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N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N°19

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, LOGEMENT, TOURISME ET MER :

IV. - MER

Rapporteur spécial : M. Marc MASSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les crédits inscrits dans le fascicule « mer » du projet de loi de finances pour 2004 s'établissent à 1.094 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 6 % en moyens de paiement par rapport aux crédits votés dans la loi de finances pour 2003.

Toutefois, hors dotation à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), qui représente les deux tiers du budget de la mer, le budget s'établit à 0,316 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 contre 0,310 million d'euros de crédits votés dans la loi de finances pour 2003. La hausse des crédits n'est plus que de 1,7 %.

Les priorités affichées par le gouvernement dans le cadre de sa présentation budgétaire des crédits de la mer sont les suivantes :

1) Agir en faveur de la sécurité maritime, conformément aux orientations fixées lors du dernier comité interministériel de la mer du 29 avril 2003.

A cette fin sera mis en oeuvre un système de surveillance » des pêches par satellite dans la zone économique exclusive des TAAF ; des postes d'inspecteurs de la sécurité des navires seront créés ; la modernisation des centres opérationnels de surveillance et de sauvetage sera poursuivie. Le développement du réseau des Unités littorales des affaires maritimes et le plan de modernisation de la signalisation maritime seront en revanche ralentis par des baisses de crédits.

2) Renforcer la sécurité des ports maritimes et poursuivre leur modernisation.

A cette fin sont créés 15 emplois d'officiers de port et d'officiers de port-adjoint.

La politique portuaire sera cette année tributaire de plusieurs évolutions, qu'elles soient législatives avec le projet de loi sur la modernisation des services portuaires, européennes avec le projet de directive sur les services portuaires ou institutionnelles, avec la décentralisation.

Votre rapporteur spécial signale également l'intérêt des pouvoirs publics pour le développement du cabotage maritime ainsi que pour le programme des autoroutes de la mer, constituant une alternative aux transports terrestres routiers, qui doit être lancé lors du prochain comité interministériel d'aménagement du territoire prévu pour la fin de l'année. Le principe consiste à créer des lignes régulières entre la péninsule ibérique et les ports d'Atlantique et de la Manche d'une part, et les ports d'Italie d'autre part.

3) Soutenir la flotte française.

A cette fin seront porusuivis les dispositifs d'aide à la flotte (GIE fiscaux, remboursement de charges sociales patronales, ou de la part maritime de la taxe professionnelle) instaurés les années précédentes.

Le gouvernement a par ailleurs l'intention de suivre les principales conclusions du rapport Richemont préconisant la création d'un nouveau registre international français (RIF) qui se substituera au pavillon bis des Kerguélen, jugé insatisfaisant.

4) Protéger et mettre en valeur le littoral.

A cette fin sont augmentés de façon substantielle les moyens du plan Polmar-Mer.

5) Soutenir et développer la formation maritime.

Pourtant, le soutien à la formation maritime paraît faible cette année, aucun création de poste d'enseignants n'étant prévu en 2004. En revanche, votre rapporteur spécial se félicite de la revalorisation des bourses de l'enseignement secondaire maritime.

6) Maintenir la protection sociale des marins, objectif qui constitue traditionnellement en masse la première priorité du budget de la mer1(*).

Cette priorité justifie presque à elle seule la hausse de 6 % du budget de la mer, la grande partie de l'augmentation des crédits étant destinée à assurer le bon fonctionnement de l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM).

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, 75 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits inscrits dans le fascicule « mer » du projet de loi de finances pour 2004 s'établissent à 1.094 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 6 % en moyens de paiement par rapport aux crédits votés dans la loi de finances pour 2003.

Hors dotation à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), qui représente les deux tiers du budget de la mer, le budget s'établit à 0,316 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 contre 0,310 million d'euros de crédits votés dans la loi de finances pour 2003. La hausse des crédits n'est plus que de 1,7 %.

Cette hausse des crédits de paiement est imputable à :

l'augmentation de 5,9 % des dépenses ordinaires, qui résulte principalement de la création nette de 31 emplois dans le domaine de la sécurité maritime et de l'ajustement de la subvention d'Etat à l'Etablissement National des Invalides de la Marine (ENIM) ;

- l'augmentation de 6,8 % des dépenses en capital, au bénéfice de la sécurité maritime, des ports maritimes et du littoral.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des moyens de paiements dans le projet de loi de finances pour 2004 :

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

1. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement, retracées dans le titre III intitulé « Moyens des services », augmentent de 3 %. Les dépenses supplémentaires, d'un montant de 2,7 millions d'euros, servent essentiellement à financer :

· des mesures relatives au personnel, et notamment la création nette de 31 emplois, résultant des évolutions retracées dans le tableau ci-dessous :

Evolution et répartition des emplois entre 2002 et 2004

 
 
 

Répartition des effectifs budgétaires

PLF 2004

Evolution

Ports marigimes (officiers de port, officiers de port adjoints et surveillants de port)

180

+ 15

Police et sécurité maritimes :

815

+ 17

- dont sécurité en mer et sur le littoral

654

+ 5

- dont centres de sécurité des navires

161

+ 12

Affaires maritimes - Gens de mer

798

- 1

Services de formation initiale et continue :

662

+ 0

- dont enseignement maritime supérieur

262

- 7

- dont enseignement maritime secondaire

400

+ 7

Fonctions support :

123

0

- dont administration centrale

55

0

- dont département des systèmes d'information

68

0

TOTAL

2.578

+ 31

Les évolutions sont les suivantes :

- création de 2 emplois d'officiers de ports et de 13 emplois d'officiers de ports adjoints ;

- création de 5 emplois au profit du centre opérationnel spécialisé2(*) de la Réunion (COSRU) qui doit gérer la mise en place d'un système de surveillance des pêches par satellites dans la zone économique des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ;

- création de 12 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires ;

- suppression de 6 emplois dans le domaine « affaires maritimes-gens de mer » ; création de 5 emplois pour l'inspection du travail maritime (4 inspecteurs et un contrôleur) ;

- transformation de 7 emplois d'ouvriers dans le domaine de l'enseignement maritime supérieur en emplois de maître d'internat (+ 4) et de syndic de gens de mer (+ 3).

· des mesures relatives aux personnels de l'AGEMA (+ 1,1 million d'euros) ;

· des opérations de transfert pour un montant de 0,9 million d'euros.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention, retracées dans le titre IV intitulé « Interventions publiques », augmentent de 6 %.

Les dotations inscrites au titre IV sont consacrées à 85 % à la dotation de l'Etat à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), qui finance la protection sociale des marins. Inscrite au chapitre 47-37, la dotation, qui s'élève à 777 millions d'euros, représente cette année 71 % des crédits du budget de la mer (contre 69 % l'année dernière), et est en hausse de 7,7 %. Cette hausse permet de pallier la diminution attendue des compensations inter-régimes en 2004, ainsi que la modernisation du système informatique de l'établissement.

Les crédits inscrits au titre de la formation professionnelle maritime (chapitre 43-37) passent de 4,9 millions d'euros à 4,2 millions d'euros en 2004. Cette baisse résulte de la suppression de la subvention à l'AGEMA liée à sa dissolution, prononcée en septembre 2003. L'enseignement privé agréé est doté de 0,7 million d'euros comme en 2003. Les crédits dévolus à la formation continue des gens de mer sont également stables (2,1 millions d'euros). Comme l'année dernière, le montant des crédits d'intervention consacrés aux bourses des élèves de l'enseignement maritime est revalorisé, en faveur de l'enseignement maritime secondaire dont la dotation passe de 0,7 million d'euros en 2003 à 0,9 million dans le projet de loi de finances 2004.

Les crédits de fonctionnement des ports autonomes inscrits au chapitre 44-34 augmentent légèrement de 0,4 %, s'établissant à 58,7 millions d'euros.

Les subventions à la flotte de commerce inscrites au chapitre 45-35 sont en baisse, malgré le doublement de la subvention en faveur du cabotage maritime, qui s'établit cette année à 2 millions d'euros. La baisse observée concerne le dispositif d'allègement des charges sociales versées par les entreprises employant des personnels navigants sur des navires de commerce français, alors que le dispositif doit être étendu aux charges d'allocations familiales et de chômage. Les crédits consacrés à ce dispositif passent de 45,9 millions d'euros en 2003 à 44 millions d'euros.

L'action sociale retracée dans les chapitres 46-32 et 46-37 est en baisse de 0,7 million d'euros, et s'établit à 2 millions d'euros. La subvention de fonctionnement à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) est reconduite au niveau de l'année dernière, soit 0,6 million d'euros. L'action sociale d'urgence en faveur des marins abandonnés dans les ports français passe de 0,3 million d'euros en 2003 à 0,2 million d'euros. Quant au financement des mesures de cessation anticipée d'activité des marins, il est réduit de 0,7 million d'euros du fait de la baisse du nombre de bénéficiaires de ces mesures et s'établit à 2 millions d'euros.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital sont regroupées dans les titres V « Investissements exécutés par l'Etat » et VI « Subventions d'investissement accordées par l'Etat ».

Comme l'indique le tableau ci-dessous, les autorisations de programme sont en baisse sensible sur les titre V (- 20 %) et VI (- 40 %). Cette baisse des autorisations de programme ne sera pas fortement ressentie cette année en raison de la hausse de 6 % des crédits de paiement en faveur de l'investissement. A terme cependant, et dans la mesure où elle est consécutive à la baisse enregistrée en 2003 (- 36 %), elle peut sembler préoccupante.

Cette baisse des autorisations de programme concerne tous les secteurs, à l'exception des crédits d'équipement de l'administration générale, des crédits d'investissement pour les opérations non déconcentrées en faveur des CROSS (+ 15 %), et de la lutte contre la pollution accidentelle du littoral et de la mer dont les autorisations de programme enregistrent une hausse de 84 %.

Les dotations d'investissement consacrées aux ports maritimes sont retracées dans les chapitres 53-30 et 63-30. Les crédits de paiement atteignent au total 39,3 millions d'euros contre 37,3 millions d'euros en 2003, soit une hausse de 5,4 %. Les autorisations de programme chutent de 29 % pour s'établir à 25,8 millions d'euros. Il faut noter cette année le lancement d'un programme exceptionnel d'investissement pour les ports corses inscrit au chapitre 63-30, doté de 0,9 million d'euros en crédits de paiement et 1,5 million d'euros en autorisations de programme, au chapitre 63-30.

Les crédits de paiement pour la lutte contre la pollution accidentelle du littoral et de la mer (chapitre 53-30) atteignent 1,9 million d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 47 %.

La subvention d'investissement à la Société nationale de sauvetage en mer inscrite au chapitre 66-32 est reconduite au niveau de l'année dernière, soit 1,5 million d'euros.

Les crédits d'investissement consacrés à la sécurité maritime inscrits au chapitre 53-32 augmentent de 7 % en ce qui concerne les CROSS (2,57 millions d'euros en crédits de paiement) alors que les opérations de signalisation maritime sont moins dotées que l'année dernière tant en autorisations de programme (- 12 %) qu'en crédits de paiement (- 1,4 %). Les moyens d'investissement des Unités littorales des affaires maritimes (ULAM) diminuent de 9,8 % en crédits de paiement pour s'établir à 2,9 millions d'euros et la baisse est encore plus sensible en ce qui concerne les autorisations de programme qui chutent de 34 % et s'établissent à 1,7 million d'euros.

l'exécution des budgets précédents

C. L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 2002

1. L'évolution des dotations

Les crédits ouverts en loi de finances initiale sont passés de 1.019,02 millions d'euros à 1.050,47 millions d'euros, soit une augmentation de 3 %. Les crédits de paiement connaissent toujours la même progression, passant de 55 millions d'euros en loi de finances à 160 millions de crédits ouverts, due pour l'essentiel aux reports sur le titre V : 48.6 millions d'euros, soit un montant quasiment équivalent aux 51 millions d'euros de crédits ouverts en loi de finances auxquels se sont ajoutés 16,8 millions d'euros rattachés par fonds de concours.

Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits en tenant compte des reports, des fonds de concours, des annulations et des crédits ouverts en loi de finances rectificative.

S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes en loi de finances initiale étaient de 89,72 millions d'euros et ont atteint 157,31 millions d'euros en exécution. L'augmentation est donc de 75,33 %, un taux intermédiaire par rapport à ceux enregistrés lors des exercices précédents : 55,83 % en 2001 et 109,5 % en 2000.

De manière plus générale, les ressources disponibles en crédits de paiement sont supérieures à celles ouvertes en loi de finances initiale de 31,48 millions d'euros. Un tel écart est fréquent s'agissant du budget de la Mer. Il connaît néanmoins une baisse qui poursuit l'évolution observée au cours des cinq dernières années, évolution qui témoigne d'une loi de finances initiale plus sincère.

La réduction de cet écart provient principalement de reports moins importants que sur l'exercice précédent : 90,46 millions d'euros contre 107,70 millions d'euros en 2001, les ouvertures de crédits résultant des lois de finances rectificatives, 12,65 millions d'euros et les rattachements sur fonds de concours, 33,74 restant sensiblement égaux à ceux réalisés en 2001. Les mesures d'annulation sont, elles aussi, très comparables ; s'élevant à 31,20 millions d'euros (contre 33,44 millions d'euros), elles ont, comme en 2001, pesé en particulier sur le titre IV (25,53 millions d'euros supprimés), touchant pour 20 millions d'euros la subvention de fonctionnement à l'ENIM.

2. La consommation des crédits

La consommation des crédits de paiement atteint 91,42 % en 2002. Très légèrement inférieure à celle de l'exercice précédent qui avait atteint 91,59 %, elle reste dans la fourchette des taux observés depuis 1998. Les dépenses effectives totales se sont élevées à 960,342 millions d'euros pour une dotation de 1.050,47 millions d'euros. Comme durant les années précédentes, la subvention à l'ENIM est intégralement consommée ; hors ENIM, les dépenses s'élèvent à 272,83 millions d'euros pour 362,97 millions d'euros de crédits ouverts, soit un taux de consommation de 75,1 %.

La très légère baisse du taux de consommation des crédits par rapport à l'année 2001 résulte à la fois d'une plus faible utilisation des crédits du titre III et de ceux du titre IV que n'a pas pu compenser l'amélioration du taux de consommation des crédits de paiement du titre VI, passé de 14 % en 2001 à 45 %.

Un effort est donc encore nécessaire pour faire évoluer parallèlement les ouvertures de crédits et les dépenses.

D. L'AMPLEUR SANS PRÉCÉDENT DE LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE EN 2003

Votre rapporteur spécial tient à signaler l'ampleur sans précédent des mouvements de régulation budgétaire ayant affecté l'exécution du budget de la mer en 2003.

1. Les crédits des affaires maritimes et des gens de mer

La gestion des crédits des affaires maritimes et des gens de mer a été soumise à plusieurs mesures de régulation budgétaire dans le courant du premier semestre :

- une première annulation de 6 % des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale ;

- une mise en réserve de 5 % des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale ;

- une mise en réserve de 83 % des reports de crédits de paiement de l'année 2002 sur l'année 2003.

Le tableau suivant décrit les moyens disponibles en gestion pour la direction des affaires maritimes et des gens de mer :

Un arbitrage interministériel a permis d'alléger ces mesures de régulation notamment au profit des CROSS et de l'investissement maritime (chapitre 53-32). Elles demeurent néanmoins très importantes, surtout sur le chapitre 53-32 consacré à l'investissement dans le domaine de la sécurité maritime qui, au mois d'octobre, ne disposait que de 49 % des crédits auxquels il peut prétendre en vertu, d'une part, de la loi de finances initiale pour 2003 et, d'autre part, des reports de crédits de l'année 2002 sur l'année 2003. Par ailleurs, les crédits de fonctionnement consacrés à la sécurité maritime ne sont disponibles qu'à hauteur de 80 %.

Globalement, après ces mesures de régulation budgétaire, les crédits disponibles en 2003 de la direction des affaires maritimes et des gens de mer ont diminué de près de 40 % par rapport aux dotations prévisionnelles initiales.

2. Les crédits du transport maritime, des ports et du littoral

Les crédits du la direction du transport maritime, des ports et du littoral ont été affectés dans des proportions équivalentes. Seul l'ENIM a été épargné par ces mesures.

Un premier dispositif mis en place en février 2003 a comporté la mise en réserve de crédits ouverts au tire de la loi de finances initiale pour 2003, pour un montant total de 7,7 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

Sur la base de cette mise en réserve, 6,5 millions d'euros ont été annulés par un arrêté d'annulation du 17 juin 2003.

En outre, deux millions d'euros de crédits de paiement, non inclus dans la mise en réserve de crédits initiale, ont également été annulées sur le chapitre budgétaire 53-30, par arrêté en date du 17 juin 2003.

En avril 2003, un deuxième dispositif a été mis en place, comportant la mise en réserve des reports de crédits de l'exercice 2002 sur l'exercice 2003, pour un montant total de 37 millions d'euros.

Enfin, en octobre 2003, sur la base de cette mise en réserve, ont été annulés 14 millions d'euros en crédits de paiement et dépenses ordinaires.

* 1 L'ENIM, qui met en oeuvre cet objectif, « consomme » 70 % des crédits du ministère.

* 2 Ayant vocation à devenir un centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage (CROSS).

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