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B. UN RETARD DU DROIT SUR LES FAITS

Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements est relativement récent. Les possibilités d'action offertes aux collectivités situées outre-mer sont plus larges que celles dont disposent leurs homologues de la métropole. Enfin, les structures de coopération se sont multipliées au fil des années pour répondre aux besoins des collectivités.

1. Un cadre juridique relativement récent

L'action extérieure des collectivités territoriales s'est longtemps développée sans cadre juridique particulier, prenant pour assise le principe de libre administration des collectivités locales, posé par la Constitution de 1946 puis par celle de 1958, et l'idée selon laquelle une telle action constitue un mode d'exercice des compétences et non pas une compétence spécifique des collectivités. Dans un avis du 5 avril 1950, l'Assemblée générale du Conseil d'Etat relevait ainsi que « les limites territoriales des collectivités territoriales ne constituent pas nécessairement la limite de l'intérêt de ces collectivités8(*). »

La multiplication des jumelages au lendemain de la seconde guerre mondiale a donné lieu à la publication d'un décret du 24 janvier 1956, toujours en vigueur mais jamais appliqué, portant création d'une commission chargée des échanges internationaux dans le domaine communal et rendant obligatoire la déclaration de tout projet de jumelage au préfet, à charge pour lui de saisir ladite commission.

La coopération transfrontalière a trouvé sa base juridique dans une convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales élaborée sous l'égide du Conseil de l'Europe, adoptée à Madrid le 21 mai 1980 puis complétée par deux protocoles additionnels du 9 novembre 1995 et du 5 mai 1998. Par la suite, la France a conclu des accords avec l'Italie (1993), l'Espagne (1995), l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse (1996), ainsi que la Belgique (2002) qui ont permis de donner un contenu opérationnel à cette coopération.

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ne faisait mention que de la coopération transfrontalière, son article 65 étant ainsi rédigé : « Le conseil régional peut décider, avec l'autorisation du gouvernement, d'organiser à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec les collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région ».

Ces conditions restrictives auraient pu être interprétées, a contrario, comme une interdiction de toute autre forme de coopération. Il n'en a rien été. Au contraire, une série de circulaires a encouragé, au cours des années 1980, les initiatives des collectivités locales. Ce hiatus entre le droit et les faits rendait une clarification nécessaire.

La loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République a, la première, posé un ensemble de règles précises. Elle a ensuite fait l'objet de nombreuses modifications, dont la dernière remonte à la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement. Les principales dispositions législatives relatives à la coopération décentralisée figurent aujourd'hui aux articles L. 1115-1 à L. 1115-6 ainsi qu'à l'article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales.

* 8 Cet avis relatif à la délibération du conseil général de la Loire-Inférieure allouant une subvention aux facultés catholiques de l'Ouest est cité par M. Rémi Schwartz dans ses conclusions sous la décision de la section du contentieux du Conseil d'Etat Commune de Villeneuve d'Ascq du 28 juillet 1995.