25 novembre 2002.

* 90 Séance publique du 22 mai 2003.

* 91 Séance publique du 23 juillet 2003.

* 92 En application de l'article R.411-1 du code de la construction et de l'habitation, les caractéristiques techniques et de prix de revient auxquelles, en application de l'article L. 411-1, doivent répondre les immeubles ou les logements sont déterminées par arrêté du ministre chargé de la construction et de l'habitation, du ministre chargé des finances, du ministre chargé de la santé et, en ce qui le concerne, du ministre chargé de l'agriculture. Les conditions dans lesquelles peuvent être adjoints aux habitations des jardins, dépendances ou annexes sont fixées par arrêté du ministre chargé de la construction et de l'habitation et du ministre chargé des finances.

* 93 Article 223 L du code général des impôts.

* 94 Sans préjudice des dispositions de l'article 37 qui prévoit les modalités d'imposition des exercices clos sur une période de plus ou de moins de douze mois.

* 95 Il s'agit du délai prévu au deuxième alinéa du 1 de l'article 223 : « dans les trois mois de la clôture de l'exercice ou, si aucun exercice n'est clos au cours d'une année, au plus tard le 30  avril de l'année suivante ».

* 96 Qu'elles soient assujetties à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu. Ne seraient en fait exclues du dispositif que les entreprises relevant du régime du forfait ou des régimes spécifiques réservés aux micro-entreprises.

* 97 Une convention-cadre pour le développement de l'accueil collectif de la petite enfance dans les zones d'activité a d'ailleurs été signée le 14 février 2002 entre l'Etat, la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution et l'Association nationale pour le développement des emplois de service.

* 98 Directive 77/388/CEE.

* 99 Rapport d'information du Sénat n° 55 (2003-2004) sur les prélèvements obligatoires.

* 100 L'article 200 du code général des impôts a été modifié par l'article 1er de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003.

* 101 Proposition de loi n° 408 (2001-2002).

* 102 Définition du Mémento pratique Francis Lefebvre « Fiscal ».

* 103 Voir 2° du 1. de l'article 39 du code général des impôts.

* 104 Acquis ou fabriqués à compter du 1er janvier 1960 par les entreprises industrielles.

* 105 A l'exception des immeubles dont la construction est achevée antérieurement au 1er août 1962 et de ceux ayant fait l'objet de l'amortissement exceptionnel prévu au 1. de l'article 39 quinquies A (amortissement de 50 % la première année, réservé aux investissements en immeubles en vue de réaliser des opérations de recherche scientifique et technique pour des immeubles acquis ou achevés avant 1991).

* 106 Ce dispositif a d'ailleurs été « réouvert » pour des années récentes (2001-2003) grâce à l'intervention de votre commission des finances (cf article 12 bis du projet de loi de finances pour 2001).

* 107 Ce nouvel article du code général des impôts s'insère à la suite des actuels articles consacrés aux différents cas de majoration des coefficients d'amortissement dégressif et avant une série d'articles consacrée aux amortissements exceptionnels sur douze mois.

* 108 Il s'agit des opérations de recherche scientifique et technique mentionnées au a du II de l'article 244 quater B (crédit d'impôt recherche) du code général des impôts.

* 109 Il s'agit d'un retour aux coefficients de droit commun applicables avant 2001.

* 110 Voir articles 62, 63 bis et 76 bis du présent projet de loi.

* 111 Loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001.

* 112 Décret n° 2002-1560 du 24 décembre 2002.

* 113 Loi n° 82-540 du 28 juin 1982.

* 114 Loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992.

* 115 Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* 116 Loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000.

* 117 La prise en compte des subventions de l'ANRU résulte de l'article 16 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* 118 Selon l'Union nationale des diffuseurs de presse, plus de 80 % d'entre eux sont commissionnaires de la Française des jeux, 50 % d'entre eux sont débitants de tabac commissionnaires, plus 70 % exercent des activités (non commissionnées) de vente de librairie-papeterie et 22 % sont également des bars.

* 119 Ce critère résulte de l'article 310 HD de l'annexe II du code général des impôts.

* 120 Loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale.

* 121 Rapport d'information n° 289 (2002-2003), « Fiscalité locale  : quelles pistes pour la réforme ? ».

* 122 Directeur de la législation fiscale au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* 123 Loi portant aménagement de la fiscalité directe locale.

* 124 La loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenues pour la détermination des bases des impôts directs locaux avait prévu la mise en oeuvre d'une révision des évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties. L'administration a réalisé les opérations dans les délais prévus par la loi, et un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision a été remis au Parlement le 30 septembre 1992. Le précédent gouvernement a expliqué, dans le rapport au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables.

* 125 Président-directeur général du cabinet Michel Klopfer.

* 126 Directeur général des collectivités territoriales au ministère de l'intérieur et des libertés locales.

* 127 Professeur à l'école normale supérieure de Cachan.

* 128 « Le débat de 1992 était pollué par des enjeux de DGF qui n'existent plus aujourd'hui. A titre d'illustration, si leurs bases cadastrales, notoirement sous-évaluées, avaient été relevées en 1992, les communes du Nord - Pas-de-Calais auraient vu leur potentiel fiscal augmenter et simultanément leur effort fiscal baisser, deux facteurs qui auraient cumulé leurs effets pour occasionner une chute de la DGF. Or depuis la réforme des dotations d'Etat intervenue en 1994, ces facteurs ne jouent plus sur le tronc commun de la DGF ».

* 129 Délibération n° 96-16 du 9 juillet 1996.

* 130 On notera à cet égard que le gouvernement a, dans l'article 31 de la loi de finances pour 2003 (loi n° 2002-1575), répondu au souhait du comité des finances locales sur ce point.

* 131 Le 4 de l'article 1636 B sexies dispose que « à compter de 2003 et par exception aux dispositions du b du I, les communes, les départements et les organismes de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent augmenter leur taux de taxe professionnelle, par rapport à l'année précédente, dans la limite d'une fois et demie l'augmentation de leur taux de taxe d'habitation, ou, si elle est moins élevée, de leur taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières ».

* 132 Toutefois, pour les EPCI à TPU, le taux moyen pondéré de taxe d'habitation et des taxes foncières ne tient pas compte des taux inférieurs aux trois quarts du taux moyen pondéré des communes membres constaté pour chaque taxe l'année précédente.

* 133 5) du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts.

* 134 Sénat, rapport d'information n° 24 (2003-2004), p. 55-58.

* 135 Rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain Lambert au nom de la commission des finances du Sénat.

* 136 Revue française de finances publiques, mai 1995.

* 137Op. cit., p. 61-63.

* 138 Op.cit., p.58-60.

* 139 Sénat, proposition de loi n° 172 (1999-2000).

* 140 L'ouverture d'un compte de dépôt au Trésor est soumise au contrôle et au visa de l'ordonnateur de la collectivité concernée et au contrôle et au visa du comptable assignataire.

* 141 Op. cit., p. 9.

* 142 Op. cit., p. 10.

* 143 Rapport d'information n° 289, Sénat (2002-2003), p. 119-124.

* 144 La série a été arrêtée sur la base de la dernière série mensuelle connue en 2003.

* 145 Si les collectivités territoriales n'annonçaient pas déjà aujourd'hui leurs mouvements de trésorerie, le coût d'un encours de précaution est de l'ordre de 32,4 millions d'euros.