2. La proposition de loi présentée par M. Michel Thiollière
L' article unique de la proposition de loi présentée par notre collègue M. Michel Thiollière tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1115-1-2, aux termes duquel : « Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et leurs groupements peuvent, dans la limite de 1 % des recettes d'investissement, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aides d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale en cas de catastrophe humanitaire . »
Cette rédaction s'inspire des dispositions de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement qui a déjà expressément autorisé les collectivités territoriales à prendre en charge des aides d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.
Si elle a le mérite de tenter d'apporter une réponse aux attentes des collectivités territoriales, elle présente toutefois plusieurs inconvénients :
- elle exclut les départements et les régions ,
- en plafonnant à 1 % des recettes d'investissement le montant des actions de coopération, elle autorise leur financement par l'emprunt et n'incite donc pas les collectivités territoriales à la prudence budgétaire ;
- elle ne permet sans doute pas de lever les incertitudes nées de la jurisprudence administrative sur la légalité des actions d'aide au développement des collectivités territoriales.
Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle une autre rédaction, reprenant les propositions du groupe de travail présidé par M. Philippe Marchand, afin de répondre à l'objectif recherché par notre collègue tout en levant ces difficultés.
3. Les conclusions de la commission des Lois : sécuriser les actions en cours tout en posant des bornes aux interventions des collectivités territoriales à l'étranger
L' article unique du texte que vous propose votre commission des Lois tend à réécrire l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales afin :
- d'une part, de donner une base légale incontestable à l'aide au développement consentie par les collectivités territoriales françaises et leurs groupements, tout en exigeant que cette aide soit formalisée dans le cadre de conventions avec des autorités locales étrangères ;
- d'autre part, d' autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à entreprendre des actions à caractère humanitaire sans passer de convention, lorsque l'urgence l'exige, soit directement soit en finançant des organisations non gouvernementales ou des associations .
L' intitulé de la proposition de loi serait modifié en conséquence afin de viser l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France .
« Ces conventions entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2. Les dispositions de l'article L. 2131-6 sont applicables à ces conventions . »
Le premier alinéa du texte proposé par votre commission pour cet article tend à prévoir désormais que : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2, L. 3131-1 et L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les dispositions des articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables . »
La mention de ces deux objectifs alternatifs - la coopération et l'aide au développement - aurait pour effet de conférer, comme d'ailleurs le législateur semble l'avoir souhaité en 1992, une nouvelle compétence d'attribution aux collectivités territoriales françaises. Elles pourraient désormais intervenir à l'étranger dans un objectif de coopération (actions Nord-Nord) ou d'aide au développement (actions Nord-Sud).
Le remplacement de la notion de « collectivités territoriales étrangères » par celle « d'autorités locales étrangères » tend à tenir compte de la diversité des statuts des partenaires locaux étrangers des collectivités françaises et à permettre à ces dernières, notamment, de conclure en toute sécurité juridique des conventions avec des états fédérés.
Obligation serait faite aux collectivités territoriales de mentionner dans la convention l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers . Il est en effet apparu à votre commission qu'une telle obligation était de nature à cadrer et clarifier les actions de coopération.
Comme le souligne M. Yves Gounin dans l'article précité paru dans l'Actualité juridique du droit administratif : « Il est, en revanche, apparu inutile de préciser que ces actions de coopération ne pouvaient s'effectuer que dans la limite des compétences des collectivités territoriales , ainsi qu'en dispose actuellement l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales. Une telle rédaction aurait risqué en effet de rouvrir le débat sur l'intérêt local que la nouvelle rédaction s'efforce de contourner. Peu importe en effet avec le texte proposé qu'une action de coopération décentralisée n'ait pas de retombée directe sur la population locale dès lors qu'elle a été engagée dans le cadre d'une convention et dans un objectif, hier implicite et aujourd'hui explicite, de coopération ou d'aide au développement 17 ( * ) . »
Enfin, les dispositions relatives au contrôle de légalité ont été complétées par une référence aux articles du code général des collectivités territoriales applicables aux départements et aux régions, alors que seules sont actuellement visées les dispositions relatives aux communes.
Le second alinéa du texte proposé pour l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : « En outre, si l'urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en oeuvre ou financer des actions à caractère humanitaire . »
Cette rédaction a pour objet d' autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à intervenir sans convention lorsque l'urgence l'exige . Ces actions pourraient ou non relever de leurs compétences d'attribution . Par exemple, une commune pourrait subventionner une organisation non gouvernementale qui achemine des denrées alimentaires vers des régions frappées par une catastrophe naturelle.
Dès l'urgence passée, en particulier dans les phases de reconstruction, les collectivités territoriales devraient , conformément au premier alinéa de l'article L. 1115-1 modifié, agir dans le cadre d'une convention .
La convention de coopération demeurerait ainsi l'instrument de droit commun de l'action extérieure des collectivités locales .
Votre rapporteur n'ignore pas qu'il est des cas, nombreux, où les collectivités territoriales interviennent sans passer de convention, soit qu'elles n'aient pas identifié de collectivités-partenaires, soit qu'elles ne souhaitent pas se lier avec un partenaire dont elles mettent en question la fiabilité. Ces actions s'accomplissent aujourd'hui sans base légale. Elles continueront demain à en être dépourvues. Il n'est en effet pas paru souhaitable d'ouvrir de manière excessive le champ de l'action extérieure des collectivités territoriales car le produit des impôts locaux doit, pour l'essentiel, se traduire par des dépenses ayant des retombées concrètes pour les contribuables.
Dans cette optique et pour encadrer davantage les actions de coopération décentralisée et d'aide humanitaire des collectivités territoriales et de leurs groupements, il pourrait être envisagé de plafonner les dépenses qu'elles engagent à ce titre à 1 % de leurs recettes de fonctionnement , ce qui permettrait de prévenir tout risque de financement par l'emprunt.
Votre rapporteur ne l'a pas proposé car il considère qu' une telle restriction irait à l'encontre du principe de libre administration des collectivités territoriales et, loin de modérer les dépenses de ces dernières, risquerait de les exposer à la tentation d'atteindre le plafond alors que tel n'est bien souvent pas le cas.
* 17 « Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales » - M. Yves Gounin -Actualité juridique du droit administratif - 19 septembre 2005 - page 1716.