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2. Des possibilités d'action plus larges pour les collectivités situées outre-mer que pour celles de la métropole

L'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales définit le cadre général de la coopération décentralisée. Il autorise les collectivités locales et leurs groupements à « conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France. »

La coopération décentralisée est ouverte, d'une part, aux collectivités territoriales françaises, c'est-à-dire les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer, d'autre part, selon une circulaire du 20 avril 20019(*), aux groupements qui ont compétence pour agir en lieu et place de ces collectivités, c'est-à-dire les établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats mixtes, les organismes ou institutions interdépartementaux et les ententes interrégionales. Des établissements publics spécialisés comme les centres d'action sociale, les offices de tourisme, les centres de gestion de la fonction publique territoriale ou les services d'incendie et de secours ne peuvent s'y engager de leur propre initiative.

Les partenaires étrangers doivent également être des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales. Peu importe qu'ils soient ou non d'un niveau équivalent : une région française peut, par exemple, conclure une convention avec une commune étrangère.

L'exigence d'une convention est destinée à structurer les actions, à s'assurer que des engagements réciproques peuvent être définis, qu'un contrôle peut être établi et que les éventuels litiges pourront être réglés. La circulaire précitée du 21 avril 2001 précise que : « par convention il faut entendre tout contrat ou acte signé entre des collectivités territoriales, françaises et étrangères, et leurs groupements, comportant des déclarations, des intentions, des obligations ou des droits opposables à l'autre partie. Sont visées par la loi aussi bien les conventions ayant un caractère déclaratif que celles pouvant avoir des conséquences matérielles, financières ou réglementaires pour ces collectivités. »

Interdiction est faite aux collectivités territoriales françaises de conclure des conventions avec des Etats10(*), la circulaire précitée du 20 avril 2001 ayant précisé que des conventions avec des entités fédérées étaient possibles. Toutefois, pour faciliter leur insertion dans leur environnement régional, les départements et les régions d'outre-mer, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie ont été autorisés à traiter directement avec des Etats voisins11(*). Les présidents de ces collectivités agissent alors comme représentants de l'Etat.

La question se pose de savoir si des conventions peuvent être conclues avec des associations ou des organisations internationales. Dans la pratique, les collectivités territoriales mettent souvent en oeuvre leurs projets d'aide au développement en opérant par le biais d'organisations non gouvernementales ou d'organismes dépendant de l'Organisation des Nations Unies (UNICEF, PAM, PNUD ...) auxquels elles accordent des subventions dans le cadre de conventions spécifiques. De telles conventions ne relèvent pas de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales. Elles ne sont pas illégales dès lors qu'elles trouvent une base juridique dans une convention de coopération décentralisée dûment passée entre deux collectivités territoriales française et étrangère. Elles s'avèrent en outre nécessaires pour prévenir tout risque de gestion de fait.

Le champ de la coopération décentralisée est celui des compétences des collectivités territoriales, qu'il s'agisse des compétences d'attribution qui leur sont dévolues par la loi ou de celles qu'elles décident d'exercer au titre de la compétence générale reconnue aux assemblées locales pour régler, par leurs délibérations, les affaires d'intérêt local. La capacité d'action d'une collectivité est ainsi conditionnée non seulement par l'interdiction qui lui est faite de méconnaître des obligations légales ou d'empiéter sur les compétences exclusives de l'Etat ou d'une autre collectivité, mais également par l'exigence d'un intérêt local, dont l'existence est appréciée par son assemblée délibérante sous le contrôle du juge administratif.

Enfin, la coopération décentralisée n'est plus soumise à l'accord préalable du Gouvernement mais doit simplement être compatible avec les engagements internationaux de la France. Aussi le second alinéa de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales prévoit-il la transmission au représentant de l'Etat des conventions conclues par les collectivités territoriales et leurs groupements afin que celui-ci puisse exercer le contrôle de légalité.

Quant aux actions de promotion économique et d'aide humanitaire conduites en l'absence de convention avec des collectivités territoriales étrangères, elles ne font encore l'objet d'aucun cadre légal. Elles sont donc bornées par le droit commun, notamment celui des interventions économiques des collectivités territoriales, et par la nécessité de présenter un intérêt local.

* 9 Circulaire NOR/INT/B/01/00124/C du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères du 20 avril 2001.

* 10 Article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales.

* 11 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (articles L. 3441-2 à L. 3441-7 et L. 4433-4-1 à L. 4433-4-8 du code général des collectivités territoriales). Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.