Projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense

Rapport n° 394 (2004-2005) de M. André DULAIT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 15 juin 2005

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N° 394

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , modifiant diverses dispositions relatives à la défense ,}

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 2165 , 2218 et T.A. 416

Sénat : 289 (2004-2005)

Défense.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Déposé le 17 mars 2005, le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense est désormais intitulé « projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense » après son adoption, en première lecture, par l'Assemblée nationale, le 7 avril dernier.

Si ce projet de loi a pour objet, par son article 1 ^er , de valider la partie législative du code de la défense, élaborée par voie d'ordonnance conformément à la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, il comporte également d'autres articles portant sur des matières diverses, mais visant essentiellement à actualiser et à simplifier des dispositions législatives relatives à la défense. Il s'agit notamment de modifications qui ne pouvaient être opérées dans le cadre de la codification.

Sont notamment concernées des dispositions intéressant la protection des installations d'importance vitale et des matières et installations nucléaires, le régime des matériels de guerre, armes et munitions et celui des explosifs.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification 14 des 19 articles du projet de loi. Outre plusieurs amendements rédactionnels, elle a adopté deux modifications sur le fond. La première vise, sous la forme d'un article additionnel, à préserver la possibilité d'organiser certaines manifestations commerciales de ventes d'armes ou munitions, alors que la rédaction retenue dans le cadre de la codification ne mentionnait plus explicitement ce cas de figure concernant essentiellement des objets de collection. La seconde modification a elle aussi pour objet de garantir le maintien du droit en vigueur jusqu'à la codification en ce qui concerne la possibilité, pour des particuliers, de détenir une quantité réduite de poudre pour confectionner leurs munitions de chasse ou de tir.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Ratification de l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense

L'article 1 ^er procède à la ratification de l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense.

Rappelons que l'article 34 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit autorisait ce dernier à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives au champ d'application de la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre ainsi que celles ayant le même objet de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence afin d'harmoniser ces textes avec l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, d'abroger les dispositions , notamment celles relatives aux réquisitions et au domaine militaires, entrées en vigueur antérieurement au 1 ^er janvier 1945 et manifestement tombées en désuétude et de les codifier avec l'ensemble des dispositions qui régissent la défense et ses personnels .

La création d'un code de la défense a été prévue depuis plusieurs années, puisque ce code figurait au programme général de codification annexé à la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires. Le périmètre de ce code a été établi lors d'une réunion interministérielle en date du 18 avril 2000 et son plan a été adopté par la commission supérieure de codification en 2001.

Le code de la défense a été élaboré selon le principe traditionnel de la codification à droit constant . Toutefois, l'habilitation donnée au Gouvernement par la loi du 2 juillet 2003 apportait quelques aménagements à ce principe. En effet, dans le domaine de la défense, de nombreux textes législatifs sont antérieurs à la seconde guerre mondiale, certains remontant même à la Révolution, au I ^er Empire ou à la Restauration et à la Monarchie de Juillet. La réécriture de ces textes et leur mise en cohérence avec l'ordonnancement juridique actuel paraissaient un corollaire indispensable à toute entreprise de codification.

Il est utile de préciser que dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, le Conseil constitutionnel a validé l'habilitation accordée au Gouvernement en vue de modifier, de compléter et de codifier les législations en cause, estimant qu'il s'agissait, sans en bouleverser l'économie générale, d'adapter ces législations à l'évolution des circonstances de droit et de fait, d'abroger des dispositions désuètes et, le cas échéant, de modifier celles dont la pratique aurait révélé le caractère inadéquat.

Le rapport de présentation de l'ordonnance du 20 décembre 2004 présenté au Président de la République par le Premier ministre et le ministre de la défense précise que le principe de la codification à droit constant a été appliqué sous réserve de plusieurs atténuations :

- la rédaction de textes anciens a été adaptée aux usages contemporains ;

- certaines dispositions réglementaires ont été reclassées en partie législative (dispositions désignant les catégories d'agents habilités à constater des infractions, dispositions précisant les règles constitutives d'établissements publics, dispositions applicables outre-mer, notamment en matière de réquisitions) alors que plusieurs dispositions de forme législative seront codifiées dans la partie réglementaire , car elles ne relèvent pas du domaine législatif défini par la Constitution ^{1 ( * )} ;

- plusieurs dispositions ont été étendues outre-mer (dispositions relatives aux armes et matériels de guerre, aux réquisitions et aux servitudes domaniales) ;

- certaines dispositions anciennes caduques ont été purement et simplement abrogées.

Le code de la défense se compose de cinq parties.

La partie 1 concerne les principes généraux de la défense et plus particulièrement les attributions des hautes autorités de l'Etat en matière de défense. Elle reprend largement l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense ainsi que des dispositions de la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre.

La partie 2 traite des régimes juridiques de défense . Elle comprend la législation sur l'état de siège, la mobilisation et la mise en garde, le service de défense et les réquisitions, ainsi que la législation relative aux armes et matériels de guerre et aux armes soumises à interdiction (armes biologiques et chimiques, mines antipersonnel).

La partie 3 est relative au ministère de la défense et aux organismes sous tutelle. Elle énonce la définition des forces armées et comprend les dispositions relatives aux établissements publics dont le ministre de la défense exerce la tutelle, notamment l'économat des armées et l'institution de gestion sociale des armées.

La partie 4 est relative au personnel de la défense . Elle sera codifiée ultérieurement pour intégrer les dispositions de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires ainsi que celles de la loi sur la réserve militaire en cours d'examen devant le Parlement.

Enfin, la partie 5 est consacrée aux dispositions administratives et financières , notamment au régime des servitudes dont peuvent bénéficier certaines dépendances du domaine public militaire.

L'article 1 ^er de l'ordonnance du 20 décembre 2004 a pour objet d'adopter la partie législative du code de la défense. Les articles 3, 4 et 5 concernent les mesures de coordination avec les autres textes législatifs et règlementaires. L'article 5 abroge, en tout ou partie, les dispositions de 71 textes. L'article 6 diffère l'abrogation des dispositions reclassées dans la partie réglementaire jusqu'à la publication de cette dernière, qui devrait s'échelonner au cours des deux prochaines années. Enfin, l'article 7 rend l'ordonnance applicable à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises.

L'article 38 de la Constitution précise que les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. La loi du 2 juillet 2003 avait fixé ce délai à trois mois. Il a été respecté puisque le présent projet de loi a été déposé le 17 mars 2005, soit moins de trois mois après la publication de l'ordonnance du 20 décembre 2004, parue au Journal officiel du 21 décembre dernier.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article 1 ^er portant ratification de l'ordonnance précitée.

Article 2
Rectification d'une référence relative aux conditions de dédommagement dans certains cas de réquisition

L'article 2 a pour objet de rectifier une référence erronée figurant à l'article L. 1141-6 du code de la défense qui dispense le ministère chargé de la communication de l'obligation de solliciter l'autorisation préalable de l'auteur ou des ses ayants droits lorsqu'il fait procéder, pour les besoins de la défense, à la diffusion par tous moyens audiovisuels d'une oeuvre littéraire, scientifique ou artistique non inédite.

L'article 1141-6 précise que le montant de la rémunération allouée à l'auteur ou à ses ayants droits pour l'usage de l'oeuvre concernée est fixé par accord amiable ou à défaut par une commission spéciale d'évaluation telle que la prévoit le code de la défense en matière de réquisition. Ces commissions spéciales d'évaluation, instituées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, sont mentionnées à l'article L. 2234-20 du code, et non à l'article L. 2234-21 indûment visé par l'article L. 1141-6. Il convenait donc de rectifier cette erreur matérielle. C'est l'objet de l'article 2 que votre commission vous demande d'adopter sans modification .

Article 3
Autorités compétentes en matière de protection des installations d'importance vitale

L'article 3 modifie les dispositions relatives à la protection des installations d'importance vitale figurant aux articles L. 1332-1 à L. 1332-7 du code de la défense, issus de l'ordonnance n° 58-1371 du 29 décembre 1958 tendant à renforcer la protection des installations d'importance vitale.

Les installations d'importance vitale sont celles dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation.

Actuellement, ces installations sont désignées par le ministre de la défense lorsqu'elles se situent dans des entreprises qui travaillent ou sont susceptibles de travailler d'une façon directe et importante pour la satisfaction des besoins des armées et, dans les autres cas, sur proposition des préfets, par le ministre dont relève principalement l'activité des entreprises concernées. Les préfets ont compétence pour approuver les plans de protection établis par les entreprises possédant de telles installations, pour procéder à des mises en demeure en cas de carence de ces dernières.

L'article 3 propose de ne plus mentionner dans la loi l'autorité compétente pour prendre ces diverses mesures, mais de se référer simplement à « l'autorité administrative », laissant à un texte réglementaire le soin de la désigner précisément.

Un décret tirant les conséquences du nouveau plan Vigipirate approuvé le 27 mars 2003 et réorganisant les procédures applicables en matière de protection des installations d'importance vitale est en cours de préparation sous l'égide du secrétariat général de la défense nationale.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, c'est désormais au ministre coordinateur d'un secteur d'activités d'importance vitale qu'il incombera de désigner les opérateurs tenus d'élaborer des plans de sécurité et de protection. Le préfet restera compétent pour la désignation des opérateurs qui gèrent uniquement une installation classée pour la protection de l'environnement. Par ailleurs, un comité national des secteurs d'activité d'importance vitale devrait être créé. Composé d'élus et de représentants des secteurs concernés, il se réunira sous la présidence du Secrétaire général de la défense nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4
Protection et contrôle des matières nucléaires

L'article 4 modifie les dispositions du chapitre du code de la défense relatives aux matières et installations nucléaires, en vue de renforcer les dispositions relatives à la sécurité nucléaire.

Il s'agit en premier lieu d'apporter plusieurs aménagements aux articles L. 1333-3 et L. 1333-4 du code qui concernent l'autorisation et le contrôle de l'importation et de l'exportation des matières nucléaires, ainsi que de leur élaboration, leur détention, leur transport, leur utilisation et leur transfert .

Ces aménagements sont au nombre de trois.

Premièrement, la nouvelle rédaction proposée retient une formulation plus large s'agissant des spécifications dont l'autorisation pourra être assortie . Le texte actuel prévoit, parmi les spécifications éventuelles, les mesures de nature à éviter le vol, le détournement ou la perte des matières nucléaires. Le projet de loi remplace ces différentes mentions par la notion plus générale de mesures visant à assurer la protection des matières nucléaires. Il est également prévu que l'autorisation pourra être retirée en raison du non respect de ces spécifications.

Votre rapporteur considère qu'en toute logique, cette référence plus large aux mesures de protection des matières nucléaires doit impliquer une révision des textes réglementaires , à savoir le décret en Conseil d'Etat n° 81-512 du 12 mai 1981, de manière à définir et encadrer le pouvoir de l'autorité administrative d'édicter des prescriptions opposables aux exploitants nucléaires.

Deuxièmement, le projet de loi entend préciser l' étendue du contrôle exercé sur les matières nucléaires . Celui-ci doit porter sur les conditions de détention, de conservation, de suivi physique et comptable et de protection des matières nucléaires. Il s'agit ici de clarifier le rôle et les missions des inspecteurs des matières nucléaires, qui sont les agents publics chargés d'effectuer ce contrôle ^{2 ( * )} .

Troisièmement, la nouvelle rédaction prévoit une procédure de mise en demeure actionnée par l'autorité administrative à l'encontre du titulaire de l'autorisation, dans le cas où des manquements aux spécifications auraient été constatés.

L'inexistence de cette procédure pouvait se comprendre lorsque l'Etat était l'unique opérateur nucléaire en France, mais le Gouvernement l'estime gênante dès lors que le nombre d'opérateurs s'est accru. On compte en effet 240 entités autorisées à exercer des activités nucléaires qui relèvent pour l'essentiel d'EDF, d'Areva et du Commissariat à l'énergie atomique, mais aussi de certaines de leurs filiales à caractère privé.

A l'heure actuelle, en cas de refus d'agir dans le sens des prescriptions de l'autorité, à savoir du haut fonctionnaire de défense du ministère de l'industrie, la seule réaction possible consiste à retirer ou suspendre l'autorisation d'exercer. L'introduction d'une procédure de mise en demeure permet une gradation des mesures de contrainte et des sanctions encourues en fonction de la gravité du manquement observé ou de la passivité de l'industriel.

L'article 4 procède également à une rectification de référence à l'article L. 1333-6 du code de la défense.

Enfin, il modifie le régime des sanctions pénales applicables aux infractions à la législation sur la protection des matières nucléaires .

S'agissant de l'actuel article L. 1333-9 qui concerne l'appropriation indue de matières nucléaires, l'exercice sans autorisation d'activités impliquant ces matières ou encore la fourniture de renseignements inexacts pour obtenir ladite autorisation, l'article 4 prévoit trois incriminations nouvelles : le fait d'abandonner ou de disperser des matières nucléaires, le fait de les altérer ou de les détériorer et le fait de détruire des éléments de structure dans lesquels elles sont conditionnées. Ces délits sont passibles d'un emprisonnement de dix ans et d'une amende de 7 500 000 euros. Il en va de même de la tentative de s'approprier indûment des matières nucléaires, de les altérer ou de les détériorer et de détruire des éléments de structure dans lesquels elles sont conditionnées.

Votre rapporteur précise que les infractions relatives à la destruction des matières nucléaires ou des éléments de structure dans lesquels ils sont conditionnés n'englobent évidemment pas les activités courantes des exploitants nucléaires, par exemple en matière de retraitement. Il aurait sans doute été plus clair de faire mention, dans le texte, de l'intention de nuire, mais ce caractère intentionnel est implicite, conformément aux principes généraux du droit pénal.

En ce qui concerne l'article L. 1333-12 qui punit l'entrave à l'exercice des contrôles prévus pour la protection des matières nucléaires, l'article 4 porte de 7 500 à 30 000 euros le montant de l'amende encourue, indépendamment de la peine d'emprisonnement de deux ans prévue dans le texte actuel. Il étend ces sanctions aux titulaires d'autorisation qui ne se seraient pas conformés à un arrêté de mise en demeure édicté par l'autorité administrative.

Il apparaît que l'article 4 vise à améliorer le dispositif législatif relatif à la sécurité des installations nucléaires en renforçant les prescriptions relatives à la protection des matières nucléaires . Il en est ainsi de la procédure de mise en demeure et des compléments apportés au régime des sanctions pénales. Ces modifications sont inspirées par la prise en compte du risque terroriste , alors qu'une partie des 240 titulaires d'autorisations relatives aux matières nucléaires ne sont plus placés sous l'autorité directe de l'Etat.

Votre rapporteur considère qu'il sera nécessaire d'accompagner ces mesures législatives par un réaménagement du dispositif réglementaire, notamment pour définir de manière plus précise les spécifications requises en matière de protection des matières nucléaires, désormais formulées de manière très générale dans la loi.

Sous réserve de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article 4 sans modification .

Article 5
Rectification d'une référence relative au régime d'indemnisation des dommages causés par les manoeuvres et exercices

L'article L. 2161-2 du code de la défense prévoit l'octroi d'indemnités en cas de dégâts matériels ou de dommage causé par privation de jouissance d'une propriété du fait de manoeuvres ou d'exercices militaires.

L'article 5 du projet de loi rectifie une référence erronée en visant l'article L. 2234-22 du code, et non l'article L. 2234-23, l'article L. 2234-22 prévoyant la compétence des juridictions civiles pour les litiges concernant le montant de ces indemnités.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6
Rectification d'une référence relative aux droits et obligations des affectataires d'immeubles requis

L'article 6 a pour objet de rectifier un référence erronée dans les dispositions relatives aux droits et obligations des affectataires d'immeubles requis à l'égard de l'Etat, quand ce dernier a apuré en leur lieu et place vis à vis des propriétaires d'immeubles la situation résultant de travaux pratiqués sur ces immeubles. La nouvelle rédaction proposée vise les articles L. 2234-11 à L. 2234-15 du code et supprime la référence à l'article L. 2234-16 qui ne concerne pas les immeubles mais les navires requis.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7
Régime d'autorisation d'ouverture de commerces de détail
de matériels d'armement

L'article 7 vise à simplifier le régime d'autorisation d'ouverture de commerces de détail pour les armes de 1 ^ère à 4 ^e catégorie .

L'article L. 2331-1 du code de la défense classe les matériels de guerre, armes et munitions en 8 catégories, les trois premières catégories concernant les matériels de guerre :

- 1 ^ère catégorie : armes à feu et leurs munitions conçues pour ou destinées à la guerre terrestre, navale ou aérienne.

- 2 ^e catégorie : matériels destinés à porter ou à utiliser au combat les armes à feu.

- 3 ^e catégorie : matériels de protection contre les gaz de combat.

- 4 ^e catégorie : armes à feu dites de défense et leurs munitions.

- 5 ^e catégorie : armes de chasse et leurs munitions.

- 6 ^e catégorie : armes blanches.

- 7 ^e catégorie : armes de tir, de foire ou de salon et leurs munitions.

- 8 ^e catégorie : armes et munitions historiques et de collection.

L' ouverture de tout local destiné au commerce de détail des matériels allant de la 1 ^ère à la 5 ^e catégorie et de la 7 ^e catégorie, ainsi que de certaines armes de la 6 ^e catégorie énumérées par décret en Conseil d'Etat, est soumise à l' autorisation du préfet du département où est situé ce local, après avis du maire.

S'agissant des armes allant de la 1 ^ère à la 4 ^e catégorie , le paragraphe I de l'article L. 2332-1 prévoit en outre que les entreprises en assurant la fabrication ou le commerce ne peuvent fonctionner qu'après autorisation de l'Etat et sous son contrôle . Cette autorisation est délivrée par le ministre de la défense.

Il est apparu que pour les armes et munitions de 1 ^ère à 4 ^e catégorie, l'autorisation et le contrôle ministériel constituaient une garantie suffisante pour ne pas exiger également l'autorisation préfectorale en cas d'ouverture d'un commerce de détail. L'article 7 du projet de loi vise donc à supprimer, pour les quatre premières catégories d'armes, l'autorisation préfectorale . En pratique, cette simplification devrait surtout concerner les commerces de vente au détail d'armes de 4 ^e catégorie, c'est à dire des armes à feu de défense (pistolets, revolver, carabines, fusils, mousquetons).

Selon les informations fournies à votre rapporteur, 1030 établissements sont actuellement titulaires d'une autorisation de commerce ou de fabrication de la 1 ^ère à la 4 ^ème catégorie délivrée par le ministre de la défense. Environ 730 de ces établissements sont titulaires d'une autorisation pour des armes de 1 ^ère ou de 4 ^ème catégorie, les seules concernées par le commerce de détail. Les nouvelles dispositions permettront d'éviter des procédures redondantes pour ces établissements.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .

Article 7 bis (nouveau)
Régime des manifestations commerciales de vente d'armes
et objets historiques

L'article 7 bis résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, d'un amendement de la commission de la défense nationale et des forces armées.

Il s'agit de rétablir le champ d'application initial d'une disposition législative modifiée lors de l'opération de codification pour permettre la tenue de manifestations commerciales de vente d'armes et de munitions . En effet, alors que la rédaction antérieure mentionnait les « foires et salons », l'article L. 2332-2 du code de la défense se référait seulement aux « salons professionnels ». L'article 7 bis permet de viser également les « manifestations commerciales ».

Ainsi, un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions dans lesquelles, à titre exceptionnel, il sera possible de participer à des manifestations commerciales et salons professionnels, par dérogation à la règle posée par le premier alinéa de l'article L. 2332-2 disposant que le commerce de détail des matériels de guerre, armes et munitions ne peut se faire que dans les locaux dont l'ouverture à été autorisée.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 bis sans modification .

Article 8
Répression des infractions à la législation sur les armes

L'article 8 vise à faciliter les poursuites à l'encontre des infractions à la législation sur les armes en supprimant l'exigence du dépôt d'une plainte du ministre de la défense ou du ministre des finances .

Il s'agit ici d'appliquer le droit commun en laissant au procureur de la République le soin d'engager les poursuites et de supprimer une procédure trop lourde qui s'est révélée inadaptée en cas de flagrant délit, des poursuites ayant été invalidées par défaut de plainte préalable du ministre. La plupart des affaires concernées sont relatives à l'exportation illicite d'armements.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

Article 9
Sanction d'infractions à la législation sur les armes

L'article 9 vise à compléter une disposition introduite par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

Celle-ci, par son article 83, a en effet prévu une procédure de dessaisissement et de saisie administrative d'une arme pour des raisons d'ordre public ou de sécurité des personnes, sur ordre du représentant de l'Etat dans le département. Cette disposition, devenue l'article L. 2336-5 du code de la défense, prévoit notamment qu' il est interdit aux personnes ayant fait l'objet d'une procédure de dessaisissement d'acquérir ou de détenir des armes soumises au régime de l'autorisation ou de la déclaration. Elle n'a en revanche pas prévu de sanction pénale en cas de violation de cette interdiction.

L'article 9 permet de réprimer une telle infraction en prévoyant une sanction comparable à celle applicable aux violations des interdictions d'acquisition ou de détention d'armes édictées par l'article L. 2336-4 à l'encontre des personnes dont le comportement ou l'état de santé a justifié une mesure de saisie de leurs armes ou munitions. La peine encourue est un emprisonnement de trois ans et une amende de 45 000 euros.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification .

Article 10
Régime des produits explosifs

L'article 10 apporte plusieurs aménagements au titre du code de la défense consacré aux explosifs. Ces aménagements concernent essentiellement la suppression de la procédure de délégation du monopole d'Etat sur les produits explosifs à usage militaire et les sanctions pénales en cas d'infraction.

? La suppression de la procédure de délégation du monopole d'Etat

Le 1° de l'article 10 abroge l'article L. 2351-1 du code de la défense prévoyant que certaines opérations de production, d'importation, d'exportation et de commerce des poudres et substances explosives sont déléguées par l'Etat à des entreprises publiques ou privées dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat. Ces opérations seront régies par le droit commun en matière de poudres et de substances explosives, c'est à dire qu'elles relèveront d'un agrément technique et d'autorisations accordées dans des conditions définies par un décret en Conseil d'Etat, ce décret définissant également les opérations de contrôle.

Comme l'indique l'article L. 2351-1, dont l'abrogation est proposée, la délégation du monopole d'Etat à des entreprises publiques ou privées ne concerne que certaines opérations . En pratique, il s'agit de la production et de la vente de certains produits comme la nitroglycérine et les explosifs à usage militaire. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, il s'agit d'une procédure obsolète en raison de sa lourdeur et de sa redondance , toutes les activités concernant les poudres et explosifs étant en tout état de cause soumises à agrément, autorisations et contrôles.

L'article 10 propose donc d' appliquer la procédure d'agrément et d'autorisation prévue à l'article L. 2352-1 à toutes les poudres et substances explosives, y compris celles à usage militaire. Il complète en outre cette procédure en précisant (2° de l'article 10) qu'elle porte également sur la destruction des produits, et non seulement leur production, leur importation, leur exportation, leur commerce, leur emploi, leur transport et leur conservation.

? L'aménagement des sanctions pénales

L'article 10 propose également de clarifier et simplifier le régime des sanctions pénales aux infractions en matière d'explosif, le texte actuel résultant d'une juxtaposition de dispositions législatives parfois redondantes. Les 3° et 4° supprime des infractions couvertes par d'autres articles du code. Les 5°, 6° et 9° apportent des améliorations rédactionnelles. Les 7° et 8° mettent en cohérence les dispositions relatives à la confiscation des produits ou engins fabriqués, vendus, importés ou exportés sans autorisation.

Au 9°, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de la commission de la défense nationale et des forces armées visant à préciser que demeure autorisé l'acquisition, la détention, le transport ou le port d'une quantité de deux kilogrammes au plus de poudre noire ou de poudre à usage civil ^{3 ( * )} , en vue de la confection de munitions de chasse ou de tir. Cette possibilité, utilisée par les particuliers procédant eux-mêmes au rechargement d'armes ou de munitions, était de fait admise puisque l'article L. 2353-2 incriminait la détention, sans autorisation légale, de toute quantité de poudre à usage militaire ou de plus de deux kilogrammes de toute autre poudre. Il est apparu à l'Assemblée nationale que l'abrogation de l'article L. 2353-2, proposée par l'article 10 du projet de loi, risquait de rendre illégale la pratique du rechargement, dès lors que les autres dispositions pénales du code de la défense ne prévoient aucun seuil minimal de quantité de poudre pour que l'infraction soit constituée.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .

Article 11
Adaptation des dispositions applicables en Polynésie française

Par coordination avec l'abrogation de l'article L. 2353-2, prévue à l'article précédent, l'article 11 propose d'en supprimer la mention dans l'article L. 2451-1 qui énumère les dispositions applicables en Polynésie française.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .

Article 12
Organisation de l'institution de gestion sociale des armées

L'article 12 a pour objet de préciser les dispositions du code de la défense relative à l' institution de gestion sociale des armées (IGESA).

Créée par la loi n°66-458 du 2 juillet 1966, l'institution de gestion sociale des armées met en oeuvre des actions sociales, médico-sociales ou culturelles, dans le cadre de la politique sociale du ministère de la défense. C'est un organisme sans but lucratif, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière , placé sous la tutelle du ministre de la défense. L'institution est dirigée par un administrateur nommé par arrêté du ministre de la défense et administrée par un conseil de gestion. Elle exerce son activité dans les conditions du droit privé , sous réserve de certaines exceptions comme le statut de l'administrateur et de l'administrateur-adjoint ou encore l'application du régime des travaux publics à ses travaux.

Dans un avis du 16 octobre 1979, le Conseil d'Etat a reconnu le caractère d'établissement non administratif à l'institution de gestion sociale des armées sans pour autant lui donner la qualification d'établissement industriel ou commercial.

L'article 12 vise à clarifier définitivement le statut de l'IGESA en la qualifiant explicitement d' établissement public à caractère industriel et commercial . Cette qualification est justifiée par la nature des activités de l'institution qui, si elle assure certains services publics à caractère administratif tels que la gestion d'établissements sociaux ou l'attribution de secours et de prêts sociaux, se consacre en grande partie à la vente de services dans le domaine des loisirs. Par ailleurs, la loi place déjà l'IGESA sous le régime du droit privé dans la quasi-totalité de ses activités.

L'article 12 adapte en outre les dispositions législatives pour retenir des formulations comparables à celles du droit commun des établissements publics, en instituant un président du conseil de gestion et un directeur général se substituant à l'administrateur qui cumule actuellement les deux fonctions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13
Autorité compétente pour l'entretien des ouvrages de défense
des côtes ou de sécurité maritime

L'article 13 concerne la détermination de l'autorité compétente pour décider l'abattage ou l'ébranchage des plantations gênant les vues depuis les ouvrages de défense des côtes ou de sécurité maritime tels que les sémaphores et vigies de la marine nationale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L 5112-3 du code de la défense confie ce pouvoir au préfet maritime, ce qui peut créer une difficulté dans la mesure où, de manière plus générale, les textes définissant les attributions et fonctions des préfets maritimes ne leur donnent pouvoir qu'au delà de la laisse de basse mer, c'est à dire sur mer et non sur terre. Juridiquement, c'est plutôt au titre de ses fonctions de commandant de région maritime que le préfet maritime pourrait détenir cette compétence.

Afin de lever cette difficulté, l'article 13 propose ainsi de se référer à l'autorité militaire , vocable plus large qui évite toute contradiction avec les missions dévolues aux préfets maritimes en tant que tels et permet d'englober celles du commandant de région maritime. Le commandant de région maritime et le préfet maritime sont certes une seule et même personne mais elle n'exerce pas l'ensemble de ses attributions au même titre et en vertu des mêmes textes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification .

Article 14
Suppression des spécificités applicables outre-mer
pour l'entretien des ouvrages de défense des côtes ou de sécurité maritime

Par coordination, l'article 14 tire les conséquences de l'article précédent en supprimant sept articles du code de la défense qui adaptaient les dispositions relatives à l'abattage ou l'ébranchage des plantations gênant les vues depuis les ouvrages de défense des côtes ou de sécurité maritime situés dans les départements et collectivités d'outre-mer.

En effet, la nouvelle rédaction de l'article L. 5112-3 se référant à l'autorité militaire, et non plus au préfet maritime, il n'est plus nécessaire de prévoir des dispositions d'adaptation pour l'outre-mer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification .

Article 15
Modifications du code pénal

L'article 15 a pour objet de compléter la définition des actes de terrorisme réprimés par le code pénal.

Parmi les infractions constitutives d'actes de terrorisme, l'article 421-1 du code pénal cite, lorsqu'elles sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, les infractions en matière d'armes et de munitions, d'armes biologiques ou chimiques et de produits explosifs.

L'article 15 vise à ajouter à cette définition certaines infractions à la législation sur les matières nucléaires , à savoir le fait de s'approprier indûment des matières nucléaires, de les altérer ou de les détériorer ou de détruire des éléments de structure dans lesquels elles sont conditionnées. Cet ajout vise à couvrir le risque de terrorisme nucléaire ou radiologique.

Par ailleurs, l'article 15 actualise l'article 421-1 du code pénal en substituant des références aux dispositions du code de la défense à celles relatives à divers textes législatifs désormais codifiés.

On peut observer que dans la rédaction proposée, l'article 421-1 du code pénal ne vise pas le fait d'abandonner ou de disperser des matières nucléaires, puisqu'il ne se réfère pas aux dispositions du 3° de l'article L. 1333-9 du code de la défense qui réprime cette infraction.

La dispersion de matières nucléaires peut cependant constituer un acte terroriste au titre des articles 421-2 et 421-4 du code pénal, qui concernent les atteintes à la santé et au milieu naturel. La peine encourue (20 ans de réclusion) est d'ailleurs plus élevée que pour les actes de terrorisme relevant de l'article 421-1.

Quant à l'abandon de matière nucléaire, il s'agit d'une infraction qui ne peut être commise que par les personnes détenant légalement ces matières et relève des dispositions sanctionnant les manquements aux obligations de surveillance et de contrôle.

Vote commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification .

Article 16
Modifications du code de procédure pénale

L'article 16 a pour objet de modifier divers articles du code de procédure pour substituer les références aux dispositions du code de la défense à celles relatives à divers textes législatifs désormais codifiés.

Vote commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification .

Article 17
Dispositions transitoires en matière de poudres et substances explosives

L'article 17 tire les conséquences de la suppression, par l'article 10 du projet de loi, de la procédure de délégation à des entreprises publiques ou privées par l'Etat de certaines opérations de production, d'importation, d'exportation et de commerce des poudres et substances explosives.

Il s'agit en effet de maintenir en vigueur les délégations accordées par décret avant la promulgation de la loi.

En dernier lieu, le décret n° 2004-95 du 27 janvier 2004 précise que l'Etat délègue l'exercice de son monopole de production et de vente de nitroglycérine à la société SNPE jusqu'au 31 décembre 2004 et, à compter du 1 ^er janvier 2005, à la société SNPE Matériaux énergétiques. Le monopole de la production et de la vente des poudres composites et esters nitriques à taux d'azote supérieur à 12,6 %, à l'exception des nitrocelluloses, destinés à des fins militaires est délégué à la société SNPE Matériaux énergétiques. Enfin, le monopole de la production et de la vente des autres poudres et substances explosives destinées à des fins militaires est délégué à la société Eurenco France. Toutefois, la société SNPE Matériaux énergétiques est autorisée, pour ses besoins de recherche, à produire et à vendre les substances explosives à haute performance.

Il est à noter que ces délégations sont accordées sans limitation de durée.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 sans modification .

Article 18
Régime applicable en Polynésie française en matière d'armes ou de munitions de guerre

L'article 18 vise à coordonner le dispositif de l'article 10 avec le régime spécifique applicable en Polynésie française en vertu de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la collectivité.

L'article 10 a en effet abrogé les articles L. 2353-2 et L. 2353-3 du code de la défense au motif que les infractions au régime des poudres et explosifs qu'ils mentionnent sont également sanctionnées par les articles L. 2353-4 à L. 2353-6 qui ne sont cependant pas pleinement applicables en Polynésie française. Il convenait donc de maintenir, pour la Polynésie française, une incrimination des infractions mentionnées aux articles L. 2353-2 et L. 2353-3 qui seront abrogés.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 sans modification .

Article 19
Application du présent projet de loi à l'outre-mer

En vertu du principe de spécialité législative en vigueur pour les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, l'article 19 définit les dispositions du projet de loi qui sont applicables à ces collectivités.

Il prévoit l'application des articles 2 à 17 du présent texte à Mayotte, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie. Il en va de même pour la Polynésie française, à l'exception des 1°, 2°, 5° à 8°de l'article 10 et de l'article 17 du présent projet de loi, compte tenu des règles particulières en matière de produits explosifs à usage civil applicable à cette collectivité. Enfin, l'article 16 modifiant le code de procédure pénale n'est pas applicable dans les terres australes et antarctiques françaises.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du mercredi 15 juin 2005.

M. André Dulait, rapporteur, a précisé que le projet de loi, adopté le 7 avril dernier par l'Assemblée nationale, avait pour objet, par son article 1aux faits visant à perturber le fonctionnement de l'institution judiciaire d'un autre État, de ratifier le nouveau code de la défense, édicté par voie d'ordonnance le 20 décembre 2004, ainsi que d'apporter à ce code, ou à d'autres textes législatifs, des modifications portant sur des sujets aussi divers que la protection des installations d'importance vitale et la sécurité des installations nucléaires, le régime des armes, munitions et matériels de guerre, le régime des poudres et explosifs, l'institution de gestion sociale des armées, l'entretien des ouvrages de sécurité maritime et la répression du terrorisme nucléaire.

S'agissant de l'article 1 ^er , visant à ratifier l'ordonnance du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, M. André Dulait, rapporteur, a rappelé que la création d'un code de la défense avait été prévue, dès 1996, dans le cadre du programme de simplification du droit et que sa réalisation avait débuté à partir de 2001. La loi du 2 juillet 2003 a autorisé le gouvernement à procéder par ordonnance, en l'habilitant à abroger certains textes anciens devenus caducs et à en adapter d'autres au contexte contemporain, l'essentiel de la codification ayant toutefois été opéré à droit constant. Le nouveau code comporte cinq parties concernant, respectivement, les principes généraux de la défense, les régimes juridiques exceptionnels de défense, la législation sur les armes et matériels de guerre et sur les armes prohibées, l'organisation du ministère de la défense, les personnels de la défense et, enfin, les dispositions administratives et financières. La partie relative aux personnels de la défense, non encore codifiée, comportera les dispositions du statut général des militaires, adopté ce printemps, ainsi que la future loi sur la réserve militaire, en cours d'examen à l'Assemblée nationale.

M. André Dulait, rapporteur, a précisé que, conformément à la Constitution, la partie législative du code de la défense était immédiatement entrée en vigueur dès sa publication, le simple dépôt du projet de loi de ratification dans le délai requis suffisant à la valider.

M. André Dulait, rapporteur, a ensuite présenté les autres dispositions du projet de loi.

Les articles 2, 5, 6 et 16 rectifient ou mettent à jour des références.

L'article 3 concerne la protection des installations d'importance vitale et vise à mettre en cohérence avec le nouveau plan Vigipirate les textes relatifs aux autorités compétentes pour désigner les entreprises d'importance vitale et pour approuver les plans de protection, ces autorités devant être précisées dans un décret en cours de préparation, et non plus dans la loi.

L'article 4 vise à renforcer la sécurité des installations nucléaires, principalement en prévoyant une procédure de mise en demeure entre les mains de l'autorité administrative au cas où les opérateurs industriels manqueraient à leurs obligations de sécurité. Il renforce également les sanctions pénales en matière d'atteinte à la sécurité nucléaire.

Les articles 7, 7 bis, 8 et 9 concernent les régimes des armes, munitions et matériels de guerre.

L'article 7 vise à éviter une double procédure d'autorisation, pour les établissements produisant ou vendant des armes allant de la 1 ^ère à la 4 ^è catégorie, en maintenant l'autorisation ministérielle et en supprimant l'autorisation préfectorale.

L'article 7 bis, ajouté par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité de vente d'armes hors des établissements autorisés dans le cadre de manifestations commerciales, le code de la défense ne mentionnant que les salons professionnels, alors que le texte antérieur autorisait ces ventes dans le cadre des foires et salons.

L'article 8 vise à faciliter les poursuites à l'encontre des infractions à la législation sur les armes en supprimant l'exigence du dépôt d'une plainte préalable du ministre.

L'article 9 prévoit des sanctions pénales à l'encontre des personnes qui ont acquis ou qui détiennent une arme en violation de la mesure de dessaisissement dont ils ont fait l'objet.

L'article 10 concerne le régime des produits explosifs. Toutes les activités liées aux poudres et explosifs étant soumises à autorisation et contrôle, il vise à simplifier les procédures actuelles, en alignant sur le droit commun le régime des poudres et explosifs à usage militaire qui prévoit actuellement l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat délégant le monopole de l'Etat à des entreprises publiques ou privées. L'Assemblée nationale a adopté un amendement pour autoriser la détention d'une quantité de poudre inférieure à 2 kg, mention qui figurait dans les textes en vigueur jusqu'en 2004, mais qui avait disparu dans le nouveau code de la défense.

Les articles 11 et 18 mettent en cohérence avec l'article 10 les dispositions applicables à la Polynésie française et l'article 17 maintient en vigueur les délégations de monopole accordées avant l'entrée en vigueur de la loi.

L'article 12 apporte une précision en qualifiant explicitement d'établissement public industriel et commercial l'institution de gestion sociale des armées, qui en possède toutes les caractéristiques.

L'article 13 rectifie le texte relatif aux mesures d'élagage ordonnées par l'autorité militaire lorsque la végétation nuit à la vue depuis les sémaphores et l'article 14 adapte cette mesure à l'outre-mer.

L'article 15 complète la définition des actes de terrorisme tels que les incrimine le code pénal, afin d'y inclure certaines infractions relatives aux matières nucléaires, pour tenir compte du risque terroriste nucléaire ou radiologique.

L'article 19 précise les modalités d'application du projet de loi à l'outre-mer.

En conclusion, M. André Dulait, rapporteur, s'est félicité de la promulgation du code de la défense, particulièrement nécessaire pour rassembler des dispositions dispersées dans plus de 70 textes législatifs concernant la défense, dont un grand nombre étaient des textes très anciens, antérieurs à la Seconde guerre mondiale. Il a par ailleurs estimé que les autres dispositions du projet de loi, à caractère technique, permettaient de parfaire le « toilettage » opéré dans le cadre de la codification et d'apporter des améliorations utiles, en particulier dans le domaine de la sécurité des matières nucléaires, qui doit être renforcée compte tenu du risque terroriste.

Il a proposé à la commission d'adopter l'ensemble du projet de loi sans modification.

M. Serge Vinçon, président, a salué l'effort effectué par le ministère de la défense en matière de simplification des textes législatifs et règlementaires. Il a rappelé la clarification opérée à l'occasion de l'adoption du nouveau statut général des militaires, qui a regroupé, sous une forme plus compacte, des dispositions éparses. Il s'est félicité de la réalisation, dans le même esprit, d'un code de la défense.

La commission a ensuite adopté sans modification l'ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant diverses dispositions relatives à la défense.

* ¹ En vertu de l'article 37 de la Constitution, les textes de forme législative intervenus dans le domaine réglementaire peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'Etat. S'ils sont intervenus après l'entrée en vigueur de la Constitution, ils ne peuvent être modifiés par décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire. Lorsque le déclassement intervient au moyen d'une ordonnance ratifiée par la loi, l'avis du Conseil constitutionnel n'est pas requis.

* ² Ce contrôle est effectué pour l'essentiel par des agents (au nombre de 55) mis à la disposition du Haut fonctionnaire de défense du ministère de l'industrie par l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), ainsi que par quelques agents (au nombre de 8) qui lui sont directement affectés. Ces inspecteurs des matières nucléaires sont nommés par arrêté du ministre de l'industrie et assermentés auprès du tribunal de grande instance. Ils ne sont pas habilités à constater les infractions mais font rapport à cet effet au Haut fonctionnaire de défense du ministère de l'industrie.

* ³ La poudre noire appartient à la catégorie des poudres à usage militaire, dont la liste limitative figure à l'article 1 ^er du décret n° 70-876 du 23 septembre 1970. Les poudres à usage civil sont toutes les autres poudres, ainsi que certaines poudres à usage militaire dont l'emploi civil est autorisé dans des conditions définies par arrêté des ministres chargés de la défense, de l'intérieur, de l'industrie et des douanes (décret n° 71-753 du 10 septembre 1970).