2. Des mouvements de crédits à caractère réglementaire de grande ampleur
a) Une meilleure gestion des reports
Pour la deuxième année consécutive, le montant des crédits reportés sur l'année suivante est inférieur à celui reporté l'année précédente. Les reports de crédits de l'exercice 2002 vers l'exercice 2003 se sont établis à 13,73 milliards d'euros. Les reports de crédits vers l'année 2004 ont baissé de 26 %, pour s'établir à 10,15 milliards d'euros.
Evolution des reports de crédits
(en millions d'euros)
Source : présent projet de loi de règlement
Cette baisse du niveau des reports, qui constitue une véritable « épée de Damoclès » budgétaire, si elle correspond à la volonté d'un gouvernement qui souhaite maîtriser l'évolution des crédits en cours d'exécution, mieux piloter ainsi les dépenses et respecter le plafond voté par le Parlement, permet également de se conformer aux dispositions de l'article 15 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qui limite à 3 % des crédits initiaux le montant des crédits pouvant être reporté.
L'exercice 2003 est le premier depuis 1992 à respecter ce critère. Il démontre, s'il en était besoin, tout l'intérêt de la LOLF comme instrument de maîtrise de la gestion publique.
Le problème des reports ne concerne par ailleurs pas seulement le budget général, mais aussi, pour une part non négligeable, les comptes spéciaux du Trésor, et parmi ceux-ci évidemment les comptes d'affectation spéciale. C'est cette accumulation de reports, et l'incapacité des gestionnaires à utiliser ce support budgétaire pour financer de l'investissement, qui a souvent justifié au cours des dernières années la fermeture de nombreux comptes d'affectation spéciale.
Répartition des reports entre budget
général, budgets annexes
et comptes spéciaux du
Trésor en 2003
(en %)
Source : présent projet de loi de règlement
Au sein du budget général, les dépenses en capital représentent 59 % des reports en 2003 (42 % pour les dépenses civiles et 17 % pour les dépenses militaires). Ceci témoigne des réelles difficultés rencontrées par les gestionnaires, en partie du fait des mesures de régulation budgétaire prises en cours d'exécution 2003, pour engager leurs investissements et consommer leurs crédits.
Répartition des reports au sein du budget général par nature de dépense en 2003
(en millions d'euros)
b) Cinq décrets d'avance
Cinq décrets d'avances ont été adoptés dans le courant de l'année 2003, tous ratifiés en loi de finances rectificative du 30 décembre 2003 6 ( * ) :
- le décret n° 2003-509 du 16 juin 2003 a ouvert 72,7 millions d'euros de crédits en faveur des budgets de l'écologie et du développement durable (23 millions d'euros), de l'aménagement du territoire (12,45 millions d'euros), des affaires étrangères (15 millions d'euros) et de l'agriculture (22,25 millions d'euros). Ces dépenses nouvelles ont été gagées à due concurrence par le décret d'annulation n° 2003-510;
- le décret n° 2003-859 du 8 septembre 2003 a ouvert 100 millions d'euros sur le budget de l'agriculture couverts par une annulation du même montant sur les crédits du même ministère. Ces crédits supplémentaires, ouverts sur le chapitre 46-33 « participation à la garantie contre les calamités agricoles », visaient à faire face aux difficultés provoquées par la sécheresse ;
- le décret n° 2003-973 du 13 octobre 2003 a ouvert 145 millions d'euros de crédits supplémentaires sur le budget du ministère du travail, de la santé et de la solidarité, gagés par des annulations d'un même montant sur les crédits du même ministère. Le chapitre 46-81 destiné à financer l'action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion a bénéficié ainsi de dotations complémentaires visant à répondre à des situations d'hébergement d'urgence ;
- le décret n° 2003-1080 du 17 novembre 2003 a ouvert, pour un total de 216,6 millions d'euros, 161 millions d'euros sur le budget du ministère de l'agriculture, 2,1 millions d'euros sur le budget du ministère de la culture et 53,45 millions d'euros sur celui du travail et de la solidarité ;
- le décret n° 2003-1124 du 26 novembre 2003 a ouvert 400 millions d'euros, au titre du financement des opérations extérieures (OPEX) , sur quatre chapitres du ministère de la défense. Le décret d'annulation n° 2003-1125 du 26 novembre 2003 joint au décret d'avance a annulé 400 millions d'euros sur le budget du ministère de la défense. Les OPEX ont donc été autofinancées par le budget de la défense.
c) Des mesures de régulation budgétaire particulièrement importantes
Les mesures de régulation budgétaire prises par le gouvernement afin de maîtriser les dépenses et de contenir le déficit ont atteint en 2003 un niveau sans précédent.
Le volume global des crédits gelés se sera élevé à 10,6 milliards d'euros répartis entre 4 milliards d'euros gelés dès le 21 février 2003, dont une partie, 1.439 millions d'euros, a fait l'objet du décret d'annulation du 14 mars 2003 7 ( * ) et 6,6 milliards d'euros de crédits gelés le 24 avril 2003 au titre des reports de l'exercice 2002.
Le décret d'annulation précité du 14 mars 2003 a porté sur 805,9 millions d'euros en ce qui concerne les dépenses ordinaires et sur 633,7 millions d'euros pour les dépenses en capital.
L'effort de régulation budgétaire a été poursuivi par le décret d'annulation du 3 octobre 2003 portant tant sur des crédits gelés que sur des économies relevées en cours d'exercice. Le montant des annulations s'est élevé à près d'un milliard d'euros, réparti entre 331,7 millions d'euros pour les dépenses ordinaires et 665,5 millions d'euros pour les dépenses en capital.
* 6 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.
* 7 Décret n° 2003-226 du 14 mars 2003.