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B. ATTÉNUER L'INTERDICTION FAITE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE MÉTROPOLE ET À LEURS GROUPEMENTS DE SIGNER DES CONVENTIONS AVEC DES ÉTATS ÉTRANGERS ?

L'interdiction faite aux collectivités territoriales françaises et à leurs groupements de passer des conventions avec des Etats étrangers repose sur un fondement constitutionnel. Elle suscite toutefois des difficultés d'ordre pratique et risque d'être remise en cause par l'évolution du droit communautaire. Souscrivant aux conclusions du groupe de travail du Conseil d'Etat, votre rapporteur juge possible de transposer à la métropole le dispositif de délégation des prérogatives de l'Etat prévu pour les départements et les régions d'outre-mer. Une modification de la loi en ce sens semble toutefois prématurée à ce stade.

1. Un fondement constitutionnel

L'article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, lors de l'examen de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, à l'initiative de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud qui souhaitaient « rappeler le principe constitutionnel selon lequel il revient à l'Etat et à lui seul, de conduire les relations avec les Etats étrangers18(*). »

Cette analyse s'appuie sur les articles 14, 19, 20 et 52 (compétences du président de la République et du gouvernement dans le domaine des relations internationales), 2 (indivisibilité de la République), 3 (souveraineté nationale), et 72 (libre administration des collectivités territoriales et contrôle de légalité19(*)) de la Constitution du 4 octobre 1958.

S'il n'a jamais eu l'occasion de se prononcer directement sur la possibilité pour une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales de passer une convention avec un Etat étranger, le Conseil constitutionnel s'est montré attentif à la protection des prérogatives de l'Etat dans le domaine des relations internationales :

- dans sa décision n° 94-358 du 26 janvier 1995, il a jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi du 4 février 1995 autorisant les collectivités territoriales et leurs groupements à adhérer ou à participer à des structures de droit étranger, en soulignant que les garanties prévues par la loi, notamment l'interdiction de passer des conventions avec des Etats étrangers, évitaient toute atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté ;

- dans sa décision n° 2000-435 du 7 décembre 2000 relative à la loi d'orientation pour l'outre-mer, il a estimé que la participation des présidents de conseils généraux et régionaux d'outre mer à la signature d'accords internationaux avec d'autres Etats souverains, de leur propre initiative et sans avoir reçu de mandat particulier de l'Etat leur permettant d'agir en son nom, était contraire à l'article 52 de la Constitution aux termes duquel le président de la République négocie et ratifie les traités ;

- dans cette même décision et comme il l'avait fait dans celle n° 96-373 du 9 avril 1996 relative à la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, il a validé la pratique de la délégation de pouvoir des autorités de la République aux présidents concernés, qui les autorise à négocier et à signer des accords avec un ou plusieurs Etats, territoires ou organismes régionaux voisins, y compris ceux dépendant des institutions spécialisées des Nations-Unies, dès lors que ceux-ci agissent en tant qu'agents de l'Etat et au nom de la République et que ces pouvoirs peuvent à tout moment leur être retirés.

* 18 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale 1ère séance du 12 juillet 1994, p.4748.

* 19 Il est possible d'estimer qu'au nombre des « intérêts nationaux » visés au dernier alinéa de l'article 72 figurent les relations extérieures, ce qui interdirait tout prolongement à l'étranger du principe de libre administration des collectivités territoriales.