II. LES MODES DE FONCTIONNEMENT D'UNE EUROPE À VINGT-CINQ
A. LES STIPULATIONS INSTITUTIONNELLES : L'APPLICATION DU TRAITÉ DE NICE
Les négociations ayant abouti au traité de Nice avaient pour objectif de dessiner une architecture institutionnelle viable dans une Europe à 27 Etats membres, un nouvel élargissement n'étant plus envisageable par simple extrapolation des règles en vigueur.
Le traité de Nice, entré en vigueur en février 2003, trouvera donc à s'appliquer dans l'attente du remplacement de l'ensemble des textes par le traité institutionnel faisant suite aux travaux de la Convention pour l'avenir de l'Europe et issu de la Conférence intergouvernementale ouverte en octobre 2004.
Certaines des dispositions du traité ne devaient s'appliquer que le 1 er janvier 2005. La date d'adhésion ayant été fixée au 1 er mai 2004, le conseil européen de Copenhague a décidé leur mise en application anticipée le 1 er novembre 2004, concomitamment à la mise en place de la nouvelle Commission. Il s'agit du plafonnement des membres de la commission, de la pondération des voix au Conseil et du seuil de la majorité qualifiée .
Le traité de Nice a été considéré comme le préalable formel à l'élargissement. Ses résultats ont été considérés comme peu satisfaisants, ce qui a conduit le conseil européen de Laeken à lancer le processus de la Convention pour la révision des dispositions institutionnelles.
De fait, au vu des difficultés que connaît le déroulement de la conférence intergouvernementale, il plane une incertitude notable sur le cadre institutionnel qui régira dans les prochaines années l'Union européenne à 25 sur des points essentiels comme la pondération des voix au Conseil ou la composition de la Commission. Si la CIG en cours débouche sur une nouvelle révision des Traités, les délais de ratification dans les vingt-cinq Etats membres laissent présager une application relativement durable du traité de Nice.
1. La pondération des voix au Conseil et la rotation des présidences
a) Un régime transitoire du 1er mai au 31 octobre 2004
Les stipulations du traité de Nice n'entreront en vigueur que le 1 er novembre 2004, avec l'installation de la nouvelle Commission. Du 1 er mai au 31 octobre 2004, la pondération des voix obéit à un régime transitoire, issu de l'extension aux nouveaux membres du régime actuel.
Le nombre de voix de chacun des Etats dans la période transitoire est précisé dans le tableau ci-après.
Dans le cadre de ce régime transitoire, la majorité qualifiée est fixée à 88 voix dans les cas où le Conseil se prononce sur la base d'une proposition de la Commission. En dehors de ces cas, s'ajoute à la majorité en voix, une majorité des deux tiers des Etats membres.
b) L'application du traité de Nice
A compter du 1 er novembre 2004, la nouvelle pondération des voix issue du traité de Nice entre en vigueur. Sur un total de 321 voix, la majorité qualifiée est fixée à 232 voix exprimant le vote de la majorité des Etats membres dans les cas où le Conseil statue sur proposition de la Commission. Lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la commission, la majorité qualifiée est fixée à 232 voix et à deux tiers des Etats membres.
Par ailleurs, une minorité de blocage est fixée à 90 voix et une clause dite de « vérification démographique » permet à tout Etat membre de demander à vérifier que cette majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l'UE, si tel n'est pas le cas, la décision ne peut être adoptée. Ce seuil de vérification démographique est relativement proche de celui de 60 % de la population de l'Union proposée par le texte de la Convention pour la majorité qualifiée.
|
Etats membres |
Population (1) |
Part de la population de l'Europe élargie |
Nombre de voix dans la période transitoire |
Voix |
% du total des voix |
|
Allemagne |
82 350 |
18,19% |
10 |
29 |
9,03% |
|
Royaume-uni |
60 004 |
13,25% |
10 |
29 |
9,03% |
|
France |
59 191 |
13,08% |
10 |
29 |
9,03% |
|
Italie |
57 075 |
12,61% |
10 |
29 |
9,03% |
|
Espagne |
40 266 |
8,89% |
8 |
27 |
8,41% |
|
Pologne |
38 638 |
8,54% |
8 |
27 |
8,41% |
|
Pays-Bas |
16 046 |
3,54% |
5 |
13 |
4,05% |
|
Grèce |
10 582 |
2,34% |
5 |
12 |
3,74% |
|
Portugal |
10 299 |
2,28% |
5 |
12 |
3,74% |
|
Belgique |
10 285 |
2,27% |
5 |
12 |
3,74% |
|
République tchèque |
10 283 |
2,27% |
5 |
12 |
3,74% |
|
Hongrie |
10 188 |
2,25% |
5 |
12 |
3,74% |
|
Suède |
8 896 |
1,97% |
4 |
10 |
3,12% |
|
Autriche |
8 130 |
1,80% |
4 |
10 |
3,12% |
|
Slovaquie |
5 397 |
1,19% |
3 |
7 |
2,18% |
|
Danemark |
5 359 |
1,18% |
3 |
7 |
2,18% |
|
Finlande |
5 188 |
1,15% |
3 |
7 |
2,18% |
|
Irlande |
3 854 |
0,85% |
3 |
7 |
2,18% |
|
Lituanie |
3 478 |
0,77% |
3 |
7 |
2,18% |
|
Lettonie |
2 355 |
0,52% |
3 |
4 |
1,25% |
|
Slovénie |
1 992 |
0,44% |
3 |
4 |
1,25% |
|
Estonie |
1 364 |
0,30% |
3 |
4 |
1,25% |
|
Chypre |
762 |
0,17% |
2 |
4 |
1,25% |
|
Luxembourg |
442 |
0,10% |
2 |
4 |
1,25% |
|
Malte |
393 |
0,09% |
2 |
3 |
0,93% |
|
Total |
452 700 |
|
124 |
321 |
|
(1) source Eurostat 2001 en milliers d'habitants
c) La rotation des présidences
L'ordre des présidences est fixé par une décision du Conseil prise à l'unanimité, qui devra intervenir lors de l'adhésion des nouveaux membres. Dans l'immédiat, en l'absence de nouvelle décision, l'ordre des présidences est fixé jusqu'en 2006 et devrait voir se succéder, à compter du 1 er janvier 2004, l'Irlande, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Royaume-Uni, l'Autriche et la Finlande.
2. La composition de la Commission
Dès le 1 er mai 2004, les dix nouveaux membres disposeront d'un commissaire européen. Pendant la durée de la période transitoire, jusqu'au 1 er novembre 2004, la Commission sera donc composée de 30 commissaires, dont 10 nouveaux commissaires sans portefeuille mais avec voix délibérative.
A compter du 1 er novembre 2004 et de l'installation de la nouvelle Commission, chaque Etat disposera d'un commissaire. Les « grands » Etats ayant renoncé à leur deuxième commissaire, la Commission se trouvera composée de 25 membres.
Selon les termes du Protocole annexé au Traité de Nice sur l'élargissement de l'Union européenne, le nombre de commissaires, fixé par une décision unanime du Conseil, devrait être, dans une Union à 27, inférieur au nombre d'Etats membres. La composition du collège serait alors déterminée sur la base d'une rotation égalitaire : égalité de l'ordre de passage et du temps de présence à la Commission et reflet de l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des états membres.
Le texte de la Convention a proposé le plafonnement de la Commission à quinze membres. La composition de la Commission représente un des « points durs » de la conférence intergouvernementale en cours avec la nécessaire conciliation de deux impératifs : assurer le maintien de la collégialité des décisions et de l'incarnation de « l'intérêt général » dans la Commission et l'égalité des Etats membres.
Dans la période qui suit immédiatement l'élargissement, les commissaires ont aussi une mission « pédagogique » pour faire mieux connaître les mécanismes européens et expliquer les décisions prises. Il paraît peu probable qu'une modification substantielle de la composition de la Commission intervienne avant 2009, date de la fin des fonctions de la Commission mise en place le 1 er novembre 2004.
Aux termes du Traité de Nice, il reviendra au président de la Commission de répartir les portefeuilles entre les membres et de nommer les vice-présidents. Cette capacité d'organisation reconnue au président de la Commission devrait être déterminante au sein d'une Commission de 25 membres.
3. La composition du Parlement européen
Dès les élections européennes de juin 2004, les dispositions du traité de Nice s'appliqueront à l'ensemble des Etats membres. Le nombre des parlementaires est plafonné à 732 membres. Cet effectif anticipe sur l'adhésion à venir de la Bulgarie et de la Roumanie, à qui 50 sièges sont réservés. Pour la durée de la législature 2004-2009, ces 50 sièges seront répartis entre les Etats membres, le nombre des parlementaires étant majoré de façon temporaire dans l'hypothèse d'un élargissement à la Bulgarie et la Roumanie durant cette période.
|
Etats membres |
Nombre de sièges au Parlement en juin 2004 |
Nombre de sièges après 2009 (dans le cas d'une Union à 27) |
|
Allemagne |
99 |
99 |
|
France, Royaume-Uni, Italie |
78 |
72 |
|
Espagne, Pologne |
54 |
50 |
|
Roumanie |
- |
33 |
|
Pays-bas |
27 |
25 |
|
Grèce, Belgique, Portugal, République tchèque |
24 |
22 |
|
Hongrie |
|
20 |
|
Suède |
19 |
18 |
|
Autriche, Bulgarie |
18 |
17 |
|
Slovaquie, Danemark, Finlande |
14 |
13 |
|
Irlande, Lituanie |
13 |
12 |
|
Lettonie |
9 |
8 |
|
Slovénie |
7 |
7 |
|
Estonie, Chypre, Luxembourg |
6 |
6 |
|
Malte |
5 |
5 |
|
Total UE 25 et UE 27 |
732 |
732 |
Depuis le 1 er avril 2003, des représentants des pays candidats participent aux travaux du Parlement européen en qualité d'observateurs et font partie des différents groupes politiques.
4. Les autres institutions
Les dix nouveaux membres auront chacun un représentant à la Cour de Justice, au tribunal de première instance et à la Cour des comptes, dont l'effectif sera, en conséquence, porté à 25.
Pour la Cour de justice, l'élargissement représente une complexité accrue dans la mesure où le nombre de langues officielles de l'Union passera de 11 à 20 3 ( * ) et où les mesures transitoires et les dérogations multiplient les combinaisons quant au droit applicable.
Ils participeront également au comité économique et social, au comité des régions et au comité scientifique et technique du traité Euratom.
Des adaptations spécifiques sont nécessaires pour la participation des nouveaux adhérents au Système européen de banques centrales et leur représentation au conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne. Lors de l'adhésion, les nouveaux membres ne verseront que 5 % de leur part totale du capital de la BCE, la part restante étant versée au fur et à mesure de la participation des Etats à l'Euro. Les contributions aux réserves de change seront, quant à elles transférées à la date de l'entrée dans l'euro.
* 3 Auquel s'ajoute le gaélique pour la Cour