II. UN BUDGET PLUS PRÉSENTABLE SINON PLUS SIGNIFICATIF
Dans un contexte budgétaire toujours aussi difficile que celui de l'an dernier, les crédits de la recherche figurent pour 2004, au rang des priorités de l'Etat, parmi ceux des 13 départements ministériels qui connaissent une croissance supérieure à la hausse des prix prévue. Il est vrai que la mobilisation de la trésorerie des organismes à laquelle il avait été recouru en 2003, devrait rencontrer ses limites durant le prochain exercice.
Mais si l'augmentation des moyens de la recherche affichée en loi de finances initiales est ainsi - comme on le verra - plus présentable, est-elle pour autant réellement significative ? Tout dépendra de l'exécution des dépenses et de leur efficacité, étant entendu qu'il doit être tenu compte par ailleurs d'autres financements (européens, locaux...) et des mesures fiscales prévues par le présent projet de loi de finances.
A. UN BUDGET PLUS PRÉSENTABLE
1. L'évolution du BCRD
a) Des moyens globalement en augmentation
Le budget civil de recherche et de développement (BCRD) regroupe les contributions au financement de la recherche civile des différents ministères concernés.
C'est le ministère délégué à la recherche et aux nouvelles technologies qui en négocie le montant et la répartition (en concertation avec les plus gros contributeurs).
Pour cette raison et parce que le BCRD donne un aperçu (cependant incomplet) de l'effort public global de recherche, votre rapporteur a coutume d'en suivre l'évolution, bien que sa tâche stricto sensu se limite à l'examen des seuls crédits du fascicule III (Recherche et nouvelles technologies) du budget du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.
A première vue, l'évolution globale de cet agrégat, prévue pour 2004, n'est pas très favorable (+ 0,9 % 6 ( * ) alors que la hausse des prix à la consommation attendue est de + 1,5 % hors tabac).
Certes, le ministère de la recherche et des technologies nouvelles voit ses moyens augmenter de 1,8 %, mais un tel taux de progression est le plus faible de ceux des 13 départements ministériels dont la croissance des dépenses dépasse + 1,5 %. Les crédits pour l'industrie (deuxième poste par importance du BCRD, après le budget du ministère de la recherche) sont en baisse apparente de 3,5 %.
Cependant, doivent être pris en considération :
- la suppression de l'assujettissement à la TVA de plusieurs catégories d'avances remboursables et le fait que les remboursements d'avances encaissés (notamment de celles consenties par l'ANVAR), ne sont plus reversés au budget de l'Etat : + 110 millions d'euros disponibles ;
- l'affectation de recettes de privatisations à de nouvelles fondations de soutien à la recherche : + 150 millions d'euros ;
- le versement, en 2004, aux organismes de recherche et aux fonds d'intervention du ministère (FNS et FRT), du reliquat des subventions gelées en 2002 (254,8 millions d'euros + 67 millions d'euros) : + 321,8 millions d'euros.
Au total, les ressources publiques disponibles pour le soutien à la R & D en 2004 seront donc ainsi supérieures à 9.500 millions d'euros (dont 8.928,5 millions d'euros de crédits inscrits au BCRD).
Le ministère estime, dans ces conditions, que l'augmentation du total des moyens budgétaires consacrés à la recherche civile est la suivante :
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BCRD (à périmètre constant) |
+ 2,2 % |
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Nouveaux fonds |
+ 1,7 % |
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Total des moyens |
+ 3,9 % |
b) Les variations des principaux postes de dépenses
Les dotations des principaux ministères concernés et leurs principales dépenses évoluent comme suit :
Les variations les plus marquantes que font apparaître le tableau ci-avant s'expliquent :
- en ce qui concerne l'industrie, par la « conservation » des remboursements d'avances, auparavant reversés au budget général, et par les exonérations de TVA sur ces avances. Cela permet de préserver les moyens disponibles tout en réduisant les crédits inscrits dans la loi de finances ;
- le CEA, pour sa part, s'est imposé un plan d'économies de 45 millions d'euros sur 3 ans 7 ( * ) qui se traduit dès 2004 par une diminution de sa subvention (- 1,6 %) ;
- s'agissant de l'aéronautique, on assiste à un rééquilibrage entre AP (+ 2,2 %) et CP (- 2,1 %), dont les évolutions avaient été assez contrastées en 2003 (- 20 % en AP mais + 13 % de CP, du fait de l'achèvement du programme de développement de l'Airbus A 380) ;
- les crédits, d'origine militaire, consacrés à l'espace au titre de la recherche « duale » progressent de 5 %.
c) Les fluctuations de la répartition thématique des crédits
Les estimations pour 2004 n'étant pas encore disponibles, la répartition thématique du BCRD en 2003 et son évolution par rapport à 2002 (en DO+AP) sont ci-dessous rappelées.
Selon les pourcentages de progression des dépenses, en 2002 et 2003, l'ordre des priorités apparaît le suivant :
On constate, au fil des années, une évolution « en accordéon » des moyens accordés à ces différents objectifs, avec :
- une baisse (de 2,9 %) des crédits (24 % du total des dépenses) des crédits pour les sciences du vivant, pourtant prioritaires, et pour les transports (- 8,7 %) ;
- une accentuation très nette de l'effort en faveur des STIC (+ 15,5 %) de l'énergie et de l'environnement (+ 13,8 % et + 9,7 %), et, dans une moindre mesure (+ 9,9 %) pour les sciences fondamentales (mathématiques, physique, chimie) ;
- la poursuite de la progression des dépenses en faveur des pays en voie de développement (+ 12,4 %) ;
- un rattrapage au bénéfice des sciences humaines (+ 10,5 % en 2003, - 1,6 % en 2002) ;
- une certaine reprise des dépenses spatiales et de défense (- 2,2 % et - 31 millions d'euros en 2002, + 0,8 % et + 11 millions d'euros en 2003).
Ces ajustements ne donnent pas un sentiment de grande cohérence et ne semblent pas traduire la mise en oeuvre d'une véritable stratégie de moyen et long termes .
2. L'accroissement du budget du ministère de la recherche
Le budget du ministère délégué à la recherche représente près de 70 % du BCRD (69,8 %).
a) Une structure de financement à la fois morcelée et concentrée
> Plus de 90 % du budget de la recherche sont distribués à des organismes :
- très nombreux : plus d'une vingtaine sont identifiés par le bleu ; le CNRS redistribue de l'argent à quelque 1.265 unités de recherche mixtes ou associées, en plus de ses 138 propres unités ;
- aux statuts divers : établissements publics à caractère scientifique et technique, industriel et commercial, instituts, fondations, associations, groupements ;
- ce morcellement du dispositif de recherche a entraîné une prolifération de structures de coordination (réseaux, programmes interdisciplinaires, groupements d'intérêt scientifique, centres nationaux de recherche, technologique, instituts fédératifs de recherche, actions concertées incitatives, etc .), qui émargent au budget du ministère via ses deux principaux fonds d'intervention, le FNS (fonds national pour la science) et le FRT (fonds de la recherche et de la technologie).
> Les moyens à la disposition du ministère pour ses interventions directes, bien qu'en augmentation (voir plus loin), ne correspondent donc qu'à un peu moins de 10 % de l'ensemble de son budget (9,89 %).
En outre, une part appréciable des deux fonds d'intervention ministériels est, en fait, récupérée par les organismes publics (c'est le cas de 70 % des crédits du Fonds national de la science).
Cela est cependant moins évident pour le Fonds de la recherche technologique (FRT) qui finance surtout des actions de coordination et de concertation public-privé.
> Pourtant, comme votre rapporteur le souligne chaque année, cinq très grands organismes accaparent près de 80 % des ressources considérées.
A eux-seuls, le CNRS et le CNES consomment plus de la moitié des crédits du ministère.
b) Un effort budgétaire qui reprend globalement
Les moyens du ministère de la recherche et des technologies nouvelles (DO + CP) figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2004 augmentent de 1,8 % par rapport à ceux votés au titre de 2003.
Les autorisations de programme baissent cependant de 23,1 %, pour des raisons techniques, (suppression de dotations « dormantes », ajustement à la consommation réelle des CP, transfert au CEA de moyens en provenance du budget de la défense).
A ces ressources, doivent s'ajouter, on a vu, en ce qui concerne le ministère :
- des recettes de privatisations : 150 millions d'euros ;
- le versement d'un reliquat de subventions gelées en 2002 : 321,8 millions d'euros ;
- des allégements de charges sociales consenties aux jeunes entreprises innovantes (25 millions d'euros sont inscrits à ce titre dans les crédits de l'industrie).
L'effort budgétaire de recherche peut se mesurer aussi par les dépenses fiscales correspondant au crédit d'impôt recherche (530 millions d'euros en 2004) ou aux avantages accordés aux jeunes entreprises innovantes précitées.
Par ailleurs, les comparaisons devraient être effectuées par rapport aux crédits réellement consommés en 2003, exercice durant lequel :
• 100 millions d'euros (en CP) et 108 millions d'euros (en AP) ont été annulés
• et 103,5 millions d'euros de CP reportés.
Par rapport aux services votés de 2003, la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 2004, progresse donc non pas de 1,8 % mais de 4,3 %.
c) Une progression inégalement répartie
Le tableau qui suit montre que la progression globale des crédits du ministère pour 2004 affecte inégalement les différents postes de dépense concernés.
Le ministère continue, en effet, à privilégier ses propres interventions alors que les dépenses relatives au subventionnement des organismes sont contenues.
> Le taux de croissance des interventions du ministère est de 10,7 % au lieu de 0,8 % pour l'ensemble des organismes.
En particulier, les crédits de soutien à la recherche et à la technologie (FRT) augmentent de 25,7 %, et ceux du FNS (Fonds national de la science) de 10,7 %.
Les moyens du FNS sont passés de 84,9 millions d'euros, en 1999, année de sa création, à 150 millions d'euros en 2004 (soit une augmentation de près de 80 % en euros courants en cinq ans) ; 57 % des dépenses du Fonds sont consacrées aux sciences du vivant (avec une priorité à la génomique et à lutte contre le cancer).
Quant aux autorisations de programme du FRT, dédiées, pour plus de la moitié, aux STIC et aux sciences du vivant, elles ont triplé en cinq ans, de 1997 à 2002, avant de passer de 141,9 millions d'euros (programmation révisée) en 2003, à 196,4 millions d'euros (dotation proposée) pour 2004.
Malgré ces progressions impressionnantes, les moyens propres d'intervention du ministère ne représentent pourtant, on l'a vu, qu'environ 10 % de son budget global, distribué aux organismes dans la proportion de 90 %.
> A ne s'en tenir qu'à la progression de leurs ressources budgétaires pour 2004, sans prendre en considération les reports ou la mobilisation de moyens extérieurs , les organismes de recherche sont, dans l'ensemble, invités à faire preuve de modération dans leurs dépenses .
On remarque notamment les baisses, accentuées, des dotations de l'ADEME (- 13,9 %) et du Laboratoire Central des Ponts et Chaussées (- 6,5 %).
Echappent à cette relative austérité :
- l'INRIA (+ 5,5 %), récompensé de sa propre efficacité, et privilégié au titre de la priorité accordée aux STIC ;
- le CNES (+ 3,6 % soit + 35,5 millions d'euros en AP ; + 3,2 % soit + 36 millions d'euros en CP).
Les subventions aux instituts de recherches médicales sont simplement reconduites en euros courants (donc diminués en euros constants).
3. La poursuite de vraies priorités
L'augmentation du budget du ministère prévue en 2004 est orientée vers de vraies priorités, au niveau des acteurs de la recherche (les jeunes diplômés et les entreprises sont privilégiés) comme en ce qui concerne les disciplines scientifiques.
a) L'assouplissement des conditions de recrutements
La suppression de 200 emplois de chercheurs et de 350 emplois d'ingénieurs et de techniciens (IT) est compensée par le subventionnement du recrutement, par les organismes concernés, de 550 CDD.
b) Les mesures en faveur des jeunes chercheurs
- L'allocation de recherche doit être revalorisée de 4 % au 1 er octobre 2004, dans la continuité de mesures prises les deux années précédentes (+ 5,5 % en 2002, puis en 2003) ;
- 200 nouveaux post-doctorants devraient être accueillis dans les organismes publics l'an prochain ;
- tandis que le contingent des conventions industrielles de formation par la recherche en entreprises (CIFRE) sera augmenté de 300.
c) L'appel et les aides aux entreprises
Concernant le fonds de la recherche et de la technologie (FRT), le développement des partenariats entre secteurs public et privé se substitue à la logique d'aide directe à l'industrie qui présidait auparavant à l'emploi des crédits.
BCRD compris, la coopération entre la recherche publique et la recherche privée bénéficie de 679 millions d'euros d'aides (en y incluant les crédits du ministère de l'industrie, désormais gérés par l'ANVAR, regroupés dans un fonds de compétitivité des entreprises ou concernant les technologies pétrolières et gazières).
1.647 millions d'euros sont destinés au soutien des grands programmes de recherche technologique dans le domaine spatial (retour en vol d'Ariane, programmes Galiléo de positionnement par satellites, programme dual Pléiades d'observations de la terre) ou dans celui de l'aéronautique civile (développement de l'avion gros-porteur A 380).
d) Les objectifs privilégiés
Comme le montrent le tableau et la figure qui suivent, les sciences du vivant continuent d'être choyées par le ministère (30 % de son budget), mais un effort important est également consenti en faveur de l'espace (19 %). La France a pris, en effet, l'engagement, au sommet européen du 27 mai dernier, de porter sa contribution annuelle à l'Agence spatiale européenne de 640 millions d'euros en 2003 à 685 millions d'euros par an, à partir de 2004, jusqu'en 2009.
Voici de quelle façon sont répartis, entre les organismes et les interventions propres du ministère, les moyens affectés à ces différents domaines :
e) Les intentions du ministère
En résume, les priorités affichées par le ministère sont :
- en ce qui concerne la mobilisation des acteurs et des moyens, comme déjà indiqué :
• l'accroissement de l'attractivité du métier de chercheur par des mesures en faveur de l'insertion professionnelle des post-doctorants (enjeu essentiel du renouvellement de notre recherche) ;
• la mobilisation de fonds privés et des entreprises ;
• l'utilisation des fonds incitatifs au service de la politique de la recherche.
- sur le plan thématique, Madame la ministre a annoncé, dans sa conférence de presse du 25 septembre, un effort particulier en faveur :
• des recherches pour la santé (cancer notamment...) ;
• du développement durable et de la lutte contre l'effet de serre (véhicule propre, fusion nucléaire, énergies nouvelles...) ;
• de la gestion des ressources naturelles (eau, alimentation) ;
• de la diffusion du savoir (développement des musées de culture scientifique...) ;
* 6 Il s'agit, pratiquement, d'un résultat à structure constante, les changements de périmètre du BCRD pour 2004 étant négligeables (budgétisation des ressources de certains centres techniques industriels : + 26,8 millions d'euros pour les crédits de l'industrie, soit 0,3 % du BCRD).
* 7 Vente du siège, allègement des fonctions support, rationalisation de la politique d'achats, contrôle de gestion renforcé.