SECONDE PARTIE : LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DES DIFFÉRENTS MINISTERES IMPLIQUÉS DANS L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
I. LACUNES ET DIFFICULTÉS DE L'ANALYSE BUDGÉTAIRE
A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES À L'AIDE PUBLIQUE TOTALE : UN ÉCART DE PRÈS DE TROIS MILLIARDS ET DEMI D'EUROS
1. L'écart entre crédits budgétaires contribuant à la coopération et l'aide publique totale
Ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné en première partie, le périmètre de l'APD hors TOM au sens du CAD est beaucoup plus large que celui des seuls crédits budgétaires . Les raisons de cet écart très important, qui s'élèverait en 2004 à près de 3,5 milliards d'euros (soit une hausse de 9,1 % par rapport à 2003), ont été mentionnées et tiennent en particulier à la comptabilisation par le CAD des décaissements annuels nets des remboursements effectués par les bénéficiaires (que l'origine des dépenses soit budgétaire ou non, alors que l'impact budgétaire ne porte que sur la bonification), de la valorisation du coût des études supérieures en France des étudiants provenant de pays éligibles à l'APD, de la participation de la France à la rubrique des actions extérieures et de coopération du budget communautaire (environ 800 millions d'euros, soit près d'un cinquième de l'écart), et des coûts administratifs (plus de 200 millions d'euros).
Au sein même des crédits inscrits dans le projet de loi de finances, une part importante de l'aide au développement, en particulier des prêts et annulations de dettes consentis aux Etats étrangers, transite par trois comptes spéciaux du Trésor qui représentent un volume important de crédits extra-budgétaires : plus de 1,3 milliard d'euros de dépenses brutes en 2004.
L'analyse des seuls crédits budgétaires n'est donc que très imparfaitement représentative de l'APD globale de la France. Il en résulte un manque patent de lisibilité, mais aussi un déficit de contrôle, puisque le Parlement n'est amené à se prononcer que sur moins de la moitié des crédits réels d'APD. Cette situation très critiquable ne rend que plus urgente la mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , qui contribuera à soumettre du Parlement une nouvelle unité de vote constituée d'une mission interministérielle, dans laquelle seront intégrés des crédits d'un périmètre global plus proche de celui communiqué à l'OCDE.
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Aide publique au développement et crédits budgétaires (en millions d'euros) |
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2002 |
2003 |
2004 |
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APD totale au sens du CAD (hors TOM) |
5.634 |
6.309 |
6.694 |
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dont bilatérale |
3.648 |
4.421 |
4.757 |
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Crédits de toute nature concourant à la coopération avec les Etats en développement (DO + CP) |
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3.149,3 (LFI) |
3.246,4 |
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Charges des comptes spéciaux du Trésor |
841 |
1.499 |
1.313 |
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Ecart entre APD totale et crédits contribuant à la coopération |
2.867,5 |
3.159,7 |
3.447,6 |
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Source : « jaune » annexé au PLF 2004 |
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2. Le poids des comptes spéciaux du Trésor
Environ 38 % de l'écart entre APD et crédits budgétaires est imputable aux nombreuses opérations transitant par quatre comptes spéciaux du Trésor, plus particulièrement destinés aux opérations de traitement de la dette.
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Recettes et charges des comptes spéciaux du trésor au titre de la coopération (en millions d'euros) |
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LFI 2003 |
PLF 2004 |
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Charge nette |
Recettes |
Dépenses |
Charge nette |
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903-07-02. Prêts à l'AFD |
44 |
17 |
225 |
-208 |
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903-07-03. Prêts d'équipement à des Etats étrangers |
-604,5 |
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903-17. Consolidations de dettes |
-317,3 |
743 |
1.088 |
-345 |
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TOTAL |
-877 |
750 |
1.313 |
-553 |
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N.B : le compte des opérations avec le FMI n'est pas mentionné, compte tenu de son impact nul. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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a) Le CST 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement »
Ce compte de prêt comporte deux chapitres. Le chapitre 2 retrace les prêts du Trésor accordés à l'Agence française de développement, qui remplissent un triple rôle :
- ils permettent à l'AFD de prêter aux pays bénéficiaires à des conditions favorables . Ce sont des ressources de refinancement mixées avec des ressources de marché pour financer les prêts non-souverains (c'est-à-dire sans garantie ou aval de l'Etat) dans les secteurs non-marchands ou privés ainsi que les prêts très concessionnels ;
- ils permettent d'augmenter les fonds propres de l'Agence à un coût budgétaire plus limité pour l'Etat que des subventions . Le caractère subordonné de ces prêts, accordés pour 30 ans dont 10 de différé et portant des intérêts de 0,25 %, a été maintenu depuis le 1 er janvier 1999. En effet, l'AFD, en tant qu'établissement financier soumis à la loi bancaire, est dans l'obligation de se conformer à la réglementation prudentielle définie par la Commission bancaire et est tenue notamment de respecter les règles relatives au ratio de division des risques, qui plafonne l'encours d'un risque sur un seul débiteur à 25 % des fonds propres. La réglementation bancaire autorisant, sous certaines conditions, la comptabilisation des prêts subordonnés en fonds propres (dans la limite de 50 % des fonds propres de base), le maintien de la subordination de ces prêts lui permet de consolider ses fonds propres et de satisfaire les exigences prudentielles en matière de division des risques malgré la concentration importante de ses risques sur certains Etats (Maroc, Tunisie, Cameroun, cf. la sous-partie II. E. 3).
- enfin, ils assurent une ressource longue pour l'AFD . Celle-ci ne dispose pas en effet d'un accès au marché pour ses emprunts sur une durée aussi longue que celle de ses prêts.
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Evolution de l'encours global de prêts du Trésor à l'AFD en fin d'exercice (en millions d'euros) |
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
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Encours de prêts à l'AFD |
1.963,9 |
2.001 |
2.036 |
2.153 |
2.130 |
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Tirages nets par l'AFD |
39,5 |
37,1 |
35 |
117,8 |
-22,5 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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Le chapitre enregistre en dépenses les prêts accordés et en recettes les remboursements en capital en provenance de l'AFD. Les crédits ouverts servent à reconstituer une provision déposée à l'Agence comptable centrale du Trésor et débitée par l'AFD pour chaque tirage de prêt. Les décaissements en prêts de l'AFD devraient connaître un creux sensible ces prochaines années puis remonter ultérieurement en raison du décalage temporel entre la baisse de la part des prêts du Trésor consacrée au provisionnement des engagements non-souverains (prévu par le Plan d'orientation stratégique de l'AFD) et la montée en puissance des prêts très concessionnels. En conséquence, il a été inscrit 100 millions d'euros de dépenses en 2003 et 2004 soit 14 millions d'euros de moins que les années précédentes. Le niveau des recettes est quant à lui fonction du profil d'amortissement de l'encours des prêts du Trésor à l'AFD.
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Evolution du CST 903-07 chapitre 2 (en millions d'euros) |
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2000 |
2001 |
2002 |
Prévisions 2003 |
PLF 2004 |
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Recettes |
55,9 |
57,5 |
56,8 |
54,5 |
17 |
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Inscriptions initiales en dépenses |
53,4 |
114,3 |
114,3 |
100 |
225 |
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Inscriptions révisées |
114,3 |
114,3 |
114,3 |
119 |
N.D. |
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Dépenses effectives |
114,3 |
114,3 |
95,3 |
119 |
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Charge nette |
58,4 |
56,9 |
38,5 |
64,5 |
-208 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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Le chapitre 3 de ce compte retrace les prêts du Trésor à des Etats étrangers dans le cadre de la Réserve pays émergents (RPE) , en vue de leur faciliter l'achat de biens d'équipement, petits équipements, produits semi-finis et matières premières d'origine française ou de contribuer au financement de leurs plans de développement économique, culturel ou social. Les recettes de ce chapitre résultent des remboursements en capital des prêts octroyés aux Etats étrangers. Elles se sont élevées en 2002 à 519,7 millions d'euros, et s'élevaient à 535,8 millions d'euros au 30 juin 2003. Les dépenses du chapitre étaient quant à elles de 159,3 millions d'euros en 2002 et de 63,7 millions d'euros à fin juin 2003. Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit une inscription de 100 millions d'euros en crédits de paiement et de 54,7 millions d'euros en recettes, soit une charge nette de 45,7 millions d'euros.
b) Le CST 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France »
Ce compte a pour objet de retracer les annulations et consolidations de dettes de pays étrangers envers la France. Il est débité des versements opérés par le gouvernement français en vertu des accords bilatéraux, et crédités des remboursements en capital des Etats. Les intérêts compris dans les annuités d'amortissement sont portés en recettes du budget général.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, la Cour des comptes recommandait l'établissement d'un document aisément compréhensible dans lequel soient retracés l'ensemble des flux budgétaires des opérations de refinancement et de remise de dette . Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le Trésor s'est attaché à clarifier ces incidences budgétaires en fournissant les indications suivantes.
Flux budgétaires résultant des opérations de refinancement et de remise de dette
Lorsqu'un pays rencontre des difficultés financières pour honorer ses échéances de prêts, il peut demander un traitement de sa dette par ses principaux créanciers réunis dans le cadre du Club de Paris, sous forme d'un accord de consolidation repris ensuite dans un accord entre la France et le pays débiteur. La traduction budgétaire de cette opération dépend de deux facteurs :
- la nature du traitement (rééchelonnement ou annulation de dette) ;
- la nature de la créance d'origine : créances résultant d'un prêt du Trésor (compte n° 903-07), de l'appel de garanties octroyées par la COFACE pour le compte de l'Etat, d'un précédent rééchelonnement (compte n° 903-17), d'un prêt de l'AFD pour son compte propre ou d'une créance de Natexis (ex-BFCE) pour le compte de l'Etat.
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Rééchelonnement de dettes |
Remise de dettes |
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Créances 903.07 |
Refinancement de la créance via le CST 903.17*. Les montants ainsi versés viennent en recettes sur le 903.07 pour le remboursement du principal, les paiements d'intérêt étant affectés au budget général (conformément au fonctionnement habituel des CST). |
Refinancement via le CST 903.17 de l'intégralité de la créance et transport au découvert du Trésor de la partie annulée de la créance. [Si la créance est annulée à 100 % : pas de refinancement, transport du montant de la créance annulée au découvert du Trésor] |
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Créances 903.07 |
Refinancement de la créance via le CST 903.17. Les montants ainsi versés viennent en recettes sur le 903.17 pour le remboursement du capital, les paiements d'intérêt étant affectés au budget général. |
Idem |
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Créances Natexis (ex-BFCE) |
Refinancement de la créance via le CST 903.17. Les montants sont versés via la Banque de France à Natexis qui conserve la partie en capital et reverse les intérêts sur le compte de Natexis à la paierie générale du Trésor. |
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Créances AFD (compte propre) |
Refinancement de la créance via le CST 903.17. Les montants ainsi versés vont à la Banque de France qui les reverse à l'AFD. |
Refinancement via le 903.17 de la partie non annulée de la créance et indemnisation de l'AFD équivalente au montant annulé de la créance via le chapitre 44-97 article 50 § 30. |
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Créances COFACE |
Ces créances sont rééchelonnées directement par la COFACE. |
Les annulations ont un impact sur le bilan du compte Etat à la Coface et un impact budgétaire indirect en affectant le besoin de dotation ou la capacité de prélèvement de l'Etat sur la trésorerie de l'assurance crédit. |
* Les créances sont refinancées via un prêt accordé sur le compte 903.17 (« Prêt du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ») qui vient éteindre la créance initiale et qui porte les conditions (période de grâce, taux d'intérêt, maturité) fixées dans l'accord de rééchelonnement. En pratique, l'opération de refinancement consiste à verser, à partir du CST 903.17, les sommes correspondantes sur un compte de l'Etat débiteur ouvert à la Banque de France et à les débiter simultanément de ce compte pour les reverser à l'organisme créancier concerné (Trésor, AFD, Natexis).
Le schéma ci-dessous retrace les flux enregistrés sur le compte 903-17 en 2002 (les créances COFACE ne font pas l'objet d'un refinancement, la COFACE assurant leur rééchelonnement ou leur annulation pour le compte de l'Etat) :
Créances AFD
Compte propre
44,97 M €
DEPENSES 903-17
Créances AFD compte propre 44,97 M €
Compte 903-07
(part en capital)
66,81 M €
Banque de France
838,72 M €
Budget général (part en intérêts)
22,89 M €
Créances 903-07
89,70 M €
Compte 903-17 (part en capital)
Créances 903-17
704,05 M €
Budget général (part en intérêts)
RECETTES 903-17
Recettes directes (échéances de remboursement des pays)
Recettes par refinancement
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Les recettes en intérêts portées au budget général se sont élevées en 2002 à 331,6 millions d'euros, dont 81,2 millions d'euros de recettes directes (c'est-à-dire les échéances honorées par les pays) et 250,3 millions d'euros au titre des opérations de refinancement. Au 31 juillet 2003, il a été comptabilisé un montant de recettes de 748,9 millions d'euros dont 31,5 millions d'euros en recettes directes et 717,4 millions d'euros par refinancement (soit une forte hausse de 186,6 % par rapport à 2002). Pour 2004, il est prévu un montant de recettes de 743 millions d'euros.
c) Le CST n° 905-10 « Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base »
Le compte de règlement avec les gouvernements étrangers n° 905-10, ouvert par l'article 30 de la loi de finances rectificative du 23 décembre 1972, a pour objet de retracer les recettes et les dépenses entraînées par la participation de la France au financement des stocks régulateurs d'étain et de caoutchouc naturel gérés respectivement par le conseil international de l'étain et l'organisation internationale du caoutchouc naturel (OICN). Le compte enregistre des dépenses lorsque l'une de ces deux organisations lance des appels de fonds aux pays membres afin de financer des achats d'étain ou de caoutchouc dans la limite fixée par les accords constitutifs. En cas de diminution significative du stock ou d'une modification des parts de la France dans l'organisation, des remboursements peuvent être effectués et apparaissent en recettes du compte.
Depuis le 1 er janvier 1995, le compte ne supporte aucune opération au titre de l'accord sur l'étain. Il a en outre été mis fin à l'accord portant création de l'Organisation internationale du caoutchouc naturel (OICN) le 24 juillet 2001. La France a reçu un versement de 3,38 millions d'euros. Aucun mouvement n'est intervenu sur le compte spécial du Trésor n° 905-10 durant l'année 2003, et aucun mouvement n'est à prévoir pour l'année 2004 sur ce compte. L'article 29 du projet de loi de finances pour 2004 porte donc clôture de ce compte.
d) Le CST 906-05 « Opérations avec le Fonds monétaire international »
Ce un compte d'opérations monétaires, permet de suivre l'ensemble des opérations de la France avec le FMI dans les écritures de la comptabilité publique et de conserver la neutralité de ces opérations , tant en trésorerie que sur le plan budgétaire. Les accords d'emprunt avec le FMI permettent à ce dernier de mobiliser auprès de la France jusqu'à 7,2 milliards d'euros (dont 4,1 milliards d'euros suite à l'augmentation de 40 % des quote-parts des pays membres en 1999). Ce compte retrace six types d'opérations :
- la souscription de la quote-part en euros et en actifs de réserve (ou en DTS) ;
- les prêts consentis au titre des Nouveaux accords d'emprunt (NAE), incluant les Accords généraux d'emprunt (AGE) ;
- les tirages d'euros effectués par le FMI pour venir en aide à ses membres ;
- les tirages éventuels de la France sur le Fonds ;
- les allocations de droits de tirage spéciaux (DTS) ;
- les acquisitions et cessions de droits de tirage spéciaux.
Les opérations courantes avec le FMI sont déterminées par les besoins propres du Fonds ainsi que par les besoins de ses pays membres. Elles sont de ce fait soumises à des variations fréquentes et imprévisibles, notamment lors des périodes d'instabilité financière lors desquelles le FMI est appelé à utiliser rapidement les contributions de ses Etats membres pour monter des programmes financiers d'ajustement. Cette imprévisibilité structurelle justifie l'inscription « pour mémoire » du découvert autorisé dans le projet de loi de finances pour 2004 . Contrairement à l'article 27 de la loi organique de 1959, qui rendait facultative la présentation des prévisions de recettes et de dépenses dans les projets de lois de finances, l'article 23 de la LOLF, qui entrera en vigueur le 1 er janvier 2005, ne prévoit pas cette possibilité, tout en donnant un caractère indicatif aux évaluations de recettes et aux prévisions de dépenses.
Votre rapporteur spécial relève que les institutions de Bretton Woods, et plus particulièrement le FMI, font depuis plus de cinq ans (en particulier à la suite du « règlement » de la crise asiatique de l'été 1997) l'objet de vives critiques ayant trait à leur mode d'action et à leur fonctionnement interne . S'agissant du FMI, on lui a en particulier attribué une certaine inefficacité, voire de contribuer à amplifier les crises 8 ( * ) , une conception extensive de ses missions, une inféodation à un « consensus de Washington » pro-américain, un manque de transparence et de gouvernance démocratique teinté d'arrogance, ou une insuffisante représentativité, au détriment des pays émergents et en développement. De nombreux projets de réforme du système de Bretton Woods ont été proposés, la transparence des travaux du Fonds a été accrue et les instruments de financement ont été adaptés, mais les critiques demeurent encore vives, notamment à la faveur du traitement de la question argentine.
Si les critiques sur le manque de gouvernance démocratique des institutions financières internationales apparaissent en grande partie fondées, votre rapporteur spécial tient toutefois à saluer les importants efforts accomplis par le ministère des finances en matière de communication au Parlement des actions et positions de la France dans ces institutions . Le rapport annuel sur les activités de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, que le ministère a mis en place voici trois ans, est riche d'enseignements et livre une information claire sur les positions prises par l'administrateur français au Conseil de chacune des deux institutions. Votre rapporteur spécial déplore toutefois que plus de 80 % de ce rapport soit exclusivement consacré au FMI . Faut-il y voir la confirmation d'une inclination plus prononcée du Trésor pour la régulation financière et monétaire plutôt que pour les arides enjeux du développement ?
Position du gouvernement français sur l'activité du FMI et de la Banque mondiale
Le rapport au Parlement précédemment mentionné fournit les éléments suivants sur les positions françaises relatives aux activités et initiatives des deux institutions en 2002-2003.
1 - FMI
- Sur les besoins en APD :
« La France considère que, pour atteindre les objectifs du millénaire une augmentation forte des crédits d'APD est nécessaire.
« Cette augmentation du volume d'aide doit s'accompagner d'une plus grande prévisibilité et d'une meilleure efficacité de cette aide, ce qui relève de la responsabilité des pays du Nord et du Sud. L'Afrique est le continent le plus en risque vis-à-vis des objectifs du millénaire, et devrait recevoir prioritairement des crédits.
« Le Royaume-Uni nous rejoint dans ce constat sur les besoins mondiaux en matière d'APD. Néanmoins, la France est le seul pays du G7 à s'être engagé sur un calendrier pour atteindre 0,7 % d'APD en 2012.
« Ainsi, dans toutes les instances, nous avons tenté d'inciter nos partenaires à réaffirmer le constat du besoin de financement, à tenir les engagements financiers, et notamment celui fait à Kananaskis d'accorder 50 % de l'ADP additionnelle à l'Afrique, et à prendre de nouveaux engagements ».
- Sur l'harmonisation et l'efficacité de l'aide :
« La France soutient les efforts d'harmonisation et adopte une approche volontariste pour progresser dans la mise en oeuvre des principes définis en commun.
« Tout d'abord, pour la France, l'augmentation de l'efficacité de l'aide va de pair avec une augmentation du volume de l'aide, et une amélioration de sa prévisibilité. En aucun cas l'augmentation de l'efficacité des ressources allouées ne cherche à se substituer à l'apport de ressources supplémentaires.
« Nous défendons l'idée que la coordination entre bailleurs de fonds et l'harmonisation de leurs pratiques doit être placée sous le leadership du pays partenaire. Confier l'initiative aux autorités du pays partenaire suppose un renforcement de leurs capacités et la mise en place de mécanismes de responsabilité mutuelle comportant en particulier des indicateurs de suivi des résultats.
« L'harmonisation doit tendre vers la simplification des procédures et, chaque fois que cela est possible, vers le recours aux systèmes d'information et aux procédures de gestion du pays bénéficiaire. En particulier, les bailleurs de fonds doivent s'efforcer d'aligner leurs interventions sur les stratégies de réduction de la pauvreté telles qu'inscrites dans les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP), quand elles existent. Les bailleurs doivent néanmoins conserver un niveau satisfaisant d'assurance quant à la bonne utilisation des fonds. L'harmonisation doit concerner toutes les modalités de l'aide : aide projet, programmes sectoriels, aide budgétaire, coopération technique. Souvent associée aux appuis budgétaires ou aux aides sectorielles, l'harmonisation ne doit pas entraîner la fin de l'aide projet . La France accorde un intérêt à toutes les modalités de l'aide projet, en particulier dans certains pays ou secteurs où cette forme d'aide paraît mieux adaptée.
« D'une façon plus générale , l'harmonisation doit rester compatible avec le maintien d'une certaine diversité dans les approches des donateurs , de façon à ce que tous les soutiens ne s'orientent pas sur les mêmes secteurs et afin de permettre aux pays partenaires de bénéficier d'une diversité d'expériences à l'appui de leurs propres stratégies.
« Pour la France, il va de soi que l'harmonisation des pratiques ne doit pas conduire les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux à adopter l'anglais comme langue de travail unique dans leurs relations avec les pays partenaires. Les donateurs doivent s'efforcer de mener le dialogue et de rédiger les documents du partenariat dans la langue officielle du pays partenaire, dans le respect du principe de diversité culturelle.
« En matière d'efficacité de l'aide, nous soutenons fortement les initiatives de la Banque mondiale d'une gestion de l'aide mieux orientée vers l'obtention de résultats concrets. Nous sommes favorables à la mise en place de tels processus de gestion à l'ensemble des Banques multilatérales de développement.
« Enfin, en France, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 14 février 2002 a décidé de la mise en place d'un groupe de travail chargé de faire des propositions en matière d'harmonisation des procédures de l'aide française avec celle des autres bailleurs de fonds. Le CICID du 11 décembre 2002 a approuvé les conclusions remises par ce groupe notamment la recherche d'une meilleure insertion de l'aide dans les cadres de programmation définis par les pays partenaires et les bailleurs de fonds. Dès 2003, il sera procédé à une expérimentation de la mise en oeuvre de ces principes dans le cadre de l'action de la coopération française au Burkina Faso et au Mozambique ».
- Sur l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE) :
« La France a exprimé dans le cadre de la présidence française du G7/G8 sa préoccupation sur le rythme d'avancement de l'initiative PPTE . Compte tenu de la nécessité de préserver un lien entre allègement de dette et performance économique et lutte contre la pauvreté, la position française consiste moins à suggérer un assouplissement de la conditionnalité liée au point d'achèvement qu'à souligner la nécessité de renforcer les critères de cette conditionnalité , en particulier s'agissant des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté avec flexibilité. Cependant, de manière à favoriser une accélération de l'avancement de l'initiative, le G8 d'Evian a été l'occasion pour les chefs d'Etat et de Gouvernement de rappeler que leurs ministres des finances ont demandé au FMI et à la Banque mondiale de les informer sur les obstacles spécifiques rencontrés par les différents pays et sur les mesures à prendre qui seraient de nature à leur permettre de les surmonter.
« La France considère l'affectation des marges de manoeuvre dégagées par les allègements de dette aux dépenses de réduction de la pauvreté, comme prioritaire dans le cadre de l'initiative PPTE, compte tenu de la nécessité d'atteindre les objectifs du millénaire. Pour assurer l'efficacité de cette affectation la position française a consisté à soutenir une prise en compte accrue de la gouvernance et de la gestion des finances publiques dans les pays éligibles . Dans ce contexte, les chefs d'Etat et de gouvernement ont publié une déclaration lors du sommet d'Evian sur la lutte contre la corruption et la transparence. Cette déclaration souligne notamment la nécessité de promouvoir les évaluations de la performance de la gestion publique dans les pays PPTE (Public financial management and accountability performance assessment) ».
- Sur le renforcement de la coordination européenne au sein du Conseil
« La France est favorable au renforcement de la coordination entre chaises européennes au conseil d'administration du FMI, seul moyen de peser véritablement sur les travaux et les décisions de l'institution, à l'image des Etats-Unis. Après quelques hésitations, cette position a progressivement rallié la majorité de nos collègues européens. Ainsi, si en début d'année 2002, nous avions dû rappeler à nos collègues les règles que le Comité économique et financier s'était fixées de longue date sur la concertation préalable en matière d'articles IV des pays européens , les chaises européennes harmonisent maintenant leurs vues sur les situations de crise (Argentine, Brésil). Aujourd'hui, il n'est guère de sujet stratégique qui ne fasse également l'objet d'une concertation. Notre engagement en faveur d'une institutionnalisation de la coordination européenne au FMI (regroupement des européens au sein de chaises purement européennes, fusion des différentes chaises et création à terme d'une chaise européenne unique) a permis une ouverture claire dans le sens d'une chaise unique européenne, dans le texte de la Constitution élaborée par la Convention présidée par M. Giscard d'Estaing. Reste à maintenir et à activer cette proposition.
« L'expérience d'une coordination européenne renforcée est bénéfique, et a permis de fortement peser dans les discussions au Conseil sur plusieurs débats centraux (WEO, politique de publication...). Cette coordination renforcée constitue notamment un moyen utile de renforcement de la « voix européenne » en l'absence d'avancée sur les questions plus institutionnelles de représentation. Il existe cependant parfois des tensions entre la coordination sur les sujets horizontaux (tels que l'implication du secteur privée ou les limites d'accès) et les positions prises sur la politique du FMI par rapport aux pays en situation de crise. Ainsi les pays européens ont-ils adopté des positions divergentes sur l'Argentine en décembre 2002 ».
2 - Banque mondiale
- Sur la stratégie globale du groupe :
« Comme d'autres membres du conseil d'administration, l'administrateur français, tout en soutenant les grandes lignes de la stratégie de la Banque , s'est inquiété de la stagnation du volume des prêts , qui conjuguée avec l'augmentation des remboursements anticipés, conduisait à une diminution importante du portefeuille de l'institution. Alors que chacun s'accorde pour reconnaître l'ampleur des besoins financiers dans les pays en développement, la Banque doit jouer pleinement son rôle d'institution financière pour transférer des ressources
vers ces pays. Sur les « travaux analytiques », nous avons souhaité que ceux-ci ne se substituent pas aux prêts mais au contraire soient utilisés pour les préparer. Ils doivent être également soumis aux mêmes exigences d'efficacité et de résultat que les autres opérations de l'institution.
« Nous avons soutenu la volonté de la Banque de consacrer davantage d'attention à sept secteurs importants pour l'institution, tout en soulignant que la stratégie devait également mettre plus l'accent sur le secteur des infrastructures.
« Sur la politique des ressources humaines, la France a demandé qu'une attention particulière soit portée à la diversité des recrutements, non seulement en terme de nationalité mais aussi de formation universitaire ».
- Sur le cadre de suivi des objectifs du millénaire et des engagements de Monterrey :
« La France a soutenu cette initiative, qui propose une série intéressante d'indicateurs pour mesurer l'implication réelle des pays du Nord et du Sud dans l'atteinte des objectifs du millénaire.
« Nous avons cependant relevé plusieurs faiblesses . Tout d'abord, la Banque et le Fonds auraient pu expliciter pour chaque indicateur 1) l'organisme en charge de la mesure de l'indicateur ; 2) les canaux pour la mesure des données; 3) la difficulté d'obtenir ces données. De plus, nous avons demandé que soient plus prises en compte les questions de qualité et d'efficacité de l'aide. Nous avons indiqué la grande importance que revêt pour la France le critère de la gouvernance en matière de gestion des dépenses publiques dans les pays en développement. Enfin, nous avons demandé que le cadre de suivi traite de manière équitable les effets des subventions agricoles en Europe, en Amérique du Nord et au sein des pays du Sud (les premières versions des documents stigmatisant particulièrement la politique agricole de l'Union européenne) ».
- Sur la représentation des pays pauvres au sein de l'institution :
« La France est très favorable à l'augmentation de la participation des pays en développement au sein des institutions de Bretton Woods, et plus largement sur l'ensemble des débats sur la mondialisation.
« Ainsi la France soutient le renforcement des bureaux des administrateurs, et également une augmentation des droits de vote de base. En outre, la France est favorable à une vision large de cette question , qui prenne en compte l'organisation interne des institutions, et notamment la décentralisation des opérations dans les pays en développement, la diversité dans les recrutements et une plus grande association des populations à la définition des politiques de développement, notamment au travers des CSLP. La France souhaite aussi que le débat se poursuive sur la gouvernance des institutions afin de permettre aux pays pauvres, et en premier lieu aux pays africains de prendre une plus grande part aux débats et à l'élaboration des décisions ».
- Sur la nouvelle stratégie sectorielle pour les ressources en eau :
« La France a oeuvré pour cette évolution de la stratégie. Dans la mise en oeuvre de celle-ci, la France veille particulièrement à plusieurs points :
« - l'articulation de la politique de la Banque mondiale avec les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté et les principes du NEPAD ;
« - le juste équilibre entre les projets d'infrastructures et les autres types de projets, notamment l'assistance technique. La conduite des projets d'infrastructures mérite d'être éclairée par les conclusions de la Commission mondiale sur les barrages ;
« - la Banque mondiale doit accorder la place qui revient aux collectivités locales dans la conduite des projets en matière d'eau ;
« - les modalités de financement devraient être enrichies des préconisations du rapport Camdessus ».
Source : rapport au Parlement sur les activités de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international - juillet 2003
3. L'opacité des clefs de distribution retenues dans le « jaune »
Votre rapporteur spécial rappelle que l'opacité du « jaune » tient également à l'absence totale d'explication sur les clefs de répartition entre APD et non APD dans les chapitres budgétaires des nombreux ministères impliqués, et partant, au manque de clarté sur la distinction entre les crédits de l'action extérieure de l'Etat et de l'APD. Comment expliquer précisément, par exemple, que cette clef de répartition soit d'environ 70 % pour les crédits du chapitre 37-95 intitulé « Etablissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger » du budget du ministère des affaires étrangères ?
* 8 Du fait de l'aléa moral lié à sa posture de prêteur en dernier ressort.