EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. L'AGRICULTURE FRANÇAISE DOIT PRENDRE EN COMPTE LES ÉVOLUTIONS INTERNATIONALES POUR RESTER COMPÉTITIVE.
L'agriculture constitue l'un des secteurs de notre économie présentant le paradoxe apparent d'être à la fois encadré par des mécanismes très fortement structurants, tout en s'inscrivant dans la perspective d'un marché global où prévalent les principes libéraux les plus radicaux.
Cela sans tient sans doute aux deux périmètres règlementaires dans lesquels s'inscrit notre agriculture et sans lesquels elle ne peut désormais plus être pensée : la politique agricole commune (PAC) et l'organisation mondiale du commerce (OMC). La première a permis à notre pays de devenir le premier exportateur de produits agricoles transformés et le second de produits bruts, mais elle subit depuis une vingtaine d'années les contraintes croissantes liées aux évolutions des négociations conduites dans le cadre de la seconde.
A. L'ÉVOLUTION DE LA NÉGOCIATION AU SEIN DE L'ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE, ENJEU MAJEUR POUR NOTRE MODÈLE AGRICOLE
Aboutissement d'un cycle de négociations entamé à Punta del Este en septembre 1986 (Cycle d'Uruguay), l'accord de Marrakech signé le 15 avril 1994 institue l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Celle-ci a pour double objet de favoriser une plus grande libéralisation du commerce mondial et d'augmenter les échanges mondiaux dans le respect de règles approuvées par consensus. Cet accord marque l'entrée véritable de l'agriculture dans les négociations internationales sur la libéralisation des échanges. En raison de l'importance qu'ils présentent pour les différents partenaires, les produits agricoles font toutefois l'objet d'un traitement distinct , dont les modalités sont finalisées par un accord annexé .
L'accord de Marrakech instaure le cadre des négociations futures en matière agricole, en les regroupant autour de trois grands axes sur lesquels continuent de s'appuyer les actuelles négociations :
- la facilitation de l'accès au marché , tout d'abord. Les pays signataires s'engagent à transformer en droits de douane fixes les mesures de protection aux frontières, puis à les réduire progressivement. Différents mécanismes (clause de sauvegarde, clause de la nation la plus favorisée...) sont instaurés pour éviter que cette mesure n'ait d'effets trop brutaux sur l'équilibre des échanges, notamment à l'encontre des pays les plus fragiles ;
- la réduction des volumes de soutien interne , ensuite. Elle s'effectue de manière différenciée selon la nature de l'aide et le type de production considérés. Sont ainsi distinguées trois catégories d'aides, classées en « boîtes » de couleur, pour lesquelles les engagements de réduction sont plus ou moins contraignants. La « boîte orange », qui comprend les aides couplées à la production, fait l'objet d'objectifs chiffrés de baisse des mesures de soutien. La « boîte bleue », dans laquelle sont rangées les aides liées à des programmes de limitation de la production, est exemptée d'engagements de réduction. Enfin, la « boîte verte », où se trouvent toutes les aides totalement découplées de la production, échappe à tout engagement de réduction ;
- la réduction des subventions aux exportations , enfin. Sont également fixés, pour l'ensemble des aides concernées, des objectifs et un calendrier de suppression progressive.
Il convient de noter qu'un « traitement spécial et différencié » permet aux pays en développement (PED) de disposer d'une période plus longue (jusqu'en 2004) et de respecter des objectifs chiffrés moins contraignants que les pays développés, sachant que les 49 pays les moins avancés (PMA) sont même exonérés de tout engagement de réduction.
Sur la base de ces accords sans précédent pour le secteur agricole, s'est engagée quelques années plus tard, en novembre 2001, la conférence ministérielle de Doha (Qatar), qui a relancé le processus des négociations agricoles en replaçant les négociations dans un cycle global dit d'« engagement unique », consistant à exclure tout arrangement sectoriel et devant aboutir au 1 er janvier 2005. Trois nouveaux objectifs avaient alors été fixés 1 ( * ) . Se trouvait par ailleurs renforcée la prise en compte d'un traitement spécial et différencié pour les pays en développement, tandis qu'était proclamé l'attachement à des considérations autres que d'ordre purement commercial (environnement, sécurité alimentaire, développement rural...).
Peu après la conférence de Doha, les Etats-Unis ont adopté une nouvelle loi agricole, le « farm bill », prévoyant une forte augmentation des aides couplées à la production. Ce dispositif est ainsi venu s'ajouter à un autre mécanisme d'aide aux agriculteurs, le « marketing loan », consistant en une restitution déguisée à l'exportation. Reprenant alors l'initiative, l'Union européenne a modifié en profondeur sa politique agricole à travers les accords de Luxembourg du 26 juin 2003, afin de mettre son système de soutien interne à l'abri des critiques traditionnelles.
Ayant pour but, en septembre 2003, de faire le point à mi-parcours sur le calendrier de travail fixé lors de la conférence de Doha, la conférence de Cancùn (Mexique) n'a pas débouché sur un accord final. Les divergences d'intérêt qui se sont fait jour ont en effet cristallisé les oppositions entre six grands groupes de pays :
- le G10, groupe de dix pays 2 ( * ) importateurs nets de produits agricoles défendant les subventions agricoles et les droits élevés protégeant leurs produits « sensibles », tout en réclamant davantage d'ouverture des marchés pour les produits industriels et les services ;
- le G22, groupe de pays très hétérogènes emmené par le Brésil, adoptant une position très offensive sur le démantèlement des barrières à l'exportation vers les pays tiers tout en conservant une attitude très défensive quant à l'accès à ses propres marchés ;
- le G90, ensemble formé des pays les moins avancés composé essentiellement des membres du groupe ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), défendant l'idée d'un traitement spécial et différencié en leur faveur ;
- le groupe de Cairns, rassemblant 17 pays exportateurs de produits agricoles -dont le Canada, la Nouvelle-Zélande et l'Australie- revendiquant le démantèlement des subventions et protections mises en place par les Etats-Unis et l'Union européenne ;
- les Etats-Unis, très influencés par des considérations de politique interne, qui avaient tout intérêt à une absence d'accord final afin de ne pas avoir à réviser leur politique agricole ;
- l'Union européenne, espérant obtenir des contreparties de la part des Etats-Unis suite à la réforme de sa politique agricole.
Si l'accord-cadre adopté le 1 er août 2004 lors la conférence ministérielle de Genève a permis de relancer les négociations et de fixer un certain nombre de principes ou d'objectifs, la position de l'Union européenne tend aujourd'hui à perdre de sa force et de son unité, alors qu'aura lieu courant décembre une nouvelle conférence à Hong-Kong. Le respect par le commissaire européen au commerce de son mandat dans les négociations à l'OMC a fait l'objet d'un âpre débat initié par un groupe de pays membres emmenés par la France. La présidence anglaise de l'Union européenne a pris position en faveur d'une remise en cause du budget communautaire consacré à la PAC et d'un rééquilibrage de ses crédits au profit d'autres secteurs économiques, réanimant une discussion que l'on pensait close sur son éventuelle renationalisation. Enfin, les efforts consentis par l'Union européenne dans le cadre de la réforme de sa PAC sont jugés insuffisants par de nombreux pays souhaitant aujourd'hui qu'elle aille au-delà.
L'évolution des négociations, tant sur l'accès aux marchés que les soutiens internes ou les subventions à l'exportation, constitueront à l'avenir un enjeu crucial pour notre agriculture, les règles adoptées au sein de l'OMC ayant une répercussion directe sur la PAC. L'Union européenne devra y faire preuve d'une détermination suffisante pour préserver un modèle agricole original et équilibré.
* 1 En premier lieu, une amélioration significative de l'accès aux marchés ; en deuxième lieu, la réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation en vue de leur retrait progressif, formulation incluant les dispositifs mis en place par les Etats-Unis ou d'autres grands pays exportateurs qui échappaient jusqu'alors aux engagements des parties ; enfin, une diminution substantielle des soutiens internes ayant des effets de distorsion des échanges, ce qui revenait à préserver la « boîte verte » et la « boîte bleue ».
* 2 Dont la Suisse, le Japon, la Corée du Sud, la Norvège et Israël.